Urteil des BVerwG vom 18.12.2002

BVerwG (öffentliche sicherheit, gefahr, antragsteller, körperliche unversehrtheit, verordnung, rasse, hund, zucht, wahrscheinlichkeit, bundesrepublik deutschland)

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 6 CN 4.01

Verkündet

OVG 4 K 29/00

am 18. Dezember 2002

Schöbel

Justizangestellte

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Normenkontrollsache

- 2 -

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 18. Dezember 2002

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht

Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundes-

verwaltungsgericht Dr. H a h n , Dr. G e r h a r d t ,

Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r

für Recht erkannt:

Das Revisionsverfahren wird eingestellt, soweit

die Antragsteller ihre Revision hinsichtlich

der nicht § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 der Verord-

nung über das Führen und Halten von Hunden vom

4. Juli 2000 (Hundehalterverordnung) betreffen-

den Vorschriften der Hundehalterverordnung zu-

rückgenommen haben.

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts

Mecklenburg-Vorpommern vom 6. April 2001 wird

auf die Revision der Antragsteller aufgehoben,

soweit es § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 der Hundehal-

terverordnung betrifft.

Die Sache wird in diesem Umfang zur anderweiti-

gen Verhandlung und Entscheidung an das Ober-

verwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Anschlussrevision wird zurückgewiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der

Schlussentscheidung vorbehalten.

G r ü n d e :

Die Antragsteller wenden sich im Normenkontrollverfahren gegen

die vom Antragsgegner erlassene Landesverordnung über das Füh-

ren und Halten von Hunden (Hundehalterverordnung

- 3 -

- HundehVO M-V) vom 4. Juli 2000 (GVOBl M-V S. 295, berichtigt

GVOBl M-V S. 391) - HundehVO M-V -.

Neben allgemeinen Vorschriften über die Hundehaltung (§ 1

Abs. 2 bis 5 HundehVO M-V) normiert die Verordnung für das

nichtgewerbsmäßige Züchten, Halten und Führen gefährlicher

Hunde ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (§ 1 Abs. 1 Satz 1

i.V.m. § 4 HundehVO M-V. Die Erlaubnis ist u.a. an den Nach-

weis der Sachkunde, Zuverlässigkeit und körperlichen Eignung

des Halters gebunden. Gefährliche Hunde werden nach bestimmten

gefährdenden Eigenschaften (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 HundehVO M-V),

Bissigkeit (Nr. 2) und wiederholt gefährdendem Verhalten

(Nr. 3) bestimmt. Bei Zweifeln hinsichtlich der Gefährlichkeit

eines Hundes kann das Vorliegen der Voraussetzungen des § 2

Abs. 1 HundehVO M-V auf Kosten des Hundehalters festgestellt

werden. Bei Hunden der in § 2 Abs. 3 Satz 1 HundehVO M-V auf-

gelisteten Rassen, zu denen auch die Rasse American Stafford-

shire Terrier zählt (Nr. 2), wird vermutet, dass es sich um

gefährliche Hunde im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 HundehVO M-V

handelt. Halter und nichtgewerbsmäßige Züchter dieser Hunde

können im Einzelfall, insbesondere durch Bescheinigung des

Amts- oder eines durch diesen beauftragten Tierarztes, nach-

weisen, dass der Hund keine gefährdenden Eigenschaften im Sin-

ne des Absatzes 1 Nr. 1 aufweist. Beim Führen dieser Hunde ist

die gebührenpflichtige Bescheinigung der Ordnungsbehörde über

den Nachweis des Nichtvorliegens gefährdender Eigenschaften

mitzuführen; darüber hinaus gelten einige Vorschriften über

die Haltung gefährlicher Hunde auch im Falle der Widerlegung

der Vermutung (§ 7 Abs. 3 HundehVO M-V). Weitere Vorschriften

sehen u.a. die dauerhafte Kennzeichnung und einen Maulkorb-

und Leinenzwang für gefährliche Hunde vor. Von den Verboten

und Geboten der Verordnung können unter bestimmten Vorausset-

zungen Ausnahmen zugelassen werden (§ 7 Abs. 4 HundehVO M-V).

