Urteil des BVerwG vom 08.09.2005, 3 C 41.04

Entschieden
08.09.2005
Schlagworte
Schiedsstelle, Budget, Zur Unzeit, Genehmigung, Daten, Verrechnung, Erfüllung, Zusammensetzung, Verminderung, Entscheidungskompetenz
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 41.04 Verkündet OVG 7 A 10150/04.OVG am 8. September 2005 Thiele Justizhauptsekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 8. September 2005 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t

für Recht erkannt:

Auf die Revision der Beigeladenen zu 1 wird das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 28. September 2004 geändert. Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 25. Juli 2003 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1.

G r ü n d e :

I.

1Die Beteiligten streiten über die Höhe des Gesamtsbetrages der Erlöse, die dem

Träger des beigeladenen Krankenhauses für das Jahr 2001 zustehen.

2Am 10. Dezember 2001 fanden zwischen den Beteiligten Pflegesatzverhandlungen

statt. Hierzu hatte das Krankenhaus mit Datum vom 22. November 2001 den gesetzlichen Krankenkassen - der Klägerin und den Beigeladenen zu 2 und 3 - eine

Leistungs- und Kalkulationsaufstellung (LKA) zugeleitet, die pflegesatzfähige Kosten

von 61 571 809 DM vorsah. Darin enthalten waren 761 603 DM als Folgekosten für

zusätzliche Leistungen der gynäkologisch-geburtsheilhilflichen Abteilung, die sich

aus der Schließung einer benachbarten Frauenklinik ergaben. Die für das Jahr 2000

vereinbarten pflegesatzfähigen Kosten hatten 51 353 052 DM betragen. Die vorgelegte LKA sah eine durchschnittliche Verweildauer von 9,67 Tagen gegenüber einer

für 2000 vereinbarten Verweildauer von 10,81 Tagen und 76 806 Berechnungstage

im Budgetbereich gegenüber 81 000 im Jahr 2000 vor. Die Pflegesatzverhandlungen,

die einen Tag dauerten, führten nicht zu einer Einigung.

3Daraufhin rief die Beigeladene zu 1 mit Schreiben vom 15. Februar 2002 die

Schiedsstelle für die Festsetzung der Krankenhauspflegesätze für Rheinland-Pfalz

an mit dem Antrag, den Gesamtbetrag der Erlöse für den Pflegesatzzeitraum 2001

auf 55 000 054 DM, das Budget auf 33 752 903 DM und die Berechnungstage auf

76 806 festzusetzen. Die Kostenträger beantragten demgegenüber die Festsetzung

des Gesamtbetrages in Höhe von 54 569 516 DM unter Zugrundelegung von

80 789 Berechnungstagen. Im Streit waren zum einen die Belegungsdaten. Die Kostenträger hielten die angesetzte Verweildauer und die sich daraus ergebenden Berechnungstage für zu niedrig. Außerdem vertraten sie die Auffassung, die durch die

Verkürzung der Verweildauer eintretenden Einsparungen müssten gegen die Mehr-

kosten der Leistungsausweitung gegengerechnet werden, so dass von 463 Mehrbehandlungsfällen 275 nicht budgeterhöhend berücksichtigt werden sollten. Hinsichtlich

der übrigen Kosten der Leistungsausweitung beanstandeten die Kostenträger, dass

die Klägerin die Personalkosten konkret ausgerechnet habe.

4Mit Beschluss vom 24. April 2002 folgte die Schiedsstelle im Wesentlichen dem Antrag der Beigeladenen zu 1 und setzte den Gesamtbetrag der Erlöse auf

54 991 924 DM, das Budget auf 33 744 772 DM und die Berechnungstage auf

76 806 fest. Dazu führte sie aus, hinsichtlich der Fallzahlen sei die Schlichtungsstelle

mehrheitlich der Antragstellerin gefolgt, weil die von ihr angemeldeten Zahlen nach

Abzug der Mehrfälle wegen der Ausweitung der Gynäkologie den Zahlen des Jahres

2000 entspreche. Für die von den Kostenträgern beantragte Erhöhung der Fallzahlen

gebe es keine Rechtsgrundlage, da diese nur im Wege der Vereinbarung erfolgen

könne 6 Abs. 1 Satz 4 Nr. 1 i.V.m. § 19 Abs. 3 BPflV). Eine Herabsetzung der

Obergrenze der Erlöse könne nicht wegen der Einsparungen durch Reduzierung der

Verweildauer verlangt werden. Solche Einsparungen seien nur im Rahmen der Verhandlungen über das leistungsgerechte Budget nach § 6 Abs. 1 Satz 1 BPflV zu berücksichtigen. Das so ermittelte leistungsgerechte Budget sei dann in einer zweiten

Stufe an der durch das Budget des Vorjahres, die Veränderungsrate und die Ausdeckelungstatbestände bestimmten Erlösobergrenze zu messen. Die Möglichkeit, im

