Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 24.10.2013

anerkennung, nummer, änderung der verwaltungspraxis, grundsatz der gleichbehandlung

VGH Baden-Württemberg Urteil vom 24.10.2013, 9 S 2430/12
Anforderungen an die Zuerkennung des Status einer staatlich anerkannten
Ersatzschule
Leitsätze
1. Der Widerruf der erfolgten staatlichen Anerkennung einer Privatschule kann auf der
Grundlage des § 36 Abs. 1 2. Alt. LVwVfG für den Fall vorbehalten werden, dass die
Zahl der Lehrkräfte mit Anstellungsfähigkeit im Sinne von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1
Buchstabe f der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz (VVPSchG) unter zwei
Drittel der an diesem Bildungsgang unterrichtenden Lehrkräfte fällt.
2. Es ist verfassungsrechtlich zulässig, wenn § 10 Abs. 1 PSchG in Verbindung mit
Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe f VVPSchG für die Verleihung der Eigenschaft
einer anerkannten Ersatzschule von Ersatzschulen verlangt, dass die Lehrer in der
Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an
öffentlichen Schulen besitzen (Fortführung des Senatsurteils vom 23.10.2012 - 9 S
2188/11 -).
3. Legt die Schulaufsicht Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe f VVPSchG
dahingehend aus, dass zwei Drittel der eingesetzten Privatschullehrkräfte die
Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen
Schulen besitzen müssen, begegnet dies keinen rechtlichen Bedenken.
Tenor
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24.
Oktober 2012 - 12 K 2217/12 - wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
1 Die Klägerin begehrt für ihr in Böblingen betriebenes Kaufmännisches Berufskolleg
I den Status als anerkannte Ersatzschule.
2 Die Klägerin betreibt an 11 süddeutschen Standorten, davon acht in Baden-
Württemberg, private berufliche (Ersatz-)Schulen, darunter auch staatlich
anerkannte Ersatzschulen für das Kaufmännische Berufskolleg I. Bis zum Jahr
2006 wurden die Kaufmännischen Berufskollegs meist noch im ersten laufenden
Schuljahr, stets jedoch vor Ablauf der dreijährigen Wartefrist staatlich anerkannt.
Bei dem Kaufmännischen Berufskolleg I handelt es sich um eine einjährige
Vollzeitschule, die zusammen mit dem Kaufmännischen Berufskolleg II (nach
einem weiteren Jahr) zur Fachhochschulreife und dem schulischen
Berufsabschluss „Wirtschaftsassistent/in“ führt. Das Kaufmännische Berufskolleg I
in Böblingen erhielt auf Antrag vom 20.12.2010 mit Bescheid vom 24.06.2011 die
staatliche Genehmigung nach § 4 PSchG.
3 Den Antrag vom 21./26.09.2011 auf Verleihung der Eigenschaft einer staatlich
anerkannten Ersatzschule gemäß § 10 Abs. 1 PSchG lehnte das
Regierungspräsidium Stuttgart mit Bescheid vom 17.10.2011 ab, da die Lehrkräfte
nicht in hinreichendem Umfang über die Anstellungsfähigkeit für das
entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen verfügten, also entweder die
Laufbahnprüfung für ein Lehramt an öffentlichen Schulen oder eine pädagogische
Schulung und Überprüfung für Direkteinsteiger absolviert hätten.
4 Nach erfolglosem Eilverfahren (Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom
14.02.2012 - 12 K 4401/11 -) und erneuter Prüfung lehnte das
Regierungspräsidium Stuttgart den Antrag vom September 2011 am 02.07.2012
erneut ab. Der in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG genannte „Regelfall“
erfordere, dass zumindest zwei Drittel der in der betreffenden Privatschule
eingesetzten Lehrkräfte die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit
entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besäßen. Diese Voraussetzung
sei nicht erfüllt, ohne dass besondere Gegebenheiten vorlägen, die einen Verzicht
hierauf rechtfertigen könnten. Möglichen Schwierigkeiten, in Mangelfächern
entsprechende Lehrkräfte zu gewinnen, sei bereits dadurch Rechnung getragen,
dass bei einem Drittel der Lehrkräfte eine entsprechende Qualifikation nicht
verlangt werde.
5 Die am 05.07.2012 erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom
24.10.2012 abgewiesen und einen Anspruch auf Anerkennung nach § 10 Abs. 1
PSchG verneint. Es hat festgestellt, dass Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f
VVPSchG gültig sei und die genannte Norm näher konkretisiere. Auch die von
dem Beklagten vorgenommene Auslegung dieser Vorschrift in der Form einer 2/3-
Regelung hinsichtlich der Anstellungsfähigkeit der Lehrkräfte auch an
entsprechenden öffentlichen Schulen sei rechtmäßig und stehe dem Begehren der
Klägerin entgegen. Nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG müssten die
Ersatzschullehrer die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende
Lehramt an öffentlichen Schulen „in der Regel“ besitzen. Diese Formulierung
könne als „von Ausnahmen abgesehen immer“ bzw. „im Großen und Ganzen“,
jedenfalls aber als „deutlich überwiegend“ gelesen werden. Die Auslegung des
Beklagten im Sinne einer zwei Drittel-Vorgabe stelle sich damit als „durchaus
großzügig“ dar. Es sei auch zulässig, als „regelhafte“ Anstellungsvoraussetzung
die erfolgreiche Absolvierung eines Vorbereitungsdienstes und das Bestehen der
Zweiten Lehramts- bzw. Staatsprüfung zu verlangen. Das Bestehen von
Ausnahmen für sog. „Nichterfüller“ ändere an dieser Regelvoraussetzung nichts.
Eine gespaltene Auslegung des Rechtsbegriffs „Anstellungsfähigkeit“ für
allgemeinbildende Schulen einerseits (Bedeutung: mit Zweiter Staatsprüfung) und
für berufliche Schulen andererseits (Bedeutung: auch ohne Zweite Staatsprüfung)
sei nach Ansicht des Gerichts nicht möglich, schon weil z.T. identische
Schulabschlüsse (z.B. die Hochschulreife) vergeben würden. Diese einheitliche
Auslegung entspreche auch der Funktion von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f
VVPSchG als „Qualitätssicherungsklausel“. Wenn an einer Ersatzschule die
gleichartigen Schulabschlüsse erworben werden könnten wie an einer öffentlichen
Schule, müsse auch die zugrunde liegende Schulbildung qualitativ gleichartig sein,
was auch durch vergleichbar ausgebildete und qualifizierte Lehrkräfte garantiert
werde. Durch die Unterwerfung unter die Schulfremdenprüfung werde einer
Ersatzschule nicht die Gleichwertigkeit abgesprochen. Jedoch stelle die mit der
Anerkennung geforderte Vergleichbarkeit des Lehrerkollegiums eine
gewissermaßen vorverlegte Kontrolle dar und biete eine Gewähr für eine dauernde
Gleichmäßigkeit im Leistungsstand wie auch sonstiger Normen und Standards.