- 4 -

Die Antragsteller zu 1 und 2 betreiben eine nichtgewerbsmäßige

Zucht mit Hunden der Rasse American Staffordshire Terrier. Der

Antragsteller zu 3 ist Halter von zwei Hunden dieser Rasse.

Die Antragsteller haben mit dem Ziel der Nichtigerklärung der

Verordnung mit Ausnahme der Ordnungswidrigkeitsbestimmung ei-

nen Normenkontrollantrag gestellt und geltend gemacht: Die Ge-

setzgebungskompetenz des Landes für den Verordnungsgegenstand

sei zweifelhaft. Die Regelungen verstießen gegen den Gleichbe-

handlungsgrundsatz, weil die Unterscheidung zwischen gewerbs-

mäßiger und nichtgewerbsmäßiger Zucht, die Auswahl der in § 2

Abs. 3 Satz 1 HundehVO M-V aufgelisteten Rassen und weitere

Vorschriften der Verordnung willkürlich seien. Die Verordnung

insgesamt und insbesondere die Anzeigepflicht des § 7 Abs. 5

HundehVO M-V verstoße zudem gegen Art. 2 Abs. 1 GG in Verbin-

dung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Das Verbot be-

stimmter Rassen bei Aussparung anderer, wie z.B. Schäferhund

oder Rottweiler, sei zur Gefahrenabwehr nicht geeignet. Das

Verordnungsregime sei als Ganzes auch nicht erforderlich, da

die seit Jahrzehnten von Zuchtverbänden durchgeführten Wesens-

prüfungen aller Hunde weniger belastend und zum Schutze der

Bevölkerung ausreichend seien. Der Antragsteller zu 3 hat sich

insbesondere gegen den Maulkorbzwang (§ 3 Abs. 3 HundehVO M-V)

gewandt, der ihm die Ausübung von Hundesport und –ausbildung

unmöglich mache. Die Antragsteller haben außerdem das Fehlen

der Bestimmtheit der Verordnung hinsichtlich einiger Vor-

schriften gerügt.

Das Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern hat mit Ur-

teil vom 28. März 2001 § 2 Abs. 4 Satz 2, § 4 Abs. 2 Nr. 4 und

§ 5 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung für nichtig erklärt und den

Antrag im Übrigen abgelehnt.

Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Zustän-

digkeit des Landesverordnungsgebers beruhe auf der Gesetzge-

bungskompetenz für das allgemeine Ordnungsrecht (Art. 30, 70

- 5 -

GG). Regelungsgegenstand sei die Abwehr von Gefahren für die

körperliche Unversehrtheit und das Leben von Menschen oder

Tieren, die durch Hunde verursacht werden. Aspekte des Tier-

schutzes, für die der Bundesgesetzgeber die konkurrierende Ge-

setzgebungskompetenz ausgeschöpft habe, seien nicht Inhalt der

Verordnung.

Die Ausklammerung der gewerblichen Züchter aus dem Anwendungs-

bereich der Hundehalterverordnung sei gerechtfertigt, weil die

Bestimmungen des Tierschutzgesetzes ausreichten, um eine von

der gewerbsmäßigen Zucht ausgehende Gefahr für Menschen oder

Sachen zu minimieren.

Auch die so genannte Rasseliste des § 2 Abs. 3 Satz 1

HundehVO M-V verstoße nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Sie diffe-

renziere weder zwischen "Kampfhunden" und anderen Hunden noch

beruhe sie auf der pauschalen Annahme einer erhöhten Aggressi-

vität aller Hunde. Auswahlmaßstab sei vielmehr die von den er-

fassten Hunderassen ausgehende abstrakte Gefahr, die sich da-

rin manifestiere, dass diese Tiere aufgrund ihrer Körpergröße,

ihres Körperbaus und zum Teil auch wegen ihrer ursprünglichen

Zuchtziele für bestimmte Einsatzfelder, wie Großwildjagd, Be-

wachung von Herden vor Raubtieren oder Hundekämpfe, einer be-

sonders qualifizierten Haltung bedürften, ohne welche die Mög-

lichkeit erheblicher Verletzungen von Menschen nicht auszu-

schließen sei.