Rahmen der ersten Stufe eine entsprechende Herabsetzung durchzusetzen, habe

die Klägerin nicht genutzt. Sie habe die in der Leistungs- und Kostenaufstellung des

Krankenhauses enthaltenen Kosten nicht substantiiert bestritten. Die in dieser Aufstellung enthaltenen pflegesatzfähigen Kosten lägen immerhin rund 8 Mio. DM über

der Erlösobergrenze. Damit liege das Budget selbst nach Abzug des von den Krankenkassen wegen der Verweildauerreduzierung angesetzten Betrages von

491 000 DM immer noch weit über der Erlösobergrenze. Auch wenn man das vereinbarte Budget 2000 als Ausgangspunkt nehme, seien die durch Verweildauerkürzung entstehenden Einsparungen durch allgemeine Kostensteigerungen aufgezehrt,

so dass die pflegesatzfähigen Kosten schon ohne die Kosten der Leistungsausweitung jedenfalls die Erlösobergrenze überschritten. Die Mehrkosten dieser Leistungsausweitung habe die Klägerin bis auf einen Betrag von ca. 7 000 DM zutreffend ermittelt.

5Auf Antrag der Beigeladenen zu 1 genehmigte das Ministerium für Arbeit, Soziales,

Familie und Gesundheit Rheinland-Pfalz durch Bescheid vom 29. Juli 2002 die

Schiedsstellenfestsetzung. Dazu führte es aus, die Festsetzung sei in jeder Hinsicht

rechtmäßig. Insbesondere habe die Schiedsstelle kein medizinisch leistungsgerechtes Budget für das Krankenhaus festgesetzt; insoweit habe sie die Forderungs-LKA

des Krankenhauses auch nicht als medizinisch leistungsgerecht eingestuft. Sie habe

lediglich durch eine Hilfsrechnung festgestellt, dass eine Berücksichtigung der Verweildauerreduzierung das Budget des Krankenhauses nicht unter die Erlösobergrenze absenke und daher die zusätzlichen Kosten für die Kapazitätsaufstockung die

Erlösobergrenze entsprechend anhebe.

6Die dagegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße als unbegründet abgewiesen. Die Genehmigung sei rechtmäßig, da sich die

Schiedsstelle mit ihrer Entscheidung innerhalb des ihr vom Gesetz eingeräumten

Entscheidungsfreiraums gehalten habe. Entgegen dem Vortrag der Klägerin sei keine Teileinigung dahin erfolgt gewesen, dass die Pflegesatzverhandlungen innerhalb

der Erlösobergrenze geführt werden sollten und die von der Beigeladenen zu 1 vorgelegte LKA kein Verhandlungsgegenstand sein solle. Die Schiedsstelle habe diese

LKA zu Recht berücksichtigt, weil sie von der Klägerin nicht substantiiert in Frage

gestellt worden sei. Die Mehrkosten durch die Leistungsausweitung im gynäkologischen Bereich seien zu Recht als Erhöhung der Erlösobergrenze angesetzt worden;

eine Herabsetzung wegen anderweitiger Einsparungen sehe § 6 Abs. 1 Satz 4 BPflV

nicht vor. Es sei auch nicht zu beanstanden, dass die Beigeladene die Mehrkosten

der Leistungsausweitung konkret nach Kostenarten ermittelt habe. Insoweit enthalte

das Gesetz keine Berechnungsvorgaben.

7Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzliche

Urteil durch Urteil vom 28. September 2004 geändert und den Genehmigungsbescheid des Beklagten aufgehoben. Die Genehmigung sei rechtswidrig, weil die

Schiedsstelle von der ihr eingeräumten Einschätzungsprärogative fehlerhaft

Gebrauch gemacht habe. Notwendig sei ein Schiedsstellenverfahren, das den

rechtsstaatlichen Mindesterfordernissen eines offenen und fairen Verfahrens genüge.

Es könne offen bleiben, ob das durchgeführte Verfahren schon insoweit fehlerhaft

sei, als die Anrufung der Schiedsstelle etwa vorzeitig bzw. zur Unzeit erfolgt wäre.

Voraussetzung für die Anrufung der Schiedsstelle sei zunächst die Aufnahme und

Durchführung ernstlicher Verhandlungen mit dem Willen zur Einigung, wenigstens

zur sachlichen Erörterung und Ermittlung hinsichtlich der aufgeworfenen Fragen. Einer Pflegesatzpartei müsse die Möglichkeit eingeräumt werden, die vorgelegten Unterlagen in angemessener Zeit einer Prüfung zu unterziehen und ggf. weitere erforderliche Unterlagen zur Prüfung anzufordern.

