Urteil des EuGH vom 06.11.2003
EuGH: kommission, spanien, chlor, reinigungsmittel, markt, zugang, regierung, mitgliedstaat, gesundheit, beschreibende angabe
WICHTIGER RECHTLICHER HINWEIS:
und Urheberrechtsschutz.
URTEIL DES GERICHTSHOFES (Fünfte Kammer)
6. November 200
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats - Artikel 28 EG - Verbot, unter der Bezeichnung .limpiador con lejía‘
(Reinigungsmittel mit Bleichlauge) in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellte und vertriebene
Erzeugnisse zu vertreiben, wenn sie weniger als 35 g/Liter aktives Chlor enthalten“
In der Rechtssache C-358/01
Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
Bevollmächtigten, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Königreich Spanien,
Beklagter,
wegen Feststellung, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 28 EG
verstoßen hat, dass es Erzeugnissen, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und vertrieben
werden, den Zugang zum spanischen Markt unter der Bezeichnung „limpiador con lejía“ (Reinigungsmittel
mit Bleichlauge) oder einer ähnlichen Bezeichnung verweigert, wenn sie weniger als 35 g/Liter aktives Chlor
enthalten,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
unter Mitwirkung der Richter D. A. O. Edward (Berichterstatter) in Wahrnehmung der Aufgaben des
Präsidenten der Fünften Kammer, A. La Pergola und P. Jann,
Generalanwalt: S. Alber,
Kanzler: R. Grass,
aufgrund des Berichts des Berichterstatters,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 22. Mai 2003
folgendes
Urteil
1.
Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 19. September 2001
bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 226 EG Klage erhoben auf
Feststellung, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 28 EG
verstoßen hat, dass es Erzeugnissen, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und
vertrieben werden, den Zugang zum spanischen Markt unter der Bezeichnung „limpiador con lejía“
(Reinigungsmittel mit Bleichlauge) oder einer ähnlichen Bezeichnung verweigert, wenn sie weniger als
35 g/Liter aktives Chlor enthalten.
Rechtlicher Rahmen
2.
Artikel 28 EG untersagt mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher
Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten.
3.
Nach Artikel 1 der Entscheidung Nr. 3052/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
13. Dezember 1995 zur Einführung eines Verfahrens der gegenseitigen Unterrichtung über
einzelstaatliche Maßnahmen, die vom Grundsatz des freien Warenverkehrs in der Gemeinschaft
abweichen (ABl. L 321, S. 1), sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, der Kommission bestimmte
Maßnahmen mitzuteilen, die den freien Verkehr oder das Inverkehrbringen eines Musters oder einer
bestimmten Art von Waren verhindern, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt oder
auf den Markt gebracht worden sind.
4.
Artikel 2 Absatz 2 des Königlichen Dekrets 3360/1983 in der Fassung aufgrund des Real Decreto
349/1993, por el que se modifica la Reglementación técnico-sanitaria de la lejía (Königliches Dekret
zur Änderung der sanitär-technischen Regelungen für Bleichlauge) vom 5. März 1993 (BOE Nr. 94 vom
20. April 1993, S. 1251, im Folgenden: Königliches Dekret) definiert „lejía“ (Bleichlauge) als eine
Lösung aus alkalischem Hypochlorit mit einem Anteil von aktivem Chlor, der nicht unter 35 g/Liter und
nicht über 100 g/Liter liegen darf.
5.
Gemäß Artikel 5 des Königlichen Dekrets muss der Chlorgehalt zwischen 35 g/Liter und 60 g/Liter
liegen, damit die Bleichlauge die Aufschrift „zur Desinfektion von Trinkwasser geeignet“ tragen darf.
6.
Artikel 17 des Königlichen Dekrets enthält eine Klausel über die gegenseitige Anerkennung, nach
der „die Anforderungen an die Zusammensetzung nicht für Erzeugnisse gelten, die aus
innergemeinschaftlichem Austausch stammen und im Herkunftsmitgliedstaat rechtmäßig hergestellt
und vertrieben werden. Solange diese Erzeugnisse keine Gefahr für die menschliche Gesundheit
darstellen und die Anwendung von Artikel 36 des Vertrages zur Gründung der Europäischen
Gemeinschaft nicht berühren, können sie in Spanien unter der Bezeichnung, die sie rechtmäßig im
Herstellungsland tragen, oder mangels einer solchen Bezeichnung mit einer durch die rechtmäßige
und ständige Benutzung im Mitgliedstaat der Herstellung erworbenen Bezeichnung in Spanien
vertrieben werden, sofern der Bezeichnung eine beschreibende Angabe beigefügt ist, die hinreichend
genau ist, um dem Käufer die Kenntnis ihrer wirklichen Beschaffenheit zu ermöglichen.“
7.
