Urteil des BVerwG, Az. 1 C 13.14

Datenbank, Vorbehalt des Gesetzes, Gericht Erster Instanz, Veröffentlichung
BVerwGE: ja
Fachpresse: ja
Sachgebiet:
Sachen, die nicht einem anderen Senat zugewiesen sind
Sachgebietsergänzung:
Löschung einer Suchmeldung aus der Lost Art Internet-
Datenbank
Rechtsquelle/n:
BGB § 133
GG Art. 1, 2 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4,
Art. 20 Abs. 3
GVG § 17a
VwGO § 108 Abs. 1, § 121
ZPO § 265 Abs. 1
Stichworte:
Lost Art Internet-Datenbank; Kulturgut; Raubkunst; NS-verfolgungsbedingter
Verlust; Koordinierungsstelle; Suchmeldung; Löschung; öffentlich-rechtlicher
Folgenbeseitigungsanspruch; Widmungszweck; Washingtoner Grundsätze;
staatliches Informationshandeln; Grundrechtsbeeinträchtigung;
Grundrechtseingriff; mittelbar-faktische Beeinträchtigung; Gesetzesvorbehalt;
Parteiwechsel; Rechtsweg; Überprüfungsverbot; gerichtsfreier Hoheitsakt;
Nachtragsliquidation; Prozessführungsbefugnis; vermögensrechtlicher Anspruch;
Rechtsschutzbedürfnis; subjektive Rechtskrafterstreckung.
Leitsatz/-sätze:
1. Die von der Koordinierungsstelle Magdeburg im Internet unter www.lostart.de
betriebene Datenbank ist Teil des staatlichen Informationshandelns.
2. Die Aufrechterhaltung einer Suchmeldung in der Lost Art Internet-Datenbank
durch die Koordinierungsstelle ist mangels einfachgesetzlicher Vorgaben nur
rechtswidrig, wenn sie sich nicht im Rahmen des Widmungszwecks der
Datenbank hält oder gegen höherrangiges Recht, insbesondere die Grundrechte,
verstößt.
3. Der Zweck einer von der Koordinierungsstelle wegen Raubkunstverdachts
aufgenommenen Suchmeldung ist nicht schon mit dem Auffinden des gesuchten
Kulturguts erreicht, wenn über dessen endgültiges Schicksal noch keine Klarheit
besteht.
4. Die Vereinbarkeit einer von der Koordinierungsstelle aufrechterhaltenen
Suchmeldung mit dem Grundgesetz richtet sich nach den für staatliches
Informationshandeln entwickelten Grundsätzen (vgl. insbesondere BVerfG,
Beschlüsse vom 26. Juni 2002 - 1 BvR 558/91 u.a. - BVerfGE 105, 252 und
- 1 BvR 670/91 - BVerfGE 105, 279). Danach bedarf es einer Aufgabe der
handelnden Stelle und der Einhaltung der Zuständigkeitsgrenzen. Außerdem darf
die Information weder unsachlich noch unzutreffend noch aus sonstigen Gründen
unverhältnismäßig und in der Zielsetzung und in ihren Wirkungen kein Ersatz für
eine staatliche Maßnahme sein, die als Grundrechtseingriff zu qualifizieren wäre.
Liegen diese Voraussetzungen vor, ist die Suchmeldung auch nicht deshalb
rechtswidrig, weil sie nicht auf einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung
beruht.
Urteil des 1. Senats vom 19. Februar 2015 - BVerwG 1 C 13.14
I. VG Magdeburg vom 17. Januar 2012
Az: VG 7 A 326/10 MD
II. OVG Magdeburg vom 23. Oktober 2013
Az: OVG 3 L 84/12
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 1 C 13.14
OVG 3 L 84/12
Verkündet
am 19. Februar 2015
...
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 19. Februar 2015
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Berlit,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Dörig und Prof. Dr. Kraft
und die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Fricke und Dr. Rudolph
für Recht erkannt:
- 3 -
Auf die Revisionen des Beklagten und der Beigeladenen
werden das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Sachsen-
Anhalt vom 23. Oktober 2013 und das Urteil des Verwal-
tungsgerichts Magdeburg vom 17. Januar 2012 geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in allen
Rechtszügen einschließlich der außergerichtlichen Kosten
der Beigeladenen.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin, eine GmbH in Liquidation, begehrt die Löschung einer Suchmel-
dung für ein Gemälde aus der im Internet unter www.lostart.de geführten Da-
tenbank. Diese Datenbank enthält u.a. Such- und Fundmeldungen zu Kulturgü-
tern, die jüdischen Eigentümern infolge des Nationalsozialismus verfolgungsbe-
dingt entzogen wurden oder für die auf Grund von Provenienzlücken eine sol-
che Verlustgeschichte nicht ausgeschlossen werden kann. Sie wurde auf der
Grundlage einer Bund-Länder-Vereinbarung von der Koordinierungsstelle
Magdeburg, einer unselbständigen Arbeitsgruppe beim Kultusministerium des
beklagten Landes, aufgebaut.
Für das Gemälde ging bei der Koordinierungsstelle 2005 im Auftrag der Erben-
gemeinschaft nach Rosa und Jakob O. eine Suchmeldung ein, die damit be-
gründet wurde, dass den jüdischen Eheleuten O. 1929 sämtliche Gesell-
schaftsanteile an der Klägerin vermacht worden seien. Letzterer sei das Bild
1935 durch Versteigerung NS-verfolgungsbedingt entzogen worden. Eine weite-
re Suchmeldung erfolgte 2009 durch - inzwischen verstorbene und von den jet-
zigen Beigeladenen beerbte - Mitglieder von Erbengemeinschaften, die die jüdi-
schen Gesellschafter des ehemaligen Bankhauses J. & S. beerbt haben. Sie
wurde damit begründet, dass das Gemälde 1933 dem Bankhaus sicherungs-
übereignet worden sei; 1935 sei es vom Bankhaus ersteigert worden und sei-
nen jüdischen Gesellschaftern 1938 im Zuge der sog. "Arisierung" des Bank-
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hauses abhandengekommen. Wegen der konkurrierenden Suchmeldungen ist
das Gemälde im Internet ohne Nennung von Namen veröffentlicht.
Das Gemälde wurde inzwischen in Namibia gefunden. Anfang 2010 einigten
sich der Besitzer des Gemäldes, die Klägerin und die Mitglieder der Erbenge-
meinschaft O., das Bild im Mai 2010 bei Sotheby‘s in Amsterdam zu versteigern
und den Erlös hälftig zwischen dem Besitzer und der Erbengemeinschaft O. zu
teilen. Die Versteigerung scheiterte, nachdem die Koordinierungsstelle eine Lö-
schung der Suchmeldung ohne Zustimmung der Zweitanmelder ablehnte.
