Urteil des BVerwG vom 08.09.2005

Schiedsstelle, Budget, Zur Unzeit, Genehmigung

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 41.04

Verkündet

OVG 7 A 10150/04.OVG

am 8. September 2005

Thiele

Justizhauptsekretärin

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 8. September 2005

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht

Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht

van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t

für Recht erkannt:

Auf die Revision der Beigeladenen zu 1 wird das Urteil des

Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 28. September

2004 geändert. Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des

Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 25. Juli

2003 wird zurückgewiesen.

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Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisi-

onsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der

Beigeladenen zu 1.

G r ü n d e :

Die Beteiligten streiten über die Höhe des Gesamtsbetrages der Erlöse, die dem

Träger des beigeladenen Krankenhauses für das Jahr 2001 zustehen.

Am 10. Dezember 2001 fanden zwischen den Beteiligten Pflegesatzverhandlungen

statt. Hierzu hatte das Krankenhaus mit Datum vom 22. November 2001 den gesetz-

lichen Krankenkassen - der Klägerin und den Beigeladenen zu 2 und 3 - eine

Leistungs- und Kalkulationsaufstellung (LKA) zugeleitet, die pflegesatzfähige Kosten

von 61 571 809 DM vorsah. Darin enthalten waren 761 603 DM als Folgekosten für

zusätzliche Leistungen der gynäkologisch-geburtsheilhilflichen Abteilung, die sich

aus der Schließung einer benachbarten Frauenklinik ergaben. Die für das Jahr 2000

vereinbarten pflegesatzfähigen Kosten hatten 51 353 052 DM betragen. Die vorge-

legte LKA sah eine durchschnittliche Verweildauer von 9,67 Tagen gegenüber einer

für 2000 vereinbarten Verweildauer von 10,81 Tagen und 76 806 Berechnungstage

im Budgetbereich gegenüber 81 000 im Jahr 2000 vor. Die Pflegesatzverhandlungen,

die einen Tag dauerten, führten nicht zu einer Einigung.

Daraufhin rief die Beigeladene zu 1 mit Schreiben vom 15. Februar 2002 die

Schiedsstelle für die Festsetzung der Krankenhauspflegesätze für Rheinland-Pfalz

an mit dem Antrag, den Gesamtbetrag der Erlöse für den Pflegesatzzeitraum 2001

auf 55 000 054 DM, das Budget auf 33 752 903 DM und die Berechnungstage auf

76 806 festzusetzen. Die Kostenträger beantragten demgegenüber die Festsetzung

des Gesamtbetrages in Höhe von 54 569 516 DM unter Zugrundelegung von

80 789 Berechnungstagen. Im Streit waren zum einen die Belegungsdaten. Die Kos-

tenträger hielten die angesetzte Verweildauer und die sich daraus ergebenden Be-

rechnungstage für zu niedrig. Außerdem vertraten sie die Auffassung, die durch die

Verkürzung der Verweildauer eintretenden Einsparungen müssten gegen die Mehr-

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kosten der Leistungsausweitung gegengerechnet werden, so dass von 463 Mehrbe-

handlungsfällen 275 nicht budgeterhöhend berücksichtigt werden sollten. Hinsichtlich

der übrigen Kosten der Leistungsausweitung beanstandeten die Kostenträger, dass

die Klägerin die Personalkosten konkret ausgerechnet habe.

Mit Beschluss vom 24. April 2002 folgte die Schiedsstelle im Wesentlichen dem An-

trag der Beigeladenen zu 1 und setzte den Gesamtbetrag der Erlöse auf

54 991 924 DM, das Budget auf 33 744 772 DM und die Berechnungstage auf

76 806 fest. Dazu führte sie aus, hinsichtlich der Fallzahlen sei die Schlichtungsstelle

mehrheitlich der Antragstellerin gefolgt, weil die von ihr angemeldeten Zahlen nach

Abzug der Mehrfälle wegen der Ausweitung der Gynäkologie den Zahlen des Jahres

2000 entspreche. Für die von den Kostenträgern beantragte Erhöhung der Fallzahlen

gebe es keine Rechtsgrundlage, da diese nur im Wege der Vereinbarung erfolgen

könne (§ 6 Abs. 1 Satz 4 Nr. 1 i.V.m. § 19 Abs. 3 BPflV). Eine Herabsetzung der

Obergrenze der Erlöse könne nicht wegen der Einsparungen durch Reduzierung der

Verweildauer verlangt werden. Solche Einsparungen seien nur im Rahmen der Ver-

handlungen über das leistungsgerechte Budget nach § 6 Abs. 1 Satz 1 BPflV zu be-

rücksichtigen. Das so ermittelte leistungsgerechte Budget sei dann in einer zweiten

Stufe an der durch das Budget des Vorjahres, die Veränderungsrate und die Ausde-

ckelungstatbestände bestimmten Erlösobergrenze zu messen. Die Möglichkeit, im

Rahmen der ersten Stufe eine entsprechende Herabsetzung durchzusetzen, habe

die Klägerin nicht genutzt. Sie habe die in der Leistungs- und Kostenaufstellung des