Die erste „Zusatzbestimmung“ des Königlichen Dekrets enthält Regelungen für den Fall, dass die
„Bleichlauge“ ein Bestandteil des Erzeugnisses ist. Ihr erster Absatz lautet:
„Der Ausdruck .Bleichlauge‘ darf auf dem Etikett eines Erzeugnisses - zusätzlich zu den anderen
Stoffen, aus denen dieses Erzeugnis besteht - als Bestandteil nur erscheinen, wenn der Anteil von
aktivem Chlor an dem in dem Erzeugnis enthaltenen Hypochlorit der gesetzlich für Bleichlauge
vorgeschriebenen Konzentration entspricht und der Hinweis .ungeeignet zur Desinfektion von
Trinkwasser‘ beigefügt ist.“
8.
In einer Mitteilung vom 7. April 1998 hat das Instituto nacional del consumo (im Folgenden:
Verbraucherzentrale) festgehalten, dass derjenige, der für den Vertrieb der Erzeugnisse
verantwortlich ist, der Verwaltung folgende Unterlagen zur Verfügung stellen muss, wenn er sich auf
die Klausel über die gegenseitige Anerkennung berufen will:
- ein Etikett, das eindeutig die tatsächliche Konzentration von aktivem Chlor angibt;
- ausreichende Nachweise dafür, dass die Erzeugnisse dieselbe Desinfektionskraft haben wie
Bleichlaugen, die den Vorschriften entsprechen;
- eine Bestätigung, dass diese Erzeugnisse im Herkunftsland vertrieben werden.
9.
Gestützt auf diese Mitteilung verhängte die Consejería de Economia y Empleo de la Comunidad
Autónoma de Madrid (Amt für Wirtschaft und Beschäftigung der Autonomen Gemeinschaft Madrid)
Bußgelder gegen Unternehmen, die Erzeugnisse vermarkteten, deren Etikett die Angabe
„Reinigungsmittel mit Bleichlauge“ enthielt, obwohl der Anteil an aktivem Chlor unter 35 g/Liter lag. Die
Behörde war der Auffassung, auch wenn diese Erzeugnisse rechtmäßig im Herkunftsmitgliedstaat
vertrieben würden, dürften sie nicht den Ausdruck „Bleichlauge“ auf dem Etikett führen, da sie nicht
den nach den spanischen Regelungen über Bleichlauge vorgeschriebenen Mindestgehalt an aktivem
Chlor aufwiesen.
Vorverfahren und Verfahren vor dem Gerichtshof
10.
Die Kommission erklärt, sie habe aufgrund einer Beschwerde Kenntnis von den Schwierigkeiten
einiger Wirtschaftsteilnehmer erhalten, die nach Spanien Reinigungsmittel einführen wollen, die
Bleichlauge enthalten und aus anderen Mitgliedstaaten stammen, in denen sie rechtmäßig hergestellt
und vertrieben werden. Diese Schwierigkeiten würden durch die Auslegung des Königlichen Dekrets
verursacht, der die spanischen Behörden, insbesondere die Verbraucherzentrale und die Autonome
Gemeinschaft Madrid folgten.
11.
Nach Prüfung der Beschwerde richtete die Kommission am 4. November 1999 ein Mahnschreiben an
das Königreich Spanien, in dem sie ausführte, das Königreich Spanien habe dadurch gegen seine
Verpflichtungen aus den Artikeln 28 ff. EG verstoßen, dass es Erzeugnissen, die in anderen
Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und vertrieben würden, den Zugang zum spanischen Markt
unter der Bezeichnung „limpiador con lejía“ (Reinigungsmittel mit Bleichlauge) oder einer ähnlichen
Bezeichnung verweigere.
12.
Das Königreich Spanien übersandte der Kommission mit seinem Antwortschreiben vom 28.
Dezember 1999 einen Bericht des Ministerio de Sanidad y Consumo (Ministerium für Gesundheit und
Verbraucherschutz). In diesem Bericht hieß es, dass der Vertrieb von Bleichlauge oder Erzeugnissen,
die Bleichlauge enthielten, aber nicht den nach den spanischen Regelungen vorgeschriebenen
Mindestgehalt an Hypochlorit aufwiesen, nur dann erlaubt werde, wenn diese Erzeugnisse rechtmäßig
hergestellt worden seien, die Verbraucher über deren tatsächlichen Gehalt an aktivem Chlor
informiert würden und die Erzeugnisse dieselbe Desinfektionskraft hätten wie Erzeugnisse mit
Bleichlauge, die den betreffenden Gehalt aufwiesen.