Insoweit müsse das Prinzip der Gleichwertigkeit gegenüber dem Prinzip der
Gleichartigkeit weitgehend zurücktreten. Die geforderte 2/3- Vorgabe verstoße
nicht gegen die in Art. 7 Abs. 4 GG garantierte Privatschulfreiheit. Diese gewähre
keinen Anspruch auf Anerkennung als Ersatzschule, vielmehr dürfe der
Landesgesetzgeber diese von über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7
Abs. 4 GG hinausgehenden Bedingungen abhängig machen. Auch das
Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG werde nicht verletzt. Dies gelte auch dann,
wenn die frühere Praxis staatlicher Anerkennung über viele Jahre hinweg eine
andere gewesen sein sollte. Das Tatbestandsmerkmal „Anstellungsfähigkeit“ in
Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG eröffne kein Ermessen, so dass auch
keine Selbstbindung der Verwaltung durch gleichartige Ermessensbetätigung
eingetreten sein könne. Im Übrigen stehe es der Verwaltung frei, ihre Praxis -
einheitlich - zu ändern, was auch in Parallelfällen geschehe. Dafür, dass die
geforderte Qualifikation von zwei Dritteln der Lehrkräfte das - sachwidrige -
politische Ziel verfolge, die private Konkurrenz staatlicher beruflicher Schulen zu
schwächen, fehlten Belege. An staatlichen Berufsschulen würden deutlich weniger
als 33% „Nichterfüller“ beschäftigt. Über eine bloße Gleichwertigkeit der
Qualifikation hinaus dürfe auch die Anstellungsfähigkeit des Lehrpersonals an
öffentlichen Schulen gefordert werden, denn die Verleihung der Eigenschaft einer
anerkannten Ersatzschule dürfe von über die Genehmigungsvoraussetzungen -
die allein von § 5 Abs. 3 Satz 2 PSchG erfasst würden - hinausgehenden
Bedingungen abhängig gemacht werden. Dies gelte auch angesichts einer derzeit
schwierigen Situation auf dem „Berufsschullehrerarbeitsmarkt“. Art. 7 Abs. 4 GG
sichere den Ersatzschulen nicht ihren konkreten Bestand, und wegen der
allgemein schwierigen Stellensituation lägen auch keine „besonderen
Gegebenheiten“ im Sinne von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG
vor. Auch Nummer 12 Abs. 2 VVPSchG, der allein das Tatbestandsmerkmal
„dauernd“ in § 10 Abs. 1 PSchG konkretisiere, verletze die Klägerin nicht in ihren
Rechten.
6 Gegen das am 05.11.2012 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 03.12.2012 die -
vom Verwaltungsgericht zugelassene - Berufung eingelegt und zunächst die
Verpflichtung des Beklagten angestrebt, dem von ihr in Böblingen betriebenen
Kaufmännischen Berufskolleg I die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule
gemäß § 10 Abs. 1 PSchG zu verleihen.
7 Während des Berufungsverfahrens hat das Regierungspräsidium diesem
Berufskolleg I zunächst mit Bescheid vom 18.03.2013 die Eigenschaft einer
anerkannten Ersatzschule befristet verliehen. Unter dem 16.10.2013 hat das
Regierungspräsidium diese Anerkennung unbefristet ausgesprochen. Der
Bescheid enthält einen Widerrufsvorbehalt „für den Fall, dass die Voraussetzungen
für die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule nicht mehr
vorliegen, insbesondere wenn die Zahl der Lehrkräfte mit Anstellungsfähigkeit
i.S.v. Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG unter 2/3 der an diesem
Bildungsgang unterrichtenden Lehrkräfte fällt.“
8 Daraufhin hat die Klägerin an ihrem angekündigten, gegen die Bescheide vom
17.10.2011 und vom 02.07.2012 gerichteten Antrag nicht mehr festgehalten. Sie
beantragt,
9
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24.10.2012 - 12 K 2217/12 - zu
ändern und den Vorbehalt im Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom
16.10.2013, die staatliche Anerkennung des privaten Kaufmännischen
Berufskollegs I der Klägerin in der Calwer Straße 1 in Böblingen für den Fall zu
widerrufen, dass die Zahl der Lehrkräfte mit Anstellungsfähigkeit im Sinne von
Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG unter zwei Drittel der an diesem
Bildungsgang unterrichtenden Lehrkräfte fällt, aufzuheben.
10 Zur Begründung führt sie an, die für die Forderung nach einer „2/3-Regelung“
herangezogene Vorschrift der Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG sei
ungültig, nämlich „rechtswidrig“ und könne dem Anerkennungsanspruch der
Klägerin schon deshalb nicht entgegengehalten werden. Es fehle an einer
Bezugnahme auf die allein in § 23 PSchG enthaltene Ermächtigung zum Erlass
von Rechtsverordnungen. Ein späterer Wegfall der - ursprünglichen -
Verordnungsermächtigung lasse die Wirksamkeit der Rechtsverordnung nur dann
unberührt, wenn es sich um eine sog. vorkonstitutionelle Ermächtigung handele.
Dies könne vorliegend nicht angenommen werden, da das Privatschulgesetz nach
dem Inkrafttreten des Grundgesetzes wie auch nach dem Inkrafttreten der
VVPSchG am 30.05.1970 wesentlich, zuletzt durch das zweite Änderungsgesetz
vom 24.04.2012 (GBl. S. 209), geändert worden sei. § 10 PSchG wie auch die
Ermächtigungsnorm des § 25 PSchG seien nach 1990 immerhin zweimal geändert
worden. Der Verordnungsgeber habe es versäumt, bei Änderungen der VVPSchG
das Zitat der Ermächtigungsgrundlage dem veränderten Text des PSchG
anzupassen. Die VVPSchG beruhe weiterhin auf der Fassung des PSchG vom
14.05.1968. Damit liege ein Verstoß gegen das Zitiergebot der Art. 80 Abs. 1 Satz
2 GG bzw. Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV vor.
11 Die vom Senat für zulässig erachtete Verordnungsermächtigung des § 25 PSchG
a.F. sei verfassungswidrig, da sie gegen den Grundsatz des Vorbehalts des
Gesetzes verstoße. Die Gleichstellung mit öffentlichen Schulen (§ 10 Abs. 2
PSchG) sei für Privatschulen existenziell wichtig. Was unter „dauernder Gewähr
der aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten
Anforderungen“ zu verstehen sei, könne daher nicht dem Verordnungsgeber
überlassen werden. Dies ergebe sich auch aus der Entscheidung des BVerfG vom
14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, Juris Rn. 39, durch die die Bedeutung des Art. 7 Abs. 4
Satz 3 GG betont und dadurch in die Sphäre des Gesetzgebers gehoben worden
sei.
12 Gemessen an der Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung in § 23 Satz
1 Buchst. b) PSchG widerspreche Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG
dem Gesetz. § 23 PSchG enthalte lediglich eine Ermächtigung zum Erlass einer
Rechtsverordnung, die mit Blick auf Genehmigung wie Anerkennung von
Privatschulen die Gleichwertigkeit der wissenschaftlichen Ausbildung der Lehrer
näher regele. Das Wort „Gleichartigkeit“ werde nicht benutzt. § 10 Abs. 1 PSchG
verweise allein auf die in § 5 PSchG genannten Kriterien. § 19 Abs. 2 Satz 1
PSchG betreffe lediglich die Folgen, nicht jedoch die Voraussetzungen einer
staatlichen Anerkennung der Privatschule. Die durch § 5 Abs. 3 Satz 2 PSchG
eröffnete Möglichkeit eines „anderweitigen Nachweises“ der wissenschaftlichen,
künstlerischen oder technischen Ausbildung und pädagogischen Eignung von
Lehrern wirke als Sperre für den Verordnungsgeber, die dieser durch die
Anforderungen in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG missachte. Die
„Direkteinsteiger-Regelung“ würde zwar unter § 5 Abs. 3 Satz 2 PSchG fallen, sei
aber deshalb unzulässig, weil es sich auch insoweit um eine über die
Gleichwertigkeit hinausgehende Gleichartigkeit bezogen auf die
Anstellungsfähigkeit handele. Zudem sei es ihr verwehrt, von ihr nach
Genehmigung eingesetzte Lehrkräfte über die „Direkteinsteiger-Regelung“ nach zu
qualifizieren.