Die Aussparung anderer Hunderassen, von denen nach den maßgeb-

lichen Kriterien Größe, Kampfbereitschaft, Beißkraft und An-

griffsverhalten eine vergleichbare abstrakte Gefahr ausgehe,

sei nicht zu beanstanden. Das im Ordnungsrecht geltende Oppor-

tunitätsprinzip zwinge den Verordnungsgeber nicht zur flächen-

deckenden Gefahrenabwehr, wenn er - wie hier - sachliche Grün-

de für die unterschiedliche Vorgehensweise bei gleich gearte-

ter abstrakter Gefahr anführen könne. Der Verordnungsgeber ha-

- 6 -

be sich zunächst auf diejenigen Hunderassen beschränkt, für

die "durch einschlägige Rechtsprechung zu Normen der Gefahren-

abwehr" entschieden worden sei, dass sie als gesetzlich vermu-

tete gefährliche Hunderassen eingestuft werden könnten. Die

Nichterfassung anderer Hunderassen mit größerem Verbreitungs-

grad, insbesondere Deutscher Schäferhund, Rottweiler, Boxer

und Dobermann, sei sachlich gerechtfertigt, weil Züchter und

Halter dieser Rassen in Mecklenburg-Vorpommern über eine jahr-

zehntelange Erfahrung im Umgang mit diesen Tieren verfügten

und die Menschen die von ihnen ausgehende Gefahr als Teil des

allgemeinen Lebensrisikos jedenfalls gegenwärtig noch hinnäh-

men. Eine entsprechende soziale Akzeptanz könnten die auf der

Rasseliste aufgeführten Hunderassen schon deswegen nicht für

sich in Anspruch nehmen, weil es sich um in Deutschland entwe-

der selten gehaltene oder erst seit kurzem vorhandene Rassen

handele, auf die sich die breite Bevölkerung nicht eingestellt

habe. Als weitere sachliche Differenzierungskriterien seien

anzuerkennen, dass der Verordnungsgeber eine grundlegende

Kehrtwende in der ordnungsrechtlichen Behandlung der Hundehal-

tung habe vermeiden wollen und dass er mit Blick auf die prak-

tische Durchsetzbarkeit der Verordnung und auf die eigene Ver-

waltungskapazität von einer Aufnahme der in Deutschland weit

verbreiteten und sozial akzeptierten Hunderassen in die Liste

des § 2 Abs. 3 Satz 1 HundehVO M-V abgesehen habe.

Das Gebot der Verhältnismäßigkeit sei gewahrt, weil die Vermu-

tung der Gefährlichkeit für alle erfassten Hunde durch einen

so genannten Wesenstest widerleglich und keine Zuchtverbote

oder Tötungsanordnungen an die Enumeration der Rassen gekop-

pelt sei. Die Bestimmungen über die Bescheinigung des Nicht-

Vorliegens gefährdender Eigenschaften (§ 2 Abs. 3 Sätze 3

bis 7 HundehVO M-V) seien rechtmäßig, insbesondere sei die auf

fünf Jahre begrenzte Gültigkeitsdauer unter Berücksichtigung

des durchschnittlichen Lebensalters verhältnismäßig. Die Er-

mächtigungsgrundlage für die Verpflichtung zur Mitführung der

- 7 -

Bescheinigung finde sich in § 17 SOG M-V, da ihr eine verhal-

tenssteuernde Funktion im Interesse effektiver Gefahrenabwehr

zukomme.

Das Verordnungsregime für das nichtgewerbsmäßige Züchten, Hal-

ten und Führen gefährlicher Hunde begegne keinen rechtlichen

Bedenken. Die Verbote und Gebote, namentlich der Maulkorb- und

Leinenzwang des § 3 HundehVO M-V sowie das Erlaubnisverfahren,

seien insgesamt verhältnismäßig, und die Voraussetzungen der

Erlaubniserteilung seien hinreichend bestimmt.