13.
Am 17. Februar 2000 richtete die Kommission ein zweites Mahnschreiben an das Königreich
Spanien, in dem sie zunächst darauf hinwies, dass die Entscheidungen, mit denen die Autonome
Gemeinschaft Madrid den Zugang zum spanischen Markt verweigert habe, Maßnahmen seien, die
gegen den Grundsatz des freien Warenverkehrs in der Gemeinschaft verstießen, und sodann
feststellte, dass das Königreicht Spanien dadurch, dass es ihr diese Entscheidungen nicht mitgeteilt
habe, gegen seine Verpflichtungen aus der Entscheidung Nr. 3052/95 verstoßen habe.
14.
Spanien beantwortete dieses Schreiben nicht. Da der Verstoß nach Auffassung der Kommission
fortbestand, übermittelte sie dem Königreich Spanien am 24. Juli 2000 eine mit Gründen versehene
Stellungnahme, in der sie es aufforderte, alle notwendigen Maßnahmen zu treffen, um der
Stellungnahme innerhalb von zwei Monaten nach ihrer Zustellung nachzukommen. In der betreffenden
Stellungnahme nahm die Kommission auf Bußgeldverfahren Bezug, die die Autonome Gemeinschaft
Madrid gegen verschiedene Wirtschaftsteilnehmer eingeleitet habe, die Reinigungsmittel mit
Bleichlauge hätten einführen wollen.
15.
Die mit Gründen versehene Stellungnahme endet mit der Feststellung, dass „das Königreich
Spanien dadurch, dass es Maßnahmen wie (.como‘) die in den in den verbundenen Verfahren
28/802/97-A und 28/063/98-A und im Verfahren 28/801/97-A verhängten Geldbußen sowie die
Mitteilung der Verbraucherzentrale vom 7. April 1998 getroffen hat, mit denen Erzeugnissen, die in
einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt und vertrieben werden, der Zugang zum
spanischen Markt unter der Bezeichnung .limpiador con lejía‘ (Reinigungsmittel mit Bleichlauge) oder
einer ähnlichen Bezeichnung verweigert wird, gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 28 EG, und
dadurch, dass es die betreffenden Maßnahmen nicht der Kommission mitgeteilt hat, gegen seine
Verpflichtungen aus der Entscheidung 3052/95 verstoßen hat“.
16.
Mit E-Mail vom 1. August 2000 teilte Spanien der Kommission gemäß der Entscheidung Nr. 3052/95
die Maßnahmen mit, die es in Bezug auf Bleichlauge getroffen hatte.
17.
Anschließend antwortete die spanische Regierung mit Schreiben vom 30. November 2000 auf die
mit Gründen versehene Stellungnahme, indem sie ihre Ausführungen zum Verbraucherschutz
wiederholte und erklärte, ihrer Ansicht nach sei die in der Entscheidung Nr. 3052/95 vorgeschriebene
Mitteilung erfolgt; die nationale Maßnahme in Bezug auf Erzeugnisse mit Bleichlauge sei durch das Ziel
des Verbraucherschutzes gerechtfertigt und nicht unverhältnismäßig.
18.
Da das Königreich Spanien nach Ansicht der Kommission den Verstoß gegen Artikel 28 EG nicht
beendet hatte, hat sie die vorliegende Klage erhoben.
19.
Die Kommission beantragt,
- festzustellen, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 28 EG
verstoßen hat, dass es Erzeugnissen, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und
vertrieben werden, den Zugang zum spanischen Markt unter der Bezeichnung „limpiador con lejía“
(Reinigungsmittel mit Bleichlauge) oder einer ähnlichen Bezeichnung verweigert, wenn sie weniger als
35 g/Liter aktives Chlor enthalten, und
- dem Königreich Spanien die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
20.
Das Königreich Spanien beantragt,
- [dieser Antrag, mit dem die Feststellung begehrt worden ist, dass bestimmte Informationen
vertraulich sind, hat sich erledigt];
- die Klage für unzulässig zu erklären, hilfsweise, sie auf den Teil zu beschränken, der die von der
Autonomen Gemeinschaft Madrid eingeleiteten Bußgeldverfahren betrifft, und sie abzuweisen;
- hilfsweise, die Klage abzuweisen, und
- der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
Zur Zulässigkeit
21.
Die spanische Regierung macht geltend, die Klage sei wegen fehlender Übereinstimmung zwischen
dem Vorverfahren und dem gerichtlichen Verfahren unzulässig.
22.