Mit Urteil vom 17. Januar 2012 hat das Verwaltungsgericht den Beklagten ver-
urteilt, den Sucheintrag für das Gemälde in der Lost Art Internet-Datenbank zu
löschen. Das Oberverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 23. Oktober 2013 die
Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen zurückgewiesen. Es hat dies
im Wesentlichen damit begründet, dass die Klägerin einen öffentlich-rechtlichen
Folgenbeseitigungsanspruch gegen den Beklagten auf Löschung der Suchmel-
dung habe. Die Rechtmäßigkeit der Eintragung beurteile sich nach den für den
Bereich der staatlichen - nicht regelnden - Informationstätigkeit entwickelten
Maßstäben. Offenbleiben könne, ob der Betrieb der Datenbank danach einer
gesetzlichen Ermächtigung bedürfe. Die Aufrechterhaltung der Suchmeldung
sei jedenfalls wegen Zweckerfüllung rechtswidrig. Aus den der Errichtung der
Koordinierungsstelle zugrunde liegenden Unterlagen ergebe sich, dass sich die
Funktion der Datenbank auf die Veröffentlichung von Such- und Fundmeldun-
gen beschränke, die von der Washingtoner Erklärung und der Gemeinsamen
Erklärung des Bundes und der Länder von 1999 erfasste Kulturgüter beträfen.
Dieser Zweck sei mit dem Auffinden des Bildes erfüllt. Eine weiterreichende
anspruchssichernde Funktion komme der Datenbank nicht zu. Die Aufrechter-
haltung der Eintragung verletze die Klägerin in ihrer allgemeinen Handlungs-
freiheit. Der in der Suchliste dokumentierte Raubkunstverdacht führe zu einem
merkantilen Minderwert und im Einzelfall zur zeitweiligen Unveräußerlichkeit.
Diese Beschränkung sei nur so lange zu dulden, wie es der Zweck der Suchlis-
te, nämlich die Unterstützung bei der Suche verschollener Raubkunst, erforde-
re.
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Während des Revisionsverfahrens haben Bund, Länder und kommunale Spit-
zenverbände mit Wirkung vom 1. Januar 2015 die Stiftung "Deutsches Zentrum
Kulturgutverluste" in der Form einer rechtsfähigen Stiftung des bürgerlichen
Rechts gegründet, die (u.a.) die Aufgaben der Koordinierungsstelle fortführt.
Der Beklagte macht mit seiner Revision geltend, es fehle an einer öffentlich-
rechtlichen Streitigkeit und am Rechtsschutzinteresse. Zumindest sei die Klage
mit Gründung der Stiftung unzulässig geworden. Der Klägerin stehe der geltend
gemachte und dem revisiblen Recht zuzurechnende öffentlich-rechtliche Fol-
genbeseitigungsanspruch nicht zu. Die Suchmeldung verletze sie nicht in ihren
Rechten. Als Maßstab komme nur Art. 12 Abs. 1 GG in Betracht. Nach den für
den Bereich der staatlichen, nicht regelnden Informationstätigkeit entwickelten
Maßstäben fehle es aber an einem Eingriff. Der Informationsauftrag sei mit dem
Auffinden des Gemäldes und der Verwertungsvereinbarung noch nicht beendet.
Die Beigeladenen machen mit ihren Revisionen geltend, die Nachtragsliquidato-
rin sei nicht prozessführungsbefugt, auch fehle es am Rechtsschutzbedürfnis.
Weder die Errichtung der Datenbank noch die streitgegenständliche Veröffentli-
chung bedürften einer gesetzlichen Grundlage. Die Suchmeldung verletze die
Klägerin nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG. Der Zweck der Daten-
bank erfasse auch die Dokumentation von Raubkunstverdachtsfällen im Allge-
meininteresse, im Interesse von Personen, die berechtigte Wiedergutma-
chungsinteressen verfolgten, und im Interesse des lauteren Wettbewerbs.
Die Klägerin verteidigt die angegriffene Entscheidung. Ergänzend macht sie
geltend, der zugesprochene Folgenbeseitigungsanspruch sei nicht revisibel und
zu Recht bejaht worden. Nach den bindenden tatrichterlichen Feststellungen
komme der Suchmeldung erhebliche Bedeutung für die Verkehrsfähigkeit des
Gemäldes zu und beschränke sich der Zweck der Datenbank auf die Unterstüt-
zung bei der Suche verschollener Raubkunst. Die Aufrechterhaltung der Mel-
dung sei wegen ihrer Grundrechtsrelevanz nicht mehr gerechtfertigt. Außerdem
fehle es an einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.
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II
Die Revisionen des Beklagten und der Beigeladenen haben Erfolg. Das Beru-
fungsgericht hat ihre Berufungen unter Verletzung von Bundesrecht (§ 137
Abs. 1 Nr. 1 VwGO) zurückgewiesen. Zwar ist es im Ergebnis zu Recht davon
ausgegangen, dass der Rechtsstreit der Entscheidung durch die Verwaltungs-
gerichte obliegt (1.). Die Klage ist auch im Übrigen zulässig (2.). Sie ist aber
unbegründet (3.). Das Berufungsgericht hat einen öffentlich-rechtlichen Folgen-
beseitigungsanspruch mit einer Begründung bejaht, die mit revisiblem Recht
nicht zu vereinbaren ist. Seine Annahme, der Zweck der von den Rechtsvor-
gängern der Beigeladenen mitveranlassten Suchmeldung sei mit dem Auffinden
des Gemäldes erfüllt, beruht auf einer zu schmalen Tatsachengrundlage und ist
unzutreffend (3.1). Die Aufrechterhaltung der Suchmeldung ist auch nicht aus
anderen Gründen (objektiv) rechtswidrig (3.2). Damit fehlt es zugleich an einer
Verletzung der Klägerin in eigenen Rechten (3.3).
Die Klage richtet sich weiterhin gegen das beklagte Land. Dass die Aufgaben
der Koordinierungsstelle inzwischen von einer rechtsfähigen Stiftung des bür-
gerlichen Rechts fortgeführt werden, hat keinen gesetzlichen Parteiwechsel auf
Beklagtenseite zur Folge. Soweit in verwaltungsgerichtlichen Verfahren auch in
Fällen eines behördlichen Zuständigkeitswechsels (BVerwG, Urteile vom 2. No-
vember 1973 - 4 C 55.70 - BVerwGE 44, 148 <150> und vom 13. Dezember
1979 - 7 C 46.78 - BVerwGE 59, 221 <224>) oder einer sondergesetzlich ange-
ordneten Funktionsnachfolge (BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1989 - 5 C
33.88 - Buchholz 310 § 142 VwGO Nr. 12) ein von Amts wegen zu berücksich-
tigender Parteiwechsel angenommen wird, beruht dies auf der Exklusivität ge-
setzlich geregelter Zuständigkeitszuweisungen. Hiermit ist die Übertragung der
Aufgaben der Koordinierungsstelle auf eine private Stiftung nicht vergleichbar.
Sie ähnelt mangels gesetzlicher Rechtsgrundlage einer gewillkürten Rechts-
nachfolge, die nicht kraft Gesetzes zu einer Veränderung in der Zusammenset-
zung des Kreises der Prozessbeteiligten führt.
1. Entgegen der Auffassung des Beklagten ist der Verwaltungsrechtsweg eröff-
net (1.1) und der Streit der gerichtlichen Kontrolle nicht generell entzogen (1.2).