Krankenhauses enthaltenen Kosten nicht substantiiert bestritten. Die in dieser Auf-

stellung enthaltenen pflegesatzfähigen Kosten lägen immerhin rund 8 Mio. DM über

der Erlösobergrenze. Damit liege das Budget selbst nach Abzug des von den Kran-

kenkassen wegen der Verweildauerreduzierung angesetzten Betrages von

491 000 DM immer noch weit über der Erlösobergrenze. Auch wenn man das ver-

einbarte Budget 2000 als Ausgangspunkt nehme, seien die durch Verweildauerkür-

zung entstehenden Einsparungen durch allgemeine Kostensteigerungen aufgezehrt,

so dass die pflegesatzfähigen Kosten schon ohne die Kosten der Leistungsauswei-

tung jedenfalls die Erlösobergrenze überschritten. Die Mehrkosten dieser Leistungs-

ausweitung habe die Klägerin bis auf einen Betrag von ca. 7 000 DM zutreffend er-

mittelt.

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Auf Antrag der Beigeladenen zu 1 genehmigte das Ministerium für Arbeit, Soziales,

Familie und Gesundheit Rheinland-Pfalz durch Bescheid vom 29. Juli 2002 die

Schiedsstellenfestsetzung. Dazu führte es aus, die Festsetzung sei in jeder Hinsicht

rechtmäßig. Insbesondere habe die Schiedsstelle kein medizinisch leistungsgerech-

tes Budget für das Krankenhaus festgesetzt; insoweit habe sie die Forderungs-LKA

des Krankenhauses auch nicht als medizinisch leistungsgerecht eingestuft. Sie habe

lediglich durch eine Hilfsrechnung festgestellt, dass eine Berücksichtigung der Ver-

weildauerreduzierung das Budget des Krankenhauses nicht unter die Erlösobergren-

ze absenke und daher die zusätzlichen Kosten für die Kapazitätsaufstockung die

Erlösobergrenze entsprechend anhebe.

Die dagegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstra-

ße als unbegründet abgewiesen. Die Genehmigung sei rechtmäßig, da sich die

Schiedsstelle mit ihrer Entscheidung innerhalb des ihr vom Gesetz eingeräumten

Entscheidungsfreiraums gehalten habe. Entgegen dem Vortrag der Klägerin sei kei-

ne Teileinigung dahin erfolgt gewesen, dass die Pflegesatzverhandlungen innerhalb

der Erlösobergrenze geführt werden sollten und die von der Beigeladenen zu 1 vor-

gelegte LKA kein Verhandlungsgegenstand sein solle. Die Schiedsstelle habe diese

LKA zu Recht berücksichtigt, weil sie von der Klägerin nicht substantiiert in Frage

gestellt worden sei. Die Mehrkosten durch die Leistungsausweitung im gynäkologi-

schen Bereich seien zu Recht als Erhöhung der Erlösobergrenze angesetzt worden;

eine Herabsetzung wegen anderweitiger Einsparungen sehe § 6 Abs. 1 Satz 4 BPflV

nicht vor. Es sei auch nicht zu beanstanden, dass die Beigeladene die Mehrkosten

der Leistungsausweitung konkret nach Kostenarten ermittelt habe. Insoweit enthalte

das Gesetz keine Berechnungsvorgaben.

Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzliche

Urteil durch Urteil vom 28. September 2004 geändert und den Genehmigungsbe-

scheid des Beklagten aufgehoben. Die Genehmigung sei rechtswidrig, weil die

Schiedsstelle von der ihr eingeräumten Einschätzungsprärogative fehlerhaft

Gebrauch gemacht habe. Notwendig sei ein Schiedsstellenverfahren, das den

rechtsstaatlichen Mindesterfordernissen eines offenen und fairen Verfahrens genüge.

Es könne offen bleiben, ob das durchgeführte Verfahren schon insoweit fehlerhaft

sei, als die Anrufung der Schiedsstelle etwa vorzeitig bzw. zur Unzeit erfolgt wäre.

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Voraussetzung für die Anrufung der Schiedsstelle sei zunächst die Aufnahme und

Durchführung ernstlicher Verhandlungen mit dem Willen zur Einigung, wenigstens

zur sachlichen Erörterung und Ermittlung hinsichtlich der aufgeworfenen Fragen. Ei-

ner Pflegesatzpartei müsse die Möglichkeit eingeräumt werden, die vorgelegten Un-

terlagen in angemessener Zeit einer Prüfung zu unterziehen und ggf. weitere erfor-

derliche Unterlagen zur Prüfung anzufordern.

