Urteil des BVerwG, Az. 3 C 41.04

Schiedsstelle, Budget, Zur Unzeit, Genehmigung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 41.04
Verkündet
OVG 7 A 10150/04.OVG
am 8. September 2005
Thiele
Justizhauptsekretärin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 8. September 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. D r i e h a u s sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht
van S c h e w i c k , Dr. D e t t e , L i e b l e r und Prof. Dr. R e n n e r t
für Recht erkannt:
Auf die Revision der Beigeladenen zu 1 wird das Urteil des
Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 28. September
2004 geändert. Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 25. Juli
2003 wird zurückgewiesen.
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Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisi-
onsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der
Beigeladenen zu 1.
G r ü n d e :
I.
Die Beteiligten streiten über die Höhe des Gesamtsbetrages der Erlöse, die dem
Träger des beigeladenen Krankenhauses für das Jahr 2001 zustehen.
Am 10. Dezember 2001 fanden zwischen den Beteiligten Pflegesatzverhandlungen
statt. Hierzu hatte das Krankenhaus mit Datum vom 22. November 2001 den gesetz-
lichen Krankenkassen - der Klägerin und den Beigeladenen zu 2 und 3 - eine
Leistungs- und Kalkulationsaufstellung (LKA) zugeleitet, die pflegesatzfähige Kosten
von 61 571 809 DM vorsah. Darin enthalten waren 761 603 DM als Folgekosten für
zusätzliche Leistungen der gynäkologisch-geburtsheilhilflichen Abteilung, die sich
aus der Schließung einer benachbarten Frauenklinik ergaben. Die für das Jahr 2000
vereinbarten pflegesatzfähigen Kosten hatten 51 353 052 DM betragen. Die vorge-
legte LKA sah eine durchschnittliche Verweildauer von 9,67 Tagen gegenüber einer
für 2000 vereinbarten Verweildauer von 10,81 Tagen und 76 806 Berechnungstage
im Budgetbereich gegenüber 81 000 im Jahr 2000 vor. Die Pflegesatzverhandlungen,
die einen Tag dauerten, führten nicht zu einer Einigung.
Daraufhin rief die Beigeladene zu 1 mit Schreiben vom 15. Februar 2002 die
Schiedsstelle für die Festsetzung der Krankenhauspflegesätze für Rheinland-Pfalz
an mit dem Antrag, den Gesamtbetrag der Erlöse für den Pflegesatzzeitraum 2001
auf 55 000 054 DM, das Budget auf 33 752 903 DM und die Berechnungstage auf
76 806 festzusetzen. Die Kostenträger beantragten demgegenüber die Festsetzung
des Gesamtbetrages in Höhe von 54 569 516 DM unter Zugrundelegung von
80 789 Berechnungstagen. Im Streit waren zum einen die Belegungsdaten. Die Kos-
tenträger hielten die angesetzte Verweildauer und die sich daraus ergebenden Be-
rechnungstage für zu niedrig. Außerdem vertraten sie die Auffassung, die durch die
Verkürzung der Verweildauer eintretenden Einsparungen müssten gegen die Mehr-
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kosten der Leistungsausweitung gegengerechnet werden, so dass von 463 Mehrbe-
handlungsfällen 275 nicht budgeterhöhend berücksichtigt werden sollten. Hinsichtlich
der übrigen Kosten der Leistungsausweitung beanstandeten die Kostenträger, dass
die Klägerin die Personalkosten konkret ausgerechnet habe.
Mit Beschluss vom 24. April 2002 folgte die Schiedsstelle im Wesentlichen dem An-
trag der Beigeladenen zu 1 und setzte den Gesamtbetrag der Erlöse auf
54 991 924 DM, das Budget auf 33 744 772 DM und die Berechnungstage auf
76 806 fest. Dazu führte sie aus, hinsichtlich der Fallzahlen sei die Schlichtungsstelle
mehrheitlich der Antragstellerin gefolgt, weil die von ihr angemeldeten Zahlen nach
Abzug der Mehrfälle wegen der Ausweitung der Gynäkologie den Zahlen des Jahres
2000 entspreche. Für die von den Kostenträgern beantragte Erhöhung der Fallzahlen
gebe es keine Rechtsgrundlage, da diese nur im Wege der Vereinbarung erfolgen
könne (§ 6 Abs. 1 Satz 4 Nr. 1 i.V.m. § 19 Abs. 3 BPflV). Eine Herabsetzung der
Obergrenze der Erlöse könne nicht wegen der Einsparungen durch Reduzierung der
Verweildauer verlangt werden. Solche Einsparungen seien nur im Rahmen der Ver-
handlungen über das leistungsgerechte Budget nach § 6 Abs. 1 Satz 1 BPflV zu be-
rücksichtigen. Das so ermittelte leistungsgerechte Budget sei dann in einer zweiten
Stufe an der durch das Budget des Vorjahres, die Veränderungsrate und die Ausde-
ckelungstatbestände bestimmten Erlösobergrenze zu messen. Die Möglichkeit, im
Rahmen der ersten Stufe eine entsprechende Herabsetzung durchzusetzen, habe
die Klägerin nicht genutzt. Sie habe die in der Leistungs- und Kostenaufstellung des
Krankenhauses enthaltenen Kosten nicht substantiiert bestritten. Die in dieser Auf-
stellung enthaltenen pflegesatzfähigen Kosten lägen immerhin rund 8 Mio. DM über
der Erlösobergrenze. Damit liege das Budget selbst nach Abzug des von den Kran-
kenkassen wegen der Verweildauerreduzierung angesetzten Betrages von
491 000 DM immer noch weit über der Erlösobergrenze. Auch wenn man das ver-
einbarte Budget 2000 als Ausgangspunkt nehme, seien die durch Verweildauerkür-
zung entstehenden Einsparungen durch allgemeine Kostensteigerungen aufgezehrt,
so dass die pflegesatzfähigen Kosten schon ohne die Kosten der Leistungsauswei-
tung jedenfalls die Erlösobergrenze überschritten. Die Mehrkosten dieser Leistungs-
ausweitung habe die Klägerin bis auf einen Betrag von ca. 7 000 DM zutreffend er-
mittelt.