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1.1 Hinsichtlich der Zulässigkeit des eingeschlagenen Rechtswegs prüft das
Gericht, das über ein Rechtsmittel gegen eine Entscheidung in der Hauptsache
entscheidet, nach § 17a Abs. 5 GVG nicht, ob der beschrittene Rechtsweg zu-
lässig ist. Dieses Überprüfungsverbot gilt allerdings nicht, wenn das Gericht
erster Instanz entgegen § 17a Abs. 3 Satz 2 GVG über die Zulässigkeit des
Rechtswegs trotz Rüge nicht vorab durch Beschluss entschieden hat (stRspr,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Januar 1994 - 7 B 198.93 - Buchholz 310 § 40
VwGO Nr. 268; BGH, Beschluss vom 23. September 1992 - I ZB 3/92 - BGHZ
119, 246 <250>; BAG, Urteil vom 21. August 1996 - 5 AZR 1011/94 - NJW
1997, 1025; BFH, Beschluss vom 24. Juni 2014 - X B 216/13 - BFH/NV 2014,
1888).
In Anwendung dieser Bestimmung war dem Berufungsgericht eine Überprüfung
des Rechtswegs verwehrt. Seine gegenteilige Auffassung beruht auf der ak-
tenwidrigen Annahme, das Verwaltungsgericht habe trotz erstinstanzlicher Rü-
ge den Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten erst im Urteil bejaht. Ausweis-
lich der Gerichtsakten hat der Beklagte erstmals mit der Begründung seines
Antrags auf Zulassung der Berufung geltend gemacht, dass es an einer öffent-
lich-rechtlichen Streitigkeit fehle; zuvor hat er lediglich gerügt, dass der Rechts-
träger der Koordinierungsstelle nicht der richtige Beklagte sei, die Klägerin
vielmehr gegen die Erben des Bankhauses (auf dem Zivilrechtsweg) vorgehen
müsse. An die gegenteilige - den tatrichterlichen Feststellungen zuzuordnende -
Behauptung des Berufungsgerichts ist der Senat nicht gebunden. Denn Pro-
zesstatsachen, d.h. die tatsächlichen Grundlagen für die von Amts wegen auch
vom Revisionsgericht zu prüfende Zuständigkeit und die Sachentscheidungs-
voraussetzungen, zählen nicht zu den tatsächlichen Feststellungen im Sinne
des § 137 Abs. 2 VwGO (Kraft, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 137
Rn. 46 m.w.N.). Auf diesem Fehler beruht die angegriffene Entscheidung aber
nicht, da das Berufungsgericht die Rechtswegfrage nicht anders beurteilt hat als
das Verwaltungsgericht und auch in der Sache zutreffend den Verwaltungs-
rechtsweg als gegeben gesehen hat.
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1.2 Die begehrte Löschung ist nicht auf einen gerichts- bzw. justizfreien Ho-
heitsakt gerichtet, der einer gerichtlichen Kontrolle generell entzogen ist. Eine
Prüfung dieser Frage unterfällt nicht dem Verbot des § 17a Abs. 5 GVG, da es
nicht darum geht, welches Gericht zuständig ist, sondern ob der Streit jeglicher
gerichtlicher Kontrolle entzogen ist.
Als Teil der Exekutive ist die Koordinierungsstelle - wie jede andere staatliche
Stelle - an Recht und Gesetz, insbesondere an die Grundrechte, gebunden
(Art. 1 Abs. 3, Art. 20 Abs. 3 GG) und ihr Handeln unterliegt der gerichtlichen
Kontrolle (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG). Danach hat der Bürger einen Anspruch
auf einen möglichst wirkungsvollen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen
Gewalt, soweit diese in seine Rechte eingreifen (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom
18. Juli 2005 - 2 BvR 2236/04 - BVerfGE 113, 273 <310> m.w.N.). Das Grund-
gesetz kennt - von engen Ausnahmen abgesehen (vgl. etwa Art. 10 Abs. 2
Satz 2 und Art. 44 Abs. 4 GG) - grundsätzlich keine staatlichen Akte, die dieser
gerichtlichen Kontrolle generell entzogen sind. Entgegen der vom Beklagten
vertretenen Auffassung ist damit auch gegen staatsleitende Akte Rechtsschutz
zu gewähren, wenn und soweit sie subjektiv-öffentliche Rechte Einzelner tan-
gieren; eine andere Frage ist die nach der gerichtlichen Kontrolldichte bei der
Überprüfung solcher Akte.
Gegenteiliges ergibt sich hier weder aus der Art der von der Koordinierungsstel-
le ausgeübten Tätigkeit noch aus ihrer inneren Struktur. In der Lost Art Internet-
Datenbank werden Such- und Fundmeldungen Dritter dokumentiert. Auch wenn
für deren Richtigkeit keine Gewähr übernommen wird, entscheidet über die Ein-
tragung und Löschung einer Meldung allein der Betreiber der Datenbank nach
einer eigenen Plausibilitätsprüfung (vgl. Grundsätze der Koordinierungsstelle
zur Eintragung und zur Löschung von Meldungen zu Kulturgütern, veröffentlicht
unter: http://www.lostart.de/Content/04_Datenbank/DE/Grundsätze-
Checkliste_DL.pdf?__blob=publicationFile). Dass die Arbeit der Koordinie-
rungsstelle nach der Bund-Länder-Vereinbarung über die Koordinierungsstelle
vom 15. September 2009 von einem Fachbeirat begleitet wird, alle Grundsatz-
entscheidungen von einem Kuratorium getroffen werden und die Koordinie-
rungsstelle intern an die Beschlüsse dieser beiden Gremien gebunden ist, trägt
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vor allem dem Umstand Rechnung, dass es sich um eine von mehreren Trä-
gern staatlicher Gewalt finanzierte Einrichtung handelt, deren Tätigkeit zudem
nicht auf konkreten gesetzlichen Vorgaben beruht.
2. Die Klage ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere ist die für die Klägerin
handelnde Nachtragsliquidatorin zur Führung des Prozesses befugt (2.1) und
fehlt der Klägerin nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis (2.2).
2.1 Das Löschungsbegehren ist von der Vertretungsmacht der Nachtragsliqui-
datorin gedeckt. Nach dem Bestellungsbeschluss umfasst ihr Wirkungskreis die
Vertretung und die Wahrnehmung der Rechte der Gesellschaft im Zusammen-
hang mit der Geltendmachung von vermögensrechtlichen Ansprüchen. Dabei
ist der Begriff "vermögensrechtlich" schon dem Wortlaut nach nicht auf Streitig-
keiten nach dem Vermögensgesetz bezogen. Er ist mangels gegenteiliger An-
haltspunkte weit zu verstehen und umfasst in Abgrenzung zu den (nicht vermö-
gensrechtlichen) Personen- und Familienrechten nicht nur Ansprüche, die aus
einem vermögensrechtlichen Rechtsverhältnishergeleitet werden, sondern
auch Ansprüche aus nicht vermögensrechtlichen Rechtsverhältnissen, wenn sie
unmittelbar auf eine vermögenswerte Leistung gerichtet sind oder ihre Verfol-
gung in wesentlicher Weise auch der Wahrung wirtschaftlicher Belange dient,
ohne dass sich dies in einer bloßen Reflexwirkung erschöpft (Toussaint, in:
Beck’scher Online-Kommentar ZPO, Stand 1. Januar 2015, § 20 ZPO Rn. 1
m.w.N. aus der Rspr des BGH).