13 Da sich die Anforderungen an die Genehmigung nach § 5 PSchG und nach
Anerkennung einer Privatschule nach § 10 PSchG nur in ihrer zeitlichen
Dimension - „dauerhaft“ - unterschieden, ergäben die Überprüfungen des
Lehrpersonals genehmigter privater Ersatzschulen nach Erteilung der
Genehmigung auf fachliche und methodisch-didaktische Eignung durch das
Regierungspräsidium nur dann einen Sinn, wenn diese Eignung in dauerhafter
Weise - allein - Voraussetzung auch für die Anerkennung sei. Auch könne aus § 5
Abs. 3 PSchG kein quantitatives Verhältnis im Sinne der vom Beklagten
geforderten Zwei-Drittel-Regelung abgeleitet werden.
14 Auch die Privatschulfreiheit des Art. 7 Abs. 4 GG, insbesondere dessen Satz 3, sei
verletzt. Sowohl die Ausbildung von Lehrkräften über den Vorbereitungsdienst und
die Zweite Staatsprüfung als auch die „Direkteinsteiger-Regelung“ würden vom
beklagten Land exklusiv geregelt. Privatschulträger hätten keine Möglichkeit,
Einfluss auf die Anzahl der so qualifizierten Personen zu nehmen. Durch die
angegriffene Anforderung in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG habe es
der Beklagte in der Hand, die Anzahl der staatlich anerkannten Ersatzschulen
nach Belieben zu steuern. Dies sei mit Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG unvereinbar.
15 Verfassungswidrig sei auch die Auslegung der Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f
VVPSchG, weil über die Anforderungen an die Qualifikation von Lehrern an
öffentlichen Schulen hinausgegangen werde: von einer 2/3-Regelung oder einer
„Beamtenfähigkeit“ stehe bei öffentlichen Schulen nichts. Ausreichend müsse auch
sein eine Laufbahnbefähigung nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b LBG, die jedoch
vom Beklagten bei Berechnung der 2/3-Quote nicht berücksichtigt werde. Es
werde zu Unrecht Anstellungsfähigkeit mit Beamtenfähigkeit gleichgesetzt.
Darüber hinaus hänge die „Anstellungsfähigkeit“ noch nicht einmal von einer
Laufbahnbefähigung nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b LBG ab. Zudem werde an
Privatschulen tätigen Lehrkräften auch keine den „Direkteinsteigern“ und
„Nichterfüllern“ an staatlichen Schulen vergleichbare Nachqualifikation ermöglicht.
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sei durchaus eine gespaltene
Auslegung des Rechtsbegriffs „Anstellungsfähigkeit“ für allgemeinbildende
Schulen einerseits und berufliche Schulen andererseits geboten, zumal etwa beim
hier in Rede stehenden Kaufmännischen Berufskolleg I kein Schulabschluss wie
an öffentlichen Schulen vermittelt werde. Schließlich sei die Zwei-Drittel-Regelung
auch deshalb rechtswidrig, weil die Forderung nach einem zweiten Staatsexamen
die Anstellungsfähigkeit nicht ausschöpfe. Auch Lehrer ohne diesen Abschluss
würden an öffentlichen beruflichen Schulen angestellt. Auch Nummer 12 Abs. 1 Nr.
1 Buchst. f VVPSchG lasse sich das Erfordernis eines Zweiten Staatsexamens
nicht entnehmen.
16 Der Vergleich der „Nichterfüller“-Quote sei unzulässig. Entscheidend sei nicht,
dass diese Quote an öffentlichen Schulen erheblich unter 33% liege, denn an
Ersatzschulen liege diese Quote im Durchschnitt deutlich höher als 33%, gerade
weil die staatlichen Schulen mehr Lehrer mit Zweitem Staatsexamen einstellten.
Grund hierfür sei die unzureichende Refinanzierungsmöglichkeit der Privatschulen.
17 Die Einführung der Zwei-Drittel-Regelung stelle auch eine Verletzung des Art. 3
Abs. 1 GG dar, da der Beklagte seine Verwaltungspraxis, auf die sie habe
vertrauen dürfen, ohne sachlichen Grund geändert habe. In den acht Jahren vor
dem Schuljahr 2011/2012 sei stets noch im laufenden Schuljahr Schulen der
Klägerin desselben Typs die Anerkennung verliehen worden. Eine - behauptete -
Beanstandung des Landesrechnungshofes sei in diesem Zusammenhang ohne
Bedeutung, denn die Frage der staatlichen Anerkennung ihrer Privatschule habe
keinerlei Auswirkungen auf den Landeshaushalt. Auch die - behauptete -
Gleichbehandlung von allgemeinbildenden und beruflichen Schulen könne nicht
unter Berufung auf den Gleichbehandlungsgrundsatz erfolgen, denn die Situation
beider Schularten sei verschieden und sie stünden in keinem rechtlich relevanten
Verhältnis zueinander. Der Wunsch, die Zahl der privaten Berufsfachschulen und
Berufskollegs zu reduzieren, sei unsachlich und verletze die Privatschulgarantie
des Art. 7 Abs. 4 GG. Der Beklagte verstoße auch dadurch gegen Art. 3 Abs. 1
GG, dass er für seine Schulen ein Sondermodell zur Gewinnung von Lehrkräften in
Mangelfächern an beruflichen Schulen praktiziere, private Schulträger wie sie
jedoch keine vergleichbare Möglichkeit der „Direkteinsteiger-Ausbildung“ hätten.
18 Der Beklagte stimmt der Klageänderung zu und beantragt,
19 die Berufung zurückzuweisen.
20 Die angegriffene Norm sei gültig. Deren Ermächtigungsnorm, § 25 PSchG in der
Fassung vom 14.05.1968, sei ungeachtet ihrer zwischenzeitlich erfolgten
Aufhebung weiterhin gültige Ermächtigungsgrundlage und genüge dem
Bestimmtheits- wie dem Zitiergebot aus Art. 61 Abs. 1 Satz 1, 2 und 3 LV. Die
Ausführungen der Klägerin träfen hinsichtlich der verfassungsrechtlichen
Anforderungen an die Qualifikation von Lehrern einer zu genehmigenden
Privatschule zu. Für die Verleihung der Eigenschaft einer staatlich anerkannten
Schule könnten jedoch verfassungsrechtlich unbedenklich höhere Anforderungen
gestellt werden. Dies ergebe sich auch aus dem Wortlaut des § 23 Satz 1 Nr. 1 b
PSchG. Eine Unterscheidung zwischen „Gleichwertigkeit“ und „Gleichartigkeit“
kenne weder das Privatschulgesetz noch die Vollzugsverordnung. Gleichwohl
habe die Vollzugsverordnung in Nummer 6 einerseits und Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1
Buchst. f andererseits wegen der mit der Anerkennung verbundenen Befugnis zur
Abhaltung von Prüfungen und Erteilung von Zeugnissen unterschiedliche
Bestimmungen getroffen. Nur Lehrkräfte mit „Anstellungsbefugnis“, also einer
Laufbahnbefähigung nach der jeweiligen Ausbildungs- und Prüfungsordnung,
hätten in einem Vorbereitungsdienst Kenntnisse im Schulrecht und in Pädagogik
und pädagogischer Psychologie erworben. Sie seien gerade für die Ausübung der
genannten hoheitlichen Befugnisse besonders bedeutsam.
21 Eine gespaltene Auslegung des Begriffs „Anstellungsfähigkeit“ sei, gerade auch
wegen der Vergleichbarkeit der zu erlangenden schulischen Abschlüsse,
abzulehnen. Die Ausbildung über den Vorbereitungsdienst und die Zweite
Staatsprüfung sei nicht exklusiv, vielmehr werde auch für eine mögliche
Berufstätigkeit außerhalb des öffentlichen Schuldienstes ausgebildet. In der
Zwischenzeit habe die Klägerin für das hier streitgegenständliche Kaufmännische
Berufskolleg I die „2/3-Regelung“ erfüllt und sei ihr daher die Eigenschaft einer
anerkannten Ersatzschule verliehen worden.