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Auf Antrag der Beigeladenen zu 1 genehmigte das Ministerium für Arbeit, Soziales,
Familie und Gesundheit Rheinland-Pfalz durch Bescheid vom 29. Juli 2002 die
Schiedsstellenfestsetzung. Dazu führte es aus, die Festsetzung sei in jeder Hinsicht
rechtmäßig. Insbesondere habe die Schiedsstelle kein medizinisch leistungsgerech-
tes Budget für das Krankenhaus festgesetzt; insoweit habe sie die Forderungs-LKA
des Krankenhauses auch nicht als medizinisch leistungsgerecht eingestuft. Sie habe
lediglich durch eine Hilfsrechnung festgestellt, dass eine Berücksichtigung der Ver-
weildauerreduzierung das Budget des Krankenhauses nicht unter die Erlösobergren-
ze absenke und daher die zusätzlichen Kosten für die Kapazitätsaufstockung die
Erlösobergrenze entsprechend anhebe.
Die dagegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstra-
ße als unbegründet abgewiesen. Die Genehmigung sei rechtmäßig, da sich die
Schiedsstelle mit ihrer Entscheidung innerhalb des ihr vom Gesetz eingeräumten
Entscheidungsfreiraums gehalten habe. Entgegen dem Vortrag der Klägerin sei kei-
ne Teileinigung dahin erfolgt gewesen, dass die Pflegesatzverhandlungen innerhalb
der Erlösobergrenze geführt werden sollten und die von der Beigeladenen zu 1 vor-
gelegte LKA kein Verhandlungsgegenstand sein solle. Die Schiedsstelle habe diese
LKA zu Recht berücksichtigt, weil sie von der Klägerin nicht substantiiert in Frage
gestellt worden sei. Die Mehrkosten durch die Leistungsausweitung im gynäkologi-
schen Bereich seien zu Recht als Erhöhung der Erlösobergrenze angesetzt worden;
eine Herabsetzung wegen anderweitiger Einsparungen sehe § 6 Abs. 1 Satz 4 BPflV
nicht vor. Es sei auch nicht zu beanstanden, dass die Beigeladene die Mehrkosten
der Leistungsausweitung konkret nach Kostenarten ermittelt habe. Insoweit enthalte
das Gesetz keine Berechnungsvorgaben.
Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzliche
Urteil durch Urteil vom 28. September 2004 geändert und den Genehmigungsbe-
scheid des Beklagten aufgehoben. Die Genehmigung sei rechtswidrig, weil die
Schiedsstelle von der ihr eingeräumten Einschätzungsprärogative fehlerhaft
Gebrauch gemacht habe. Notwendig sei ein Schiedsstellenverfahren, das den
rechtsstaatlichen Mindesterfordernissen eines offenen und fairen Verfahrens genüge.
Es könne offen bleiben, ob das durchgeführte Verfahren schon insoweit fehlerhaft
sei, als die Anrufung der Schiedsstelle etwa vorzeitig bzw. zur Unzeit erfolgt wäre.
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Voraussetzung für die Anrufung der Schiedsstelle sei zunächst die Aufnahme und
Durchführung ernstlicher Verhandlungen mit dem Willen zur Einigung, wenigstens
zur sachlichen Erörterung und Ermittlung hinsichtlich der aufgeworfenen Fragen. Ei-
ner Pflegesatzpartei müsse die Möglichkeit eingeräumt werden, die vorgelegten Un-
terlagen in angemessener Zeit einer Prüfung zu unterziehen und ggf. weitere erfor-
derliche Unterlagen zur Prüfung anzufordern.