Allgemein sei an das Schiedsstellenverfahren die Anforderung zu stellen, dass

- ausgehend von der Einschätzungsprärogative der Schiedsstelle - angesichts der

betroffenen öffentlichen und privaten Belange die Schiedsstelle die widerstreitenden

Interessen der Vertragsparteien ermittele, alle für die Abwägung erforderlichen tat-

sächlichen Erkenntnisse gewinne und die Abwägung frei von Einseitigkeit in einem

fairen und willkürfreien Verfahren vornehme. Angesichts der vom Gesetz angestreb-

ten Beschleunigung könnten die absoluten Anforderungen an die Pflegesatzverhand-

lungen zurückgeschraubt werden, wenn das Schiedsstellenverfahren in der Lage sei,

etwaige Defizite aufzufangen. Hier genüge die Schiedsstellenentscheidung insbe-

sondere im Hinblick auf die erforderlichen Ermittlungen sowie auf eine Abwägung frei

von Einseitigkeiten angesichts der Umstände des Falles nicht den aufgezeigten

Maßstäben.

Nach § 6 Abs. 1 BPflV sei der Grundsatz der Beitragsstabilität zu beachten, und zwar

dergestalt, dass abgesehen von Ausnahmetatbeständen der Gesamtbetrag des

Budgets den um die maßgebliche Rate veränderten Gesamtbetrag des Vorjahres

nicht überschreiten dürfe. Im Rahmen der Budgetfestsetzung seien indessen vorran-

gig die Leistungsveränderungen zu beachten, so z.B. nach ausdrücklicher Normie-

rung gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BPflV die Verkürzung von Verweildauern. Im

Rahmen der gesetzlich angestrebten Verhandlung des medizinisch-leistungsgerech-

ten Budgets sei daher eine nähere Ermittlung und Bewertung zu diesem Punkt un-

verzichtbar gewesen. Eine Überschreitung des maßgeblichen Betrages sei nur mög-

lich, soweit ein Ausnahmetatbestand dies erforderlich mache. Die Erforderlichkeit

könne dabei ersichtlich davon abhängig sein, ob die Fortschreibung des Budgets zu

einem Erreichen der Obergrenze führe bzw. in welchem Maß insoweit ein ausrei-

chender Abstand festgestellt werden könne.

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Unter Berücksichtigung der hier vorliegenden Verweildauerreduzierung seien Ermitt-

lungen zum leistungsgerechten Budget im Rahmen des Schiedsstellenverfahrens

unverzichtbar gewesen. Der Umstand, dass nach § 18 Abs. 6 BPflV auf der Grund-

lage der verfügbaren Daten zu verhandeln sei, könne trotz des Beschleunigungs-

grundsatzes nicht bedeuten, dass für die Schiedsstelle verfügbar nur die Daten sei-

en, die etwa ein illoyal verhandelndes Krankenhaus "lediglich zur Verfügung stellt".

Vielmehr sei als Maßstab das gültig, was für ein solches Krankenhaus objektiv ver-

fügbar sei. Eine Beweisvereitelung sei nach allgemeinen rechtlichen Grundsätzen zu

gewichten. Dem Beschleunigungsgrundsatz könne die Schiedsstelle im Übrigen bei

einer nicht vollständigen Aufklärung durch angemessene Schätzung Rechnung tra-

gen. Die Kompensation der Ungenauigkeiten dürfe indessen nicht einseitig erfolgen.

Diesen Grundsätzen sei die Schiedsstelle nicht gerecht geworden. Sie habe ohne

ausreichende Ermittlungen im Einzelnen eine Verrechnung von durch eine Verweil-

dauerverkürzung denkbaren freien Bettenkapazitäten mit den für die Erweiterung der

Gynäkologie und Geburtshilfe notwendigen Betten abgelehnt. Im Blick auf den Aus-

deckelungstatbestand sei sie dabei voll den Ausführungen der Krankenhausseite

gefolgt. Auch im Blick auf die geltend gemachten Reservekapazitäten habe sie mit

pauschalen Erwägungen angenommen, das medizinisch leistungsgerechte Budget

werde die Obergrenze in jedem Falle überschreiten. Die dafür maßgebliche pau-

schale Annahme sei mit den gesetzlichen Wertungen des Pflegesatzrechts nicht

vereinbar. In der Annahme, wegen der Höhe der vom Krankenhaus eingesetzten

pflegesatzfähigen Kosten komme es auf den Einsparungsbetrag für die Verweildau-

erreduzierung nicht an, liege eine mit den gesetzlichen Grundannahmen für das Ver-

fahren nicht vereinbare Wertung: Letztlich werde aus Anlass der Frage der Ange-

messenheit der Obergrenzenüberschreitung wegen eines Ausdeckelungstatbestan-

des gleichsam ein "Aufholen" bisher wegen der gesetzlichen Deckelung nicht zuge-

standener Defizite eingeräumt.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der

Beigeladenen zu 1. Sie trägt vor, das Berufungsgericht verkenne die grundlegenden