22 Eine gleichmäßige Änderung der Verwaltungspraxis für die Zukunft sei zulässig.
Nichts anderes sei geschehen. Dabei gehe es nicht darum, die Zahl der
Privatschulen zu reduzieren. Jedenfalls hätten die Privatschulträger ausreichend
Zeit gehabt, sich auf die neue Verwaltungspraxis einzustellen.
23 Dem Gericht liegen die Verwaltungsakte des Regierungspräsidiums Stuttgart und
die Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Stuttgart vor. Hinsichtlich weiterer
Einzelheiten wird hierauf verwiesen und auf die im Verfahren vor dem Senat
gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
24 Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg.
I.
25 Die Berufung ist zwar zulässig, insbesondere genügt sie den Erfordernissen des §
124a Abs. 2 und 3 VwGO. Sie ist jedoch nicht begründet.
26 Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
27 1. Gegenstand der Klage ist nur noch die Anfechtung des im Bescheid des
Regierungspräsidiums Stuttgart vom 16.10.2013 enthaltenen Widerrufsvorbehalts.
Die Bescheide des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 17.10.2011 und vom
02.07.2012 werden von der Klägerin nicht mehr angegriffen.
28 a) Es handelt sich dabei um eine zulässige Klagänderung. Dies ist auch im
Berufungsverfahren unter den Voraussetzungen des § 91 VwGO möglich. Der
Beklagte hat in die Klagänderung ausdrücklich eingewilligt.
29 b) Die geänderte Klage ist auch im Übrigen als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 1.
Alt. VwGO) zulässig. Der Widerrufsvorbehalt kann isoliert angefochten werden. Die
Anerkennung ist in ihrer Wirksamkeit nicht vom gleichzeitig ausgesprochenen
Vorbehalt des Widerrufs abhängig, da dieser nicht dazu dient, eine ansonsten
aktuell nicht bestehende Möglichkeit der Anerkennung zu sichern (vgl. BVerwG,
Urteile vom 19.01.1989 - 7 C 31.87 -, BVerwGE 81, 185, 186, und vom 22.11.2000
- 11 C 2.00 -, BVerwGE 112, 221, 223 f., und zum Widerrufsvorbehalt im
schulrechtlichen Bereich allgemein Urteil vom 13.12.2000 - 6 C 5/00 -, BVerwGE
112, 263, 265, Juris Rn. 12).
30 2. Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Widerrufsvorbehalt im Bescheid vom
16.10.2013, soweit damit der Widerruf der erfolgten Anerkennung für den Fall
vorbehalten wird, dass die Zahl der Lehrkräfte mit Anstellungsfähigkeit im Sinne
von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe f der Vollzugsverordnung zum
Privatschulgesetz (VVPSchG) in der Fassung vom 20.07.1971 (GBl. S. 346, zuletzt
geändert durch Art. 53 des Gesetzes vom 01.07.2004, GBl. S. 469, 502) unter zwei
Drittel der an diesem Bildungsgang unterrichtenden Lehrkräfte fällt, ist formell (s.
dazu unter a) und materiell (s. dazu unter b) rechtmäßig und daher nicht
aufzuheben. Für den darin vorgesehenen Fall hat die Klägerin keinen Anspruch
auf staatliche Anerkennung des von ihr in Böblingen betriebenen Kaufmännischen
Berufskollegs I, da hinsichtlich dieser Schule dann die Voraussetzungen des § 10
Abs. 1 des Gesetzes für die Schulen in freier Trägerschaft (Privatschulgesetz -
PSchG -) in der Fassung vom 01.01.1990 (GBl. S. 105, zuletzt geändert durch
Artikel 11 des Gesetzes vom 18.12.2012, GBl. S. 677, 685) in Verbindung mit
Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG nicht mehr erfüllt sind.
31 a) Der Widerrufsvorbehalt ist formell rechtmäßig.
32 Nach § 36 Abs. 1 LVwVfG darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht,
nur dann mit einer Nebenbestimmung versehen werden, wenn sie durch
Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die
gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Auf die
Anerkennung als privater Ersatzschule besteht bei Vorliegen der entsprechenden
Voraussetzungen nach § 10 Abs. 1 PSchG ein Anspruch. Da derzeit nach
übereinstimmender Ansicht beider Beteiligter diese Voraussetzungen erfüllt sind,
hätte die Anerkennung auch ohne Widerrufsvorbehalt erfolgen können. In der
Sache führt er dazu, dass bei Wegfall der in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f
VVPSchG genannten Voraussetzung der Widerruf nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1
LVwVfG und nicht nur unter den strengeren Voraussetzungen des § 49 Abs. 2
Satz 1 Nr. 3 LVwVfG, jeweils in Verbindung mit § 49 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG,
möglich wäre. Auch wenn der vorliegende Widerrufsvorbehalt - eine mögliche und
als solche getrennt anfechtbare Nebenbestimmung (vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 3 LVwVfG)
- somit nicht dazu dient, einen ohne diese Nebenbestimmung nicht zulässigen
begünstigenden Verwaltungsakt zu ermöglichen, so ist er gleichwohl gemäß § 36
Abs. 1 2. Alt. LVwVfG zulässig. Unabhängig davon, ob bei Dauerverwaltungsakten
wie der in Rede stehenden Anerkennung eine Nebenbestimmung allgemein auch
dazu dienen kann, die Fortdauer des - derzeit bestehenden - Vorliegens der
gesetzlichen Voraussetzungen zu sichern (so Henneke, in: Knack/Henneke,
VwVfG, 9. Aufl. 2010, § 36 Rn. 19, a.A. Stelkens, in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG,
7. Aufl. 2008, § 36 Rn. 122; zum Streitstand Hk-VerwR/Störmer, 2. Aufl. 2010, § 36
VwVfG Rn. 71f.), ergibt sich vorliegend die gesetzliche Möglichkeit von
Nebenbestimmungen schon daraus, dass nach § 10 Abs. 1 PSchG die dauerhafte
Erfüllung der entsprechenden gesetzlichen Anforderungen Voraussetzung für die
begehrte Anerkennung ist. In diesem Fall ergibt sich nach dem einschlägigen
Fachrecht aus dem notwendiger Weise prognostischen Element der aktuellen
Einschätzung die Möglichkeit, den begünstigenden Verwaltungsakt mit einer die
Aufrechterhaltung der Voraussetzungen sichernden Nebenbestimmung zu
versehen (bei Ermessensentscheidungen OVG NRW, Urteil vom 17.03.1997 - 10
A 3895/96 -, NVwZ 1999, 556, 557; Stelkens, a.a.O., § 36 Rn. 123; Ritgen, in:
Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, 2012, § 36 Rn. 53; a.A. Sächs.OVG,
Urteil vom 27.03.2006 - 2 B 776/04 -, Juris Rn. 23). Zu einer solchen Sicherung ist
auch ein Widerrufsvorbehalt geeignet (a.A. Stelkens, a.a.O., § 36 Rn. 129), denn er
eröffnet dann, wenn die Anerkennungsvoraussetzungen nicht mehr gegeben sein
sollten, einen einfacheren Weg zur Beendigung dieser Anerkennung, da in einem
solchen Fall lediglich die Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVwVfG
und nicht die weitergehenden Voraussetzungen der Nr. 3 dieses Satzes
(Gefährdung des öffentlichen Interesses) vorliegen müssen. Er erscheint geeignet,
das „Erfülltbleiben“ gesetzlicher Voraussetzungen besonders in Fällen zu sichern,
in denen die Bewilligungsvoraussetzungen einem häufigen Wechsel der
Verhältnisse unterliegen (ebenso VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.11.1987
- 6 S 2319/86 -, BWVPr 1988, 78, 79 zu § 32 Abs. 1 SGB X). Gegenüber einer -
ebenfalls denkbaren (vgl. Stelkens, a.a.O., § 36 Rn. 129) - auflösenden Bedingung
stellt ein Widerrufsvorbehalt ein milderes Mittel dar und berücksichtigt insoweit das
allgemeine Gebot der Verhältnismäßigkeit staatlicher Verwaltungstätigkeit, als bei
Wegfall der im Widerrufsvorbehalt genannten gesetzlichen Voraussetzung die
Anerkennung nach § 10 Abs. 1 PSchG nicht „automatisch“ entfällt, sondern einer
besonderen - gerichtlich überprüfbaren - Entscheidung nach Ermessensbetätigung
bedarf (für die Zulässigkeit bereits Senatsbeschluss vom 22.06.1996 - 9 S 2060/96
-).