Allgemein sei an das Schiedsstellenverfahren die Anforderung zu stellen, dass
- ausgehend von der Einschätzungsprärogative der Schiedsstelle - angesichts der
betroffenen öffentlichen und privaten Belange die Schiedsstelle die widerstreitenden
Interessen der Vertragsparteien ermittele, alle für die Abwägung erforderlichen tat-
sächlichen Erkenntnisse gewinne und die Abwägung frei von Einseitigkeit in einem
fairen und willkürfreien Verfahren vornehme. Angesichts der vom Gesetz angestreb-
ten Beschleunigung könnten die absoluten Anforderungen an die Pflegesatzverhand-
lungen zurückgeschraubt werden, wenn das Schiedsstellenverfahren in der Lage sei,
etwaige Defizite aufzufangen. Hier genüge die Schiedsstellenentscheidung insbe-
sondere im Hinblick auf die erforderlichen Ermittlungen sowie auf eine Abwägung frei
von Einseitigkeiten angesichts der Umstände des Falles nicht den aufgezeigten
Maßstäben.
Nach § 6 Abs. 1 BPflV sei der Grundsatz der Beitragsstabilität zu beachten, und zwar
dergestalt, dass abgesehen von Ausnahmetatbeständen der Gesamtbetrag des
Budgets den um die maßgebliche Rate veränderten Gesamtbetrag des Vorjahres
nicht überschreiten dürfe. Im Rahmen der Budgetfestsetzung seien indessen vorran-
gig die Leistungsveränderungen zu beachten, so z.B. nach ausdrücklicher Normie-
rung gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BPflV die Verkürzung von Verweildauern. Im
Rahmen der gesetzlich angestrebten Verhandlung des medizinisch-leistungsgerech-
ten Budgets sei daher eine nähere Ermittlung und Bewertung zu diesem Punkt un-
verzichtbar gewesen. Eine Überschreitung des maßgeblichen Betrages sei nur mög-
lich, soweit ein Ausnahmetatbestand dies erforderlich mache. Die Erforderlichkeit
könne dabei ersichtlich davon abhängig sein, ob die Fortschreibung des Budgets zu
einem Erreichen der Obergrenze führe bzw. in welchem Maß insoweit ein ausrei-
chender Abstand festgestellt werden könne.
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Unter Berücksichtigung der hier vorliegenden Verweildauerreduzierung seien Ermitt-
lungen zum leistungsgerechten Budget im Rahmen des Schiedsstellenverfahrens
unverzichtbar gewesen. Der Umstand, dass nach § 18 Abs. 6 BPflV auf der Grund-
lage der verfügbaren Daten zu verhandeln sei, könne trotz des Beschleunigungs-
grundsatzes nicht bedeuten, dass für die Schiedsstelle verfügbar nur die Daten sei-
en, die etwa ein illoyal verhandelndes Krankenhaus "lediglich zur Verfügung stellt".
Vielmehr sei als Maßstab das gültig, was für ein solches Krankenhaus objektiv ver-
fügbar sei. Eine Beweisvereitelung sei nach allgemeinen rechtlichen Grundsätzen zu
gewichten. Dem Beschleunigungsgrundsatz könne die Schiedsstelle im Übrigen bei
einer nicht vollständigen Aufklärung durch angemessene Schätzung Rechnung tra-
gen. Die Kompensation der Ungenauigkeiten dürfe indessen nicht einseitig erfolgen.
Diesen Grundsätzen sei die Schiedsstelle nicht gerecht geworden. Sie habe ohne
ausreichende Ermittlungen im Einzelnen eine Verrechnung von durch eine Verweil-
dauerverkürzung denkbaren freien Bettenkapazitäten mit den für die Erweiterung der
Gynäkologie und Geburtshilfe notwendigen Betten abgelehnt. Im Blick auf den Aus-
deckelungstatbestand sei sie dabei voll den Ausführungen der Krankenhausseite
gefolgt. Auch im Blick auf die geltend gemachten Reservekapazitäten habe sie mit
pauschalen Erwägungen angenommen, das medizinisch leistungsgerechte Budget
werde die Obergrenze in jedem Falle überschreiten. Die dafür maßgebliche pau-
schale Annahme sei mit den gesetzlichen Wertungen des Pflegesatzrechts nicht
vereinbar. In der Annahme, wegen der Höhe der vom Krankenhaus eingesetzten
pflegesatzfähigen Kosten komme es auf den Einsparungsbetrag für die Verweildau-
erreduzierung nicht an, liege eine mit den gesetzlichen Grundannahmen für das Ver-
fahren nicht vereinbare Wertung: Letztlich werde aus Anlass der Frage der Ange-
messenheit der Obergrenzenüberschreitung wegen eines Ausdeckelungstatbestan-
des gleichsam ein "Aufholen" bisher wegen der gesetzlichen Deckelung nicht zuge-
standener Defizite eingeräumt.
Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der
Beigeladenen zu 1. Sie trägt vor, das Berufungsgericht verkenne die grundlegenden
Regelungen und Vorgaben für das Pflegesatzverfahren. Die der Schiedsstelle abver-
langten Ermittlungen verkennten, dass das Schiedsstellenverfahren kein behördli-
ches Verfahren mit Amtsermittlungsgrundsatz sei. Die Schiedsstelle habe nur über
die Gegenstände zu entscheiden, über die keine Einigung erreicht worden sei, und
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dies auf der Grundlage der vorhandenen Unterlagen. Außerdem müsse sie binnen
sechs Wochen entscheiden. Aus alldem ergebe sich, dass die Schiedsstelle keine ei-
genständigen Ermittlungen zum leistungsgerechten Budget anstellen müsse und
dass sie insbesondere zu weiterer Aufklärung nicht verpflichtet sei, wenn die vom
Krankenhaus vorgelegte LKA von den Kostenträgern nicht substantiiert angegriffen
werde. Dies sei hier nicht geschehen. Die Beigeladene zu 1 selbst habe sich loyal
verhalten, indem sie zwei Wochen vor der Pflegesatzverhandlung die LKA vorgelegt
habe. Die Klägerin habe hinreichend Gelegenheit gehabt, die LKA substantiell zu
hinterfragen. Dies sei selbst bis zum Tag der Schiedsstellenverhandlung im April
2002 nicht geschehen.
Die Beklagte beantragt, der Revision der Beigeladenen stattzugeben. Sie hält das
erstinstanzliche Urteil für zutreffend.
Die Klägerin hält das Berufungsurteil ebenfalls für zutreffend. Ergänzend trägt sie
vor, das Verhalten der Beigeladenen zu 1 sei treuwidrig gewesen, da sie durch ver-
spätete Vorlage der LKA und nichtstimmige Unterlagen die ernsthafte Prüfung durch
die Klägerin verhindert und durch eine vorzeitige Anrufung der Schiedsstelle eine
weitere Klärung unmöglich gemacht habe.
Die Beigeladenen zu 2 und 3 haben sich nicht geäußert. Der Vertreter des Bundesin-
teresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich nicht am Verfahren.
II.
Die Revision ist begründet. Die Entscheidung des Berufungsgerichts, die angefoch-
tene Genehmigung sei rechtswidrig und verletze die klagende Krankenkasse in ihren
Rechten, verstößt gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Sei verkennt die recht-
lichen Anforderungen, denen die Schiedsstelle bei der Wahrnehmung ihrer Aufgabe
nach § 18 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes (KHG) und § 19 der Bundespfle-
gesatzverordnung (BPflV) unterliegt.
Grundlage der streitigen Genehmigung ist § 18 Abs. 5 Satz 1 KHG. Danach werden
die vereinbarten oder festgesetzten Pflegesätze von der zuständigen Landesbehörde
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genehmigt, wenn sie den Vorschriften dieses Gesetzes und sonstigem Recht ent-
sprechen. Diese Voraussetzung hat das Berufungsgericht zu Unrecht verneint. Die
vom Beklagten genehmigte Schiedsstellenentscheidung ist rechtlich nicht zu bean-
standen.
1. Das Berufungsgericht hält die Schiedsstellenentscheidung für rechtswidrig, weil
die Schiedsstelle keine ausreichenden Ermittlungen zum medizinisch leistungsge-
rechten Budget angestellt und die ihr zukommende Einschätzungsprärogative einsei-
tig wahrgenommen habe. Dem liegt die Auffassung zugrunde, die Grenzen der recht-
lichen Befugnisse einer zur Konfliktlösung eingesetzten paritätisch besetzten
Schiedsstelle seien nicht erst dort zu ziehen, wo die rechtlichen Befugnisse der Ver-
tragsparteien selbst enden. Ausgehend von der Einschätzungsprärogative der
Schiedsstelle komme es darauf an, ob angesichts der betroffenen öffentlichen und
privaten Belange die Schiedsstelle die widerstreitenden Interessen der Vertragspar-
teien ermittelt, alle für die Abwägung erforderlichen tatsächlichen Erkenntnisse ge-
wonnen und die Abwägung frei von Einseitigkeit in einem fairen und willkürfreien
Verfahren vorgenommen habe. Damit übernimmt das Oberverwaltungsgericht wört-
lich die Maßstäbe, die der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil
vom 1. Dezember 1998 - BVerwG 5 C 17.97 - BVerwGE 108, 47 <51, 53> für die
Überprüfung einer Schiedsstellenentscheidung nach § 93 Abs. 3 Satz 2 BSHG
betreffend die Pflegesätze von Pflegeheimen aufgestellt hat. Das ist schon im Ansatz
verfehlt.