§ 2 Abs. 4 Satz 2 HundehVO M-V sei für nichtig zu erklären, da

nicht erkennbar sei, wie durch die zusätzliche Kennzeichnung

gefährlicher Hunde mit dem Großbuchstaben "G" eine Gefahrenab-

wehr erreicht werden solle.

Die Antragsteller wiederholen und vertiefen zur Begründung der

vom Normenkontrollgericht zugelassenen Revision ihr erstin-

stanzliches Vorbringen und führen u.a. aus, das Oberverwal-

tungsgericht verkenne die Ergebnisse der kynologischen For-

schung, indem es davon ausgehe, dass einzelnen Hunden aufgrund

ihrer Rassezugehörigkeit ein erhöhtes Aggressionspotenzial zu-

komme, das die durchschnittliche Aggressivität aller Hunde

übersteige.

Der Antragsteller zu 3 ist ebenfalls der Ansicht, das Urteil

beruhe auf der Annahme, die Gefährlichkeit von Hunden könne

rassespezifisch definiert werden, obwohl dies statistisch und

wissenschaftlich nicht belegt sei. Die Erfassung nach Rassen

verstoße gegen den Bestimmtheits- und Gleichheitsgrundsatz. Da

die Gefährlichkeit eines Hundes gleich welcher Rasse und Größe

durch menschliches Verhalten bei seiner Aufzucht, Erziehung

und Sozialisierung bedingt sei, eigne sich die Reglementierung

bestimmter Rassen auch nicht zur Gefahrenabwehr. Nicht nachzu-

vollziehen sei das Argument größerer sozialer Akzeptanz ein-

- 8 -

zelner Rassen, denn der Akzeptanzgrad verringere nicht die

abstrakte Gefahr, die von Hunden ausgehen könne. Die Behaup-

tung, bei Züchtern und Haltern anderer Rassen bestehe ein grö-

ßerer Erfahrungsschatz, sei falsch und entbehre jeder wissen-

schaftlichen Grundlage. Leinen- und Maulkorbzwang verstießen

gegen das Tierschutzgesetz und taugten nicht zur Gefahrenbe-

kämpfung, weil sie sich im Gegenteil aggressionssteigernd aus-

wirkten. Der Antragsteller zu 3 wendet sich ferner gegen die

Differenzierung zwischen gewerbsmäßiger und nichtgewerbsmäßi-

ger Zucht.

Die Antragsteller beantragen,

das angefochtene Urteil zu ändern und § 2 Abs. 3 Satz 1

Nr. 2 der Hundehalterverordnung des Landes Mecklenburg-

Vorpommern vom 4. Juli 2000 für nichtig zu erklären.

Die Antragsteller haben mit Zustimmung des Antragsgegners den

weitergehenden Revisionsantrag zurückgenommen.

Der Antragsgegner beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Ferner beantragt er im Wege der Anschlussrevision,

das angefochtene Urteil zu ändern und den Normenkontrollan-

trag des Antragstellers auch insoweit abzulehnen, als er

§ 2 Abs. 4 Satz 2 der Hundehalterverordnung des Landes

Mecklenburg-Vorpommern vom 4. Juli 2000 betrifft.

Zur Begründung seiner Anschlussrevision trägt der Antragsgeg-

ner vor, die aufgehobene Regelung sei von erheblicher Bedeu-

tung für die Gefahrenabwehr. Die in § 2 Abs. 4 Satz 1

HundehVO M-V normierte Befugnis der Ordnungsbehörde zur unver-

- 9 -

änderlichen Kennzeichnung gefährlicher Hunde genüge nicht, ge-

fährliche Hunde zu kennzeichnen.

Die Antragsteller treten der Anschlussrevision entgegen.

Der Vertreter des Bundesinteresses hat sich zur Frage der

Rechtmäßigkeit von Rasselisten in Rechtsvorschriften zur Be-

kämpfung gefährlicher Hunde geäußert.