Die Kommission habe nämlich den Streitgegenstand im Laufe des gerichtlichen Verfahrens
geändert und erweitert. Im ergänzenden Mahnschreiben und in der mit Gründen versehenen
Stellungnahme habe die Kommission sich auf die von der Autonomen Gemeinschaft Madrid gegen
verschiedene Unternehmen eingeleiteten Bußgeldverfahren konzentriert, während sich die Anträge
der Kommission in der Klageschrift nicht auf diese Verfahren (einschließlich der im Rahmen dieser
Verfahren getroffenen Entscheidungen) beschränkten, sondern sehr vage und überaus allgemein
abgefasst seien. Außerdem erscheine der Verweis auf den Mindestgehalt an aktivem Chlor je Liter
Bleichlauge nur in der Klageschrift.
23.
Hilfsweise beantragt die spanische Regierung für den Fall, dass der Gerichtshof die Klage für
zulässig hält, den Vorwurf des Verstoßes gegen Artikel 28 EG auf die Bußgelder zu beschränken, die
die Autonome Gemeinschaft Madrid im Rahmen der in der vorausgehenden Randnummer erwähnten
Verfahren verhängt habe.
24.
Nach Auffassung der Kommission liegt dem Vorbringen der spanischen Regierung ein fehlerhaftes
Verständnis der mit Gründen versehenen Stellungnahme zugrunde. Die Stellungnahme beziehe sich
allgemein auf den Umstand, dass Spanien Erzeugnissen, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig
hergestellt und vertrieben würden, den Zugang zum spanischen Markt unter der Bezeichnung
„limpiador con lejía“ (Reinigungsmittel mit Bleichlauge) oder einer ähnlichen Bezeichnung verweigere,
wenn sie weniger als 35 g/Liter aktives Chlor enthielten; das Vorverfahren habe sich nicht auf die von
der Autonomen Gemeinschaft Madrid verhängten Verwaltungssanktionen beschränkt. Diese
Sanktionen und die Mitteilung vom 7. April 1998 seien nur als Beispiele angeführt worden, wie schon
aus dem Wortlaut der mit Gründen versehenen Stellungnahme hervorgehe.
25.
Die Unterschiede in der Formulierung des Tenors der mit Gründen versehenen Stellungnahme
einerseits und der Klageanträge andererseits hätten nicht zu einer Änderung des Streitgegenstands
geführt. Außerdem entspreche das Ergebnis dieser Umformulierung der häufig praktizierten Methode
des Gerichtshofes, den Tenor seiner Urteile abstrakt zu fassen, ohne dass die Bestimmung oder die
konkrete Fallgestaltung, die dem Rechtsstreit zugrunde liege, zwingend erwähnt würden.
26.
Nach ständiger Rechtsprechung soll das Vorverfahren dem betroffenen Mitgliedstaat Gelegenheit
geben, seinen gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen und sich gegen die Rügen
der Kommission wirksam zu verteidigen (siehe u. a. Urteile vom 15. Januar 2002 in der Rechtssache C-
439/99, Kommission/Italien, Slg. 2002, I-305, Randnr. 10, und vom 13. Februar 2003 in der
Rechtssache C-228/00, Kommission/Deutschland, Slg. 2003, I-1439, Randnr. 25).
27.
Das von der Kommission an den Mitgliedstaat gerichtete Mahnschreiben sowie die von ihr
abgegebene mit Gründen versehene Stellungnahme grenzen den Streitgegenstand ein, so dass
dieser nicht mehr erweitert werden kann. Die Stellungnahme und die Klage der Kommission müssen
daher auf dieselben Rügen gestützt werden wie das Mahnschreiben, mit dem das Vorverfahren
eingeleitet wird (Urteil vom 29. September 1998 in der Rechtssache C-191/95,
Kommission/Deutschland, Slg. 1998, I-5449, Randnr. 55).
28.
Dieses Erfordernis kann jedoch nicht so weit gehen, dass in jedem Fall eine völlige
Übereinstimmung zwischen den im Mahnschreiben erhobenen Rügen, dem Tenor der mit Gründen
versehenen Stellungnahme und den Anträgen in der Klageschrift bestehen müsste, sofern nur der
Streitgegenstand nicht erweitert oder geändert worden ist (Urteil vom 29. September 1998 in der
Rechtssache Kommission/Deutschland, Randnr. 56).
29.