8Allgemein sei an das Schiedsstellenverfahren die Anforderung zu stellen, dass

- ausgehend von der Einschätzungsprärogative der Schiedsstelle - angesichts der

betroffenen öffentlichen und privaten Belange die Schiedsstelle die widerstreitenden

Interessen der Vertragsparteien ermittele, alle für die Abwägung erforderlichen tatsächlichen Erkenntnisse gewinne und die Abwägung frei von Einseitigkeit in einem

fairen und willkürfreien Verfahren vornehme. Angesichts der vom Gesetz angestrebten Beschleunigung könnten die absoluten Anforderungen an die Pflegesatzverhandlungen zurückgeschraubt werden, wenn das Schiedsstellenverfahren in der Lage sei,

etwaige Defizite aufzufangen. Hier genüge die Schiedsstellenentscheidung insbesondere im Hinblick auf die erforderlichen Ermittlungen sowie auf eine Abwägung frei

von Einseitigkeiten angesichts der Umstände des Falles nicht den aufgezeigten

Maßstäben.

9Nach § 6 Abs. 1 BPflV sei der Grundsatz der Beitragsstabilität zu beachten, und zwar

dergestalt, dass abgesehen von Ausnahmetatbeständen der Gesamtbetrag des

Budgets den um die maßgebliche Rate veränderten Gesamtbetrag des Vorjahres

nicht überschreiten dürfe. Im Rahmen der Budgetfestsetzung seien indessen vorrangig die Leistungsveränderungen zu beachten, so z.B. nach ausdrücklicher Normierung gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BPflV die Verkürzung von Verweildauern. Im

Rahmen der gesetzlich angestrebten Verhandlung des medizinisch-leistungsgerechten Budgets sei daher eine nähere Ermittlung und Bewertung zu diesem Punkt unverzichtbar gewesen. Eine Überschreitung des maßgeblichen Betrages sei nur möglich, soweit ein Ausnahmetatbestand dies erforderlich mache. Die Erforderlichkeit

könne dabei ersichtlich davon abhängig sein, ob die Fortschreibung des Budgets zu

einem Erreichen der Obergrenze führe bzw. in welchem Maß insoweit ein ausreichender Abstand festgestellt werden könne.

10Unter Berücksichtigung der hier vorliegenden Verweildauerreduzierung seien Ermittlungen zum leistungsgerechten Budget im Rahmen des Schiedsstellenverfahrens

unverzichtbar gewesen. Der Umstand, dass nach § 18 Abs. 6 BPflV auf der Grundlage der verfügbaren Daten zu verhandeln sei, könne trotz des Beschleunigungsgrundsatzes nicht bedeuten, dass für die Schiedsstelle verfügbar nur die Daten seien, die etwa ein illoyal verhandelndes Krankenhaus "lediglich zur Verfügung stellt".

Vielmehr sei als Maßstab das gültig, was für ein solches Krankenhaus objektiv verfügbar sei. Eine Beweisvereitelung sei nach allgemeinen rechtlichen Grundsätzen zu

gewichten. Dem Beschleunigungsgrundsatz könne die Schiedsstelle im Übrigen bei

einer nicht vollständigen Aufklärung durch angemessene Schätzung Rechnung tragen. Die Kompensation der Ungenauigkeiten dürfe indessen nicht einseitig erfolgen.

Diesen Grundsätzen sei die Schiedsstelle nicht gerecht geworden. Sie habe ohne

ausreichende Ermittlungen im Einzelnen eine Verrechnung von durch eine Verweildauerverkürzung denkbaren freien Bettenkapazitäten mit den für die Erweiterung der

Gynäkologie und Geburtshilfe notwendigen Betten abgelehnt. Im Blick auf den Ausdeckelungstatbestand sei sie dabei voll den Ausführungen der Krankenhausseite

gefolgt. Auch im Blick auf die geltend gemachten Reservekapazitäten habe sie mit

pauschalen Erwägungen angenommen, das medizinisch leistungsgerechte Budget

werde die Obergrenze in jedem Falle überschreiten. Die dafür maßgebliche pauschale Annahme sei mit den gesetzlichen Wertungen des Pflegesatzrechts nicht

vereinbar. In der Annahme, wegen der Höhe der vom Krankenhaus eingesetzten

pflegesatzfähigen Kosten komme es auf den Einsparungsbetrag für die Verweildauerreduzierung nicht an, liege eine mit den gesetzlichen Grundannahmen für das Verfahren nicht vereinbare Wertung: Letztlich werde aus Anlass der Frage der Angemessenheit der Obergrenzenüberschreitung wegen eines Ausdeckelungstatbestandes gleichsam ein "Aufholen" bisher wegen der gesetzlichen Deckelung nicht zugestandener Defizite eingeräumt.

11Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der

Beigeladenen zu 1. Sie trägt vor, das Berufungsgericht verkenne die grundlegenden

Regelungen und Vorgaben für das Pflegesatzverfahren. Die der Schiedsstelle abverlangten Ermittlungen verkennten, dass das Schiedsstellenverfahren kein behördliches Verfahren mit Amtsermittlungsgrundsatz sei. Die Schiedsstelle habe nur über

die Gegenstände zu entscheiden, über die keine Einigung erreicht worden sei, und

dies auf der Grundlage der vorhandenen Unterlagen. Außerdem müsse sie binnen

sechs Wochen entscheiden. Aus alldem ergebe sich, dass die Schiedsstelle keine eigenständigen Ermittlungen zum leistungsgerechten Budget anstellen müsse und

dass sie insbesondere zu weiterer Aufklärung nicht verpflichtet sei, wenn die vom

Krankenhaus vorgelegte LKA von den Kostenträgern nicht substantiiert angegriffen

werde. Dies sei hier nicht geschehen. Die Beigeladene zu 1 selbst habe sich loyal

verhalten, indem sie zwei Wochen vor der Pflegesatzverhandlung die LKA vorgelegt

habe. Die Klägerin habe hinreichend Gelegenheit gehabt, die LKA substantiell zu

hinterfragen. Dies sei selbst bis zum Tag der Schiedsstellenverhandlung im April

2002 nicht geschehen.

12Die Beklagte beantragt, der Revision der Beigeladenen stattzugeben. Sie hält das

erstinstanzliche Urteil für zutreffend.

13Die Klägerin hält das Berufungsurteil ebenfalls für zutreffend. Ergänzend trägt sie

vor, das Verhalten der Beigeladenen zu 1 sei treuwidrig gewesen, da sie durch verspätete Vorlage der LKA und nichtstimmige Unterlagen die ernsthafte Prüfung durch

die Klägerin verhindert und durch eine vorzeitige Anrufung der Schiedsstelle eine

weitere Klärung unmöglich gemacht habe.

14Die Beigeladenen zu 2 und 3 haben sich nicht geäußert. Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich nicht am Verfahren.

II.

15Die Revision ist begründet. Die Entscheidung des Berufungsgerichts, die angefochtene Genehmigung sei rechtswidrig und verletze die klagende Krankenkasse in ihren

Rechten, verstößt gegen Bundesrecht 137 Abs. 1 VwGO). Sei verkennt die rechtlichen Anforderungen, denen die Schiedsstelle bei der Wahrnehmung ihrer Aufgabe

nach § 18 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (KHG) und § 19 der Bundespflegesatzverordnung (BPflV) unterliegt.

16Grundlage der streitigen Genehmigung ist § 18 Abs. 5 Satz 1 KHG. Danach werden

die vereinbarten oder festgesetzten Pflegesätze von der zuständigen Landesbehörde

genehmigt, wenn sie den Vorschriften dieses Gesetzes und sonstigem Recht entsprechen. Diese Voraussetzung hat das Berufungsgericht zu Unrecht verneint. Die

vom Beklagten genehmigte Schiedsstellenentscheidung ist rechtlich nicht zu beanstanden.

171. Das Berufungsgericht hält die Schiedsstellenentscheidung für rechtswidrig, weil

die Schiedsstelle keine ausreichenden Ermittlungen zum medizinisch leistungsgerechten Budget angestellt und die ihr zukommende Einschätzungsprärogative einseitig wahrgenommen habe. Dem liegt die Auffassung zugrunde, die Grenzen der rechtlichen Befugnisse einer zur Konfliktlösung eingesetzten paritätisch besetzten

Schiedsstelle seien nicht erst dort zu ziehen, wo die rechtlichen Befugnisse der Vertragsparteien selbst enden. Ausgehend von der Einschätzungsprärogative der

Schiedsstelle komme es darauf an, ob angesichts der betroffenen öffentlichen und

privaten Belange die Schiedsstelle die widerstreitenden Interessen der Vertragsparteien ermittelt, alle für die Abwägung erforderlichen tatsächlichen Erkenntnisse gewonnen und die Abwägung frei von Einseitigkeit in einem fairen und willkürfreien

Verfahren vorgenommen habe. Damit übernimmt das Oberverwaltungsgericht wörtlich die Maßstäbe, die der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil

vom 1. Dezember 1998 - BVerwG 5 C 17.97 - BVerwGE 108, 47 <51, 53> für die

Überprüfung einer Schiedsstellenentscheidung nach § 93 Abs. 3 Satz 2 BSHG

betreffend die Pflegesätze von Pflegeheimen aufgestellt hat. Das ist schon im Ansatz

verfehlt.