Vorliegend macht die Klägerin geltend, dass sie weiterhin Eigentümerin des
Gemäldes sei und die Suchmeldung einer Verwertung entgegenstehe. Zwar soll
nach der von der Klägerin eingegangenen Vereinbarung vom Januar 2010 der
Erlös nach einer Versteigerung hälftig zwischen dem Besitzer und der Erben-
gemeinschaft O. (unter Ausschluss der Klägerin) aufgeteilt werden. Diese Eini-
gung bezog sich aber auf eine Versteigerung des Bildes bei der Altmeister-
Auktion vom 18. Mai 2010 bei Sotheby‘s in Amsterdam, zu der es nicht ge-
kommen ist. Keiner abschließenden Entscheidung bedarf, ob die Vereinbarung
damit insgesamt hinfällig geworden ist oder ob die Vertragsparteien weiterhin
zu einer Veräußerung und Aufteilung des dabei erzielten Erlöses nach dem
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vereinbarten Verteilungsschlüssel verpflichtet sind. Schon angesichts der wei-
terhin ungeklärten Eigentumsverhältnisse und der rechtlichen Unsicherheit hin-
sichtlich des Umfangs der von der Klägerin eingegangenen vertraglichen Ver-
pflichtung kann derzeit nicht davon ausgegangen werden, dass eine Löschung
nur (noch) der Wahrung wirtschaftlicher Interessen ihrer Gesellschafter und
nicht auch ihrem Eigeninteresse dienen würde.
2.2 Es fehlt der Klägerin auch nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis.
Danach darf das Gericht die Gewährung von Rechtsschutz nur verweigern,
wenn ein rechtlich anerkennenswertes Interesse an der erstrebten gerichtlichen
Entscheidung unter keinem denkbaren Gesichtspunkt in Betracht kommt. Dabei
ist ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. Rennert, in: Eyermann, VwGO,
14. Aufl. 2014, vor § 40 Rn. 11 ff. m.w.N.).
Zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass ein Vorgehen
der Klägerin gegen die Beigeladenen auf dem Zivilrechtsweg angesichts der mit
der Eigentumsfrage verbundenen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten
keine eindeutig vorzugswürdige Alternative darstellen würde. Zudem wäre ein
solcher Rechtsstreit nicht notwendigerweise vor einem deutschen Gericht aus-
zutragen. Nach den von der Koordinierungsstelle aufgestellten Grundsätzen
begründet aber nur eine inländische Gerichtsentscheidung einen Löschungsan-
spruch.
Es kann auch nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass die begehrte
Löschung der Klägerin einen rechtlich anerkennenswerten Vorteil brächte. Dem
steht nicht entgegen, dass sich die Klage gegen das Land Sachsen-Anhalt rich-
tet, die Datenbank seit Anfang 2015 aber nicht mehr von der beim dortigen Kul-
tusministerium angesiedelten Koordinierungsstelle, sondern von einer Stiftung
des bürgerlichen Rechts betrieben wird. Dadurch kann das auf einen Realakt
gerichtete Begehren inzwischen zwar nur noch von der Stiftung erfüllt werden.
Die Rechtskraft eines verwaltungsgerichtlichen Urteils erstreckt sich nach § 121
VwGO aber auch auf die Rechtsnachfolger der Beteiligten. Hierdurch wird in
zeitlicher Hinsicht auch gebunden, wer schon vor Eintritt der Rechtskraft, aber
nach Rechtshängigkeit in das streitbefangene Recht nachfolgt (§ 173 VwGO
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i.V.m. § 265 Abs. 1 ZPO). Folglich könnte ein stattgebendes Urteil nach Titel-
umschreibung gegenüber der Stiftung vollstreckt werden. Die Vereinbarung
vom Januar 2010 lässt das Rechtsschutzbedürfnis ebenfalls nicht entfallen,
nachdem der darin vereinbarte Versteigerungstermin fehlgeschlagen und offen
ist, welche Rechtsbindungen sich hieraus für die Klägerin ergeben. Der Ein-
wand der Beigeladenen, dass durch eine Löschung der bestehende Raub-
kunstverdacht nicht entfallen würde, ändert ebenfalls nichts daran, dass die
Klägerin ein rechtlich anerkennenswertes Interesse an der Löschung der ihrer
Auffassung nach rechtswidrigen und einer Veräußerung entgegenstehenden
Eintragung hat.
3. Die Klage ist aber unbegründet. Maßgeblich für die Beurteilung der Begrün-
detheit der erhobenen Leistungsklage ist die Sach- und Rechtslage im Zeit-
punkt der letzten mündlichen Verhandlung in der Berufungsinstanz. Damit ist
auch insoweit unerheblich, dass die Datenbank inzwischen von einer Stiftung
des bürgerlichen Rechts fortgeführt wird. Zwar sind Rechtsänderungen wäh-
rend des Revisionsverfahrens zu beachten, wenn das Berufungsgericht - ent-
schiede es anstelle des Bundesverwaltungsgerichts - sie zu berücksichtigen
hätte (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 1. November 2005 - 1 C 21.04 -
BVerwGE 124, 276 <279 f.>). Die Gründung einer Stiftung des bürgerlichen
Rechts zur Fortführung der von der Koordinierungsstelle wahrgenommenen
Aufgaben und der aufgebauten Datenbank stellt aber eine geänderte Tatsache
und keine Änderung der für die Prüfung des streitgegenständlichen Anspruchs
maßgeblichen rechtlichen Beurteilungsmaßstäbe dar.
Zu Recht hat das Berufungsgericht angenommen, dass als Anspruchsgrundla-
ge für das Löschungsbegehren nur ein allgemeiner öffentlich-rechtlicher Fol-
genbeseitigungsanspruch in Betracht kommt. Dieser Anspruch entsteht, wenn
durch einen hoheitlichen Eingriff in ein subjektives Recht ein noch andauernder
rechtswidriger Zustand geschaffen worden ist. Der Anspruch ist nicht auf Fälle
beschränkt, in denen ein rechtswidriger Verwaltungsakt vorzeitig vollzogen
wurde; er gilt bei rechtswidrigen Beeinträchtigungen jeder Art, auch solchen
durch schlichtes Verwaltungshandeln (Verwaltungsrealakt). Gerichtet ist der
Folgenbeseitigungsanspruch auf die Wiederherstellung eines rechtmäßigen
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Zustands; zu beseitigen sind alle der handelnden Behörde zuzurechnenden
rechtswidrigen Folgen ihrer Amtshandlungen (BVerwG, Urteile vom 25. August
1971 - 4 C 23.69 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 58, vom 19. Juli 1984 - 3 C
81.82 - BVerwGE 69, 366 <370 ff.> und vom 23. Mai 1989 - 7 C 2.87 -
BVerwGE 82, 76 <95> m.w.N.).