Regelungen und Vorgaben für das Pflegesatzverfahren. Die der Schiedsstelle abver-

langten Ermittlungen verkennten, dass das Schiedsstellenverfahren kein behördli-

ches Verfahren mit Amtsermittlungsgrundsatz sei. Die Schiedsstelle habe nur über

die Gegenstände zu entscheiden, über die keine Einigung erreicht worden sei, und

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dies auf der Grundlage der vorhandenen Unterlagen. Außerdem müsse sie binnen

sechs Wochen entscheiden. Aus alldem ergebe sich, dass die Schiedsstelle keine ei-

genständigen Ermittlungen zum leistungsgerechten Budget anstellen müsse und

dass sie insbesondere zu weiterer Aufklärung nicht verpflichtet sei, wenn die vom

Krankenhaus vorgelegte LKA von den Kostenträgern nicht substantiiert angegriffen

werde. Dies sei hier nicht geschehen. Die Beigeladene zu 1 selbst habe sich loyal

verhalten, indem sie zwei Wochen vor der Pflegesatzverhandlung die LKA vorgelegt

habe. Die Klägerin habe hinreichend Gelegenheit gehabt, die LKA substantiell zu

hinterfragen. Dies sei selbst bis zum Tag der Schiedsstellenverhandlung im April

2002 nicht geschehen.

Die Beklagte beantragt, der Revision der Beigeladenen stattzugeben. Sie hält das

erstinstanzliche Urteil für zutreffend.

Die Klägerin hält das Berufungsurteil ebenfalls für zutreffend. Ergänzend trägt sie

vor, das Verhalten der Beigeladenen zu 1 sei treuwidrig gewesen, da sie durch ver-

spätete Vorlage der LKA und nichtstimmige Unterlagen die ernsthafte Prüfung durch

die Klägerin verhindert und durch eine vorzeitige Anrufung der Schiedsstelle eine

weitere Klärung unmöglich gemacht habe.

Die Beigeladenen zu 2 und 3 haben sich nicht geäußert. Der Vertreter des Bundesin-

teresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich nicht am Verfahren.

II.

Die Revision ist begründet. Die Entscheidung des Berufungsgerichts, die angefoch-

tene Genehmigung sei rechtswidrig und verletze die klagende Krankenkasse in ihren

Rechten, verstößt gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Sei verkennt die recht-

lichen Anforderungen, denen die Schiedsstelle bei der Wahrnehmung ihrer Aufgabe

nach § 18 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (KHG) und § 19 der Bundespfle-

gesatzverordnung (BPflV) unterliegt.

Grundlage der streitigen Genehmigung ist § 18 Abs. 5 Satz 1 KHG. Danach werden

die vereinbarten oder festgesetzten Pflegesätze von der zuständigen Landesbehörde

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genehmigt, wenn sie den Vorschriften dieses Gesetzes und sonstigem Recht ent-

sprechen. Diese Voraussetzung hat das Berufungsgericht zu Unrecht verneint. Die

vom Beklagten genehmigte Schiedsstellenentscheidung ist rechtlich nicht zu bean-

standen.

1. Das Berufungsgericht hält die Schiedsstellenentscheidung für rechtswidrig, weil

die Schiedsstelle keine ausreichenden Ermittlungen zum medizinisch leistungsge-

rechten Budget angestellt und die ihr zukommende Einschätzungsprärogative einsei-

tig wahrgenommen habe. Dem liegt die Auffassung zugrunde, die Grenzen der recht-

lichen Befugnisse einer zur Konfliktlösung eingesetzten paritätisch besetzten

Schiedsstelle seien nicht erst dort zu ziehen, wo die rechtlichen Befugnisse der Ver-

tragsparteien selbst enden. Ausgehend von der Einschätzungsprärogative der

Schiedsstelle komme es darauf an, ob angesichts der betroffenen öffentlichen und

privaten Belange die Schiedsstelle die widerstreitenden Interessen der Vertragspar-

teien ermittelt, alle für die Abwägung erforderlichen tatsächlichen Erkenntnisse ge-

wonnen und die Abwägung frei von Einseitigkeit in einem fairen und willkürfreien

Verfahren vorgenommen habe. Damit übernimmt das Oberverwaltungsgericht wört-

lich die Maßstäbe, die der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil

vom 1. Dezember 1998 - BVerwG 5 C 17.97 - BVerwGE 108, 47 <51, 53> für die

Überprüfung einer Schiedsstellenentscheidung nach § 93 Abs. 3 Satz 2 BSHG

betreffend die Pflegesätze von Pflegeheimen aufgestellt hat. Das ist schon im Ansatz

verfehlt.