II.

1. Die Antragsteller haben mit Zustimmung des Antragsgegners

ihre Revision hinsichtlich der nicht § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2

betreffenden Vorschriften der Verordnung über das Führen und

Halten von Hunden vom 4. Juli 2000 (Hundehalterverordnung

- HundehVO M-V) vom 4. Juli 2000 (GVOBl M-V S. 295, ber.

S. 391) zurückgenommen. Daher ist das Revisionsverfahren inso-

weit gemäß §§ 140, 141, § 125 Abs. 1 Satz 1, § 92 Abs. 3

Satz 1 VwGO einzustellen.

2. Die Revision der Antragsteller, welche die Ablehnung ihres

Normenkontrollantrags gegen § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2

HundehVO M-V betrifft, ist begründet und führt in diesem Um-

fang zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurück-

verweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht (§ 144

Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO). Das angefochtene Urteil beruht in-

soweit auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1

Nr. 2 VwGO). Eine Entscheidung in der Sache erfordert die Aus-

legung des Landesrechts, die dem Oberverwaltungsgericht über-

lassen wird (§ 173 VwGO, § 563 Abs. 4 ZPO).

a) Die Aufnahme bestimmter Hunderassen in die Liste des § 2

Abs. 2 HundehVO M-V und die Behandlung der Hunde dieser Rassen

als "gefährliche Hunde" im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 1

HundehVO M-V lassen sich nicht als Maßnahmen zur Abwehr der

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von solchen Hunden ausgehenden Gefahren rechtfertigen. Die ge-

genteilige Ansicht des Oberverwaltungsgerichts verstößt gegen

Bundesrecht.

aa) Die Hundehalterverordnung ist auf die gesetzliche Verord-

nungsermächtigung in § 17 Abs. 1 des Gesetzes über die öffent-

liche Sicherheit und Ordnung in Mecklenburg-Vorpommern (Si-

cherheits- und Ordnungsgesetz - SOG M-V) in der Fassung vom

25. März 1998 (GVOBl M-V S. 335) gestützt. Danach können u.a.

die Landesordnungsbehörden zur Abwehr von Gefahren für die öf-

fentliche Sicherheit oder Ordnung Verordnungen erlassen (Ver-

ordnungen über die öffentliche Sicherheit oder Ordnung). Bun-

desrecht gebietet, den in § 17 Abs. 1 SOG M-V verwendeten Be-

griff der Abwehr von Gefahren in dem das Polizei- und Ord-

nungsrecht der Länder der Bundesrepublik Deutschland prägen-

den, überkommenen Sinn auszulegen. Mit diesem Inhalt ent-

spricht die Vorschrift dem aus dem Grundgesetz folgenden Gebot

der Bestimmtheit von Verordnungsermächtigungen, das aber zu-

gleich auf die Grenzen der Ermächtigung nach Maßgabe des Ur-

teils des Senats vom 3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN 8.01 - (DVBl

2002, 1562) führt:

Aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem

(Art. 20 Abs. 1 und 3, Art. 28 Abs. 1 GG) folgt, dass in einem

Gesetz, durch das die Exekutive zum Erlass von Rechtsverord-

nungen ermächtigt wird, Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten

Ermächtigung bestimmt werden. Das Parlament soll sich seiner

Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft nicht dadurch

entäußern können, dass es einen Teil der Gesetzgebungsmacht

der Exekutive überträgt, ohne die Grenzen dieser Kompetenzen

bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen

zu haben, dass schon aus der Ermächtigung erkennbar und vor-

hersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll.

Das Erfordernis hinreichender Bestimmtheit stellt die notwen-

dige Ergänzung und Konkretisierung des aus dem Demokratie- und

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Rechtsstaatsprinzip folgenden Grundsatzes des Vorbehalts des

Gesetzes dar. Welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen

erfüllt sein müssen, hängt von den Besonderheiten des jeweili-

gen Regelungsgegenstandes sowie der Intensität der Maßnahme,

namentlich der Grundrechtsrelevanz der Regelung ab (vgl.