Die Schiedsstellenentscheidung zur Festsetzung von Krankenhauspflegesätzen un-
terscheidet sich in ihrem rechtlichen Charakter grundlegend von einer Schiedsstel-
lenentscheidung nach § 93 Abs. 3 Satz 2 BSHG. Während Letztere einen Verwal-
tungsakt darstellt (vgl. Urteil vom 1. Dezember 1998 a.a.O, S. 49), handelt es sich
bei der Festsetzung der Krankenhauspflegesätze durch die Schiedsstelle um einen
nicht anfechtbaren internen Mitwirkungsakt, der dem maßgeblichen behördlichen
Genehmigungsakt nach § 18 Abs. 5 KHG vorgeschaltet ist (vgl. Urteil vom 23. No-
vember 1993 - BVerwG 3 C 47.91 - BVerwGE 94, 301). Die oben wiedergegebenen
Maßstäbe für die Beurteilung einer Schiedsstellenentscheidung nach § 93 Abs. 3
Satz 2 BSHG hat der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts aus den §§ 93, 94
BSHG hergeleitet. Darauf ist hier nicht im Einzelnen einzugehen. Jedenfalls enthält
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§ 19 Abs. 1 Satz 2 BPflV für die Schiedsstelle nach § 18 a KHG eine ausdrückliche
Bestimmung, die die vom Berufungsgericht angenommene Reduzierung der Ent-
scheidungskompetenz der Schiedsstelle gegenüber den Vereinbarungsmöglichkeiten
der Vertragsparteien ausschließt. Nach der genannten Vorschrift ist die Schiedsstelle
bei ihrer Entscheidung an die für Vertragsparteien geltenden Rechtsvorschriften
gebunden. Dementsprechend hat der erkennende Senat wiederholt ausgesprochen,
dass die Schiedsstelle dieselben rechtlichen Grenzen zu beachten hat, die auch für
die Pflegesatzparteien selbst im Falle der Regelung durch Vereinbarungen gelten;
innerhalb dieser Grenzen hat die Schiedsstelle die ansonsten den Vertragsparteien
zukommenden Gestaltungsmöglichkeiten (vgl. Urteile vom 22. Juni 1995 - BVerwG
3 C 34.93 - Buchholz 451.74 § 18 KHG Nr. 5 und vom 19. Juni 1997 - BVerwG 3 C
24.96 - BVerwGE 105, 97, <100>). Daran ist festzuhalten. Das Argument des
Berufungsgerichts, zur Wahrung des verfassungsrechtlichen Gebots effektiven
Rechtsschutzes könne gegenüber einer Schiedsstellenentscheidung nicht auf eine
Rechtmäßigkeitskontrolle verzichtet werden, geht fehl, weil ein solcher Verzicht
überhaupt nicht in Frage steht; vielmehr geht es darum, wo die von der Genehmi-
gungsbehörde und gegebenenfalls von den Verwaltungsgerichten zu überwachen-
den Grenzen für die Rechtmäßigkeit einer Schiedsstellenentscheidung liegen. Diese
Grenzen zieht § 18 Abs. 5 KHG gleichermaßen für die Pflegesatzvereinbarung der
Vertragsparteien wie für die Pflegesatzfestsetzung durch die Schiedsstelle bei der
Einhaltung der Vorschriften des Krankenhausfinanzierungsgesetzes und des sonsti-
gen Rechts.
2. Vor diesem Hintergrund kann die Aussage des Berufungsgerichts, die Schieds-
stelle habe ihre Ermittlungspflichten hinsichtlich des medizinisch leistungsgerechten
Budgets für das klägerische Krankenhaus nicht erfüllt, keinen Bestand haben. Die
Schiedsstelle hat auf eine detaillierte Feststellung des medizinisch leistungsgerech-
ten Budgets mit der Begründung verzichtet, die Krankenkassen hätten gegen die
vom Krankhaus vorgelegte Leistungs- und Kalkulationsaufstellung (LKA) keine sub-
stantiierten Einwendungen erhoben, die geeignet seien, das medizinisch leistungs-
gerechte Budget auf einen unter der Erlösobergrenze liegenden Betrag zurückzufüh-
ren. Auch das Verwaltungsgericht hat festgestellt, die Klägerin habe im Schiedsstel-
lenverfahren das Übersteigen der Erlösobergrenze durch das medizinisch leistungs-
gerechte Budget nicht substantiiert in Frage gestellt. Dem widerspricht das Beru-
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fungsgericht nicht. Es meint aber, die Schiedsstelle hätte gleichwohl die Höhe des
medizinisch leistungsgerechten Budgets ermitteln müssen, weil hier ein Ausdecke-
lungstatbestand nach § 6 Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 BPflV und damit eine Anhebung der
Erlösobergrenze im Raum stand. Der Sache nach unterwirft es damit die Schieds-
stelle dem Amtsermittlungsgrundsatz. Dieser ist jedoch auf das Schiedsstellenver-
fahren nicht anwendbar.
Nach § 24 Abs. 1 VwVfG ermitteln die Behörden den Sachverhalt von Amts wegen;
an das Vorbringen und an die Beweisanträge der Beteiligten sind sie nicht gebunden.
Es kann hier offen bleiben, ob Schiedsstellen überhaupt als Behörden zu quali-
fizieren sind,(offen gelassen im Urteil vom 23. November 1993 - BVerwG 3 C 47.91 -
BVerwGE 94, 301, 303; bejahend Tuschen-Quaas, BPflV, 5. Auflage, S. 383). Je-
denfalls schließt es die rechtliche Struktur des Schiedsstellenverfahrens aus, § 24
Abs. 1 VwVfG hier zur Anwendung zu bringen. Dieses Verfahren ist vielmehr seiner
ganzen Anlage nach durch den Beibringungsgrundsatz geprägt.