33 b) Er ist auch inhaltlich berechtigt.
34 aa) Nach § 10 Abs. 1 PSchG verleiht die obere Schulaufsichtsbehörde - das
Regierungspräsidium (vgl. § 34 Abs. 1 des Schulgesetzes für Baden-Württemberg
vom 01.08.1983, GBl. S. 397, zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom
24.04.2012, GBl. S. 209 - SchG- ) - einer Ersatzschule, welche die Gewähr dafür
bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche
Schulen gestellten Anforderungen erfüllt, die Eigenschaft einer anerkannten
Ersatzschule. Nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 VVPSchG werden die gestellten
Anforderungen unbeschadet der Vorschriften des § 5 Abs. 2 PSchG von einer
Ersatzschule im Sinne des - hier allein einschlägigen - § 3 Abs. 1 PSchG u.a. dann
erfüllt, wenn b) das Lehrziel der entsprechenden öffentlichen Schule erreicht wird,
d) die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Aufnahme- und
Versetzungsbestimmungen angewendet werden und f) die Lehrer in der Regel die
Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen
Schulen besitzen. Auf diese Voraussetzung kann in einem den besonderen
Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenen Umfang verzichtet
werden. Nach Nummer 12 Abs. 2 Satz 1 VVPSchG muss die Ersatzschule die
gestellten Anforderungen grundsätzlich drei Jahre erfüllt haben, bevor
angenommen werden kann, dass die Schule diese Anforderungen auf die Dauer
erfüllt. Satz 1 findet keine Anwendung, wenn eine bereits anerkannte Ersatzschule
ausgebaut wird oder wenn der Träger einer bestehenden staatlich anerkannten
Ersatzschule eine weitere Ersatzschule desselben Schultyps einrichtet.
35 bb) Diese Regelungen begegnen weder in formeller noch in materieller Hinsicht
rechtlichen Bedenken. Insbesondere beruht Nummer 12 VVPSchG auf einer
hinreichenden rechtlichen Grundlage [s. dazu unter (1)] und sind deren
Erfordernisse sowohl mit dem Gesetz, insbesondere § 10 Abs. 1 PSchG [s. dazu
unter (2)] als auch mit der in Art. 7 Abs. 4 GG garantierten Privatschulfreiheit
vereinbar [s. dazu unter (3)]. Diese Anforderungen in der Auslegung des Beklagten
stellen zudem keinen Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot, Art. 3 Abs. 1
GG, dar [s. dazu unter (4)]. Auf die Frage, ob in der Vergangenheit geringere
Anforderungen an die Qualifikation der Lehrkräfte gestellt worden sind und insoweit
ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vorliegen könnte, kommt es
nicht an [s. dazu unter (5)].
36 (1) Bei der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz handelt es sich um eine
Rechtsverordnung (vgl. Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 - m. Nachw.,
Juris Rn. 33 ff). Die Bestimmungen unter ihrer Nr. 12 sind laut Eingangsformel
gestützt auf § 4 Abs. 1 Satz 2, § 13 Abs. 2 Satz 2 und § 25 des
Privatschulgesetzes in der Fassung vom 14.05.1968 (GBl. S. 223), zuletzt
geändert durch das Gesetz vom 07.04.1970 (GBl. S. 130). Dem Zitiergebot aus
Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV wurde und wird damit weiterhin Rechnung getragen.
37 Die Verordnungsbestimmungen blieben dadurch, dass die genannten
Ermächtigungsnormen, insbesondere § 25 PSchG in der Fassung vom
14.05.1968, mittlerweile aufgehoben wurden und das Privatschulgesetz nun in §
23 Satz 1 Nr. 1 PSchG eine neue Ermächtigungsgrundlage für
Vollzugsverordnungen zum Privatschulgesetz enthält, in ihrer Gültigkeit unberührt.
Ein nachträgliches Erlöschen oder auch eine nachträgliche Änderung einer
Ermächtigung ist auf den Rechtsbestand einer ordnungsgemäß erlassenen
Rechtsverordnung ohne Einfluss. Das gilt selbst dann, wenn die inhaltlichen
Voraussetzungen der Ermächtigung später entfallen (vgl. Senatsurteil vom
23.10.2012 - 9 S 2188/11 - m. Nachw., Juris Rn. 32-35; ebenso BVerfG, Beschluss
vom 10.05.1988 - 1 BvR 482/84 und 1 BvR 1166/85 -, BVerfGE 78, 179, 198).
Dem steht die auch von der Klägerin angeführte Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts (vgl. Beschluss vom 10.05.1988 - 1 BvR 482/84 und 1
BvR 1166/85 -, a.a.O.) nicht entgegen. Insbesondere vermag der Senat einen
Bedeutungswechsel des Privatschulgesetzes, der einen Rückgriff auf die
erloschene Verordnungsermächtigung nicht mehr erlaubt, nicht zu erkennen (s.
dazu unten).
38 Die Rechtsgrundlage des § 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968 genügt
auch den Vorgaben von Art. 61 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 LV, insbesondere dem
Bestimmtheitsgebot. Hierfür ist ausreichend, wenn sich Inhalt, Zweck und Ausmaß
der Ermächtigung aus dem ganzen Gesetz, insbesondere aus dem objektiven
Willen des Gesetzgebers ermitteln lassen, wie er sich aus dem Wortlaut der
Ermächtigungsnorm und dem Sinnzusammenhang, in den die Ermächtigung
gestellt ist, ergibt. Neben § 25 PSchG in der genannten Fassung, wonach das
zuständige Ministerium im Einvernehmen mit den beteiligten Ministerien die
Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Durchführung des Privatschulgesetzes
erlässt, ist insbesondere der seither im Wesentlichen unveränderte Inhalt des § 10
PSchG heranzuziehen. In der Zusammenschau beider Normen wird mit
ausreichender Klarheit ein Rahmen für die Rechtsverordnung vorgegeben. Eine
staatliche Anerkennung einer privaten Ersatzschule ist demnach unter anderem
nur möglich, wenn die Ersatzschule die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die
aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten
Anforderungen erfüllt (vgl. auch dazu das Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S
2188/11 -, Juris Rn. 35-38, sowie den Senatsbeschluss vom 20.06.2013 - 9 S
1072/13 -). Da § 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968 dem
Bestimmtheitserfordernis genügt, kommt es auf den von der Klägerin angeführten
Umstand, dass dieses Bestimmtheitserfordernis nur auf vorkonstitutionelle
Ermächtigungen keine Anwendung finde (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.05.1988,
a.a.O. S. 197), nicht an.
39 Eine darüber hinausgehende gesetzliche Normierung ist nicht geboten. § 10 Abs.
1 PSchG verweist als maßgebliche Anerkennungsvoraussetzung ausdrücklich auf
die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten
Anforderungen. Diese ergeben sich aus dem Schulgesetz, den
Ermächtigungsgrundlagen des Landesbeamtengesetzes und den darauf
beruhenden Rechtsverordnungen.