Einer revisionsgerichtlichen Überprüfung des vom Berufungsgericht zugespro-
chenen Anspruchs steht nicht entgegen, dass die Koordinierungsstelle als Teil
einer Landesbehörde grundsätzlich Landesrecht vollzieht. Da es sich bei dem
Folgenbeseitigungsanspruch um einen auch aus dem Grundgesetz - insbeson-
dere aus den jeweils berührten Grundrechten und dem Rechtsstaatsprinzip -
abgeleiteten Rechtssatz handelt, ist die Folgenbeseitigung als Grundsatz und
Anspruch Bestandteil des Bundesrechts und damit nach § 137 Abs. 1 Nr. 1
VwGO revisibel (BVerwG, Urteil vom 25. August 1971 - 4 C 23.69 - Buchholz
310 § 113 VwGO Nr. 58).
Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts liegen die Voraussetzungen
eines auf Löschung der Suchmeldung gerichteten allgemeinen öffentlich-
rechtlichen Folgenbeseitigungsanspruchs nicht vor. Das Aufrechthalten der
Suchmeldung durch die Koordinierungsstelle ist zwar als öffentlich-rechtliches
Verwaltungshandeln anzusehen (3.1). Es hat aber keinen rechtswidrigen Zu-
stand zur Folge (3.2). Damit fehlt es zugleich an einer Verletzung der Klägerin
in eigenen Rechten (3.3).
3.1 Die Eintragung und Löschung von Meldungen zu Kulturgütern auf der Inter-
netseite www.lostart.de durch die Koordinierungsstelle Magdeburg ist Teil des
staatlichen Informationshandelns im Rahmen der Erfüllung öffentlicher Aufga-
ben. Unerheblich ist, dass für die inhaltliche Richtigkeit der von dritter Seite
übermittelten Such- und Fundmeldungen keine Verantwortung übernommen
wird. Denn Eintragungen erfolgen ausschließlich nach eigenen, von der Koordi-
nierungsstelle aufgestellten Grundsätzen. Danach findet vor der Einstellung
einer Meldung eine Plausibilitätsprüfung statt, die insbesondere die Angaben
des Melders zum Objekt, zur Verlustgeschichte und zu seiner Person umfasst.
Die Behandlung konkurrierender Meldungen und die Löschung von Meldungen
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unterliegen ebenfalls eigenen, von der Koordinierungsstelle aufgestellten Re-
geln. Damit handelt es sich bei der Lost Art Internet-Datenbank nicht lediglich
um eine der Öffentlichkeit zur freien Verfügung gestellte Plattform, für deren
Inhalt keinerlei staatliche Verantwortung übernommen wird.
3.2 Das Nichtlöschen der Suchmeldung hat aber keinen rechtswidrigen Zustand
zur Folge. Bei der von der Koordinierungsstelle betriebenen Internet-Datenbank
handelt es sich um eine öffentliche Einrichtung im untechnischen Sinne, die der
Allgemeinheit im Rahmen ihres Widmungszwecks zur Verfügung steht. Das
Handeln der Koordinierungsstelle kann daher gerichtlich nur darauf überprüft
werden, ob es sich im Rahmen dieses Widmungszwecks hält (a) und mit höher-
rangigem Recht, insbesondere den Grundrechten, zu vereinbaren ist (b).
a) Die Aufrechterhaltung der Suchmeldung hält sich im Rahmen des Wid-
mungszwecks der Datenbank. Danach ist der Zweck einer wegen Raubkunst-
verdachts aufgenommenen Suchmeldung nicht schon mit dem Auffinden des
gesuchten Kulturguts erreicht, wenn über dessen endgültiges Schicksal noch
keine Klarheit besteht. Die gegenteilige Annahme des Berufungsgerichts, der
Zweck der Suchliste bestehe allein darin, Betroffene bei der Suche nach ver-
schollener Raubkunst zu unterstützen, beruht auf einer zu schmalen Tatsa-
chengrundlage und genügt damit nicht den Anforderungen an die richterliche
Überzeugungsbildung. Nach § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist das Gericht ver-
pflichtet, bei seiner freien Überzeugungsbildung das Gesamtergebnis des Ver-
fahrens zu berücksichtigen. Es darf also nicht in der Weise verfahren, dass es
einzelne erhebliche Tatsachen oder Beweisergebnisse nicht zur Kenntnis
nimmt oder nicht in Erwägung zieht. Ein Verstoß gegen dieses Gebot liegt vor,
wenn ein Gericht von einem unrichtigen oder unvollständigen Sachverhalt aus-
geht, es insbesondere Umstände übergeht, deren Entscheidungserheblichkeit
sich ihm hätte aufdrängen müssen. In solchen Fällen fehlt es an einer tragfähi-
gen Grundlage für die innere Überzeugungsbildung des Gerichts und zugleich
für die Überprüfung seiner Entscheidung daraufhin, ob die Grenze einer objektiv
willkürfreien, die Natur- und Denkgesetze sowie allgemeine Erfahrungssätze
beachtenden Würdigung überschritten ist. Ob das Gericht auf einer zu schma-
len Tatsachengrundlage entschieden hat, ist grundsätzlich eine dem materiellen
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Recht zuzuordnende Frage der Tatsachen- und Beweiswürdigung (BVerwG,
Urteil vom 5. Juli 1994 - 9 C 158.94 - BVerwGE 96, 200 <210 ff.> m.w.N.).
Das Berufungsgericht ist im Ansatz zutreffend davon ausgegangen, dass man-
gels einfachgesetzlicher Vorgaben zur Bestimmung des Zwecks der in der Da-
tenbank enthaltenen Suchliste die vom Träger bzw. den Trägern der Einrich-
tung hierzu abgegebenen Willenserklärungen heranzuziehen sind (UA S. 16). In
diesem Zusammenhang verweist es u.a. auf die der Errichtung der Koordinie-
rungsstelle zugrunde liegende Bund-Länder-Vereinbarung vom 15. September
2009, die ihrerseits Bezug nimmt auf die auf der Washingtoner Konferenz über
Vermögenswerte aus der Zeit des Holocaust vom 3. Dezember 1998 aufgestell-
ten "Grundsätze in Bezug auf Kunstwerke, die von den Nationalsozialisten be-
schlagnahmt wurden" (Washingtoner Grundsätze). Den von ihm herangezoge-
nen Unterlagen entnimmt das Berufungsgericht ohne nähere Darlegung, dass
der Zweck der Suchmeldung mit dem Auffinden des Gemäldes erfüllt sei (UA
S. 18). Dabei übersieht es, dass es für den Widmungszweck nicht nur auf die
von den Trägern bei Errichtung der Koordinierungsstelle abgegebenen Erklä-
rungen ankommt. Denn der Widmungszweck kann auch durch nachträgliche
Willensbekundungen weiter ausgestaltet werden. Das Berufungsgericht hätte
bei der Zweckbestimmung daher auch die von der Koordinierungsstelle mit Zu-
stimmung ihrer Träger aufgestellten Grundsätze über die Eintragung und Lö-
schung von Meldungen miteinbeziehen müssen.