Zwar muss die mit Gründen versehene Stellungnahme eine zusammenhängende und detaillierte
Zwar muss die mit Gründen versehene Stellungnahme eine zusammenhängende und detaillierte
Darlegung der Gründe enthalten, aus denen die Kommission zu der Überzeugung gelangt ist, dass der
Mitgliedstaat gegen eine seiner Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag verstoßen hat; doch können an
die Genauigkeit des Mahnschreibens, das zwangsläufig nur in einer ersten knappen
Zusammenfassung der Vorwürfe bestehen kann, keine ebenso strengen Anforderungen gestellt
werden. Nichts hindert daher die Kommission daran, in der mit Gründen versehenen Stellungnahme
die Vorwürfe näher darzulegen, die sie im Mahnschreiben bereits in allgemeiner Form erhoben hat
(Urteil vom 16. September 1997 in der Rechtssache C-279/94, Kommission/Italien, Slg. 1997, I-4743,
Randnr. 15).
30.
Im vorliegenden Fall kann der Kommission nicht vorgeworfen werden, dass sie in ihrer Klageschrift
den Streitgegenstand weiter gefasst habe als im Vorverfahren.
31.
Zunächst hatte die Kommission nämlich im Mahnschreiben klar zu erkennen gegeben, dass sich
das Verfahren auf die Weigerung beziehe, ausländischen Erzeugnissen Zugang zum spanischen Markt
zu gewähren, wobei diese Weigerung in der Auslegung des Königlichen Dekrets begründet sei, die
Spanien vertrete. Die Entscheidungen der Autonomen Gemeinschaft Madrid werden im ergänzenden
Mahnschreiben erwähnt. In diesem Schreiben wird außerdem die Missachtung der Mitteilungspflicht
aus Artikel 1 der Entscheidung Nr. 3052/95 beanstandet.
32.
Sodann kommt die Kommission in der mit Gründen versehenen Stellungnahme zu dem Ergebnis,
dass das Königreich Spanien zum einen dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 28 EG
verstoßen habe, dass es Maßnahmen ergriffen habe, mit denen es Erzeugnissen, die in einem
anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt und rechtmäßig vertrieben würden, den Zugang zum
spanischen Markt unter der Bezeichnung „limpiador con lejía“ (Reinigungsmittel mit Bleichlauge) oder
einer ähnlichen Bezeichnung verweigere, und zum anderen seine Verpflichtungen aus der
Entscheidung Nr. 3052/95 verletzt habe, indem es ihr die betreffenden Maßnahmen nicht mitgeteilt
habe. Die in den verbundenen Verfahren 28/802/97-A und 28/063/98-A und im Verfahren 28/801/97-A
verhängten Bußgelder sowie die Mitteilung der staatlichen Verbraucherzentrale vom 7. April 1998
werden nur als Beispiele („como“) angeführt.
33.
Schließlich sind die Anträge in der Klageschrift zwar geringfügig anders abgefasst als die
entsprechenden Passagen im Mahnschreiben und in der mit Gründen versehenen Stellungnahme, sie
nehmen aber gleichwohl die Ausführungen aus der vorprozessualen Phase wieder auf. In den
Anträgen wird nicht mehr auf die Entscheidungen der Autonomen Gemeinschaft Madrid Bezug
genommen, sondern ausgeführt, was sich tatsächlich aus diesen Entscheidungen ergibt, dass
nämlich der Mindestgehalt an aktivem Chlor, unterhalb dessen der Zugang zum spanischen Markt
verweigert wird, 35 g/Liter beträgt.
34.
Folglich hat die Kommission den Streitgegenstand nicht im Laufe des gerichtlichen Verfahrens
erweitert oder geändert, sondern lediglich den Vorwurf zurückgenommen, dass die fraglichen
nationalen Maßnahmen entgegen Artikel 1 der Entscheidung Nr. 3052/95 nicht mitgeteilt worden
seien.
35.
Ferner gibt es keinen Anhaltspunkt dafür, dass Spanien nicht über sämtliche zur wirksamen
Verteidigung erforderlichen Informationen verfügt hätte.
36.
Da die Kommission die von der Autonomen Gemeinschaft Madrid verhängten Bußgelder nur
beispielshalber genannt hat, besteht für den Gerichtshof kein Anlass, die Klage auf diese Gelder zu
beschränken.
37.
Die Einrede der Unzulässigkeit ist daher in vollem Umfang zurückzuweisen und die Klage für zulässig
zu erklären.
Zur Begründetheit
38.