40 Das hier in Rede stehende Berufskolleg I entspricht der in § 12 SchG näher
ausgeführten Schulart (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 4 SchG) Berufskolleg. Die
Anforderungen an die Ausbildung der an einem Berufskolleg nach § 12 SchG
tätigen Lehrkräfte folgt aus § 15 Abs. 4 und § 16 Abs. 2 LBG in Verbindung mit § 1
Abs. 1 und Abs. 4 der Verordnung des Kultusministeriums über die Laufbahnen
seines Geschäftsbereichs vom 10.01.2012 (GBl. S. 13 - LVO-KM -) und der
Verordnung des Kultusministeriums über den Vorbereitungsdienst und die Zweite
Staatsprüfung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen
vom 10.03.2004 (GBl. S. 192, zuletzt geändert durch VO vom 19.11.2009, GBl. S.
712 - APrObSchhD -). Danach wird die Befähigung für die Laufbahn des höheren
Schuldienstes an beruflichen Schulen grundsätzlich durch einen entsprechenden
Studienabschluss (vgl. § 2 APrObSchhD) und das erfolgreiche Absolvieren eines
Vorbereitungsdienstes (§§ 1, 4 ff., 10 ff. APrObSchhd) nebst Zweiter Staatsprüfung
als Abschlussprüfung (vgl. §§ 14 ff., § 28 Abs. 1 APrObSchhD) erworben, wobei
diese Zweite Staatsprüfung nach entsprechendem Vorbereitungsdienst auch in
einem anderen Bundesland abgelegt werden kann (vgl. § 28 Abs. 5
APrObSchhD). Daneben bestehen besondere Regelungen für die Anerkennung
beruflicher Befähigungsnachweise für Lehrerberufe, soweit diese in einem anderen
Mitgliedstaat der Europäischen Union, in einem anderen Vertragsstaat des
Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder in der Schweiz
erworben wurden (vgl. § 1 der Verordnung des Kultusministeriums zur Umsetzung
allgemeiner Regelungen zur Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise für
Lehrerberufe vom 15.08.1996, GBl. S. 564, zuletzt geändert durch VO vom
30.09.2007, GBl. S. 483 - EU-EWR-Lehrerverordnung -), für den Fall, dass die
Befähigung für eine Lehrerlaufbahn anstelle des Vorbereitungsdienstes über eine
mindestens dreijährige Berufstätigkeit erworben werden soll (vgl. § 1 Abs. 4 LVO-
KM) oder für den Fall, dass die Befähigung für eine Laufbahn als Technische
Lehrkraft an beruflichen Schulen der gewerblichen, landwirtschaftlichen,
kaufmännischen oder hauswirtschaftlichen Richtung durch eine
laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung erlangt werden soll (vgl. § 2 Abs. 2 und
Abs. 3 LVO-KM). Insgesamt sind alle entscheidenden Voraussetzungen für eine
Tätigkeit als Lehrer an beruflichen Schulen in Verordnungen geregelt, die sich auf
Ermächtigungsgrundlagen des Landesbeamtengesetzes stützen. Ein Verstoß
gegen den Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes ist nicht erkennbar.
41 Dies gilt auch, soweit das Bundesverfassungsgericht den Gesetzesvorbehalt auf
alle wesentlichen Entscheidungen im grundrechtsrelevanten Bereich erstreckt (vgl.
dazu nur Huster/Rux, in: Epping/Hillgruber, Grundgesetz, 2. Aufl. 2013, Art. 20 Rn.
176 m.w.Nachw.). Die in Nummer 12 Abs. 1 VVPSchG enthaltenen
Voraussetzungen für die Anerkennung einer Ersatzschule sind nicht in dem Sinne
„wesentlich“, dass sie allein dem Gesetzgeber vorbehalten wären. Zunächst
betreffen sie das sog. „Berechtigungswesen“ und beeinträchtigen damit
grundsätzlich nicht den Schutzbereich des Grundrechts der Privatschulfreiheit
[dazu näher unten unter (3)]. Im Übrigen obliegt zwar die Ausgestaltung bestimmter
privater Ersatzschulen als anerkannter Privatschulen dem Landesgesetzgeber
(vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., Leitsatz). Dies bedeutet indes
nicht, dass auch diese Ausgestaltung in allen Einzelheiten einem förmlichen
Gesetz vorbehalten bliebe. Vielmehr reicht es auch nach der von der Klägerin
angeführten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Wahrung der
rechtsstaatlich geforderten Normenklarheit aus, wenn anerkannte Ersatzschulen
den „für öffentliche Schulen gegebenen Anordnungen“ unterworfen werden
(BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 - zum Hessischen
Privatschulgesetz, BVerfGE 27, 195, 210). Für die Formulierung der „an öffentliche
Schulen gestellten Anforderungen“ in § 10 Abs. 3 PSchG kann nichts anderes
gelten, so dass deren nähere Ausgestaltung dem Verordnungsgeber überlassen
werden durfte.
42 (2) Die gegenständliche verordnungsrechtliche Bestimmung hält sich auch in den
Grenzen der Ermächtigungsnormen. Darauf, dass auch für eine Anerkennung
nach § 10 Abs. 1 PSchG lediglich eine „Gleichwertigkeit“ der Lehrerausbildung zu
fordern sei, kann sich die Klägerin nicht berufen: Der Wortlaut der aktuellen
Verordnungsermächtigung in § 23 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b PSchG ist schon deshalb
unerheblich, weil auf diese Ermächtigung die Vollzugsverordnung nicht gestützt ist.
Auch zur Interpretation des zum Erlass der Vollzugsverordnung tatsächlich - wie
ausgeführt - ermächtigenden § 25 PSchG kann die Formulierung der
„Gleichwertigkeit“ in § 23 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b PSchG nicht dienen. Zwar
unterscheidet § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG in der Tat nicht zwischen Genehmigung
und Anerkennung, indes stellt § 10 Abs. 1 PSchG an die Anerkennung eindeutig
weitergehende Anforderungen, als sie für eine bloße Genehmigung nach § 5
PSchG ausreichen würden. Diese Unterscheidung setzt sich in Nummer 6
(betreffend die Genehmigung) einerseits und Nummer 12 (betreffend die
Anerkennung) VVPSchG deutlich fort. Entscheidend für die Bestimmung von
„Inhalt, Zweck und Ausmaß“ einer Ermächtigung (vgl. Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV) ist
der erkennbare Wille des Gesetzgebers. Dieser hat sich seit Erlass der
Vollzugsverordnung vom 20.07.1971, anders als in dem von der Klägerin
angeführten Fall (BVerwG, Urteil vom 06.10.1989 - 4 C 11/86 -, NJW 1990, 849),
nicht geändert. Insbesondere hat das Verhältnis von Anforderungen an die
Erteilung einer Genehmigung (§ 5 PSchG) zu weitergehenden, auf die Situation im
staatlichen Schulwesen abhebenden Voraussetzungen für die Anerkennung von
Ersatzschulen (§ 10 Abs. 1 PSchG) seit der Fassung der Privatschulgesetzes vom
14.05.1968, GBl. S. 223, keine Änderung erfahren. Der in § 10 Abs. 1 PSchG
enthaltene Bezug zu „Anforderungen“, „die aufgrund des Gesetzes an
entsprechende öffentliche Schulen … gestellt“ werden, verweist dabei allgemein
auf die Gesetzeslage, wie sie von dem staatlichen öffentlichen Schulwesen
angehörenden Schulen zu beachten sind, und nicht lediglich auf § 5 PSchG. Ein
solcher „interner“ Verweis wäre gesetzestechnisch unsinnig, weil dadurch
Unterschiede zwischen genehmigten und anerkannten Privatschulen aufgehoben
würden, die nach der Systematik des Gesetzes gerade bestehen sollen (vgl. für
den Bereich der Ergänzungsschulen entsprechend die Unterscheidung zwischen
Anzeige, § 13 Abs. 2, und Genehmigung, § 15 PSchG). Außerdem verbietet sich
ein solcher Verweis aus systematisch-logischen Gründen. Da § 10 Abs. 1 ebenso
wie § 5 Abs. 1 PSchG klar zwischen „Ersatzschulen“ und „öffentlichen Schulen“
unterscheidet und gerade im Vergleich zu diesen zum einen die Anerkennung,
zum anderen die Genehmigung von privaten Ersatzschulen regelt, kann der
Hinweis auf die für „öffentliche Schulen“ bestehenden Anforderungen sich nur auf
die allgemeine Gesetzeslage jenseits des Privatschulgesetzes beziehen. Die
fehlende Differenzierung hinsichtlich der in § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG im selben Satz
erfassten Genehmigung wie Anerkennung von privaten Ersatzschulen ist daher als
bloße redaktionelle Ungenauigkeit anzusehen, die mittels des eine weitere
Differenzierung ermöglichenden „insbesondere“ zu korrigieren ist.