Die Schiedsstellenentscheidung zur Festsetzung von Krankenhauspflegesätzen un-

terscheidet sich in ihrem rechtlichen Charakter grundlegend von einer Schiedsstel-

lenentscheidung nach § 93 Abs. 3 Satz 2 BSHG. Während Letztere einen Verwal-

tungsakt darstellt (vgl. Urteil vom 1. Dezember 1998 a.a.O, S. 49), handelt es sich

bei der Festsetzung der Krankenhauspflegesätze durch die Schiedsstelle um einen

nicht anfechtbaren internen Mitwirkungsakt, der dem maßgeblichen behördlichen

Genehmigungsakt nach § 18 Abs. 5 KHG vorgeschaltet ist (vgl. Urteil vom 23. No-

vember 1993 - BVerwG 3 C 47.91 - BVerwGE 94, 301). Die oben wiedergegebenen

Maßstäbe für die Beurteilung einer Schiedsstellenentscheidung nach § 93 Abs. 3

Satz 2 BSHG hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts aus den §§ 93, 94

BSHG hergeleitet. Darauf ist hier nicht im Einzelnen einzugehen. Jedenfalls enthält

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§ 19 Abs. 1 Satz 2 BPflV für die Schiedsstelle nach § 18 a KHG eine ausdrückliche

Bestimmung, die die vom Berufungsgericht angenommene Reduzierung der Ent-

scheidungskompetenz der Schiedsstelle gegenüber den Vereinbarungsmöglichkeiten

der Vertragsparteien ausschließt. Nach der genannten Vorschrift ist die Schiedsstelle

bei ihrer Entscheidung an die für Vertragsparteien geltenden Rechtsvorschriften

gebunden. Dementsprechend hat der erkennende Senat wiederholt ausgesprochen,

dass die Schiedsstelle dieselben rechtlichen Grenzen zu beachten hat, die auch für

die Pflegesatzparteien selbst im Falle der Regelung durch Vereinbarungen gelten;

innerhalb dieser Grenzen hat die Schiedsstelle die ansonsten den Vertragsparteien

zukommenden Gestaltungsmöglichkeiten (vgl. Urteile vom 22. Juni 1995 - BVerwG

3 C 34.93 - Buchholz 451.74 § 18 KHG Nr. 5 und vom 19. Juni 1997 - BVerwG 3 C

24.96 - BVerwGE 105, 97, <100>). Daran ist festzuhalten. Das Argument des

Berufungsgerichts, zur Wahrung des verfassungsrechtlichen Gebots effektiven

Rechtsschutzes könne gegenüber einer Schiedsstellenentscheidung nicht auf eine

Rechtmäßigkeitskontrolle verzichtet werden, geht fehl, weil ein solcher Verzicht

überhaupt nicht in Frage steht; vielmehr geht es darum, wo die von der Genehmi-

gungsbehörde und gegebenenfalls von den Verwaltungsgerichten zu überwachen-

den Grenzen für die Rechtmäßigkeit einer Schiedsstellenentscheidung liegen. Diese

Grenzen zieht § 18 Abs. 5 KHG gleichermaßen für die Pflegesatzvereinbarung der

Vertragsparteien wie für die Pflegesatzfestsetzung durch die Schiedsstelle bei der

Einhaltung der Vorschriften des Krankenhausfinanzierungsgesetzes und des sonsti-

gen Rechts.

2. Vor diesem Hintergrund kann die Aussage des Berufungsgerichts, die Schieds-

stelle habe ihre Ermittlungspflichten hinsichtlich des medizinisch leistungsgerechten

Budgets für das klägerische Krankenhaus nicht erfüllt, keinen Bestand haben. Die

Schiedsstelle hat auf eine detaillierte Feststellung des medizinisch leistungsgerech-

ten Budgets mit der Begründung verzichtet, die Krankenkassen hätten gegen die

vom Krankhaus vorgelegte Leistungs- und Kalkulationsaufstellung (LKA) keine sub-

stantiierten Einwendungen erhoben, die geeignet seien, das medizinisch leistungs-

gerechte Budget auf einen unter der Erlösobergrenze liegenden Betrag zurückzufüh-

ren. Auch das Verwaltungsgericht hat festgestellt, die Klägerin habe im Schiedsstel-

lenverfahren das Übersteigen der Erlösobergrenze durch das medizinisch leistungs-

gerechte Budget nicht substantiiert in Frage gestellt. Dem widerspricht das Beru-

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fungsgericht nicht. Es meint aber, die Schiedsstelle hätte gleichwohl die Höhe des

medizinisch leistungsgerechten Budgets ermitteln müssen, weil hier ein Ausdecke-

lungstatbestand nach § 6 Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 BPflV und damit eine Anhebung der

Erlösobergrenze im Raum stand. Der Sache nach unterwirft es damit die Schieds-

stelle dem Amtsermittlungsgrundsatz. Dieser ist jedoch auf das Schiedsstellenver-

fahren nicht anwendbar.

Nach § 24 Abs. 1 VwVfG ermitteln die Behörden den Sachverhalt von Amts wegen;

an das Vorbringen und an die Beweisanträge der Beteiligten sind sie nicht gebunden.

Es kann hier offen bleiben, ob Schiedsstellen überhaupt als Behörden zu quali-

fizieren sind,(offen gelassen im Urteil vom 23. November 1993 - BVerwG 3 C 47.91 -

BVerwGE 94, 301, 303; bejahend Tuschen-Quaas, BPflV, 5. Auflage, S. 383). Je-

denfalls schließt es die rechtliche Struktur des Schiedsstellenverfahrens aus, § 24

Abs. 1 VwVfG hier zur Anwendung zu bringen. Dieses Verfahren ist vielmehr seiner

ganzen Anlage nach durch den Beibringungsgrundsatz geprägt.