Es ist zwischen den Parteien unstreitig und wird im Übrigen von der spanischen Regierung
ausdrücklich eingeräumt, dass die Verweigerung des Zugangs zum spanischen Markt unter der
Bezeichnung „limpiador con lejía“ (Reinigungsmittel mit Bleichlauge) oder einer ähnlichen Bezeichnung
für Erzeugnisse, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt und vertrieben werden, aber
weniger als 35 g/Liter aktives Chlor enthalten, eine Maßnahme gleicher Wirkung im Sinne von Artikel
28 EG darstellt. Fest steht auch, dass der Gehalt an aktivem Chlor von Reinigungsmitteln auf
Gemeinschaftsebene nicht harmonisiert worden ist.
39.
Streitig ist jedoch zwischen den Parteien, ob diese Beschränkung des freien Warenverkehrs zum
Schutz der öffentlichen Gesundheit oder der Verbraucher gerechtfertigt ist.
40.
Die spanische Regierung macht geltend, die einzige Methode, Mikroorganismen wie Salmonellen,
Campylobacter und Escherichia coli wirksam unter Kontrolle zu halten, bestehe im effektiven Reinigen
und Desinfizieren sowohl in den Unternehmen als auch in den Haushalten. Dies sei besonders wichtig,
da in Spanien die Außentemperatur während eines großen Teils des Jahres vergleichsweise hoch sei.
Es sei daher im Hinblick auf den Gesundheitsschutz unverzichtbar, dass ein Mindestgehalt von 35
g/Liter an aktivem Chlor sichergestellt sei. Da das Königliche Dekret unterschiedslos für einheimische
und eingeführte Erzeugnisse gelte, liege weder eine willkürliche Diskriminierung noch eine
verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten vor.
41.
Zum Verbraucherschutz führt die spanische Regierung aus, die spanischen Verbraucher schätzten
Bleichlauge traditionell wegen ihrer bleichenden und desinfizierenden Wirkung. Das Anbringen der
Angabe „Bleichlauge“ bei einem Anteil von aktivem Chlor an der Hypochlorit-Lösung, der deutlich unter
dem gesetzlich vorgeschriebenen Mindestgehalt liege, verstoße im Hinblick auf die Wahlfreiheit des
Verbrauchers und die von ihm beabsichtigte Verwendung des vertriebenen Erzeugnisses gegen sein
Recht auf klare und genaue Information über dessen Merkmale. Denn ein solches Erzeugnis weise
nicht die Merkmale auf, über die es nach den für Bleichlauge geltenden Vorschriften verfügen müsse.
42.
Die Kommission trägt vor, der Verbraucherschutz könne durch andere Maßnahmen sichergestellt
werden als dadurch, dass bestimmte Verkehrsbezeichnungen, z. B. der Ausdruck „Bleichlauge“,
Erzeugnissen vorbehalten würden, die bestimmte festgelegte Merkmale besäßen. Diese Maßnahmen,
wie etwa das Anbringen eines geeigneten Etiketts, auf dem Art und Merkmale des verkauften
Erzeugnisses erwähnt würden, beschränkten den in einem Mitgliedstaat vorgesehenen Vertrieb von
Erzeugnissen, die aus einem anderen Mitgliedstaat stammten und den dort geltenden Normen
entsprächen, in geringerem Maße.
43.
Außerdem nehme die von Spanien vertretene Auslegung des Königlichen Dekrets der Klausel über
die gegenseitige Anerkennung jede Bedeutung, obwohl diese es gerade ermöglichen solle, in Spanien
Bleichlauge und erst recht Erzeugnisse mit Bleichlauge zu vertreiben, die nicht den speziellen
Anforderungen der spanischen Vorschriften entsprächen, sondern denjenigen anderer
Mitgliedstaaten genügten, in denen sie rechtmäßig hergestellt und vertrieben würden.
44.
Nach ständiger Rechtsprechung verbietet Artikel 28 EG Behinderungen des freien Warenverkehrs,
die sich in Ermangelung einer Harmonisierung der innerstaatlichen Rechtsvorschriften daraus
ergeben, dass Waren aus anderen Mitgliedstaaten, die dort rechtmäßig hergestellt und in den
Verkehr gebracht worden sind, bestimmten Vorschriften entsprechen müssen (wie etwa hinsichtlich
ihrer Bezeichnung, ihrer Form, ihrer Abmessungen, ihres Gewichts, ihrer Zusammensetzung, ihrer
Aufmachung, ihrer Kennzeichnung und ihrer Verpackung), selbst wenn diese unterschiedslos für
einheimische und eingeführte Erzeugnisse gelten (Urteil vom 16. Januar 2003 in der Rechtssache C-
14/00, Kommission/Italien, Slg. 2003, I-513, Randnr. 69, und die dort zitierte Rechtsprechung).
45.