18Die Schiedsstellenentscheidung zur Festsetzung von Krankenhauspflegesätzen unterscheidet sich in ihrem rechtlichen Charakter grundlegend von einer Schiedsstellenentscheidung nach § 93 Abs. 3 Satz 2 BSHG. Während Letztere einen Verwaltungsakt darstellt (vgl. Urteil vom 1. Dezember 1998 a.a.O, S. 49), handelt es sich

bei der Festsetzung der Krankenhauspflegesätze durch die Schiedsstelle um einen

nicht anfechtbaren internen Mitwirkungsakt, der dem maßgeblichen behördlichen

Genehmigungsakt nach § 18 Abs. 5 KHG vorgeschaltet ist (vgl. Urteil vom 23. November 1993 - BVerwG 3 C 47.91 - BVerwGE 94, 301). Die oben wiedergegebenen

Maßstäbe für die Beurteilung einer Schiedsstellenentscheidung nach § 93 Abs. 3

Satz 2 BSHG hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts aus den §§ 93, 94

BSHG hergeleitet. Darauf ist hier nicht im Einzelnen einzugehen. Jedenfalls enthält

§ 19 Abs. 1 Satz 2 BPflV für die Schiedsstelle nach § 18 a KHG eine ausdrückliche

Bestimmung, die die vom Berufungsgericht angenommene Reduzierung der Entscheidungskompetenz der Schiedsstelle gegenüber den Vereinbarungsmöglichkeiten

der Vertragsparteien ausschließt. Nach der genannten Vorschrift ist die Schiedsstelle

bei ihrer Entscheidung an die für Vertragsparteien geltenden Rechtsvorschriften

gebunden. Dementsprechend hat der erkennende Senat wiederholt ausgesprochen,

dass die Schiedsstelle dieselben rechtlichen Grenzen zu beachten hat, die auch für

die Pflegesatzparteien selbst im Falle der Regelung durch Vereinbarungen gelten;

innerhalb dieser Grenzen hat die Schiedsstelle die ansonsten den Vertragsparteien

zukommenden Gestaltungsmöglichkeiten (vgl. Urteile vom 22. Juni 1995 - BVerwG

3 C 34.93 - Buchholz 451.74 § 18 KHG Nr. 5 und vom 19. Juni 1997 - BVerwG 3 C

24.96 - BVerwGE 105, 97, <100>). Daran ist festzuhalten. Das Argument des

Berufungsgerichts, zur Wahrung des verfassungsrechtlichen Gebots effektiven

Rechtsschutzes könne gegenüber einer Schiedsstellenentscheidung nicht auf eine

Rechtmäßigkeitskontrolle verzichtet werden, geht fehl, weil ein solcher Verzicht

überhaupt nicht in Frage steht; vielmehr geht es darum, wo die von der Genehmigungsbehörde und gegebenenfalls von den Verwaltungsgerichten zu überwachenden Grenzen für die Rechtmäßigkeit einer Schiedsstellenentscheidung liegen. Diese

Grenzen zieht § 18 Abs. 5 KHG gleichermaßen für die Pflegesatzvereinbarung der

Vertragsparteien wie für die Pflegesatzfestsetzung durch die Schiedsstelle bei der

Einhaltung der Vorschriften des Krankenhausfinanzierungsgesetzes und des sonstigen Rechts.

192. Vor diesem Hintergrund kann die Aussage des Berufungsgerichts, die Schiedsstelle habe ihre Ermittlungspflichten hinsichtlich des medizinisch leistungsgerechten

Budgets für das klägerische Krankenhaus nicht erfüllt, keinen Bestand haben. Die

Schiedsstelle hat auf eine detaillierte Feststellung des medizinisch leistungsgerechten Budgets mit der Begründung verzichtet, die Krankenkassen hätten gegen die

vom Krankhaus vorgelegte Leistungs- und Kalkulationsaufstellung (LKA) keine substantiierten Einwendungen erhoben, die geeignet seien, das medizinisch leistungsgerechte Budget auf einen unter der Erlösobergrenze liegenden Betrag zurückzuführen. Auch das Verwaltungsgericht hat festgestellt, die Klägerin habe im Schiedsstellenverfahren das Übersteigen der Erlösobergrenze durch das medizinisch leistungsgerechte Budget nicht substantiiert in Frage gestellt. Dem widerspricht das Beru-

fungsgericht nicht. Es meint aber, die Schiedsstelle hätte gleichwohl die Höhe des

medizinisch leistungsgerechten Budgets ermitteln müssen, weil hier ein Ausdeckelungstatbestand nach § 6 Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 BPflV und damit eine Anhebung der

Erlösobergrenze im Raum stand. Der Sache nach unterwirft es damit die Schiedsstelle dem Amtsermittlungsgrundsatz. Dieser ist jedoch auf das Schiedsstellenverfahren nicht anwendbar.

20Nach § 24 Abs. 1 VwVfG ermitteln die Behörden den Sachverhalt von Amts wegen;

an das Vorbringen und an die Beweisanträge der Beteiligten sind sie nicht gebunden.

Es kann hier offen bleiben, ob Schiedsstellen überhaupt als Behörden zu qualifizieren sind,(offen gelassen im Urteil vom 23. November 1993 - BVerwG 3 C 47.91 -

BVerwGE 94, 301, 303; bejahend Tuschen-Quaas, BPflV, 5. Auflage, S. 383). Jedenfalls schließt es die rechtliche Struktur des Schiedsstellenverfahrens aus, § 24

Abs. 1 VwVfG hier zur Anwendung zu bringen. Dieses Verfahren ist vielmehr seiner

ganzen Anlage nach durch den Beibringungsgrundsatz geprägt.

