Urteil des BVerwG vom 14.03.2017

BVerwG ()

Rechtsquellen:

WHG

§ 31

BNatSchG

§ 18 Abs. 1

BNatSchG a. F.

§ 8 Abs. 1

FFH-RL

Art. 6 Abs. 4

Stichworte:

Wasserrechtliche Planfeststellung; Eingriff in Natur und Landschaft; Ausgleich-

maßnahmen; Ersatzmaßnahmen; Maßnahmen der Kohärenzsicherung.

Leitsatz:

Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen für anderweit zugelassene Eingriffe in Natur

und Landschaft nach § 19 Abs. 2 BNatSchG (= § 8 Abs. 3 BNatSchG a. F.) kön-

nen ihrerseits selbst Eingriffe in Natur und Landschaft im Sinne des § 18 Abs. 1

BNatSchG (= § 8 Abs. 1 BNatSchG a.F.) darstellen.

Beschluss des 7. Senats vom 28. Januar 2009 - BVerwG 7 B 45.08

I. VG Schleswig vom 24.09.2006 - Az.: VG 12 A 162/00 -

II. OVG Schleswig vom 24.06.2008 - Az.: OVG 4 LB 15/06 -

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 7 B 45.08

OVG 4 LB 15/06

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 28. Januar 2009

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Sailer

und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Krauß und Neumann

beschlossen:

Die Beschwerde der Beklagten gegen die Nichtzulassung

der Revision in dem Urteil des Schleswig-Holsteinischen

Oberverwaltungsgerichts vom 24. Juni 2008 wird zurückge-

wiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit

Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen,

die diese selbst tragen.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerde-

verfahren auf 25 000 € festgesetzt.

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G r ü n d e :

Die Kläger sind in Schleswig-Holstein anerkannte Naturschutzverbände; sie wen-

den sich gegen einen wasserrechtlichen Planfeststellungsbeschluss der beklagten

Freien und Hansestadt Hamburg.

Die Beklagte stellte durch einen inzwischen bestandskräftigen Beschluss vom

8. Mai 2000 einen Plan der EADS-Airbus-GmbH fest, durch den die Vorausset-

zungen dafür geschaffen werden sollten, deren Werksgelände in Hamburg-

Finkenwerder zu erweitern, um dort das Großraumflugzeug A 380 zu fertigen. Der

Planfeststellungsbeschluss gestattete unter anderem, eine Teilfläche des Mühlen-

berger Loches zu verfüllen. Das Mühlenberger Loch ist eine gering durchströmte

Bucht der Elbe mit tidebeeinflussten Vorland- und Süßwasserwattflächen. Mit sei-

ner teilweisen Verfüllung ist ein Eingriff in Natur und Landschaft verbunden. Der

Planfeststellungsbeschluss vom 8. Mai 2000 behielt Maßnahmen zum Ausgleich

für diesen Eingriff einer gesonderten Entscheidung vor. Vorgesehen waren dabei

unter anderem Maßnahmen auf dem Gebiet des Landes Schleswig-Holstein, näm-

lich im Bereich der Haseldorfer Marsch und des Twielenflether Sandes.

Die Haseldorfer Marsch ist von der Haseldorfer Binnenelbe, deren Prielen und

zahlreichen Wasserläufen durchzogen. Ursprünglich lag sie vor dem Deich und

war der Tide ausgesetzt. Seit einer Verlegung des Landesschutzdeichs in den

siebziger Jahren liegt ein Teil der Haseldorfer Marsch hinter dem Deich und ist

vom Tideeinfluss abgeschnitten. Hierdurch sind die hinter dem Deich gelegenen

Abschnitte der Binnenelbe und der Priele zu Stillgewässern geworden. Der Twie-

lenflether Sand ist ein Polder, der weiterhin vor dem Landesschutzdeich liegt. Er

ist durch niedrige Deiche und ein Siel vor dem Einströmen von Tiden bis zu einer

bestimmten Höhe geschützt. Große Teile der Haseldorfer Marsch einschließlich

des Twielenflether Sandes sind als Naturschutzgebiet ausgewiesen, der Europäi-

schen Kommission als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung nach der Fauna-

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Flora-Habitat-Richtlinie (FFH-RL) vorgeschlagen und als Vogelschutzgebiet nach

der Vogelschutzrichtlinie gemeldet.

Durch den hier angefochtenen Planfeststellungsbeschluss vom 22. Mai 2000 setz-

te die Beklagte naturfachliche Ersatzmaßnahmen für den Eingriff in das Mühlen-

berger Loch im Bereich der Haseldorfer Marsch und des Twielenflether Sandes

fest. Der Planfeststellungsbeschluss sieht den Einbau eines Sielbauwerkes in den

Landesschutzdeich zur Wiederherstellung des Tideeinflusses in einem Teil der

Haseldorfer Marsch sowie die Verstärkung des Tideeinflusses auf den Twie-

lenflether Sand vor.

Auf die Klage der Kläger hat das Verwaltungsgericht den Planfeststellungsbe-

schluss der Beklagten vom 22. Mai 2000 aufgehoben. Das Oberverwaltungsge-

richt hat die Berufungen der Beklagten und der Beigeladenen durch das angefoch-

tene Urteil zurückgewiesen und im Kern ausgeführt: Der Planfeststellung hafte ein

gravierender Abwägungsmangel an. Er betreffe die Grundzüge der Planung und

könne nicht durch eine ergänzende Planfeststellung behoben werden. Die plan-

festgestellte Ersatzmaßnahme greife nachhaltig in ein bereits besonders hochwer-

tiges Habitat ein. Sie verändere nachhaltig den dortigen Zustand, der im Wesentli-

chen durch Stillgewässer und Überschwemmungswiesen geprägt werde. Sie tau-

sche lediglich einen schützenswerten Lebensraumtyp gegen einen anderen aus.

Auf diese Weise könne nur ein vergleichsweise sehr geringer Ausgleich für die

teilweise Zerstörung des hochwertigen Ästuars "Mühlenberger Loch" bewirkt wer-

den. Deshalb sei eine Prüfung von Alternativen unverzichtbar gewesen. Eine sol-

che Prüfung habe die Beklagte aber ausdrücklich nicht vorgenommen.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen.

Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Beklagten.

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Die Beschwerde ist unbegründet. Die geltend gemachten Gründe für eine Zulas-

sung der Revision liegen nicht vor.

1. Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132

Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

a) Nicht klärungsbedürftig ist die Frage,

ob die Eignung einer Ersatzmaßnahme bei einer Zulassung

des Eingriffsvorhabens und der Ersatzmaßnahme durch se-

parate Planfeststellungsbeschlüsse Voraussetzung für die

Zulässigkeit des Planfeststellungsbeschlusses für die Er-

satzmaßnahme ist.

Die Frage stellt sich nicht in der von der Beklagten formulierten Weise. Die Ant-

wort findet sich zudem nicht in § 74 Abs. 3 VwVfG, den die Beklagte in diesem

Zusammenhang bemüht. Zumindest missverständlich ist, wenn die Beklagte da-

nach fragt, ob die Eignung einer Ersatzmaßnahme Voraussetzung für die Zuläs-

sigkeit eines Planfeststellungsbeschlusses ist, mit der die Ersatzmaßnahme zuge-

lassen wird. Zutreffender Ausgangspunkt der Überlegungen des Oberverwal-

tungsgerichts ist, dass die konkret in Rede stehende Maßnahme sich als Ausbau

eines Gewässers im Sinne des § 31 WHG darstellt. Sie bedarf deshalb ihrerseits

einer Planfeststellung. Diese Planfeststellung erfordert wiederum eine umfassende

Abwägung aller für und gegen das Vorhaben sprechenden öffentlichen und priva-

ten Belange. Das Oberverwaltungsgericht hat dabei darauf abgestellt, zu den ab-

wägungserheblichen Belangen gehöre die Eignung der vorgesehenen Maßnahme,

den Eingriff in ein schützenswertes Habitat auszugleichen, der durch einen ande-

ren Planfeststellungsbeschluss zugelassen ist. Dass die Eignung der Maßnahme

für den Ausgleich des anderweit zugelassenen Eingriffs zu den abwägungserheb-

lichen Belangen gehört, liegt in dieser Fallgestaltung auf der Hand und bedarf kei-

ner Klärung in einem Revisionsverfahren. Als öffentlicher Belang für das geplante

Vorhaben streitet in dieser Fallgestaltung allein die Notwendigkeit, einen anderweit

zugelassenen Eingriff auszugleichen. Das Gewicht dieses Belanges in der Abwä-

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gung hängt maßgeblich davon ab, ob und in welchem Umfang die Maßnahme ge-

eignet ist, den von ihr erwarteten Ausgleich zu bewirken.

b) Keine Zulassung der Revision rechtfertigt die weitere Frage,

ob bei der Bestimmung der Aufwertungsbedürftigkeit eines

Gebietes die Bedeutung zu berücksichtigen ist, die das Ge-

biet für die Durchführung von Maßnahmen zur Kohärenzsi-

cherung hat.

Die Frage stellt sich in dieser Allgemeinheit nicht. Wird sie auf ihren entschei-

dungserheblichen Kern reduziert, liegt die Antwort ohne Weiteres auf der Hand

und muss nicht erst in einem Revisionsverfahren gefunden werden.

Das Oberverwaltungsgericht hat angenommen, die bereits zuvor ökologisch

hochwertige Haseldorfer Marsch erfahre durch ihre Umwandlung in ein tidebeein-

flusstes Gebiet nur eine vergleichsweise geringwertige ökologische Verbesserung.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Aufwertungsfähigkeit und –bedürftigkeit des

Gebietes damit nicht vollständig verneint. Es hat vielmehr entscheidungstragend

darauf abgestellt, dass die Beklagte unter dieser Voraussetzung die Haseldorfer

Marsch nur dann für die beabsichtigte Ausgleichsmaßnahme hätte in Anspruch

nehmen dürfen, wenn es zu ihr keine alternative Fläche gegeben hätte, die eben-

falls in ein tidebeeinflusstes Gebiet hätte umgewandelt werden können.

Die Richtigkeit dieser Erwägung ändert sich nicht dadurch, dass die Schaffung

eines tidebeeinflussten Gebietes als Ausgleichsmaßnahme im Sinne des Art. 6

Abs. 4 Satz 1 FFH-RL erforderlich ist, um nach der teilweisen Vernichtung des

tidebeeinflussten Mühlenberger Loches die Kohärenz des europäischen ökologi-

schen Netzes besonderer Schutzgebiete sicherzustellen. Ob eine bereits für sich

ökologisch wertvolle Fläche allein deshalb aufwertungsbedürftig und aufwertungs-

fähig ist, weil auf ihr eine kohärenzsichernde Ausgleichsmaßnahme im Sinne des

Art. 6 Abs. 4 Satz 1 FFH-RL verwirklicht werden kann und soll, bedarf so lange

keiner abschließenden Entscheidung, als für kohärenzsichernde Ausgleichsmaß-

nahmen andere Flächen zur Verfügung stehen, auf denen sie verwirklicht werden

können, ohne dass zugleich für sich genommen wertvolle und schützenswerte

Lebensraumtypen beseitigt werden müssen. Die vom Oberverwaltungsgericht ent-

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scheidungstragend vermisste Prüfung und Abwägung von Alternativen ist auch in

diesem Falle erforderlich.

Zwar hat das Oberverwaltungsgericht an anderer Stelle seines Urteils (S. 38 letz-

ter Absatz) die Auffassung anklingen lassen, die Sicherstellung der Kohärenz sei

schon bei der Planung des Eingriffs und nicht erst bei der Planung und Festset-

zung der notwendigen Ausgleichsmaßnahmen zu prüfen; unter Umständen müsse

von dem Eingriff Abstand genommen werden, wenn der mögliche Ausgleich alter-

nativlos ein ökologisch hochwertiges Gebiet von Grund auf schädigen oder gar

vernichten müsste. Dabei handelt es sich aber um eine nicht mehr entscheidungs-

tragende Erwägung. Denn sie setzt voraus, dass eine Alternative für die Aus-

gleichsmaßnahme nicht besteht. Hiervon ist das Oberverwaltungsgericht nicht

ausgegangen.

c) Keiner Klärung in einem Revisionsverfahren bedürfen die weiteren Fragen,

ob naturschutzrechtliche Kompensationsmaßnahmen Eingrif-

fe in Natur und Landschaft darstellen können,

und

ob die Zulassung einer Ersatzmaßnahme, deren Realisie-

rung mit Eingriffen in Natur und Landschaft verbunden ist,

die Festsetzung eines Ausgleichs für diese weiteren Eingriffe

erfordert.

Die Fragen beantworten sich unmittelbar aus dem Gesetz und rechtfertigen des-

halb nicht die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Nach § 18 Abs. 1 BNatSchG sind Eingriffe in Natur und Landschaft Veränderun-

gen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderungen des mit der

belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die die

Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild

erheblich beeinträchtigen können. Das Bundesnaturschutzgesetz enthielt in seiner

hier noch anzuwendenden früheren Fassung der Bekanntmachung vom

21. September 1998 (BGBl I S. 2994) mit § 8 Abs. 1 eine weitgehend sachgleiche

Regelung.

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Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen für Eingriffe in Natur und Landschaft greifen

regelmäßig auf Flächen zurück, die sich ihrerseits bereits in einem naturhaften

Zustand befinden und Teil der Landschaft sind. Ausgleichs- und Ersatzmaßnah-

men zielen auf eine Veränderung dieser Flächen. Es liegt auf der Hand, dass ih-

nen die Eignung, die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder

das Landschaftsbild erheblich zu beeinträchtigen, nicht allein deshalb von vorn-

herein abgesprochen werden kann, weil die Behörde mit diesen Maßnahmen ei-

nen Ausgleich für einen anderweitig zugelassenen Eingriff ins Werk setzen will.

Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen scheiden deshalb nicht schon ihrer Zielrich-

tung wegen begrifflich als Eingriff in Natur und Landschaft aus.

Wegen eines naturschutznäheren Endziels kann die Behörde Maßnahmen ergrei-

fen, die zunächst eine Beeinträchtigung des bestehenden naturhaften Zustands

darstellen. Erweist sich die Maßnahme in der naturschutzfachlichen Gesamtbilanz

als günstig, stellt sie also insbesondere eine wesentliche Verbesserung des be-

stehenden Zustandes dar, bedarf der mit der Maßnahme zunächst bewirkte Ein-

griff keiner weiteren Kompensation durch Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen. Die

an sich erforderliche Kompensation geht in die ökologische Gesamtbilanz regel-

mäßig ein. Weist diese Gesamtbilanz keine Verbesserung der in Anspruch ge-

nommenen Fläche aus, hat die Ausgleichsmaßnahme und damit der mit ihr ver-

bundene Eingriff regelmäßig zu unterbleiben. Dies entspricht der Rechtsprechung

des Bundesverwaltungsgerichts (Gerichtsbescheid vom 10. September 1998 -

BVerwG 4 A 35.97 - NVwZ 1999, 532 <534>).

Im Einzelfall kann es sich indes anders verhalten. Hier hat das Oberverwaltungs-

gericht angenommen, die geplante Ersatzmaßnahme werde lediglich zur Um-

wandlung eines wertvollen Habitats in ein anderes ebenfalls wertvolles Habitat

führen, ohne dass sich die naturschutzfachliche Gesamtbilanz als günstig erweist.

Das Oberverwaltungsgericht hat es gleichwohl für möglich gehalten, die Ersatz-

maßnahme zu verwirklichen, weil als Ausgleich für den anderweit vorgenomme-

nen Eingriff ein Habitat bestimmter Art namentlich als kohärenzsichernde Maß-

nahme geschaffen werden muss. Es hat aber angenommen, dass in dieser Fall-

gestaltung der durch die Ersatzmaßnahme bewirkte Eingriff in Natur und Land-

schaft nicht schon in der Gesamtbilanz kompensiert ist, sondern eines gesonder-

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ten Ausgleichs bedarf. Diese Auffassung leitet sich folgerichtig aus dem darge-

stellten rechtlichen Ansatz ab, der sich seinerseits unmittelbar aus dem Wortlaut

der Vorschrift und der hierzu bereits ergangenen Rechtsprechung ergibt. Weiterer

Klärungsbedarf besteht deshalb nicht.

d) Ebenfalls nicht klärungsbedürftig ist die Frage,

ob Ersatzmaßnahmen, die zu einer grundlegenden Verände-

rung der Biotopstruktur des Maßnahmegebietes und zu ei-

nem im Vergleich zu dem zu kompensierenden Eingriff ge-

ringen Aufwertungserfolg führen, nur dann geeignet sind,

wenn keine Standortalternative besteht.

Trotz einer im Weiteren missverständlichen Formulierung (S. 34 Mitte des Urteils)

hat das Oberverwaltungsgericht nach seinem eindeutigen rechtlichen Ansatz

(S. 32 Mitte des Urteils) nicht die naturschutzfachliche Eignung der Ersatzmaß-

nahme davon abhängig gemacht, dass es keine Alternative zu der in Anspruch

genommenen Fläche gibt. Die Überlegungen des Oberverwaltungsgerichts betref-

fen in diesem Punkt vielmehr die allgemeine fachplanerische Abwägung. Wie be-

reits erwähnt, stellt sich die geplante Ersatzmaßnahme als Ausbau eines Gewäs-

sers im Sinne des § 31 WHG dar. Sie muss deshalb durch einen Planfeststel-

lungsbeschluss und kann demgemäß nur auf der Grundlage einer Abwägung aller

öffentlichen und privaten Belange zugelassen werden, die für und gegen das Vor-

haben sprechen. Als öffentlicher Belang streitet für das geplante Vorhaben die

Notwendigkeit, einen anderweit zugelassenen Eingriff (nämlich die Teilverfüllung

des Mühlenberger Loches) auszugleichen. Das Oberverwaltungsgericht hat fest-

gestellt, dass die hierfür in Anspruch genommene Fläche ihrerseits ein besonders

hochwertiges Habitat darstellt, das durch die geplante Maßnahme nachhaltig ver-

ändert wird, mit der Folge, dass nur ein vergleichsweise sehr geringwertiger Aus-

gleich für die teilweise Zerstörung des Mühlenberger Loches bewirkt werden kann.

Es liegt auf der Hand, dass in einer solchen Fallgestaltung für die allgemeine

fachplanerische Abwägung von erheblicher Bedeutung ist, ob die geplante Er-

satzmaßnahme ebenso gut auf anderen Flächen verwirklicht werden kann. Eben-

so wenig bedarf einer Klärung in einem Revisionsverfahren, dass es einen erheb-

lichen Abwägungsfehler darstellt, wenn bei dieser Fallgestaltung die Prüfung von

Alternativen vollständig unterblieben ist. Mithin geht es nur um die Anforderungen,

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die das allgemeine fachplanerische Abwägungsgebot stellt. Diese sind indes in

der Rechtsprechung hinreichend geklärt. Ihre Anwendung auf den konkreten Ein-

zelfall wirft keine Fragen auf, die nur in einem Revisionsverfahren geklärt werden

könnten.

e) In dem angestrebten Revisionsverfahren nicht klärungsfähig wäre die abschlie-

ßend aufgeworfene Frage,

ob bei einer Anfechtungsklage gegen einen Planfeststel-

lungsbeschluss nachträgliche, auf den Zeitpunkt der Plan-

feststellung rückwirkende Änderungen zwingender Vorgaben

der Planfeststellung auch ohne eine ergänzende oder sons-

tige weitere Abwägungsentscheidung der Planfeststellungs-

behörde im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Überprü-

fung zu beachten sind.

Die Beklagte greift damit die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts an, sie hät-

te im Rahmen ihrer Abwägung berücksichtigen müssen, dass die geplante Er-

satzmaßnahme nachhaltig in ein besonders hochwertiges Habitat eingreift. Dass

es sich um einen nachhaltigen Eingriff in das vorhandene Habitat handelt, hat das

Oberverwaltungsgericht unter anderem daraus hergeleitet, dass die Maßnahme

mit den Erhaltungszielen nicht vereinbar ist, die im Zeitpunkt der Abwägung in der

einschlägigen Naturschutzgebietsverordnung niedergelegt waren. Die Beklagte ist

demgegenüber der Auffassung, das Oberverwaltungsgericht hätte die Schutzziele

berücksichtigen müssen, die durch eine Änderungsverordnung nach Erlass des

Planfeststellungsbeschlusses, aber rückwirkend bezogen auf dessen Erlass fest-

gelegt worden sind.

Das Oberverwaltungsgericht hat diese rückwirkende Änderung der Schutzziele

zum einen mit der Erwägung nicht berücksichtigt, dass für die planerische Abwä-

gung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Plan

maßgebend ist. Dies entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge-

richts. Danach sind spätere Änderungen der Sach- und Rechtslage grundsätzlich

nicht geeignet, einer zuvor getroffenen Abwägungsentscheidung nachträglich den

Stempel der Rechtmäßigkeit oder Fehlerhaftigkeit aufzudrücken (Urteil vom

1. April 2004 - BVerwG 4 C 2.03 – BVerwGE 120, 276 <283>).

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Ob diese Rechtsprechung für die wasserrechtliche Planfeststellung aus den Grün-

den modifiziert werden kann, die in der erwähnten Entscheidung des Bundesver-

waltungsgerichts für die straßenrechtliche Planfeststellung angeführt sind, kann

offen bleiben. Das Oberverwaltungsgericht hat nämlich zum anderen darauf abge-

stellt, dass die rückwirkende Änderung der Naturschutzgebietsverordnung unwirk-

sam ist. Das Oberverwaltungsgericht hat sich hierfür auf die nicht revisible Vor-

schrift des § 54 Abs. 4 LNatSchG a.F. gestützt: Er sehe den rückwirkenden Erlass

einer Verordnung nur dann vor, wenn sie eine Regelung ersetze, die auf einem

Verfahrens- oder Formfehler beruhe. Um einen solchen Tatbestand ging es hier

nicht. Der Senat wäre deshalb in dem angestrebten Revisionsverfahren an die

Auffassung des Oberverwaltungsgerichts gebunden, dass die Schutzziele für das

in Anspruch genommene Gebiet nicht rückwirkend auf den Zeitpunkt der Abwä-

gungsentscheidung geändert worden sind.

2. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts weicht nicht im Verständnis von § 132

Abs. 2 Nr. 2 VwGO von den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts ab,

welche die Beklagte bezeichnet hat.

a) Die Beklagte leitet aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Juli

1990 - BVerwG 4 C 26.87 - (Buchholz 442.08 § 36 BBahnG Nr. 18, S. 27 <36>)

zutreffend den abstrakten Rechtssatz ab, ein Planfeststellungsbeschluss sei im

Hinblick auf die Prüfung von Standortalternativen erst dann abwägungsfehlerhaft,

wenn die Planfeststellungsbehörde eine sich aufdrängende Standortalternative

nicht geprüft habe (ebenso beispielsweise: Urteile vom 8. Juli 1998 - BVerwG 11 A

53.97 - BVerwGE 107, 142 <149> und vom 9. April 2003 - BVerwG 9 A 37.02 -

NVwZ 2003, 1393). Das Oberverwaltungsgericht hat keinen abstrakten Rechtssatz

aufgestellt, der dem ausdrücklich oder auch nur der Sache nach widerspricht.

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Das Oberverwaltungsgericht hat der Beklagten vorgeworfen, sie habe nicht ge-

prüft, ob eine Ausgleichsmaßnahme der hier geplanten Art am Standort „Borg-

horster Elbwiesen" hätte verwirklicht werden können. Ohne dies ausdrücklich zu

sagen, ist das Oberverwaltungsgericht dabei der Sache nach davon ausgegan-

gen, dass sich diese Alternative der Beklagten im Sinne der Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts hätte aufdrängen müssen. Das Oberverwaltungsge-

richt legt im Einzelnen dar, die zuständigen deutschen Behörden hätten der Gene-

raldirektion Umwelt der Europäischen Kommission als Ergebnis einer umfassen-

den Suche nach alternativen Ausgleichsmaßnahmen glaubwürdig dargelegt, alter-

native Ausgleichsmaßnahmen anstelle der Haseldorfer Marsch könnten nur in den

Borghorster Elbwiesen durchgeführt werden. Wie das Oberverwaltungsgericht

ebenfalls ausführt, haben die naturschutzfachlichen Feststellungen der deutschen

Behörden nach Aussagen der Europäischen Kommission bestätigt, dass die

Borghorster Elbwiesen auf Grund der Lebensraumtypen und -arten, die dort ange-

siedelt werden könnten, grundsätzlich als Alternative zur Haseldorfer Marsch in

Betracht kommen könnten und das bestehende Defizit hinsichtlich der (noch) nicht

umgesetzten Ausgleichsmaßnahme in der Haseldorfer Marsch hinreichend aus-

gleichen könnten. Auch ohne dass das Oberverwaltungsgericht dies noch eigens

wörtlich hervorheben musste, lag auf der Hand, dass eine solche Alternative sich

bereits der Planfeststellungsbehörde hätte aufdrängen müssen, weil sie ernsthaft

in Betracht kam. Das Oberverwaltungsgericht hat damit der Sache nach keine ge-

ringeren Anforderungen als das Bundesverwaltungsgericht an die Pflicht der Plan-

feststellungsbehörde gestellt, ernsthaft in Betracht kommende Alternativen auch

ernsthaft in Betracht zu ziehen und zu prüfen.

Dem widerspricht nicht die weitere Aussage in dem Urteil des Oberverwaltungsge-

richts, es spreche vieles dafür, dass sich diese offenkundig ernsthafte Alternative

als vorzugswürdig hätte aufdrängen können. Das Oberverwaltungsgericht hat mit

der Formulierung „es spreche vieles dafür“ nicht offen gelassen, ob die Alternative

„Borghorster Elbwiesen“ sich der Beklagten als Alternative zur Prüfung hätte auf-

drängen müssen. Zu unterscheiden ist zwischen dem Abwägungsvorgang und

dem Abwägungsergebnis. Der Abwägungsvorgang ist fehlerhaft, wenn die Plan-

feststellungsbehörde Alternativen gar nicht erst prüft, die ernsthaft in Betracht ka-

men und sich ihr in diesem Sinne aufdrängen mussten. Ob eine Alternative, die

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ernsthaft in Betracht kam und von der Planfeststellungsbehörde auch ernsthaft

geprüft wurde, sich in der Abwägung im Ergebnis durchsetzt, ist hingegen eine

andere Frage. Demgemäß ist der Maßstab für die gerichtliche Überprüfung des

Abwägungsergebnisses ein anderer. Es ist Aufgabe der Planfeststellungsbehörde,

sich ein wertendes Gesamturteil über die Planungsalternativen zu bilden und da-

bei einen Belang einem anderen vorzuziehen. Die Grenzen ihrer planerischen

Gestaltungsfreiheit sind erst überschritten, wenn eine andere Alternative sich unter

Berücksichtigung aller abwägungserheblichen Belange eindeutig als die bessere,

weil öffentliche und private Belange insgesamt schonendere darstellen würde, sich

diese Lösung der Behörde also hätte aufdrängen müssen (vgl. beispielsweise Be-

schluss vom 12. April 2005 - BVerwG 9 VR 41.04 - NVwZ 2005, 943 <947>). An-

ders ausgedrückt: Das Oberverwaltungsgericht hält es an der von der Beklagten

aufgegriffenen Stelle seiner Entscheidungsgründe für naheliegend, dass sich die

offenkundig ernsthaft in Betracht kommende Alternative „Borghorster Elbwiesen“

auch im Abwägungsergebnis als vorzugswürdig hätte durchsetzen müssen. Erst

recht musste eine vom Oberverwaltungsgericht so umschriebene Alternative im

Abwägungsvorgang berücksichtigt, also von der Behörde als sich aufdrängende

Alternative geprüft werden.

b) Das Oberverwaltungsgericht weicht auch nicht in anderer Hinsicht entschei-

dungserheblich von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Juli 1990

- BVerwG 4 C 26.87 - (Buchholz 442.08 § 36 BBahnG Nr. 18) ab.

Die Beklagte meint, das Bundesverwaltungsgericht habe in jener Entscheidung die

Missachtung einer sich aufdrängenden Planungsalternative als Abwägungsdefizit

oder als Abwägungsfehleinschätzung eingestuft, während das Oberverwaltungs-

gericht einen solchen Mangel als Abwägungsausfall einordne. Indes widerspricht

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts der Sache nach nicht der Entscheidung

des Bundesverwaltungsgerichts. Das Bundesverwaltungsgericht nimmt einen Ab-

wägungsfehler an, wenn die Planfeststellungsbehörde durch Missachtung einer

bestimmten sich aufdrängenden Planungsalternative abwägungserhebliche Be-

lange übersehen oder fehlgewichtet hat. Das Oberverwaltungsgericht nimmt einen

Abwägungsfehler an, weil die Beklagte die sich aufdrängende Alternative „Borg-

horster Elbwiesen“ übersehen und nicht geprüft hat. Der zutreffenden begrifflichen

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Einordnung eines Abwägungsfehlers kommt nach der Rechtsprechung des Bun-

desverwaltungsgerichts ersichtlich keine entscheidende Bedeutung zu. Im Übrigen

bezeichnet das Oberverwaltungsgericht die unterbliebene Prüfung einer vorhan-

denen Alternative als Abwägungsdefizit (S. 39 des Urteils) und steht damit in

Übereinstimmung mit dem abstrakten Rechtssatz, den die Beklagte dem Urteil des

Bundesverwaltungsgerichts entnehmen will.

c) Die Beklagte entnimmt dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. März

1997 - BVerwG 4 C 10.96 - (BVerwGE 104, 144 <149 f.>) den abstrakten Rechts-

satz, die Eignung des Standorts eines planfeststellungspflichtigen Vorhabens sei

nur auf der Ebene der fachplanerischen Abwägung zu prüfen und von der nach-

folgenden Prüfungsstufe der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung unabhängig.

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts enthält keinen hiervon abweichenden

abstrakten Rechtssatz. Es befasst sich nur mit der fachplanerischen Abwägung für

die Zulassung des Vorhabens und stimmt insoweit mit den Anforderungen über-

ein, die das Bundesverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang aufstellt. Das

Oberverwaltungsgericht behandelt die Wahl des Standorts und das Ausscheiden

von alternativen Standorten als Bestandteil der fachplanerischen Abwägung. Ge-

genstand des Planfeststellungsbeschlusses war eine Ausgleichsmaßnahme für

einen anderweit zugelassenen Eingriff. Das Oberverwaltungsgericht hat ange-

nommen, diese Maßnahme stelle ihrerseits einen Eingriff in Natur und Landschaft

dar, der ausgleichsbedürftig sei. Eine Ausgleichsmaßnahme hierfür war in dem

angefochtenen Planfeststellungsbeschluss aber nicht vorgesehen. Das Oberver-

waltungsgericht befasst sich in seiner Entscheidung nur mit der Zulassung der

Ausgleichsmaßnahme in ihrer Eigenschaft als eigenständiger Eingriff. Mangels

einer hierfür festgesetzten Ausgleichsmaßnahme ist das Oberverwaltungsgericht

nicht zur Prüfung des § 8 BNatSchG a.F. vorgedrungen.

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3. Die geltend gemachten Verfahrensfehler liegen nicht vor, jedenfalls beruht das

angefochtene Urteil auf ihnen nicht (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

a) Das Oberverwaltungsgericht hat nicht gegen den Überzeugungsgrundsatz des

§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO verstoßen. Gemäß dieser Vorschrift entscheidet das

Gericht nach seiner freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen

Überzeugung. Das Gebot der freien Beweiswürdigung verpflichtet unter anderem

dazu, bei Bildung der Überzeugung von einem zutreffend und vollständig ermittel-

ten Sachverhalt auszugehen. Übergeht das Tatsachengericht wesentliche Um-

stände, deren Entscheidungserheblichkeit sich ihm hätte aufdrängen müssen, fehlt

es an einer tragfähigen Grundlage für die innere Überzeugungsbildung des Ge-

richts sowie für die Überprüfung seiner Entscheidung darauf, ob die Grenze einer

objektiv willkürfreien, die Natur- und Denkgesetze sowie allgemeine Erfahrungs-

sätze beachtenden Würdigung überschritten ist (beispielsweise: Beschluss vom

7. Juli 2008 - BVerwG 3 B 110.07 - juris).

Dass dem Oberverwaltungsgericht ein solcher Fehler unterlaufen ist, kann nicht

festgestellt werden.

Die Beklagte verweist zwar zutreffend darauf, das Oberverwaltungsgericht habe

den Sachverhalt für seine Entscheidung tragend dahin gewürdigt, die vorgesehe-

ne Rückführung der Haseldorfer Marsch in ein tidebeeinflusstes Gebiet bringe in

ihrer ökologischen Bewertung allenfalls eine Wiedergutmachung von geringem

ökologischen Gewicht mit sich, die auch nicht annähernd in der Lage sein könne,

die vollständige Vernichtung der von der Erweiterung des EADS-Airbus-Geländes

erfassten Süßwasserwattflächen im Mühlenberger Loch mit ihrer herausragenden

Bedeutung für eine Vielzahl geschützter Tier- und Pflanzenarten auszugleichen.

Richtig ist ferner, dass dieser notwendige Ausgleich nicht allein durch die hier in

Rede stehende Maßnahme bewirkt werden soll. Wie das Oberverwaltungsgericht

selbst im Tatbestand seines Urteils mitteilt, ist eine weitere Ausgleichsmaßnahme

(Hahnöfersand) in Niedersachsen vorgesehen. Hierauf ist das Oberverwaltungs-

gericht in seiner Sachverhaltswürdigung nicht mehr ausdrücklich eingegangen.

Daraus kann aber nicht geschlossen werden, das Oberverwaltungsgericht habe

diesen Umstand aus seiner Würdigung ausgeblendet.

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Das Gericht muss sich nicht mit allen Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten

und des festgestellten Sachverhalts in den Gründen seiner Entscheidung aus-

drücklich auseinandersetzen. Wenn das Gericht einzelne Umstände nicht erwähnt,

kann daraus regelmäßig nicht geschlossen werden, das Gericht habe diese Um-

stände bei seiner Entscheidung unberücksichtigt gelassen. Vielmehr ist grundsätz-

lich davon auszugehen, dass das Gericht seiner Pflicht aus § 108 Abs. 1 Satz 1

VwGO genügt und seiner Entscheidung das Vorbringen der Beteiligten sowie den

festgestellten Sachverhalt vollständig und richtig zugrunde gelegt hat. Erst wenn

das Gericht in seiner Entscheidung Tatsachen unerwähnt lässt, deren Entschei-

dungserheblichkeit sich aufdrängt, spricht dies dafür, dass es den entsprechenden

Tatsachenstoff entweder nicht zur Kenntnis genommen oder jedenfalls nicht in

Erwägung gezogen hat (Urteil vom 5. Juli 1994 - BVerwG 9 C 158.94 - BVerwGE

96, 200 <209 f.>).