43 (3) Die genannten Regelungen der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz
sowie die Regelungen in § 10 PSchG sind auch materiell mit der Verfassung
vereinbar.
44 Die Privatschule ist unbeschadet der in Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und Abs. 5 GG
genannten Genehmigungsvoraussetzungen durch Art. 7 Abs. 4 GG als Institution
geschützt. Dieser Schutz ist dadurch gekennzeichnet, dass in der Privatschule ein
eigenverantwortlich geprägter und gestalteter Unterricht erteilt wird, insbesondere
soweit er die Erziehungsziele, die weltanschauliche Basis, die Lehrmethode und
Lehrinhalte betrifft. Er verbietet eine Benachteiligung gleichwertiger Ersatzschulen
gegenüber den entsprechenden staatlichen Schulen allein wegen ihrer
andersgearteten Erziehungsformen und -inhalte (vgl. dazu Senatsurteil vom
23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, Juris Rn. 47, und BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969 -
1 BvL 24/64 -, BVerfGE 27, 195, 200 f.). Zugleich verbietet das Grundgesetz indes
nicht, eine Gruppe von Ersatzschulen als „anerkannte Ersatzschulen“
herauszuheben. Die damit verbundenen hoheitlichen Befugnisse sind keine
Berechtigungen, die nach Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG allen Ersatzschulen zukommen
müssten (Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, Juris Rn. 48 m.w.Nachw.).
Solches lässt sich weder dem Wortlaut noch dem Sinn des Art. 7 Abs. 2 bis Abs. 4
GG entnehmen. Die Verleihung hoheitlicher Befugnisse in Form der Anerkennung
ist daher dem Landesgesetzgeber vorbehalten (vgl. Art. 30, 70ff GG). Entgegen
bestimmten in der Literatur vertretenen Meinungen ist das Eigenbestimmungsrecht
der Ersatzschulen von der Frage, welche Berechtigungen Prüfungen und
Zeugnisse nach außen vermitteln, zu trennen. Dieses Berechtigungswesen zielt
über die Schule hinaus auf die Berufswahl bzw. -ausübung, wo ein
Allgemeininteresse an einer besonderen Qualifikation in Anspruch genommen
werden muss und wird. Die Ordnung des Berechtigungswesens ist eine natürliche
Aufgabe des Staates, die dieser auch seit jeher für sich in Anspruch genommen
hat. Hier hat das Eigenbestimmungsrecht der Privatschule keinen Platz. Mit der
Ordnung des Berechtigungswesens ist notwendig die Aufsicht darüber verbunden,
dass die Berechtigungen nur den Schülern zuerkannt werden, die den
entsprechenden Bildungsgrad erworben haben. Hierzu gehört über die bloße
Leistungsbewertung hinaus auch die Garantie, dass diese Bewertung auf der
Grundlage eines staatlich gebilligten Prüfungsverfahrens und durch hinreichend
qualifizierte Prüfer erfolgt. Diese Aufsicht betrifft ebenso wenig wie die Ordnung des
Berechtigungswesens innere Schulangelegenheiten. Deshalb wird der Staat in der
Gestaltung dieser Aufsicht grundsätzlich nicht durch Art. 7 Abs. 4 GG beschränkt.
Dieser sichert den Privatschulen zwar eine Teilhabe am Schulwesen, verpflichtet
den Staat aber nicht dazu, die Feststellung der für die Berechtigungen
erforderlichen Voraussetzungen durch die Privatschulen selbst vornehmen zu
lassen, soweit es sich um ihre Schüler handelt. Insoweit sind die Länder bei der
Einordnung des Privatschulwesens in das System der Berechtigungen durch Art. 7
Abs. 4 GG nicht beschränkt (vgl. Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11-, Juris
Rn. 52, BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., und BayVerfGH, Entscheidung
vom 17.03.2004, Juris Rn. 32).
45 Das Institut der Anerkennung - und die mit ihm verbundenen finanziellen Vorteile -
darf indes nicht dazu genutzt werden, die Ersatzschulen zur Anpassung an die
öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht gebotenen Umfang zu
veranlassen oder unter Verletzung des Gleichheitsgebots einzelne Privatschulen
gegenüber anderen Schulen zu benachteiligen. Sie dürfen nicht ohne sachlichen
Grund zur Aufgabe ihrer Selbstbestimmung veranlasst werden (vgl. BVerfG,
Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., S. 208 f). Durch die Anerkennung wird nach
der Rechtsprechung des Senats (s. Urteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, Juris
Rn. 57) indes auch den nicht anerkannten Ersatzschulen, deren Schüler in der
Regel zur Erlangung einer staatlich anerkannten Berechtigung eine
Schulfremdenprüfung ablegen müssen, die Gleichwertigkeit in Bezug auf den
Leistungserfolg im Vergleich mit den staatlichen Schulen oder den anerkannten
Privatschulen nicht abgesprochen. Vielmehr wird lediglich bei der Feststellung, ob
der die Berechtigungen vermittelnde Leistungserfolg im Einzelfall erreicht ist, über
die nicht anerkannten Ersatzschulen eine besondere, der Bedeutung der
Berechtigungen angemessene Kontrolle ausgeübt, die im Fall der anerkannten
Privatschulen entbehrlich erscheint. Diese Privatschulen, die sich bei der
Schülerauswahl den öffentlichen Schulen angepasst und sich zudem einer
verstärkten Schulaufsicht unterworfen haben, bieten bereits auf Grund dieser
gewissermaßen vorverlegten Kontrolle die Gewähr für eine dauernde
Gleichmäßigkeit im Leistungsstand und für die Einhaltung der den Berechtigungen
zugrunde gelegten Normen (ebenso BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O.,
207).
46 Auf dieser Grundlage hat der Senat bereits entschieden, dass ihre Anerkennung
begehrenden Ersatzschulen auferlegt werden kann, die für die staatlichen Schulen
geltenden Versetzungsordnungen zu übernehmen, die für öffentliche Schulen
geltenden Aufnahmebestimmungen zu beachten, bei Prüfungen und Zeugnissen
Anforderungen zu stellen, die denen an öffentlichen Schulen gleichwertig sind, und
dass weiter gefordert werden kann, dass solche zu Recht auferlegte
Anforderungen grundsätzlich bereits während eines Zeitraums von drei Jahren vor
Anerkennung eingehalten werden (vgl. Urteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, Juris
Rn. 58-64).