Der Gesundheitsschutz kann die festgestellte Behinderung nur rechtfertigen, wenn der Nachweis
erbracht wird, dass die Erzeugnisse, die in anderen Mitgliedstaaten als dem Königreich Spanien
rechtmäßig hergestellt und unter der Bezeichnung „Reinigungsmittel mit Bleichlauge“ oder einer
ähnlichen Bezeichnung vertrieben werden, eine Gefahr für die Gesundheit darstellen, wenn sie
weniger als 35 g/Liter aktives Chlor enthalten.
46.
Die Ansicht, ein Reinigungsmittel, das weniger als 35 g/Liter aktives Chlor enthalte, sei gefährlicher
als ähnliche Erzeugnisse, die einen Mindestgehalt an aktivem Chlor von 35 g/Liter aufwiesen und zum
Vertrieb zugelassen seien, lässt sich nicht vertreten. Da es sich bei aktivem Chlor um einen
gefährlichen Stoff handelt, kann ein Erzeugnis nämlich umso weniger der Gesundheit schaden, je
weniger aktives Chlor es enthält.
47.
Selbst wenn man unterstellt, dass ein Gehalt an aktivem Chlor von 35 g/Liter oder mehr für
bestimmte Arten der Desinfektion erforderlich ist, folgt daraus nicht, dass jedes Erzeugnis mit einem
niedrigeren Gehalt an aktivem Chlor eine Gefahr für die Gesundheit darstellt. Allerdings sind solche
Reinigungsmittel nicht zur Verwendung als Desinfektionsmittel geeignet.
48.
Die Gefahr, die mit einem derartigen Erzeugnis möglicherweise verbunden ist, ergibt sich somit eher
daraus, dass ein Verbraucher es falsch oder zu Zwecken verwendet, für die es nicht gedacht ist.
49.
Hierzu ist mit der Kommission festzustellen, dass die Vorschriften so, wie sie von Spanien
angewandt werden, im Hinblick auf das Ziel des Verbraucherschutzes unverhältnismäßig sind.
50.
Das Anbringen eines Etiketts mit Angaben über Art und wesentliche Merkmale des Erzeugnisses
einschließlich seines Gehalts an aktivem Chlor reicht nämlich vollkommen aus, um die Verbraucher
über Eigenschaften und Zusammensetzung von Erzeugnissen wie denen zu informieren, um die es im
vorliegenden Fall geht.
51.
Die spanische Regierung wendet ein, in Spanien erwarteten die Verbraucher, dass Bleichlauge
mindestens 35 g/Liter aktives Chlor enthalte. Sie würden somit in die Irre geführt, wenn
Reinigungsmittel, die diesen Erwartungen nicht entsprächen, in Spanien vertrieben werden könnten.
52.
Dass die Verbraucher eines Mitgliedstaats ganz bestimmte Vorstellungen von der
Zusammensetzung oder den Merkmalen eines bestimmten Erzeugnisses haben, kann jedoch
grundsätzlich Beschränkungen des freien Warenverkehrs nicht rechtfertigen.
53.
Der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist zu entnehmen, dass der „Referenzverbraucher“ ein
durchschnittlich informierter, aufmerksamer und verständiger Durchschnittsverbraucher ist (vgl. hierzu
in Bezug auf Lebensmittel das Urteil vom 16. Juli 1998 in der Rechtssache C-210/96, Gut Springenheide
und Tusky, Slg. 1998, I-4657, Randnr. 31). Dieses Kriterium beruht auf dem Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit und gilt auch im Bereich des Vertriebs kosmetischer Mittel, wenn ein Irrtum über
die Eigenschaften des Erzeugnisses die Gesundheit nicht beeinträchtigen kann (Urteile vom 13.
Januar 2000 in der Rechtssache C-220/98, Estée Lauder, Slg. 2000, I-117, Randnr. 28, und vom 24.
Oktober 2002 in der Rechtssache C-99/01, Linhart und Biffl, Slg. 2002, I-9375, Randnr. 31).
54.
Die spanische Regierung hat nicht den Nachweis zu erbringen vermocht, dass signifikante
Unterschiede zwischen der Lesbarkeit und der Verständlichkeit von Etiketten für Lebensmittel und
Kosmetikerzeugnisse einerseits und für Reinigungsmittel andererseits bestünden, die zur Folge
hätten, dass die Verbraucher aufgrund der Etiketten nicht zutreffend beurteilen könnten, inwieweit
die Reinigungsmittel zur Desinfektion geeignet sind. Denn in Bezug auf Desinfektionsmittel ist es
entscheidend, dass der Verbraucher den Gehalt dieser Erzeugnisse an aktivem Chlor berücksichtigt,
ob er nun über oder unter 35 g/Liter liegt.