21In diese Richtung weist schon die paritätische Zusammensetzung der Schiedsstelle

aus Vertretern der Krankenhaus- und der Krankenkassenseite mit einem neutralen

Vorsitzenden. Das bedeutet, dass der Interessengegensatz, der die Pflegesatzverhandlungen prägt, auch in der Zusammensetzung der Schiedsstelle sichtbar wird.

Wie die Pflegesatzverhandlungen zielt das Schiedsstellenverfahren auf anderer

Ebene auf eine Lösung dieses Konflikts. Dies spricht dafür, dass auch im Schiedsstellenverfahren jede Seite ihre Positionen darlegen und gegebenenfalls belegen

muss, wenn sie Gehör finden will.

22Es kommt hinzu, dass § 19 Abs. 1 Satz 2 BPflV, wie bereits erwähnt, die Schiedsstelle an die für die Vertragsparteien geltenden Rechtsvorschriften bindet. Es drängt

sich auf, dass diese Bestimmung auch die den Pflegesatzparteien im Verhandlungsverfahren auferlegten Vorlage- und Mitwirkungspflichten einbezieht. Danach hat der

Krankenhausträger zwar auf Verlangen einer Vertragspartei zur Vorbereitung der

Pflegesatzverhandlung die Leistungs- und Kalkulationsaufstellung zu übermitteln

17 Abs. 4 Satz 2 BPflV). Die Verpflichtung zur Vorlage weiterer Unterlagen ist aber

an deutlich engere Voraussetzungen gebunden 17 Abs. 5 BPflV). Schließlich

bestimmt § 17 Abs. 6 Satz 2 BPflV, dass das Budget und die Pflegesätze auf der

Grundlage der verfügbaren Daten vereinbart werden sollen, wenn wesentliche Fragen zum Versorgungsauftrag und zur Leistungsstruktur des Krankenhauses sowie

zur Höhe der medizinisch leistungsgerechten Vergütung vor Aufnahme der Pflegesatzverhandlungen nicht haben vorgeklärt werden können. Es geht nicht an, diese

Regelungen im Schiedsstellenverfahren außer Acht zu lassen und durch eine generelle Amtsermittlungspflicht der Schiedsstelle zu ersetzen.

23Hierfür spricht zusätzlich, dass die Schiedsstelle nach § 19 Abs. 2 BPflV - nur - über

die Gegenstände entscheidet, über die keine Einigung erreicht werden konnte. Das

setzt voraus, dass der Schiedsstelle die streitig gebliebenen Punkte unterbreitet werden. Dies beinhaltet notwendigerweise deren substantiierte Darlegung.

24Letztlich fällt ins Gewicht, dass die Schiedsstelle ihre Entscheidung innerhalb von

sechs Wochen zu fällen hat 19 Abs. 2 BPflV). Eine derart schnelle Entscheidung

ist ausgeschlossen, wenn die Schiedsstelle verpflichtet sein soll, ohne substantiierte

Beanstandungen der Gegenseite die Leistungs- und Kalkulationsaufstellung des

Krankenhauses zu überprüfen und eigenständig das medizinisch leistungsgerechte

Budget zu ermitteln.

253. Ebenso fehl geht der Vorwurf des Berufungsgerichts, die Schiedsstelle habe bei

der Wahrnehmung ihrer Einschätzungsprärogative einseitig allein den Interessen der

Krankenhausseite zum Erfolg verholfen. Es kann offen bleiben, ob angesichts der

eingehenden Normierung des Pflegesatzrechts überhaupt Raum und Bedürfnis für

die Annahme besteht, zumindest willkürliche und völlig unhaltbare Entscheidungen

der Schiedsstelle seien auch dann rechtswidrig, wenn sie nicht gegen die Normen

des Krankenhausfinanzierungsgesetzes und der Bundespflegesatzverordnung verstoßen. Das bedarf hier schon deshalb keiner weiteren Erörterung, weil die Entscheidung der Schiedsstelle keinerlei Einseitigkeit aufweist. War die Schiedsstelle

mangels substantiierter Beanstandungen durch die Krankenkassen berechtigt, bei

ihrer Entscheidung von der Leistungs- und Kalkulationsaufstellung des Krankenhauses auszugehen, so entsprach es den von ihr zu beachtenden gesetzlichen Vorgaben, dass sie feststellte, bei Berücksichtigung der von den Krankenkassen verlangten Abschläge könne das medizinisch leistungsgerechte Budget keinesfalls unter die

nach § 6 Abs. 1 Satz 4 BPflV maßgebliche Erlösobergrenze sinken. Das nach § 6

Abs. 1 Satz 1 und 2 BPflV an sich zu vereinbarende medizinisch leistungsgerechte

Budget hätte für die Entscheidung der Schiedsstelle nur Relevanz gehabt, wenn es

unterhalb der hier maßgeblichen Erlösobergrenze gelegen hätte. Da dies nach den

nicht zu beanstandenden Feststellungen der Schiedsstelle nicht der Fall war, war der

Gesamtbetrag der Erlöse und auf seiner Grundlage das Budget unter Beachtung der

Erlösobergrenze festzusetzen.