In diese Richtung weist schon die paritätische Zusammensetzung der Schiedsstelle
aus Vertretern der Krankenhaus- und der Krankenkassenseite mit einem neutralen
Vorsitzenden. Das bedeutet, dass der Interessengegensatz, der die Pflegesatzver-
handlungen prägt, auch in der Zusammensetzung der Schiedsstelle sichtbar wird.
Wie die Pflegesatzverhandlungen zielt das Schiedsstellenverfahren auf anderer
Ebene auf eine Lösung dieses Konflikts. Dies spricht dafür, dass auch im Schieds-
stellenverfahren jede Seite ihre Positionen darlegen und gegebenenfalls belegen
muss, wenn sie Gehör finden will.
Es kommt hinzu, dass § 19 Abs. 1 Satz 2 BPflV, wie bereits erwähnt, die Schieds-
stelle an die für die Vertragsparteien geltenden Rechtsvorschriften bindet. Es drängt
sich auf, dass diese Bestimmung auch die den Pflegesatzparteien im Verhandlungs-
verfahren auferlegten Vorlage- und Mitwirkungspflichten einbezieht. Danach hat der
Krankenhausträger zwar auf Verlangen einer Vertragspartei zur Vorbereitung der
Pflegesatzverhandlung die Leistungs- und Kalkulationsaufstellung zu übermitteln
(§ 17 Abs. 4 Satz 2 BPflV). Die Verpflichtung zur Vorlage weiterer Unterlagen ist aber
an deutlich engere Voraussetzungen gebunden (§ 17 Abs. 5 BPflV). Schließlich
bestimmt § 17 Abs. 6 Satz 2 BPflV, dass das Budget und die Pflegesätze auf der
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Grundlage der verfügbaren Daten vereinbart werden sollen, wenn wesentliche Fra-
gen zum Versorgungsauftrag und zur Leistungsstruktur des Krankenhauses sowie
zur Höhe der medizinisch leistungsgerechten Vergütung vor Aufnahme der Pflege-
satzverhandlungen nicht haben vorgeklärt werden können. Es geht nicht an, diese
Regelungen im Schiedsstellenverfahren außer Acht zu lassen und durch eine gene-
relle Amtsermittlungspflicht der Schiedsstelle zu ersetzen.
Hierfür spricht zusätzlich, dass die Schiedsstelle nach § 19 Abs. 2 BPflV - nur - über
die Gegenstände entscheidet, über die keine Einigung erreicht werden konnte. Das
setzt voraus, dass der Schiedsstelle die streitig gebliebenen Punkte unterbreitet wer-
den. Dies beinhaltet notwendigerweise deren substantiierte Darlegung.
Letztlich fällt ins Gewicht, dass die Schiedsstelle ihre Entscheidung innerhalb von
sechs Wochen zu fällen hat (§ 19 Abs. 2 BPflV). Eine derart schnelle Entscheidung
ist ausgeschlossen, wenn die Schiedsstelle verpflichtet sein soll, ohne substantiierte
Beanstandungen der Gegenseite die Leistungs- und Kalkulationsaufstellung des
Krankenhauses zu überprüfen und eigenständig das medizinisch leistungsgerechte
Budget zu ermitteln.
3. Ebenso fehl geht der Vorwurf des Berufungsgerichts, die Schiedsstelle habe bei
der Wahrnehmung ihrer Einschätzungsprärogative einseitig allein den Interessen der
Krankenhausseite zum Erfolg verholfen. Es kann offen bleiben, ob angesichts der
eingehenden Normierung des Pflegesatzrechts überhaupt Raum und Bedürfnis für
die Annahme besteht, zumindest willkürliche und völlig unhaltbare Entscheidungen
der Schiedsstelle seien auch dann rechtswidrig, wenn sie nicht gegen die Normen
des Krankenhausfinanzierungsgesetzes und der Bundespflegesatzverordnung ver-
stoßen. Das bedarf hier schon deshalb keiner weiteren Erörterung, weil die Ent-
scheidung der Schiedsstelle keinerlei Einseitigkeit aufweist. War die Schiedsstelle
mangels substantiierter Beanstandungen durch die Krankenkassen berechtigt, bei
ihrer Entscheidung von der Leistungs- und Kalkulationsaufstellung des Krankenhau-
ses auszugehen, so entsprach es den von ihr zu beachtenden gesetzlichen Vorga-
ben, dass sie feststellte, bei Berücksichtigung der von den Krankenkassen verlang-
ten Abschläge könne das medizinisch leistungsgerechte Budget keinesfalls unter die
nach § 6 Abs. 1 Satz 4 BPflV maßgebliche Erlösobergrenze sinken. Das nach § 6
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Abs. 1 Satz 1 und 2 BPflV an sich zu vereinbarende medizinisch leistungsgerechte
Budget hätte für die Entscheidung der Schiedsstelle nur Relevanz gehabt, wenn es
unterhalb der hier maßgeblichen Erlösobergrenze gelegen hätte. Da dies nach den
nicht zu beanstandenden Feststellungen der Schiedsstelle nicht der Fall war, war der
Gesamtbetrag der Erlöse und auf seiner Grundlage das Budget unter Beachtung der
Erlösobergrenze festzusetzen.