In diese Richtung weist schon die paritätische Zusammensetzung der Schiedsstelle

aus Vertretern der Krankenhaus- und der Krankenkassenseite mit einem neutralen

Vorsitzenden. Das bedeutet, dass der Interessengegensatz, der die Pflegesatzver-

handlungen prägt, auch in der Zusammensetzung der Schiedsstelle sichtbar wird.

Wie die Pflegesatzverhandlungen zielt das Schiedsstellenverfahren auf anderer

Ebene auf eine Lösung dieses Konflikts. Dies spricht dafür, dass auch im Schieds-

stellenverfahren jede Seite ihre Positionen darlegen und gegebenenfalls belegen

muss, wenn sie Gehör finden will.

Es kommt hinzu, dass § 19 Abs. 1 Satz 2 BPflV, wie bereits erwähnt, die Schieds-

stelle an die für die Vertragsparteien geltenden Rechtsvorschriften bindet. Es drängt

sich auf, dass diese Bestimmung auch die den Pflegesatzparteien im Verhandlungs-

verfahren auferlegten Vorlage- und Mitwirkungspflichten einbezieht. Danach hat der

Krankenhausträger zwar auf Verlangen einer Vertragspartei zur Vorbereitung der

Pflegesatzverhandlung die Leistungs- und Kalkulationsaufstellung zu übermitteln

(§ 17 Abs. 4 Satz 2 BPflV). Die Verpflichtung zur Vorlage weiterer Unterlagen ist aber

an deutlich engere Voraussetzungen gebunden (§ 17 Abs. 5 BPflV). Schließlich

bestimmt § 17 Abs. 6 Satz 2 BPflV, dass das Budget und die Pflegesätze auf der

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Grundlage der verfügbaren Daten vereinbart werden sollen, wenn wesentliche Fra-

gen zum Versorgungsauftrag und zur Leistungsstruktur des Krankenhauses sowie

zur Höhe der medizinisch leistungsgerechten Vergütung vor Aufnahme der Pflege-

satzverhandlungen nicht haben vorgeklärt werden können. Es geht nicht an, diese

Regelungen im Schiedsstellenverfahren außer Acht zu lassen und durch eine gene-

relle Amtsermittlungspflicht der Schiedsstelle zu ersetzen.

Hierfür spricht zusätzlich, dass die Schiedsstelle nach § 19 Abs. 2 BPflV - nur - über

die Gegenstände entscheidet, über die keine Einigung erreicht werden konnte. Das

setzt voraus, dass der Schiedsstelle die streitig gebliebenen Punkte unterbreitet wer-

den. Dies beinhaltet notwendigerweise deren substantiierte Darlegung.

Letztlich fällt ins Gewicht, dass die Schiedsstelle ihre Entscheidung innerhalb von

sechs Wochen zu fällen hat (§ 19 Abs. 2 BPflV). Eine derart schnelle Entscheidung

ist ausgeschlossen, wenn die Schiedsstelle verpflichtet sein soll, ohne substantiierte

Beanstandungen der Gegenseite die Leistungs- und Kalkulationsaufstellung des

Krankenhauses zu überprüfen und eigenständig das medizinisch leistungsgerechte

Budget zu ermitteln.

3. Ebenso fehl geht der Vorwurf des Berufungsgerichts, die Schiedsstelle habe bei

der Wahrnehmung ihrer Einschätzungsprärogative einseitig allein den Interessen der

Krankenhausseite zum Erfolg verholfen. Es kann offen bleiben, ob angesichts der

eingehenden Normierung des Pflegesatzrechts überhaupt Raum und Bedürfnis für

die Annahme besteht, zumindest willkürliche und völlig unhaltbare Entscheidungen

der Schiedsstelle seien auch dann rechtswidrig, wenn sie nicht gegen die Normen

des Krankenhausfinanzierungsgesetzes und der Bundespflegesatzverordnung ver-

stoßen. Das bedarf hier schon deshalb keiner weiteren Erörterung, weil die Ent-

scheidung der Schiedsstelle keinerlei Einseitigkeit aufweist. War die Schiedsstelle

mangels substantiierter Beanstandungen durch die Krankenkassen berechtigt, bei

ihrer Entscheidung von der Leistungs- und Kalkulationsaufstellung des Krankenhau-

ses auszugehen, so entsprach es den von ihr zu beachtenden gesetzlichen Vorga-

ben, dass sie feststellte, bei Berücksichtigung der von den Krankenkassen verlang-

ten Abschläge könne das medizinisch leistungsgerechte Budget keinesfalls unter die

nach § 6 Abs. 1 Satz 4 BPflV maßgebliche Erlösobergrenze sinken. Das nach § 6

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Abs. 1 Satz 1 und 2 BPflV an sich zu vereinbarende medizinisch leistungsgerechte

Budget hätte für die Entscheidung der Schiedsstelle nur Relevanz gehabt, wenn es

unterhalb der hier maßgeblichen Erlösobergrenze gelegen hätte. Da dies nach den

nicht zu beanstandenden Feststellungen der Schiedsstelle nicht der Fall war, war der

Gesamtbetrag der Erlöse und auf seiner Grundlage das Budget unter Beachtung der

Erlösobergrenze festzusetzen.