264. Als Einseitigkeit legt das Berufungsgericht der Schiedsstelle auch zur Last, dass

sie bei der Berücksichtigung der zusätzlichen Kosten durch die Leistungsausweitung

in der Gynäkologie Einsparungen durch Verminderung der Verweildauer im übrigen

Krankenhaus im Rahmen des Ausdeckelungstatbestandes des § 6 Abs. 1 Satz 4

Nr. 2 BPflV nicht mindernd in Ansatz gebracht habe. Es meint, dadurch werde dem

Krankenhaus systemwidrig ein "Aufholen" bisher wegen der gesetzlichen Deckelung

nicht zugestandener Defizite eingeräumt. Der Sache nach folgt das Berufungsgericht

damit der von den Krankenkassen im Schiedsstellenverfahren vertretenen Auffassung, in anderen Bereichen des Krankenhauses erzielte Einsparungen müssten auch

dann mit den Mehrkosten beispielsweise einer Leistungsausweitung aufgrund der

Krankenhausplanung verrechnet werden, wenn das leistungsgerechte Budget trotz

der Einsparungen weiter oberhalb der Erlösobergrenze liege; in einem solchen Fall

komme eine Erhöhung der Erlösobergrenze aufgrund des Ausdeckelungstatbestandes nicht in Betracht.

27Auch in diesem Zusammenhang geht der Vorwurf der einseitigen Wahrnehmung der

Gestaltungsmöglichkeiten von vornherein fehl. Die Frage, ob Einsparungen durch

Verringerung der Verweildauer unabhängig von ihrem Einfluss auf das leistungsgerechte Budget 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BPflV) unmittelbar mit Kostensteigerungen

aufgrund eines Ausdeckelungstatbestandes zu verrechnen sind, ist eine Rechtsfrage,

die die Grenze des der Schiedsstelle eingeräumten Gestaltungsfreiraums bestimmt,

und keine von der Schiedsstelle so oder anders wahrzunehmende Gestaltungsmöglichkeit. Diese Frage hat die Schiedsstelle zu Recht im Sinne des beigeladenen Krankenhauses entschieden.

28Zutreffend ist die Schiedsstelle und ihr folgend das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass der Gesamtbetrag der Erlöse nach derzeitigem Pflegesatzrecht in

einem zweistufigen Verfahren festzulegen ist. Den ersten Schritt bildet die Ermittlung

des medizinisch leistungsgerechten Budgets, das nach § 6 Abs. 1 Satz 1 BPflV die

Vorgaben des § 3 BPflV - etwa die Leistungsgerechtigkeit und wirtschaftliche Sicherung des Krankenhauses - zu beachten hat und bei dem nach § 6 Abs. 1 Satz 2

BPflV u.a. Verkürzungen der Verweildauern und die Ergebnisse von Fehlbelegungsprüfungen zu berücksichtigen sind. Dieses leistungsgerechte Budget ist in einem

zweiten Schritt nach § 6 Abs. 1 Sätze 3 und 4 BPflV der Erlösobergrenze gegenüberzustellen, die im Rahmen der Deckelung der Krankenhausausgaben eine Kappungsgrenze darstellt. Bleibt das leistungsgerechte Budget unterhalb der Erlösobergrenze, so ist es von den Pflegesatzparteien zu vereinbaren. Überschreitet es die

Erlösobergrenze, so ergibt diese den maßgebenden Vereinbarungsbetrag.

29In diesen Rahmen fügt sich die Bestimmung des § 6 Abs. 1 Satz 4 BPflV ein, wonach

der Gesamtbetrag den um die Veränderungsrate der beitragspflichtigen Einnahmen

der Krankenkassenmitglieder veränderten Gesamtbetrag des Vorjahres nur

überschreiten darf, soweit die anschließend aufgeführten Tatbestände dies erforderlich machen. Zu diesen Tatbeständen zählen nach Nr. 2 zusätzliche Kapazitäten für

medizinische Leistungen aufgrund der Krankenhausplanung, wie sie hier aufgrund

der Ausweitung der Gynäkologie wegen Schließung eines anderen Krankenhauses

unstreitig vorlagen. Diese Regelung lässt die von der Klägerin geforderte unmittelbare Verrechnung mit anderweitig erzielten Einsparungen des Krankenhauses nicht zu.

30Das ergibt sich schon aus dem Wortlaut. Der Nebensatz "soweit die folgenden Tatbestände dies erforderlich machen" bezieht die Erforderlichkeit auf die Erfüllung der

nachfolgenden Ausdeckelungstatbestände. Allein sie bestimmen die Erforderlichkeit.