55.
Die spanische Regierung macht allerdings geltend, dass im Fall von Bleichlauge ein Irrtum über den
Anteil von Natriumhypochlorit nachteilige Folgen für die Gesundheit des Verbrauchers haben könne,
weil er sich auf eine Desinfektionswirkung des Erzeugnisses verlasse, die es nicht besitze.
56.
Selbst wenn das zutreffen sollte, so hat die spanische Regierung nicht dargelegt, warum ein
durchschnittlich informierter, aufmerksamer und verständiger Durchschnittsverbraucher Gefahr laufen
sollte, einem solchen Irrtum bei Bleichlauge zu unterliegen, während solche für die Gesundheit ebenso
schädlichen Irrtümer bei einem Missverständnis der Angaben auf den Etiketten anderer Erzeugnisse
nicht aufträten.
57.
Die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung
gefährlicher Zubereitungen legen hierzu fest, welche Anforderungen an die Kennzeichnung
gefährlicher Zubereitungen die Hersteller von Reinigungsmitteln auf der Grundlage von Bleichlauge
einhalten müssen, wenn sie diese Reinigungsmittel in Spanien vertreiben wollen (vgl. insbesondere
die Richtlinien 88/379/EWG des Rates vom 7. Juni 1988 zur Angleichung der Rechts- und
Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung
gefährlicher Zubereitungen [ABl. L 187, S. 14] und 1999/45/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 31. Mai 1999 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten
für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Zubereitungen [ABl. L 200, S. 1], mit
der die Richtlinie 88/379 mit Wirkung vom 30. Juli 2002 aufgehoben und ersetzt worden ist). In Artikel 7
der Richtlinie 88/379 war geregelt, welche Angaben deutlich lesbar und unverwischbar auf der
Verpackung anzubringen sind, und vorgeschrieben, auf welche Weise die chemische Bezeichnung des
Stoffes oder der Stoffe, die in der Zubereitung enthalten sind, anzugeben sind.
58.
Sind diese Voraussetzungen erfüllt, gibt es keinen Grund, daran zu zweifeln, dass das damit
festgelegte Maß an Sicherheit ausreicht, um einen angemessenen Schutz der Verbraucher zu
gewährleisten.
59.
Die spanische Regierung trägt ferner vor, dass die Erzeugnisse, die in anderen Mitgliedstaaten
rechtmäßig hergestellt und unter der Bezeichnung „Reinigungsmittel mit Bleichlauge“ oder einer
ähnlichen Bezeichnung vertrieben würden, gegen die Bestimmungen der Richtlinie 84/450/EWG des
Rates vom 10. September 1984 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der
Mitgliedstaaten über irreführende Werbung (ABl. L 250, S. 17) verstießen.
60.
Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden. Die auf den betreffenden Erzeugnissen
angebrachten Etiketten führen beim Verbraucher nämlich nicht zu einem Irrtum über die tatsächlichen
Eigenschaften dieser Erzeugnisse, da auf den Etiketten die Angabe „mit Bleichlauge“ erscheint. Die
Präposition „mit“ („con“) weist den Verbraucher eindeutig darauf hin, dass er ein Erzeugnis erwirbt,
dass sich u. a., aber nicht ausschließlich aus Bleichlauge zusammensetzt. Die wahre Natur des
Erzeugnisses wird dem Verbraucher also nicht verheimlicht.
61.
Daher ist festzustellen, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus
Artikel 28 EG verstoßen hat, dass es Erzeugnissen, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig
hergestellt und vertrieben werden, den Zugang zum spanischen Markt unter der Bezeichnung
„limpiador con lejía“ (Reinigungsmittel mit Bleichlauge) oder einer ähnlichen Bezeichnung verweigert,
wenn sie weniger als 35 g/Liter aktives Chlor enthalten.
Kosten
62.
Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der
Kosten zu verurteilen. Da das Königreich Spanien mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind ihm
gemäß dem entsprechenden Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Das Königreich Spanien hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 28 EG
verstoßen, dass es Erzeugnissen, die in anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig hergestellt
und vertrieben werden, den Zugang zum spanischen Markt unter der Bezeichnung
„limpiador con lejía“ (Reinigungsmittel mit Bleichlauge) oder einer ähnlichen Bezeichnung
verweigert, wenn sie weniger als 35 g/Liter aktives Chlor enthalten.
2. Das Königreich Spanien trägt die Kosten des Verfahrens.
Edward
La Pergola
Jann
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 6. November 2003.
Der Kanzler
Der Präsident
R. Grass
V. Skouris
Verfahrenssprache: Spanisch.