4. Als Einseitigkeit legt das Berufungsgericht der Schiedsstelle auch zur Last, dass

sie bei der Berücksichtigung der zusätzlichen Kosten durch die Leistungsausweitung

in der Gynäkologie Einsparungen durch Verminderung der Verweildauer im übrigen

Krankenhaus im Rahmen des Ausdeckelungstatbestandes des § 6 Abs. 1 Satz 4

Nr. 2 BPflV nicht mindernd in Ansatz gebracht habe. Es meint, dadurch werde dem

Krankenhaus systemwidrig ein "Aufholen" bisher wegen der gesetzlichen Deckelung

nicht zugestandener Defizite eingeräumt. Der Sache nach folgt das Berufungsgericht

damit der von den Krankenkassen im Schiedsstellenverfahren vertretenen Auffas-

sung, in anderen Bereichen des Krankenhauses erzielte Einsparungen müssten auch

dann mit den Mehrkosten beispielsweise einer Leistungsausweitung aufgrund der

Krankenhausplanung verrechnet werden, wenn das leistungsgerechte Budget trotz

der Einsparungen weiter oberhalb der Erlösobergrenze liege; in einem solchen Fall

komme eine Erhöhung der Erlösobergrenze aufgrund des Ausdeckelungstat-

bestandes nicht in Betracht.

Auch in diesem Zusammenhang geht der Vorwurf der einseitigen Wahrnehmung der

Gestaltungsmöglichkeiten von vornherein fehl. Die Frage, ob Einsparungen durch

Verringerung der Verweildauer unabhängig von ihrem Einfluss auf das leistungsge-

rechte Budget (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BPflV) unmittelbar mit Kostensteigerungen

aufgrund eines Ausdeckelungstatbestandes zu verrechnen sind, ist eine Rechtsfrage,

die die Grenze des der Schiedsstelle eingeräumten Gestaltungsfreiraums bestimmt,

und keine von der Schiedsstelle so oder anders wahrzunehmende Gestal-

tungsmöglichkeit. Diese Frage hat die Schiedsstelle zu Recht im Sinne des beigela-

denen Krankenhauses entschieden.

Zutreffend ist die Schiedsstelle und ihr folgend das Verwaltungsgericht davon aus-

gegangen, dass der Gesamtbetrag der Erlöse nach derzeitigem Pflegesatzrecht in

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einem zweistufigen Verfahren festzulegen ist. Den ersten Schritt bildet die Ermittlung

des medizinisch leistungsgerechten Budgets, das nach § 6 Abs. 1 Satz 1 BPflV die

Vorgaben des § 3 BPflV - etwa die Leistungsgerechtigkeit und wirtschaftliche Siche-

rung des Krankenhauses - zu beachten hat und bei dem nach § 6 Abs. 1 Satz 2

BPflV u.a. Verkürzungen der Verweildauern und die Ergebnisse von Fehlbelegungs-

prüfungen zu berücksichtigen sind. Dieses leistungsgerechte Budget ist in einem

zweiten Schritt nach § 6 Abs. 1 Sätze 3 und 4 BPflV der Erlösobergrenze gegen-

überzustellen, die im Rahmen der Deckelung der Krankenhausausgaben eine Kap-

pungsgrenze darstellt. Bleibt das leistungsgerechte Budget unterhalb der Erlösober-

grenze, so ist es von den Pflegesatzparteien zu vereinbaren. Überschreitet es die

Erlösobergrenze, so ergibt diese den maßgebenden Vereinbarungsbetrag.

In diesen Rahmen fügt sich die Bestimmung des § 6 Abs. 1 Satz 4 BPflV ein, wonach

der Gesamtbetrag den um die Veränderungsrate der beitragspflichtigen Einnahmen

der Krankenkassenmitglieder veränderten Gesamtbetrag des Vorjahres nur

überschreiten darf, soweit die anschließend aufgeführten Tatbestände dies erforder-

lich machen. Zu diesen Tatbeständen zählen nach Nr. 2 zusätzliche Kapazitäten für

medizinische Leistungen aufgrund der Krankenhausplanung, wie sie hier aufgrund

der Ausweitung der Gynäkologie wegen Schließung eines anderen Krankenhauses

unstreitig vorlagen. Diese Regelung lässt die von der Klägerin geforderte unmittelba-

re Verrechnung mit anderweitig erzielten Einsparungen des Krankenhauses nicht zu.

Das ergibt sich schon aus dem Wortlaut. Der Nebensatz "soweit die folgenden Tat-

bestände dies erforderlich machen" bezieht die Erforderlichkeit auf die Erfüllung der

nachfolgenden Ausdeckelungstatbestände. Allein sie bestimmen die Erforderlichkeit.

Wenn und soweit durch sie Kosten entstehen, haben sie eine Anhebung der Erlös-

obergrenze zur Folge. Dem steht nicht entgegen, dass in der ersten Satzhälfte das

Wort "darf" verwendet wird. Dieser Begriff beinhaltet keinen irgendwie gearteten Er-

messensspielraum etwa der Krankenkassen, der Anhebung zuzustimmen oder auch

nicht. In der hier verwendeten Kombination "darf nur überschreiten" bedeutet der

Satz, dass die ansonsten strikt geltende Erlösobergrenze die durch die Verwirkli-

chung eines Ausdeckelungstatbestandes entstehenden Mehrkosten nicht erfasst.

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Diese Auslegung ergibt sich auch aus der gesetzlichen Systematik. § 6 Abs. 1 Satz 2

BPflV ordnet die Berücksichtigung von Einsparungen etwa durch Verkürzung von

Verweildauern der Vereinbarung des leistungsgerechten Budgets zu. Dagegen ist die

Erlösobergrenze ein zentrales Element der Wahrung der Beitragssatzstabilität. Sie

knüpft prinzipiell an die Vorjahreserlöse an und lässt nur deren Anpassung an die

Entwicklung der beitragspflichtigen Einnahmen der Kassenmitglieder und damit

letztlich der Einnahmen der Krankenkassen zu. In diesem Rahmen schreibt die Ver-

ordnung zwar zusätzlich die Berücksichtigung bestimmter Kostensteigerungen vor,

nicht aber die Herabsetzung wegen eingetretener Einsparungen.

Zu Unrecht meint das Berufungsgericht, die fehlende Verrechnung bedeute eine un-

gerechtfertigte Bevorzugung derjenigen, denen das Vorliegen eines Ausdecke-

lungstatbestandes das "Aufholen" eines ihnen ansonsten durch die Deckelung

zugemuteten Defizits ermögliche. Vielmehr führt gerade die Auffassung des Beru-

fungsgerichts zu einer nicht hinnehmbaren Ungleichbehandlung und damit zu einem

ungerechten Ergebnis. Erzielt nämlich ein Krankenhaus, das keinen Ausdecke-

lungstatbestand erfüllt, durch Verweildauerreduzierungen und ähnliche Maßnahmen

Einsparungen, so kommen diese uneingeschränkt dem Krankenhaus zugute, solan-

ge die Einsparungen das leistungsgerechte Budget nicht unter die Erlösobergrenze

sinken lassen. Dagegen müsste ein Krankenhaus, das gleich hohe Einsparungen

erzielt, dem aber gleichzeitig Mehrkosten durch die Erfüllung eines Ausdecke-

lungstatbestandes entstehen, die Einsparungen nach Auffassung des Berufungsge-

richts zur Deckung der Mehrkosten einsetzen. Ihm kämen mithin diese Einsparungen

im Ergebnis nicht zugute.

5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 161 Abs. 3 VwGO.

Vorsitzender Richter van Schewick Dr. Dette

am Bundesverwaltungs-

gericht Prof. Dr. Driehaus

ist durch Eintritt in den

Ruhestand an der Unter-

schriftsleistung gehindert.

van Schewick

Liebler Prof. Dr. Rennert

- 16 -

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 215 973 €

festgesetzt.

Vorsitzender Richter van Schewick Dr. Dette

am Bundesverwaltungs-

gericht Prof. Dr. Driehaus

ist durch Eintritt in den

Ruhestand an der Unter-

schriftsleistung gehindert.

van Schewick

Liebler Prof. Dr. Rennert

Sachgebiet:

BVerwGE: ja

Krankenhausfinanzierungsrecht

Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

KHG § 18 Abs. 5, § 18 a

BPflV § 3 Abs. 1, § 6 Abs. 1, §§ 17, 18, 19

Stichworte:

Pflegesatzfestsetzung; Deckelung; Erlösobergrenze; Schiedsstellenverfahren;

Schiedsstelle; Amtsermittlungsgrundsatz; medizinisch leistungsgerechtes Budget.

Leitsätze:

1. Die Schiedsstelle zur Festsetzung der Krankenhauspflegesätze nach § 18 a KHG

unterliegt nicht dem Amtsermittlungsgrundsatz.

2. Die Anhebung der Erlösobergrenze wegen Erfüllung eines Ausdeckelungstat-

bestandes nach § 6 Abs. 1 Satz 4 BPflV wird nicht dadurch ausgeschlossen oder

reduziert, dass das Krankenhaus an anderer Stelle etwa durch Verkürzung der Ver-

weildauern Einsparungen erzielt, solange das medizinisch leistungsgerechte Budget

die Erlösobergrenze übersteigt.

Urteil des 3. Senats vom 8. September 2005 - BVerwG 3 C 41.04

I. VG Neustadt/W. vom 25.07.2003 - Az.: VG 7 K 2403/02 NW -

II. OVG Koblenz vom 28.09.2004 - Az.: OVG 7 A 10150/04 OVG -