Da der Inhalt der für die Zweckbestimmung maßgeblichen Willensbekundungen
hier unstreitig ist, können diese vom Senat selbst ausgelegt und bewertet wer-
den, ohne dass es einer Zurückverweisung an das Berufungsgericht zur weite-
ren Aufklärung bedarf. Eine am wirklichen Willen (vgl. § 133 BGB) orientierte
Auslegung ergibt, dass der Zweck einer wegen Raubkunstverdachts aufge-
nommenen Suchmeldung nicht schon mit dem Auffinden des gesuchten Kultur-
guts erfüllt ist. Nach der Bund-Länder-Vereinbarung von 2009 zählt zu den Auf-
gaben der Koordinierungsstelle u.a. die Dokumentation von Such- und Fund-
meldungen des In- und Auslandes zu NS-verfolgungsbedingt entzogenen Kul-
turgütern zur Präsentation in www.lostart.de. Eine Beschränkung der Veröffent-
lichung von Suchmeldungen auf Kulturgüter, deren Aufenthaltsort dem Suchen-
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den unbekannt ist, ist dem nicht zu entnehmen. Sie wäre auch nicht mit der in
der Präambel ausdrücklich hervorgehobenen historischen Verantwortung in
Form der Zustimmung zu den Washingtoner Grundsätzen von 1998 zu verein-
baren. Danach sollen Kunstwerke, die von den Nationalsozialisten beschlag-
nahmt und in der Folge nicht zurückerstattet wurden, nicht nur identifiziert wer-
den (Ziff. 1), vielmehr sollen die Vorkriegseigentümer und ihre Erben auch zum
"Anmelden ihrer Ansprüche ermutigt" (Ziff. 7) und beim "Finden einer gerechten
und fairen Lösung unterstützt" werden (Ziff. 8). Dem widerspräche es, Such-
meldungen nach dem Auffinden eines Werkes zu löschen, bevor es zwischen
dem Besitzer und - möglicherweise konkurrierenden - Vorkriegseigentümern
und ihren Erben zu einer Einigung über das weitere Schicksal des Werkes oder
zumindest einer verbindlichen Klärung der Eigentumsfrage gekommen ist. Dies
bestätigen auch die von der Koordinierungsstelle mit Zustimmung ihrer Träger
aufgestellten Grundsätze zur Eintragung und Löschung von Meldungen, die den
Widmungszweck der Datenbank weiter ausgestalten. Danach ist für eine Lö-
schung erforderlich, dass der Melder hierzu auffordert, die Plausibilität einer
Meldung grundlegend erschüttert ist oder ein Dritter nach Feststellung seines
Eigentums durch rechtskräftiges Urteil eines deutschen Gerichts eine Löschung
wünscht. Dieser Ausgestaltung der Gründe für die Löschung einer Meldung ist
ebenfalls zu entnehmen, dass der Zweck nicht schon mit dem Auffinden eines
gesuchten Gegenstands erreicht ist, wenn über dessen endgültiges Schicksal
noch keine Klarheit besteht. Ob die Datenbank darüber hinaus noch weiterge-
henden Zwecken dientbedarf keiner Entscheidung.
Besteht der Zweck der Suchliste nicht allein im Aufsuchen NS-verfolgungsbe-
dingt entzogener Kulturgüter, sondern soll durch die Veröffentlichung einer
Suchmeldung auch eine einvernehmliche Lösung zwischen den Beteiligten ge-
fördert werden, ist entgegen der Annahme des Berufungsgerichts der Zweck
der streitgegenständlichen Suchmeldung hier noch nicht erfüllt, ohne dass es
darauf ankommt, ob die Beigeladenen hinreichend Gelegenheit zur Sicherung
etwaiger Ansprüche hatten. Zweckerreichung ist auch nicht mit der zwischen
dem Besitzer, der Klägerin und den Mitglieder der Erbengemeinschaft O. ge-
schlossenen Verwertungsvereinbarung eingetreten, da diese ohne Mitwirkung
der Beigeladenen zustande gekommen ist. Unerheblich ist auch, ob die Beige-
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ladenen - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - möglicherweise nur
Zweitgeschädigte sind, denn der Zweck der Datenbank besteht in der Doku-
mentation und nicht in der rechtlichen Bewertung NS-verfolgungsbedingter Ver-
luste.
b) Die Aufrechterhaltung der Suchmeldung ist auch mit höherrangigem Recht
vereinbar. Mangels einfachgesetzlicher Vorgaben ist hier insbesondere ein Ver-
stoß gegen die Grundrechte zu prüfen.
Als möglicherweise betroffene Grundrechte kommen - mit Blick auf die mit einer
Suchmeldung verbundenen tatsächlichen Absatzschwierigkeiten - nur die Be-
rufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2
Abs. 1 GG) in Betracht. Art. 14 Abs. 1 GG scheidet schon deshalb aus, weil der
Schutzbereich der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie durch die Veröf-
fentlichung nicht berührt ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 - 1 BvR
558/91 u.a. - BVerfGE 105, 252 <277 f.>). Gleiches gilt für das aus Art. 2 Abs. 1
i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG hergeleitete Recht auf informationelle Selbstbestim-
mung (vgl. BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR 209/83 u.a. -
BVerfGE 65, 1 <41 ff.>), da die Koordinierungsstelle im vorliegenden Fall we-
gen der konkurrierenden Meldungen keine personenbezogenen Daten veröf-
fentlicht hat. Ob in Bezug auf die Klägerin Art. 2 Abs. 1 GG oder aber Art. 12
Abs. 1 GG als speziellere Norm heranzuziehen ist, bedarf keiner Entscheidung,
da die Aufrechterhaltung der Suchmeldung für die von ihr in ihren wirtschaftli-
chen Interessen nachteilig Betroffenen weder nach der einen noch nach der
anderen Norm zu einem - dem Vorbehalt des Gesetzes unterliegenden - Grund-
rechtseingriff führt.
Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass für die Frage der
Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht die vom Bundesverfassungsgericht für
Grundrechtsverletzungen durch staatliches Informationshandeln entwickelten
Grundsätze heranzuziehen sind. Danach ist nicht jedes staatliche Informations-
handeln und nicht jede Teilhabe des Staates am Prozess öffentlicher Mei-
nungsbildung als ein Grundrechtseingriff zu bewerten (BVerfG, Beschluss vom
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24. Mai 2005 - 1 BvR 1072/01 - BVerfGE 113, 63 <76>). Auch wenn Grund-
rechtsbeeinträchtigungen durch staatliches Informationshandeln nicht die
Voraussetzungen eines Eingriffs im klassischen Sinne erfüllen, weil sie insbe-
sondere nicht auf einer unmittelbaren Regelungswirkung beruhen (BVerfG,
Kammerbeschluss vom 17. August 2010 - 1 BvR 2585/06 - NJW 2011, 511
<512>), kann staatliches Informationshandeln aber zu mittelbar-faktischen
Grundrechtsbeeinträchtigungen führen (BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 12.