Wenn und soweit durch sie Kosten entstehen, haben sie eine Anhebung der Erlösobergrenze zur Folge. Dem steht nicht entgegen, dass in der ersten Satzhälfte das

Wort "darf" verwendet wird. Dieser Begriff beinhaltet keinen irgendwie gearteten Ermessensspielraum etwa der Krankenkassen, der Anhebung zuzustimmen oder auch

nicht. In der hier verwendeten Kombination "darf nur überschreiten" bedeutet der

Satz, dass die ansonsten strikt geltende Erlösobergrenze die durch die Verwirklichung eines Ausdeckelungstatbestandes entstehenden Mehrkosten nicht erfasst.

31Diese Auslegung ergibt sich auch aus der gesetzlichen Systematik. § 6 Abs. 1 Satz 2

BPflV ordnet die Berücksichtigung von Einsparungen etwa durch Verkürzung von

Verweildauern der Vereinbarung des leistungsgerechten Budgets zu. Dagegen ist die

Erlösobergrenze ein zentrales Element der Wahrung der Beitragssatzstabilität. Sie

knüpft prinzipiell an die Vorjahreserlöse an und lässt nur deren Anpassung an die

Entwicklung der beitragspflichtigen Einnahmen der Kassenmitglieder und damit

letztlich der Einnahmen der Krankenkassen zu. In diesem Rahmen schreibt die Verordnung zwar zusätzlich die Berücksichtigung bestimmter Kostensteigerungen vor,

nicht aber die Herabsetzung wegen eingetretener Einsparungen.

32Zu Unrecht meint das Berufungsgericht, die fehlende Verrechnung bedeute eine ungerechtfertigte Bevorzugung derjenigen, denen das Vorliegen eines Ausdeckelungstatbestandes das "Aufholen" eines ihnen ansonsten durch die Deckelung

zugemuteten Defizits ermögliche. Vielmehr führt gerade die Auffassung des Berufungsgerichts zu einer nicht hinnehmbaren Ungleichbehandlung und damit zu einem

ungerechten Ergebnis. Erzielt nämlich ein Krankenhaus, das keinen Ausdeckelungstatbestand erfüllt, durch Verweildauerreduzierungen und ähnliche Maßnahmen

Einsparungen, so kommen diese uneingeschränkt dem Krankenhaus zugute, solange die Einsparungen das leistungsgerechte Budget nicht unter die Erlösobergrenze

sinken lassen. Dagegen müsste ein Krankenhaus, das gleich hohe Einsparungen

erzielt, dem aber gleichzeitig Mehrkosten durch die Erfüllung eines Ausdeckelungstatbestandes entstehen, die Einsparungen nach Auffassung des Berufungsgerichts zur Deckung der Mehrkosten einsetzen. Ihm kämen mithin diese Einsparungen

im Ergebnis nicht zugute.

335. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 161 Abs. 3 VwGO.

Vorsitzender Richter van Schewick Dr. Dette am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Driehaus ist durch Eintritt in den Ruhestand an der Unterschriftsleistung gehindert. van Schewick

Liebler Prof. Dr. Rennert

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 215 973

festgesetzt.

Vorsitzender Richter van Schewick Dr. Dette am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Driehaus ist durch Eintritt in den Ruhestand an der Unterschriftsleistung gehindert. van Schewick

Liebler Prof. Dr. Rennert

Sachgebiet: BVerwGE: ja

Krankenhausfinanzierungsrecht Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

KHG § 18 Abs. 5, § 18 a BPflV § 3 Abs. 1, § 6 Abs. 1, §§ 17, 18, 19

Stichworte:

Pflegesatzfestsetzung; Deckelung; Erlösobergrenze; Schiedsstellenverfahren; Schiedsstelle; Amtsermittlungsgrundsatz; medizinisch leistungsgerechtes Budget.

Leitsätze:

1. Die Schiedsstelle zur Festsetzung der Krankenhauspflegesätze nach § 18 a KHG unterliegt nicht dem Amtsermittlungsgrundsatz.

2. Die Anhebung der Erlösobergrenze wegen Erfüllung eines Ausdeckelungstatbestandes nach § 6 Abs. 1 Satz 4 BPflV wird nicht dadurch ausgeschlossen oder reduziert, dass das Krankenhaus an anderer Stelle etwa durch Verkürzung der Verweildauern Einsparungen erzielt, solange das medizinisch leistungsgerechte Budget die Erlösobergrenze übersteigt.

Urteil des 3. Senats vom 8. September 2005 - BVerwG 3 C 41.04

I. VG Neustadt/W. vom 25.07.2003 - Az.: VG 7 K 2403/02 NW - II. OVG Koblenz vom 28.09.2004 - Az.: OVG 7 A 10150/04 OVG -

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

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6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil