Urteil des BVerwG vom 13.07.2011

BVerwG: gewerkschaft, rechtssicherheit, amtszeit, bekanntgabe, wahlrecht, bier, wiederholung, ungültigerklärung, nichtigkeit, bindungswirkung

BVerwG 6 P 21.10
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 P 21.10
OVG Rheinland-Pfalz - 09.09.2010 - AZ: OVG 4 A 10678/10
In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 13. Juli 2011
durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge, Dr. Graulich, Vormeier,
Dr. Bier und Dr. Möller
beschlossen:
Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz (Fachsenat für
Personalvertretungssachen - Bund -) vom 9. September 2010 wird vollständig, der
Beschluss des Verwaltungsgerichts Mainz vom 20. April 2010 in seinem
feststellenden Teil aufgehoben.
Die Anträge werden in vollem Umfang als unzulässig verworfen.
Gründe
I
1 In der Zeit vom 6. bis 8. Mai 2008 fand die Personalratswahl beim Jagdbombergeschwader 33
statt.
2 Am 26. Mai 2008 hat sich der Antragsteller mit „Antrag im Beschlussverfahren nach § 83
BPersVG“ an das Verwaltungsgericht gewandt und dort beantragt:
„Es wird festgestellt, dass für die Dienststelle eine Personalvertretung nach § 49 SBG zu bilden
ist;
hilfsweise: die Wahlen zum Beteiligten zu 1 vom 6. bis 8. Mai 2008 werden für ungültig erklärt.“
3 Zur Begründung hat er vorgetragen: Dem Jagdbombergeschwader 33 sei die
Navigationsunterstützungszentrale für Fliegende Waffensysteme unterstellt, deren militärisches
Stammpersonal zur Personalvertretung wahlberechtigt sei. Die Wahlen seien unter Ausschluss
dieser Wahlberechtigten durchgeführt worden.
4 Den im Anhörungstermin vom 20. April 2010 gestellten Antrag,
festzustellen, dass das Stammpersonal der Navigationsunterstützungszentrale für Fliegende
Waffensysteme in C. sowie das Stammpersonal der Flugbetriebsstaffel in B. jeweils an den
Personalratswahlen im Bereich dieser Dienststellen teilnimmt,
hat das Verwaltungsgericht hinsichtlich der Navigationsunterstützungszentrale stattgegeben. Die
Beschwerde des Beteiligten zu 1 hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen. Auf die
Beschwerde des Antragstellers hat es zusätzlich festgestellt, dass das Stammpersonal der
Flugbetriebsstaffel in B. an den Personalratswahlen im Bereich des Jagdbombergeschwaders
33 teilnimmt.
5 Dagegen richtet sich die Rechtsbeschwerde des Beteiligten zu 1. Dieser hält - in
Übereinstimmung mit den Beteiligten zu 2 und 3 - die Anträge bereits für unzulässig. Er
beantragt,
die Beschlüsse der Vorinstanzen aufzuheben bzw. zu ändern und die Anträge abzulehnen.
6 Der Antragsteller verteidigt den angefochtenen Beschluss und trägt ergänzend vor: Die
Antragstellung in den Vorinstanzen sei jeweils auf Anraten des Gerichts erfolgt. Er sei
ausdrücklich damit einverstanden gewesen, auf diese Weise die Rechtsbeständigkeit der Wahl
in den Wahlgängen der Beamten und Arbeitnehmer zu erhalten und den Rechtsstreit auf den
unterbliebenen Wahlgang der Soldaten zu beschränken.
7 Der Antragsteller beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen und festzustellen, dass die Wahlen zum Personalrat
beim Jagdbombergeschwader 33 vom 6. bis 8. Mai 2008 wegen Unterbleibens eines Wahlgangs
in der Gruppe der Soldaten ungültig gewesen sind.
II
8 Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten zu 1 ist zulässig. Namentlich erfüllt ihre Begründung
vom 5. Januar 2011 die formellen Anforderungen (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 94 Abs. 2 Satz 2
ArbGG). Dort hat sich der Beteiligte zu 1 mit dem angefochtenen Beschluss eingehend
auseinandergesetzt.
9 Die Rechtsbeschwerde ist begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht auf
der unrichtigen Anwendung von Rechtsnormen (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1
ArbGG). Er ist daher - ebenso wie der erstinstanzliche Beschluss in seinem stattgebenden Teil -
aufzuheben; der Senat entscheidet in der Sache selbst (§ 96 Abs. 1 Satz 2 ArbGG i.V.m. § 562
Abs. 1, § 563 Abs. 3 ZPO). Danach sind sowohl der im Rechtsbeschwerdeverfahren sinngemäß
weiter verfolgte Antrag auf Feststellung, dass das Stammpersonal der
Navigationsunterstützungszentrale für Fliegende Waffensysteme in C. sowie das
Stammpersonal der Flugbetriebsstaffel in B. an den Personalratswahlen des
Jagdbombergeschwaders 33 teilnimmt, als auch der erstmals im Schriftsatz vom 2. März 2011
gestellte Antrag auf Feststellung, dass die Wahlen zum Personalrat beim
Jagdbombergeschwader 33 vom 6. bis 8. Mai 2008 wegen Nichteinbeziehung der Soldaten des
Stammpersonals der Navigationsunterstützungszentrale und der Flugbetriebsstaffel ungültig
waren, als unzulässig zu verwerfen.
10 1. Ein Berufsverband für die Soldaten der Bundeswehr ist grundsätzlich nicht berechtigt, im
personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren feststellen zu lassen, dass in eine
Personalratswahl bei einer militärischen Dienststelle Soldaten einer bestimmten
Untergliederung einzubeziehen sind. Gewerkschaften sind, auch soweit sie in der Dienststelle
vertreten sind, keine Organe der Personalvertretung, sondern außerhalb der Dienststelle
stehende Organisationen. Den in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften sind in einer
Reihe von gesetzlichen Bestimmungen spezielle personalvertretungsrechtliche Aufgaben und
Befugnisse eingeräumt, die auf Bildung, Unterstützung und Kontrolle einer funktionsfähigen
Personalvertretung ausgerichtet sind (vgl. Beschluss vom 25. Juli 2006 - BVerwG 6 P 17.05 -
Buchholz 251.7 § 125 NWPersVG Nr. 1 Rn. 16). Diese Aufgaben und Befugnisse sind
abschließend und erschöpfend. Aus ihnen kann weder im Wege der Analogie noch unter
Heranziehung eines allgemeinen Rechtsgedankens ein allgemeines Kontrollrecht der
Gewerkschaften auf Einhaltung der personalvertretungsrechtlichen Bestimmungen hergeleitet
werden. Eine § 18 Abs. 2 BetrVG vergleichbare Bestimmung, der es Gewerkschaften gestattet,
die Personalratsfähigkeit einer Dienststelle gerichtlich klären zu lassen, enthält das
Bundespersonalvertretungsgesetz nicht (vgl. Beschlüsse vom 11. Mai 1962 - BVerwG 7 P 6.61 -
BVerwGE 14, 153 <155 f.> = Buchholz 238.3 § 22 PersVG Nr. 4 S. 7, vom 8. Juni 1962 - BVerwG
7 P 7.61 - BVerwGE 14, 241 <243 f.> = Buchholz 238.3 § 22 PersVG Nr. 5 S. 10, vom 18. Januar
1990 - BVerwG 6 P 8.88 - Buchholz 251.0 § 9 BaWüPersVG Nr. 5 S. 4, vom 27. September 1990
- BVerwG 6 P 23.88 - Buchholz 250 § 33 BPersVG Nr. 4 S. 2 und vom 16. Dezember 2010 -
BVerwG 6 PB 18.10 - juris Rn. 4 und 10).
11 2. Gewerkschaften sind nur unter bestimmten Voraussetzungen ausnahmsweise befugt, die
Personalratsfähigkeit einer Dienststelle gerichtlich klären zu lassen. Sie sind nach Maßgabe von
§ 25 BPersVG zur Wahlanfechtung berechtigt. So können sie z.B. eine Personalratswahl mit der
Begründung anfechten, die Dienststelle sei entgegen der Annahme des Wahlvorstandes auch
für Soldaten personalratsfähig oder Soldaten einer bestimmten Untergliederung hätten in die
Wahl einbezogen werden müssen (vgl. Beschluss vom 8. Oktober 2007 - BVerwG 6 P 2.07 -
Buchholz 449.7 § 2 SBG Nr. 6 Rn. 11 ff.). Das Wahlanfechtungsbegehren erledigt sich mit Ablauf
der Amtszeit desjenigen Personalrats, dessen Wahl angefochten war. In solchen Fällen ist die
Zulässigkeit eines abstrakten Feststellungsantrages anzuerkennen, wenn dabei die den Kern
des Rechtsstreit bildende Rechtsfrage bezeichnet wird, dieser Antrag wenigstens hilfsweise
bereits in der Beschwerdeinstanz gestellt wurde, der Vorgang, welcher die Wahlanfechtung
ausgelöst hat, sich wiederholen wird und die an ihn anknüpfenden Rechtsfragen sich unter
denselben Verfahrensbeteiligten voraussichtlich - mit mehr als nur geringfügiger
Wahrscheinlichkeit - erneut stellen werden (vgl. Beschlüsse vom 26. November 1997 - BVerwG
6 P 12.95 - Buchholz 250 § 27 BPersVG Nr. 3 S. 12, vom 8. Dezember 1999 - BVerwG 6 P
11.98 - BVerwGE 110, 163 <165> = Buchholz 436.61 § 24 SchwbG Nr. 3 S. 2, vom 23. Januar
2002 - BVerwG 6 P 2.01 - Buchholz 252 § 2 SBG Nr. 3 S. 9 f. und vom 21. Januar 2008 -
BVerwG 6 P 16.07 - Buchholz 449.7 § 49 SBG Nr. 3 Rn. 47, insoweit bei BVerwGE 130, 165
nicht abgedruckt). Für die Zulässigkeit des Übergangs zum abstrakten Statusfeststellungsantrag
ist jedenfalls bei einer anfechtungsberechtigten Gewerkschaft erforderlich, dass im Zeitpunkt der
Erledigung der Wahlanfechtung ein rechtswirksames Anfechtungsbegehren vorlag. Andernfalls
liefe die Entscheidung des Gesetzgebers zur Begrenzung der personalvertretungsrechtlichen
Befugnisse der Gewerkschaften leer.
12 3. Der Übergang zum Fortsetzungsfeststellungsantrag ist - wie auch sonst im
personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren - in jedem Falle unzulässig. Eine
dahingehende Feststellung entfaltet keine materielle Rechtskraftwirkung für künftige
personalvertretungsrechtliche Vorgänge (vgl. Beschluss vom 9. Juli 2007 - BVerwG 6 P 9.06 -
Buchholz 250 § 46 BPersVG Nr. 30 Rn. 13 m.w.N.; BAG, Beschluss vom 13. März 1991 - 7 ABR
5/90 - BAGE 67, 316 <318 f.>).
13 4. In Ansehung der vorstehenden Grundsätze erweisen sich die im
Rechtsbeschwerdeverfahren verfolgten Begehren des Antragstellers als unzulässig.
14 a) Zwar handelt es sich beim Antragsteller um eine in der Dienststelle vertretene
Gewerkschaft im Sinne der Bestimmungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes (vgl.
Beschluss vom 8. Oktober 2007 a.a.O. Rn. 11 ff.). Diese sind hier anzuwenden, weil das
Jagdbombergeschwader 33 eine Dienststelle ist, deren Beamte und Arbeitnehmer eine
Personalvertretung nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz wählen (§ 91 Abs. 1 SG). Das
Begehren auf Feststellung, dass Soldaten bestimmter Organisationselemente
(Navigationsunterstützungszentrale und Flugbetriebsstaffel) der Dienststelle
(Jagdbombergeschwader 33) in die Personalratswahl dieser Dienststelle einzubeziehen sind,
lässt sich jedoch nicht auf die speziellen Aufgaben und Befugnisse zurückführen, welche das
Bundespersonalvertretungsgesetz den Gewerkschaften zuweist (vgl. §§ 19, 20, 22, 23, 25, 28,
36, 39, 41, 49, 52 BPersVG).
15 b) Ferner lagen bei dem Antragsteller nicht die Voraussetzungen vor, unter welchen eine
Gewerkschaft ausnahmsweise von der Wahlanfechtung zu einem abstrakten
Statusfeststellungsantrag übergehen kann.
16 aa) Dies folgt schon daraus, dass sich ein rechtswirksames Anfechtungsbegehren während
der Dauer des vorliegenden personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens nicht erledigt
hätte. Denn der im Mai 2008 für vier Jahre gewählte Personalrat beim
Jagdbombergeschwader 33 ist nach wie vor im Amt.
17 bb) Abgesehen davon scheitert der Übergang zum abstrakten Statusfeststellungsantrag
daran, dass ein rechtswirksames Wahlanfechtungsbegehren des Antragstellers zu keinem
Zeitpunkt vorlag.
18 (1) Der Hauptantrag in der Antragsschrift vom 26. Mai 2008 auf Feststellung, „dass für die
Dienststelle eine Personalvertretung nach § 49 SBG zu bilden ist“, ist kein
Wahlanfechtungsbegehren. Er ist nach seinem Wortlaut darauf gerichtet, den
personalvertretungsrechtlichen Status der Dienststelle mit Wirkung für die Zukunft zu klären,
nämlich dahin, dass das Jagdbombergeschwader 33 auch für Soldaten personalratsfähig ist.
Sein Wortlaut unterscheidet sich erkennbar vom Hilfsantrag, der eindeutig als
Wahlanfechtungsbegehren formuliert ist.
19 Die Begründung der Antragsschrift lässt eine Deutung des Hauptantrages als
Wahlanfechtungsbegehren nicht zu. Ihr größerer Teil (Abschnitt 2) befasst sich mit dem
personalvertretungsrechtlichen Charakter der Dienststelle und ist auf einen abstrakten
Statusfeststellungsantrag zugeschnitten. Es wird konkretisiert, dass die
Navigationsunterstützungszentrale dasjenige Organisationselement sei, dessen Soldaten das
Wahlrecht zum Personalrat der Dienststelle zukomme. Zwar wird dies in Abschnitt 3 der
Antragsschrift sinngemäß als Mangel der durchgeführten Wahl bezeichnet. Dass es dem
Antragsteller gerade darauf ankam, dass die Wahl - ganz oder teilweise - für ungültig erklärt wird,
ist jedoch angesichts des Gesamtinhalts der Antragsschrift nicht deutlich geworden.
20 Wegen der Verschiedenartigkeit beider Begehren verbietet es sich, im abstrakten
Statusfeststellungsantrag ein Wahlanfechtungsbegehren zu sehen oder umgekehrt. Die
erfolgreiche Wahlanfechtung führt mit Rechtskraft der gerichtlichen Entscheidung zur
Wiederholung der angegriffenen Wahl (vgl. Beschluss vom 19. Dezember 2006 - BVerwG 6 PB
12.06 - Buchholz 250 § 17 BPersVG Nr. 4 Rn. 26). Dagegen lässt die gerichtliche Entscheidung,
mit welcher der personalvertretungsrechtliche Status der Dienststelle geklärt wird, die
durchgeführte Wahl - von den seltenen Fällen ihrer Nichtigkeit abgesehen - in ihrer
Rechtswirksamkeit unberührt. Ihre Bindungswirkung schafft die Voraussetzungen dafür, dass
künftige Personalratswahlen ordnungsgemäß durchgeführt und Unsicherheiten über die
Zuständigkeit des Personalrats ausgeräumt werden (vgl. Beschluss vom 23. September 2004 -
BVerwG 6 P 2.04 - Buchholz 252 § 49 SBG Nr. 2 S. 9; zu § 18 Abs. 2 BetrVG: BAG, Beschlüsse
vom 17. Januar 2007 - 7 ABR 63/05 - BAGE 121, 7 <10 f.> und vom 9. Dezember 2009 - 7 ABR
38/08 - AP Nr. 19 zu § 4 BetrVG 1972 Rn. 18).
21 Der Hauptantrag kann ferner nicht deswegen als Wahlanfechtungsbegehren gedeutet
werden, weil Schwierigkeiten bei der Antragsformulierung für einen solchen Antragsteller
bestehen, dem es primär darauf ankommt, eine Nachwahl in der Gruppe der Soldaten zu
erreichen, ohne zugleich die Wirksamkeit der Wahl im Bereich der Zivilbeschäftigen in Frage zu
stellen. Auch ein derartiger Antragsteller geht keinerlei rechtliches Risiko ein, wenn er ohne
Einschränkungen beantragt, die Personalratswahl für ungültig zu erklären. Es ist Sache des
Gerichts, seine Ungültigerklärung auf die Gruppe der Soldaten zu beschränken, wenn der
festzustellende Wahlrechtsverstoß sich auf die Personalratswahl im Bereich der
Zivilbeschäftigten nicht ausgewirkt haben kann (vgl. Beschlüsse vom 6. Juni 1991 - BVerwG 6 P
8.89 Buchholz 251.2 § 12 BlnPersVG Nr. 1 S. 4 f. und vom 10. Januar 2007 - BVerwG 6 PB
18.06 Buchholz 251.2 § 22 BlnPersVG Nr. 2 Rn. 2).
22 Dass es dem Antragsteller mit dem Hauptantrag möglicherweise darum ging, die Wahl
beschränkt auf die Gruppe der Soldaten anzufechten, ist erstmals im Schriftsatz vom 2.
September 2008 (S. 1) deutlich geworden. Zu diesem Zeitpunkt war aber die
Wahlanfechtungsfrist des § 25 BPersVG - 12 Arbeitstage ab Bekanntgabe des
Wahlergebnisses - längst abgelaufen. Der Schriftsatz vom 2. September 2008 kann daher zur
Auslegung der Antragsschrift vom 26. Mai 2008 nicht herangezogen werden.
23 (2) Ein rechtswirksames Wahlanfechtungsbegehren liegt nicht im Hilfsantrag der
Antragsschrift. Eine Wahlanfechtung, die hilfsweise im Anschluss an einen abstrakten
Statusfeststellungsantrag erklärt wird, ist rechtsunwirksam.
24 Wie sich aus § 25 BPersVG ergibt, kann die Personalratswahl nicht beliebig lange nach
Bekanntgabe des Wahlergebnisses angefochten werden, sondern nur innerhalb einer Frist von
12 Arbeitstagen. Hierbei handelt es sich um eine materielle Ausschlussfrist. Der
materiellrechtliche Charakter des Fristerfordernisses folgt aus dem Zusammenhang mit der
Gültigkeit der Personalratswahl. Eine nicht rechtzeitig angefochtene Wahl ist - vom
Ausnahmefall der Wahlnichtigkeit abgesehen - nach materiellem Recht von Anfang an gültig; der
so gewählte Personalrat ist rechtmäßig in seinem Amt (vgl. Beschluss vom 23. Oktober 2003 -
BVerwG 6 P 10.03 - BVerwGE 119, 138 <139> = Buchholz 250 § 25 BPersVG Nr. 15 S. 9
m.w.N.).
25 Angesichts dessen muss uneingeschränkte Rechtssicherheit darüber bestehen, ob die
Personalratswahl innerhalb der Ausschlussfrist angegriffen wird oder nicht. Die Frage darf nicht
offenbleiben. Das aber ist der Fall, wenn ein außerhalb der Wahlanfechtung stehender
abstrakter Statusfeststellungsantrag zum Hauptantrag erhoben und die Wahl nur hilfsweise
angefochten wird. Es ist mit dem das Wahlrecht beherrschenden Grundsatz der Rechtssicherheit
nicht vereinbar, dass eine Wahlanfechtung mit der Abweisung des Hauptantrages
„wiederauflebt“. Denn während die gerichtliche Statusfeststellung die Existenz des gewählten
Personalrats in aller Regel unberührt lässt, endet die Amtszeit des Personalrats mit Rechtskraft
der erfolgreichen Wahlanfechtung (vgl. Beschluss vom 10. August 1978 - BVerwG 6 P 37.78 -
BVerwGE 56, 208 <218> = Buchholz 238.3 A § 25 BPersVG Nr. 2 S. 7 f.; BAG, Beschluss vom
29. Mai 1991 - 7 ABR 54/90 - BAGE 68, 67 <70>).
26 Eine abweichende Beurteilung kann nicht damit gerechtfertigt werden, dass die den
Gegenstand des abstrakten Feststellungsantrages bildende Rechtsfrage und der
Anfechtungsgrund inhaltsgleich sind. Die gerichtliche Überprüfung einer Personalratswahl ist
nicht auf den vom Antragsteller gerügten Wahlrechtsverstoß begrenzt (vgl. Beschlüsse vom 13.
Mai 1998 - BVerwG 6 P 9.97 - BVerwGE 106, 378 <381> = Buchholz 251.7 § 22 NWPersVG Nr.
4 S. 3 und vom 28. Mai 2009 - BVerwG 6 PB 11.09 - Buchholz 251.91 § 25 SächsPersVG Nr. 1
Rn. 6). Ließe man die Wahlanfechtung als Hilfsantrag zu, so könnten die Gerichte die Wahl aus
einem Grund für ungültig erklären, der nicht zugleich Gegenstand des mit dem Hauptantrag
verfolgten abstrakten Feststellungsbegehrens war. Auch hierin erweist sich der grundlegende
Unterschied zwischen Wahlprüfung und Statusfeststellung. Damit verbietet sich eine Sichtweise,
wonach das Statusfeststellungsbegehren quasi stellvertretend für das hilfsweise geltend
gemachte Wahlanfechtungsbegehren die Ausschlussfrist wahrt.
27 Davon unberührt bleibt die prozessuale Möglichkeit, fristgerechte Angriffe gegen die Wahl als
solche in Haupt- und Hilfsantrag aufzugliedern etwa in der Weise, dass die Wahl in der Gruppe,
hilfsweise insgesamt für ungültig oder dass sie für nichtig, hilfsweise für ungültig erklärt wird. Bei
solchen oder vergleichbaren Fallgestaltungen ist das Verhältnis zwischen Haupt- und
Hilfsantrag „unecht“. Hier wird hinreichend deutlich, dass die Wahl angegriffen ist und es dem
Gericht überlassen bleibt, den Ausspruch in seinem Umfang gegebenenfalls zu modifizieren
(vgl. in diesem Zusammenhang BAG, Beschlüsse vom 13. November 1991 - 7 ABR 18/91 -
BAGE 69, 49 <53> und vom 19. November 2003 - 7 ABR 24/03 - BAGE 108, 375 <376>).
28 c) Der im Schriftsatz vom 2. März 2011 gestellte Fortsetzungsfeststellungsantrag ist im
personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren unzulässig, wie oben ausgeführt wurde.
Büge
Dr. Graulich
Vormeier
Dr. Bier
Dr. Möller