August 2002 - 1 BvR 1044/93 - NVwZ-RR 2002, 801 und vom 16. August 2001
- 1 BvR 1241/97 - NJW 2002, 3458 <3459>). Marktbezogene Informationen des
Staates beeinträchtigen aber nicht den Gewährleistungsbereich des Art. 12
Abs. GG, sofern der Einfluss auf wettbewerbsrechtliche Faktoren ohne Verzer-
rung der Marktverhältnisse nach Maßgabe der rechtlichen Vorgaben für staatli-
ches Informationshandeln erfolgt. Danach setzt die Verbreitung staatlicher In-
formationen eine Aufgabe der handelnden Stelle und die Einhaltung der Zu-
ständigkeitsgrenzen voraus. Außerdem sind die Anforderungen an die Richtig-
keit und Sachlichkeit der Information zu beachten, und die staatliche Informati-
onstätigkeit darf in ihrer Zielsetzung und in ihren Wirkungen kein Ersatz für eine
staatliche Maßnahme sein, die als Grundrechtseingriff zu qualifizieren wäre
(BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 - 1 BvR 558/91 u.a. - BVerfGE 105, 252
<268 ff.>). Auch im nichtwirtschaftlichen Bereich besteht eine aus der Staatslei-
tung abgeleitete Ermächtigung zum Informationshandeln, wenn sich das Infor-
mationshandeln im Rahmen der Informationskompetenz hält und die Betroffe-
nen nicht unverhältnismäßig in ihren Grundrechten beeinträchtigt (BVerfG,
Beschluss vom 26. Juni 2002 - 1 BvR 670/91 - BVerfGE 105, 279 <301>). Lie-
gen diese Voraussetzungen vor, ist das Informationshandeln von der staatli-
chen Aufgabenwahrnehmung auch dann gedeckt, wenn es mit einer mittelbar-
faktischen Grundrechtsbeeinträchtigung verbunden ist. Denn die Zuweisung
einer Aufgabe berechtigt grundsätzlich zur Informationstätigkeit im Rahmen der
Wahrnehmung dieser Aufgabe, auch wenn dadurch mittelbar-faktische Beein-
trächtigungen herbeigeführt werden können. Der Vorbehalt des Gesetzes ver-
langt in diesem Fall keine darüber hinausgehende besondere Ermächtigung
durch den Gesetzgeber (BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 - 1 BvR
670/91 - BVerfGE 105, 279 <303>).
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aa) Bei der Tätigkeit der Koordinierungsstelle handelt es sich um eine staatliche
Aufgabe. Sie beruht auf der Bund-Länder-Vereinbarung von 2009. Die Such-
meldung hält sich im Rahmen der der Koordinierungsstelle danach zugewiese-
nen Dokumentations- und Informationsaufgabe. Die Befugnis zu staatlichem
Handeln ergibt sich im Informationsbereich zudem aus der der Staatsleitung
zuzurechnenden Öffentlichkeitsarbeit. Diese umfasst auch die Verbreitung von
Informationen, um auf diesem Wege die Öffentlichkeit über wichtige Vorgänge
zu unterrichten und die Bürger zur eigenverantwortlichen Mitwirkung bei der
Bewältigung von Problemen zu befähigen (BVerfG, Beschlüsse vom 26. Juni
2002 - 1 BvR 558/91 u.a. - BVerfGE 105, 252 <268 ff.> und - 1 BvR 670/91 -
BVerfGE 105, 279 <302>). Angesichts der historischen Verantwortung Deutsch-
lands besteht ein gesamtgesellschaftliches Interesse an der Veröffentlichung
von Informationen zu Kulturgütern, bei denen ein Raubkunstverdacht besteht,
um auf diesem Weg interessierte Bürger zu einer eigenverantwortlichen Mitwir-
kung an der Bewältigung der bis heute fortdauernden rechtswidrigen Folgen
des NS-Regimes zu befähigen. Ob darüber hinaus auch die Veröffentlichung
endgültig abgewickelter Verlustvorgänge von der staatlichen Informationsbe-
fugnis umfasst wäre, bedarf keiner Entscheidung.
bb) Das Informationshandeln der Koordinierungsstelle verstößt nicht gegen die
föderale Kompetenzordnung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002
- 1 BvR 670/91 - BVerfGE 105, 279 <308>). Da die Tätigkeit der Koordinie-
rungsstelle sowohl der Durchsetzung von Wiedergutmachungsinteressen als
auch dem Kulturgüterschutz dient, besteht sowohl auf Bundes- als auch auf
Landesebene eine aus der föderalen Aufgabenzuweisung abgeleitete Befugnis
zum Informationshandeln. Bestehen insoweit parallele Kompetenzen, ist es mit
Blick auf die föderale Kompetenzordnung nicht zu beanstanden, dass die Koor-
dinierungsstelle nach der Bund-Länder-Vereinbarung vom Bund und den Län-
dern gemeinsam finanziert wird, das Informationshandeln rechtlich aber nur
vom Beklagten wahrgenommen wird.
cc) Die streitgegenständliche Veröffentlichung ist weder unsachlich noch unzu-
treffend. Dabei kommt es bei der Frage der inhaltlichen Richtigkeit nicht darauf
an, ob den Rechtsvorgängern der Beigeladenen das Gemälde tatsächlich NS-
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verfolgungsbedingt abhandengekommen ist. Denn die Veröffentlichung von
Suchmeldungen in der Lost Art Internet-Datenbank erschöpft sich in der Doku-
mentation von Meldungen Dritter, die vom Betreiber lediglich einer groben
Plausibilitätsprüfung unterzogen werden. Die inhaltliche Richtigkeit des von drit-
ter Seite durch eine Suchmeldung erhobenen Raubkunstverdachts ist daher
nicht Gegenstand der staatlichen Information. Folglich kommt es - abgesehen
von Fällen evidenter Unrichtigkeit - nicht darauf an, ob die der Verlustmeldung
zugrunde gelegten Tatsachen richtig sind und der Melder hieraus zutreffende
rechtliche Schlussfolgerungen gezogen hat. Das Ziel der Datenbank liegt nicht
in der Anerkennung und/oder Zuordnung von Rückgabeansprüchen; über die
Veröffentlichung von Such- und Fundmeldungen sollen Vorkriegseigentümer
bzw. deren Erben und heutige Besitzer nur zusammengeführt und beim Finden
einer fairen und gerechten Lösung unterstützt werden.
dd) Die Aufrechterhaltung der Suchmeldung ist in Bezug auf die von ihr in ihren
wirtschaftlichen Interessen nachteilig betroffenen Personen und deren Grund-
rechte auch nicht aus sonstigen Gründen unverhältnismäßig. Sie verfolgt mit
der Unterstützung der Beigeladenen, die plausibel geltend gemacht haben,
dass ihren Rechtsvorgängern das Gemälde NS-verfolgungsbedingt entzogen
worden ist, bis zu einer endgültigen Klärung der Eigentumsfrage und etwaiger
Herausgabeansprüche mit Blick auf die historische Verantwortung Deutsch-
lands, seiner Zustimmung zu den Washingtoner Grundsätzen und dem Bemü-
hen, diese mit Hilfe der Lost Art Internet-Datenbank tatsächlich umzusetzen,
einen legitimen Zweck. Zur Erreichung dieses Zwecks ist die Aufrechterhaltung
der Suchmeldung bis zu einer endgültigen Klärung geeignet und erforderlich.
Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass der Zweck der Datenbank durch eine
andere weniger belastende, aber gleich effektive Form staatlicher Information
hätte erreicht werden können. Schließlich fehlt es auch nicht an der Angemes-
senheit, da die Beteiligten die Möglichkeit haben, eine endgültige Klärung ggf.
auf dem Zivilrechtsweg herbeizuführen.
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ee) Die Aufrechterhaltung der Suchmeldung ist auch nicht deshalb rechtswidrig,
weil sie nicht auf einer gesetzlichen Grundlage beruht. Unabhängig von der Be-
fugnis staatlicher Stellen zum Informationshandeln wird der Gewährleistungsbe-
reich der hiervon betroffenen Grundrechte dann beeinträchtigt, wenn sich das
Handeln nicht auf die Veröffentlichung von Informationen beschränkt, auf deren
Grundlage die Nutzer der staatlichen Informationsquelle eigenbestimmte, an
ihren Interessen ausgerichtete Entscheidungen treffen können. Insbesondere
kann staatliche Informationstätigkeit den Gewährleistungsbereich der betroffe-
nen Grundrechte beeinträchtigen, wenn sie in der Zielsetzung und in ihren Wir-
kungen Ersatz für eine staatliche Maßnahme ist, die als Grundrechtseingriff im
klassischen Sinne zu qualifizieren wäre. Durch die Wahl eines solchen funktio-
nalen Äquivalents eines Eingriffs können die besonderen Bindungen der
Rechtsordnung einschließlich des Erfordernisses einer gesetzlichen Grundlage
nicht umgangen werden; vielmehr müssen in diesen Fällen die für einen Grund-
rechtseingriff maßgebenden rechtlichen Anforderungen erfüllt sein (BVerfG,
Beschlüsse vom 26. Juni 2002 - 1 BvR 558/91 u.a. - BVerfGE 105, 252 <273>
und - 1 BvR 670/91 - BVerfGE 105, 279 <303>).
In diesem Sinne stellt die Aufrechthaltung der Suchmeldung kein funktionales
Äquivalent für einen (finalen) Grundrechtseingriff dar. Der Informationsgehalt
der Meldung beschränkt sich auf die Dokumentation des von dritter Seite geäu-
ßerten Verdachts, dass es sich bei dem Gemälde um Raubkunst handele. Auf
der Grundlage dieser Information können die Nutzer der Datenbank eigenbe-
stimmte und an ihren Interessen ausgerichtete Entscheidungen treffen, etwa ob
sie als Besitzer des Bildes zur freiwilligen Rückgabe oder zur Mitwirkung an
einer anderen Lösung bereit sind oder ob sie als Auktionshaus oder Kaufinte-
ressent trotz des bestehenden Verdachts und der damit verbundenen Risiken
das Gemälde zur Versteigerung annehmen bzw. erwerben wollen. Die Such-
meldung hat hingegen keinerlei Auswirkungen auf die Eigentumszuordnung, die
Verfügungsbefugnis und das Bestehen etwaiger Rückgabeansprüche. Diese
Fragen müssen im Streitfall zwischen den Beteiligten auf dem Zivilrechtsweg
geklärt werden. Etwaige Auswirkungen auf den Marktwert und die Verkäuflich-
keit des Bildes ergeben sich primär aus der von den Beigeladenen geltend ge-
machten Verlustgeschichte. Der sich daraus ergebende "Makel" wird durch die
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Aufrechterhaltung der Eintragung in der Suchliste nur publik gemacht. Er würde
durch eine Löschung nicht entfallen und könnte von den Beigeladenen auf an-
derem Wege - auch öffentlichkeitswirksam - weiterverfolgt werden. Insoweit
unterscheidet sich der Fall von dem der "E-Zigaretten-Entscheidung" des Ober-
verwaltungsgerichts Münster vom 17. September 2013 - 13 A 2541/12 - (DVBl
2013, 1462) zugrunde liegenden Sachverhalt, der eine ministerielle Warnung
vor dem Verkauf von E-Zigaretten betraf, bei der sich die verbotsähnliche Wir-
kung u.a. daraus ergab, dass Handel und Verkauf der Ware als Rechtsverstoß
qualifiziert worden war, der auch schwerwiegende strafrechtliche Konsequen-
zen nach sich ziehen könne.
Die Notwendigkeit einer gesetzlichen Grundlage ergibt sich auch nicht aus der
von der Klägerin herangezogenen "Wesentlichkeitstheorie" des Bundesverfas-
sungsgerichts. Danach verpflichten das Rechtsstaats- und das Demokratieprin-
zip den Gesetzgeber, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und
nicht der Verwaltung zu überlassen. Ob eine Maßnahme wesentlich ist und da-
mit dem Parlament selbst vorbehalten bleiben muss oder jedenfalls nur auf-
grund einer inhaltlich bestimmten parlamentarischen Ermächtigung ergehen
darf, hängt im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel davon ab, ob sie we-
sentlich für die Verwirklichung der Grundrechte ist (BVerfG, Beschluss vom
21. Dezember 1977 - 1 BvL 1/75 u.a. - BVerfGE 47, 46 <79> m.w.N.). Insoweit
ist der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den verfassungs-
rechtlichen Vorgaben für ein zulässiges staatliches Informationshandeln zu ent-
nehmen, dass es bei Einhaltung der dort aufgestellten Voraussetzungen auch
unter dem Gesichtspunkt der Wesentlichkeit keiner gesetzlichen Grundlage be-
darf. Auf die weiteren Ausführungen der Klägerin zum institutionellen Gesetzes-
vorbehalt kommt es hier schon deshalb nicht an, weil es sich bei der Koordinie-
rungsstelle nicht um eine rechtlich selbständige öffentliche Einrichtung handelt,
sondern nur um eine unselbständige Anstalt.
3.3 Ist die Aufrechterhaltung der Suchmeldung nach dem Vorstehenden objek-
tiv rechtmäßig, fehlt es zugleich an der für das Bestehen eines öffentlich-
rechtlichen Folgenbeseitigungsanspruchs erforderlichen Verletzung der Kläge-
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rin in eigenen Rechten. Auch bedarf es keiner Entscheidung über die erhobe-
nen Verfahrensrügen.
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Da
sich die Beigeladenen mit Stellung eigener Anträge am Kostenrisiko beteiligt
haben, entspricht es der Billigkeit, der Klägerin auch die Erstattung der außer-
gerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen.
Prof. Dr. Berlit
Prof. Dr. Dörig
Prof. Dr. Kraft
Fricke
Dr. Rudolph
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstands wird für das Revisionsverfahren auf 5 000 €
festgesetzt (§ 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG).
Prof. Dr. Berlit
Fricke
Dr. Rudolph
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