4. Als Einseitigkeit legt das Berufungsgericht der Schiedsstelle auch zur Last, dass
sie bei der Berücksichtigung der zusätzlichen Kosten durch die Leistungsausweitung
in der Gynäkologie Einsparungen durch Verminderung der Verweildauer im übrigen
Krankenhaus im Rahmen des Ausdeckelungstatbestandes des § 6 Abs. 1 Satz 4
Nr. 2 BPflV nicht mindernd in Ansatz gebracht habe. Es meint, dadurch werde dem
Krankenhaus systemwidrig ein "Aufholen" bisher wegen der gesetzlichen Deckelung
nicht zugestandener Defizite eingeräumt. Der Sache nach folgt das Berufungsgericht
damit der von den Krankenkassen im Schiedsstellenverfahren vertretenen Auffas-
sung, in anderen Bereichen des Krankenhauses erzielte Einsparungen müssten auch
dann mit den Mehrkosten beispielsweise einer Leistungsausweitung aufgrund der
Krankenhausplanung verrechnet werden, wenn das leistungsgerechte Budget trotz
der Einsparungen weiter oberhalb der Erlösobergrenze liege; in einem solchen Fall
komme eine Erhöhung der Erlösobergrenze aufgrund des Ausdeckelungstat-
bestandes nicht in Betracht.
Auch in diesem Zusammenhang geht der Vorwurf der einseitigen Wahrnehmung der
Gestaltungsmöglichkeiten von vornherein fehl. Die Frage, ob Einsparungen durch
Verringerung der Verweildauer unabhängig von ihrem Einfluss auf das leistungsge-
rechte Budget (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BPflV) unmittelbar mit Kostensteigerungen
aufgrund eines Ausdeckelungstatbestandes zu verrechnen sind, ist eine Rechtsfrage,
die die Grenze des der Schiedsstelle eingeräumten Gestaltungsfreiraums bestimmt,
und keine von der Schiedsstelle so oder anders wahrzunehmende Gestal-
tungsmöglichkeit. Diese Frage hat die Schiedsstelle zu Recht im Sinne des beigela-
denen Krankenhauses entschieden.
Zutreffend ist die Schiedsstelle und ihr folgend das Verwaltungsgericht davon aus-
gegangen, dass der Gesamtbetrag der Erlöse nach derzeitigem Pflegesatzrecht in
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einem zweistufigen Verfahren festzulegen ist. Den ersten Schritt bildet die Ermittlung
des medizinisch leistungsgerechten Budgets, das nach § 6 Abs. 1 Satz 1 BPflV die
Vorgaben des § 3 BPflV - etwa die Leistungsgerechtigkeit und wirtschaftliche Siche-
rung des Krankenhauses - zu beachten hat und bei dem nach § 6 Abs. 1 Satz 2
BPflV u.a. Verkürzungen der Verweildauern und die Ergebnisse von Fehlbelegungs-
prüfungen zu berücksichtigen sind. Dieses leistungsgerechte Budget ist in einem
zweiten Schritt nach § 6 Abs. 1 Sätze 3 und 4 BPflV der Erlösobergrenze gegen-
überzustellen, die im Rahmen der Deckelung der Krankenhausausgaben eine Kap-
pungsgrenze darstellt. Bleibt das leistungsgerechte Budget unterhalb der Erlösober-
grenze, so ist es von den Pflegesatzparteien zu vereinbaren. Überschreitet es die
Erlösobergrenze, so ergibt diese den maßgebenden Vereinbarungsbetrag.
In diesen Rahmen fügt sich die Bestimmung des § 6 Abs. 1 Satz 4 BPflV ein, wonach
der Gesamtbetrag den um die Veränderungsrate der beitragspflichtigen Einnahmen
der Krankenkassenmitglieder veränderten Gesamtbetrag des Vorjahres nur
überschreiten darf, soweit die anschließend aufgeführten Tatbestände dies erforder-
lich machen. Zu diesen Tatbeständen zählen nach Nr. 2 zusätzliche Kapazitäten für
medizinische Leistungen aufgrund der Krankenhausplanung, wie sie hier aufgrund
der Ausweitung der Gynäkologie wegen Schließung eines anderen Krankenhauses
unstreitig vorlagen. Diese Regelung lässt die von der Klägerin geforderte unmittelba-
re Verrechnung mit anderweitig erzielten Einsparungen des Krankenhauses nicht zu.
Das ergibt sich schon aus dem Wortlaut. Der Nebensatz "soweit die folgenden Tat-
bestände dies erforderlich machen" bezieht die Erforderlichkeit auf die Erfüllung der
nachfolgenden Ausdeckelungstatbestände. Allein sie bestimmen die Erforderlichkeit.