Dass in Niedersachsen eine weitere Ausgleichsmaßnahme geplant war, gehörte

nicht zu den Umständen, deren Entscheidungserheblichkeit sich aufdrängte und

mit denen das Oberverwaltungsgericht sich deshalb in seiner Sachverhaltswürdi-

gung ausdrücklich auseinandersetzen musste. Das Oberverwaltungsgericht hat

festgestellt, dass die Teilverfüllung des Mühlenberger Loches ein ökologisch be-

sonders wertvolles Gebiet teilweise vernichtet, mithin einen hohen Ausgleichsbe-

darf auslöst. Wie die Beklagte selbst vorträgt, soll die hier streitige Maßnahme im

Bereich der Haseldorfer Marsch und des Twielenflether Sandes allein mehr als

zwei Drittel des gesamten Kompensationsbedarfs decken. Das Oberverwaltungs-

gericht hat festgestellt, dass durch die Ausgleichsmaßnahme im Bereich der Ha-

seldorfer Marsch und des Twielenflether Sandes nur ein sehr geringwertiger Aus-

gleich bewirkt werden kann. Damit lag ohne Weiteres auf der Hand, dass diese

Maßnahme nicht den auf sie entfallenden Kompensationsbedarf decken konnte.

Auch ohne dass das Oberverwaltungsgericht dies noch eigens erwähnen musste,

ist seine Sachverhaltswürdigung dahin zu verstehen, dass auch unter Berücksich-

tigung der Maßnahme im Bereich des Hahnöfersandes der verbleibende Kompen-

sationsbedarf durch die hier streitige Maßnahme auch nicht annähernd gedeckt

werden konnte.

- 18 -

b) Das Oberverwaltungsgericht hat nicht seine Pflicht verletzt, den Sachverhalt

von Amts wegen aufzuklären (§ 86 Abs. 1 VwGO). Jedenfalls ist ein solcher Ver-

fahrensfehler nicht ausreichend dargelegt.

Die Beklagte wirft dem Oberverwaltungsgericht vor, es hätte aufklären müssen, ob

bereits bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses die Borghorster Elbwiesen als

alternativer Standort für die geplante Ausgleichsmaßnahme zur Verfügung ge-

standen hätten. Hätte das Oberverwaltungsgericht in diese Richtung ermittelt, hät-

te sich nach dem Vortrag in der Beschwerde ergeben, dass im Gebiet der Borg-

horster Elbwiesen bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses noch ein anderes

Projekt geplant gewesen sei. Zum Zeitpunkt des Planfeststellungsbeschlusses sei

mithin diese Alternative nicht in Betracht gekommen und hätte deshalb von ihr

- der Beklagten - auch nicht in Betracht gezogen werden müssen.

Die Beklagte hat nicht dargelegt, auf Grund welcher Umstände sich dem Ober-

verwaltungsgericht eine Aufklärung des Sachverhalts in die von ihr aufgezeigte

Richtung von Amts wegen hätte aufdrängen müssen. Die Kläger hatten im Beru-

fungsverfahren unter Vorlage entsprechender Schreiben der Generaldirektion

Umwelt der Europäischen Kommission darauf hingewiesen, dass dieser die Borg-

horster Elbwiesen als alternativer Standort für die bisher nicht verwirklichte Aus-

gleichsmaßnahme im Bereich der Haseldorfer Marsch bezeichnet worden war.

Dieser Vorgang lag zwar zeitlich später als der Erlass des Planfeststellungsbe-

schlusses. Solange keine gegenteiligen konkreten Erkenntnisse vorlagen, war je-

doch der Schluss ohne Weiteres gerechtfertigt, dass diese Flächen auch schon im

Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses als möglicher Standort

für eine Ausgleichsmaßnahme zur Verfügung gestanden hatten. Dies gilt umso

mehr, als die Beklagte im Berufungsverfahren nicht darauf hingewiesen hat, dass

die Borghorster Elbwiesen bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses noch als

Standort eines anderen Projekts vorgesehen waren. Dass im Streit über einen

Planfeststellungsbeschluss Standortalternativen als notwendiger Teil der Abwä-

gung entscheidungserheblich sind, musste für die Beklagte auf der Hand liegen.

Soweit allein ihr bekannte Gründe vorlagen, die gegen die Verfügbarkeit des in

das Verfahren eingeführten alternativen Standorts schon zum Zeitpunkt des Plan-

feststellungsbeschlusses sprachen, musste sie diese vortragen. Mangels konkre-

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ter Anhaltspunkte hatte jedenfalls das Oberverwaltungsgericht keinen Anlass, von

sich aus in diese Richtung zu ermitteln.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und 3, § 162 Abs. 3 VwGO. Die

Festsetzung des Streitwerts ergibt sich aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52

Abs. 1 GKG (zur Bemessung des Streitwerts bei Verbandsklagen von Natur-

schutzvereinen vgl. Beschluss vom 31. Januar 2006 - BVerwG 4 B 49.05 -

NVwZ 2006, 823 <829>).

Sailer

Krauß

Neumann