47 Demgemäß sind auch die über die Genehmigungsvoraussetzungen (vgl. § 5
PSchG) hinausgehenden Anforderungen, wie sie Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst.
f VVPSchG an die Qualifikation der Lehrkräfte stellt, nicht sachwidrig. Die
Ersatzschule, die ihre Lehrer nach den für die öffentlichen Schulen geltenden
Prinzipien rekrutiert, bietet dem Staat eine besondere Gewähr für einen der
öffentlichen Schule entsprechenden Unterrichtserfolg. Auf diese Weise erfolgt auch
hier eine vorverlegte Qualitätssicherung dahingehend, dass der Unterricht durch
hinreichend qualifizierte Lehrer erfolgt, die sicherstellen, dass der Unterricht an der
Ersatzschule fachlich, pädagogisch und didaktisch von gleichhoher Qualität ist.
Demgemäß kann der Staat davon ausgehen, dass es die mit der Anerkennung
verbundene staatliche „Garantie“ des - zumindest in der Regel - einem Besuch
einer vergleichbaren öffentlichen Schule entsprechenden Lernerfolgs und ggf.
Abschlusses notwendig macht, dass das Lehrpersonal einerseits das an diesen
öffentlichen Schulen bestehende „Niveau“ kennt und andererseits auch weiß, wie
sich dieses Niveau in Prüfungen und Zeugnissen niederschlägt.
48 Eine unverhältnismäßige Beeinträchtigung der Privatschulfreiheit kann darin nicht
gesehen werden. Denn der - weiterhin bestehenden - schulischen Freiheit
weltanschaulicher Ausrichtung und pädagogischer Methodenwahl trägt Nummer
12 Abs. 1 VVPSchG in mehrfacher Hinsicht Rechnung. Zum einen sollen die in
Absatz 1 genannten Voraussetzungen „unbeschadet der Vorschriften des § 5 Abs.
2 PSchG“ erfüllt werden, so dass Abweichungen in der inneren und äußeren
Gestaltung der Schule, in der Lehr- und Erziehungsmethode und selbst im
Lehrstoff im Rahmen der darin genannten - unstreitig erforderlichen -
Gleichwertigkeit die Anerkennung ausdrücklich nicht hindern. Zum anderen
müssen die Lehrer nur „in der Regel“ die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit
entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen, so dass Ausnahmen in
jedem Fall möglich bleiben. Zum dritten sieht Satz 2 der genannten Norm
ausdrücklich vor, dass auf diese Voraussetzung „in angemessenem Umfang“ dann
verzichtet werden kann, wenn bei der betreffenden Privatschule „besondere
Gegebenheiten“ vorliegen. Vor dem Hintergrund dieser Modalitäten ist für eine
Verletzung der Privatschulfreiheit der Klägerin auch durch Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1
Buchst. f VVPSchG nichts ersichtlich.
49 (4) Der Beklagte legt Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG im Sinne einer
Zwei-Drittel-Vorgabe aus. Gemessen an der nach ihrem Wortlaut „in der Regel“ zu
fordernden Anstellungsfähigkeit der Lehrkräfte auch an entsprechenden
öffentlichen Schulen erscheint diese Auslegung tendenziell großzügig, sie ist
jedenfalls rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere ist ein Verstoß gegen den
Grundsatz der Gleichbehandlung, Art. 3 Abs. 1 GG, nicht erkennbar. Dies gilt
insbesondere deshalb, weil - wie unter (1) ausgeführt - die Einstellung
vergleichbarer Lehrkräfte an öffentlichen Schulen deren Laufbahnbefähigung
grundsätzlich voraussetzt. Dieses Laufbahnprinzip ist als hergebrachter Grundsatz
im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG vom Gesetzgeber nicht nur zu berücksichtigen,
sondern allgemein zu beachten. Ausnahmen hiervon sind nur bei Vorliegen
besonderer dienstlicher Gründe im Einzelfall möglich und restriktiv zu handhaben
(vgl. Plog-Wiedow, Bundesbeamtengesetz, Kommentar, Stand Nov. 2012, § 16
LBG BW Rn. 17; Müller-Beck, Beamtenrecht in Baden-Württemberg, Band 1, Stand
Dez. 2012, § 16 LBG Rn. 15). Dies nimmt der Vertreter der Klägerin nicht
hinreichend in den Blick, wenn er meint, bei öffentlichen Schulen sei eine 2/3-
Regelung nicht normiert. Zudem wird unstreitig an öffentlichen Schulen weit
weniger als ein Drittel der Lehrkräfte ohne Laufbahnbefähigung eingesetzt. Auch
wenn im Zuge des Verfahrens unter den Beteiligten nicht immer Klarheit darüber
herrschte, was unter „Anstellungsfähigkeit“ im Sinne der Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1
Buchst. f VVPSchG zu verstehen sei, so ergibt sich doch aus der Erwiderung des
Beklagten im Schriftsatz vom 11.09.2013, dass die von an Ersatzschulen tätigen
Lehrkräften geforderte „Anstellungsfähigkeit“ über die Anstellungsfähigkeit an
öffentlichen Schulen nicht hinausgeht. Insbesondere werden nicht nur die
Lehrkräfte als dem Erfordernis der Anstellungsfähigkeit genügend angesehen, die
über eine zur Lehrtätigkeit an beruflichen Schulen qualifizierende Zweite
Staatsprüfung verfügen, sondern auch sogenannte „Direkteinsteiger“ mit
laufbahnqualifizierender Zusatzausbildung. Darüber hinaus werden nach einem in
einem Parallelverfahren vom Beklagten vorgelegten ministeriellen Rundschreiben
vom 09.09.2013 bereits solche Lehrkräfte auf die geforderte 2/3-Quote
angerechnet, die eine laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung nach § 2 LVO-KM
erst absolvieren. Bei einem solchen Verständnis der Anforderung an die
Qualifikation von an privaten Ersatzschulen tätigen Lehrkräften kann in der im
Widerrufsvorbehalt vom 16.10.2013 genannten „Anstellungsfähigkeit“ kein Verstoß
gegen Art. 3 Abs. 1 GG gesehen werden. Dabei geht der Senat davon aus, dass,
entsprechend dem nicht substantiiert bestrittenen Vortrag des Beklagten, auch
diesen Lehrkräften die Möglichkeit einer § 2 LVO-KM entsprechenden
Zusatzausbildung eröffnet wird. Lediglich ergänzend weist der Senat darauf hin,
dass eine transparente Kommunikation der Möglichkeiten zur Erfüllung der
Anforderungen der Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG dazu dienen kann,
künftigen Streitfällen vorzubeugen.
50 (5) Der Beklagte hat schließlich deutlich gemacht, dass die aktuelle Auslegung der
in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG enthaltenen Anforderungen an die
Qualifikation von Lehrkräften landesweit einheitlich erfolgt. Dies ist von der Klägerin
nicht substantiiert in Frage gestellt worden. Damit liegt eine allgemeine Änderung
der Verwaltungspraxis vor. Ihr gegenüber kann die Klägerin schon deshalb keinen
aus dem bisherigen Verhalten des Beklagten herrührenden Vertrauensschutz
geltend machen, weil diese Änderung lediglich auf einer Neuinterpretation einer
unverändert bestehen bleibenden Norm beruht. Schützenswertes Vertrauen in
eine bestimmte Form der Normanwendung ist indes nicht anzuerkennen.
II.
51 Die Entscheidung über die Kosten des Berufungsverfahrens beruht auf § 154 Abs.
2 VwGO. Die Revision wird nicht zugelassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO
genannten Zulassungsgründe vorliegt.
52
Beschluss vom 24. Oktober 2013
53 Der Streitwert für das Verfahren in beiden Rechtszügen wird unter Abänderung des
Beschlusses des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24.10.2012 von Amts wegen
(§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG) gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG in
Verbindung mit Nr. II.38.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit
in der Fassung vom Juli 2004 (NVwZ 2004, 1327) auf
30.000,- EUR
festgesetzt
(vgl. Senatsbeschluss vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -).
54 Der Beschluss ist unanfechtbar.