Wenn und soweit durch sie Kosten entstehen, haben sie eine Anhebung der Erlös-
obergrenze zur Folge. Dem steht nicht entgegen, dass in der ersten Satzhälfte das
Wort "darf" verwendet wird. Dieser Begriff beinhaltet keinen irgendwie gearteten Er-
messensspielraum etwa der Krankenkassen, der Anhebung zuzustimmen oder auch
nicht. In der hier verwendeten Kombination "darf nur überschreiten" bedeutet der
Satz, dass die ansonsten strikt geltende Erlösobergrenze die durch die Verwirkli-
chung eines Ausdeckelungstatbestandes entstehenden Mehrkosten nicht erfasst.
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Diese Auslegung ergibt sich auch aus der gesetzlichen Systematik. § 6 Abs. 1 Satz 2
BPflV ordnet die Berücksichtigung von Einsparungen etwa durch Verkürzung von
Verweildauern der Vereinbarung des leistungsgerechten Budgets zu. Dagegen ist die
Erlösobergrenze ein zentrales Element der Wahrung der Beitragssatzstabilität. Sie
knüpft prinzipiell an die Vorjahreserlöse an und lässt nur deren Anpassung an die
Entwicklung der beitragspflichtigen Einnahmen der Kassenmitglieder und damit
letztlich der Einnahmen der Krankenkassen zu. In diesem Rahmen schreibt die Ver-
ordnung zwar zusätzlich die Berücksichtigung bestimmter Kostensteigerungen vor,
nicht aber die Herabsetzung wegen eingetretener Einsparungen.
Zu Unrecht meint das Berufungsgericht, die fehlende Verrechnung bedeute eine un-
gerechtfertigte Bevorzugung derjenigen, denen das Vorliegen eines Ausdecke-
lungstatbestandes das "Aufholen" eines ihnen ansonsten durch die Deckelung
zugemuteten Defizits ermögliche. Vielmehr führt gerade die Auffassung des Beru-
fungsgerichts zu einer nicht hinnehmbaren Ungleichbehandlung und damit zu einem
ungerechten Ergebnis. Erzielt nämlich ein Krankenhaus, das keinen Ausdecke-
lungstatbestand erfüllt, durch Verweildauerreduzierungen und ähnliche Maßnahmen
Einsparungen, so kommen diese uneingeschränkt dem Krankenhaus zugute, solan-
ge die Einsparungen das leistungsgerechte Budget nicht unter die Erlösobergrenze
sinken lassen. Dagegen müsste ein Krankenhaus, das gleich hohe Einsparungen
erzielt, dem aber gleichzeitig Mehrkosten durch die Erfüllung eines Ausdecke-
lungstatbestandes entstehen, die Einsparungen nach Auffassung des Berufungsge-
richts zur Deckung der Mehrkosten einsetzen. Ihm kämen mithin diese Einsparungen
im Ergebnis nicht zugute.
5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 161 Abs. 3 VwGO.
Vorsitzender Richter van Schewick Dr. Dette
am Bundesverwaltungs-
gericht Prof. Dr. Driehaus
ist durch Eintritt in den
Ruhestand an der Unter-
schriftsleistung gehindert.
van Schewick
Liebler Prof. Dr. Rennert
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B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 215 973 €
festgesetzt.
Vorsitzender Richter van Schewick Dr. Dette
am Bundesverwaltungs-
gericht Prof. Dr. Driehaus
ist durch Eintritt in den
Ruhestand an der Unter-
schriftsleistung gehindert.
van Schewick
Liebler Prof. Dr. Rennert
Sachgebiet:
BVerwGE: ja
Krankenhausfinanzierungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
KHG § 18 Abs. 5, § 18 a
BPflV § 3 Abs. 1, § 6 Abs. 1, §§ 17, 18, 19
Stichworte:
Pflegesatzfestsetzung; Deckelung; Erlösobergrenze; Schiedsstellenverfahren;
Schiedsstelle; Amtsermittlungsgrundsatz; medizinisch leistungsgerechtes Budget.
Leitsätze:
1. Die Schiedsstelle zur Festsetzung der Krankenhauspflegesätze nach § 18 a KHG
unterliegt nicht dem Amtsermittlungsgrundsatz.
2. Die Anhebung der Erlösobergrenze wegen Erfüllung eines Ausdeckelungstat-
bestandes nach § 6 Abs. 1 Satz 4 BPflV wird nicht dadurch ausgeschlossen oder
reduziert, dass das Krankenhaus an anderer Stelle etwa durch Verkürzung der Ver-
weildauern Einsparungen erzielt, solange das medizinisch leistungsgerechte Budget
die Erlösobergrenze übersteigt.
Urteil des 3. Senats vom 8. September 2005 - BVerwG 3 C 41.04
I. VG Neustadt/W. vom 25.07.2003 - Az.: VG 7 K 2403/02 NW -
II. OVG Koblenz vom 28.09.2004 - Az.: OVG 7 A 10150/04 OVG -