BVerfGE 58, 257, 277 f.; BVerwGE 110, 253, 255 f.).

Die Verwendung der polizeilichen Generalklauseln als Grundlage

sicherheitsbehördlicher Verordnungen ist unter den genannten

verfassungsrechtlichen Aspekten unbedenklich, wenn und soweit

sie in jahrzehntelanger Entwicklung durch Rechtsprechung und

Lehre nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend präzisiert, in

ihrer Bedeutung geklärt und im juristischen Sprachgebrauch

verfestigt sind (vgl. BVerfGE 54, 143, 144). § 17 Abs. 1

SOG M-V ermächtigt die darin genannten Stellen zum Erlass von

Verordnungen zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Si-

cherheit oder Ordnung. Dabei handelt es sich, wie aus der Er-

mächtigung zum Erlass einer normativen Regelung ohne weiteres

folgt und vom Oberverwaltungsgericht auch in seiner Entschei-

dung vorausgesetzt worden ist (UA S. 17), um abstrakte Gefah-

ren. Eine abstrakte Gefahr ist nach herkömmlichem Verständnis,

das dem angefochtenen Urteil ersichtlich zugrunde liegt, immer

dann anzunehmen, wenn mit bestimmten Lebenssachverhalten nach

den Gesetzen der Erfahrung generell mit hinreichender Wahr-

scheinlichkeit Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder

Ordnung verbunden sind.

Der klassische Gefahrenbegriff, der auch § 17 Abs. 1 SOG M-V

zugrunde liegt, ist dadurch gekennzeichnet, dass "aus gewissen

gegenwärtigen Zuständen nach dem Gesetz der Kausalität gewisse

andere Schaden bringende Zustände und Ereignisse erwachsen

werden" (vgl. Urteil des PrOVG vom 15. Oktober 1894, PrVBl 16,

125, 126). Schadensmöglichkeiten, die sich deshalb nicht aus-

schließen lassen, weil nach dem derzeitigen Wissensstand be-

stimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint wer-

- 12 -

den können, begründen keine Gefahr, sondern lediglich einen

Gefahrenverdacht oder ein "Besorgnispotenzial" (vgl. Urteil

vom 19. Dezember 1985 - BVerwG 7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300,

315). Das allgemeine Gefahrenabwehrrecht bietet keine Handha-

be, derartigen Schadensmöglichkeiten im Wege der Vorsorge zu

begegnen. Die Befugnisse und Ermächtigungen der Verwaltungsbe-

hörden nach dem Sicherheits- und Ordnungsgesetz des Landes

Mecklenburg-Vorpommern umfassen Vorsorgemaßnahmen nicht.

Maßgebliches Kriterium zur Feststellung einer Gefahr ist die

hinreichende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts (vgl.

Urteil vom 26. Februar 1974 - BVerwG 1 C 31.72 - BVerwGE 45,

51, 57). Das trifft nicht nur für die "konkrete" Gefahr zu,

die zu Abwehrmaßnahmen im Einzelfall berechtigt, sondern auch

für die den sicherheitsrechtlichen Verordnungen zugrunde lie-

gende "abstrakte" Gefahr. Die abstrakte Gefahr unterscheidet

sich von der konkreten Gefahr nicht durch den Grad der Wahr-

scheinlichkeit des Schadenseintritts, sondern durch den Be-

zugspunkt der Gefahrenprognose oder, wie der 4. Senat des Bun-

desverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 26. Juni 1970

- BVerwG 4 C 99.67 - (DÖV 1970, 713, 715) gesagt hat, durch

die Betrachtungsweise: Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn in

dem zu beurteilenden konkreten Einzelfall in überschaubarer

Zukunft mit dem Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich

gerechnet werden kann; eine abstrakte Gefahr ist gegeben, wenn

eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von

Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt, dass

mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall

einzutreten pflegt und daher Anlass besteht, diese Gefahr mit

generell-abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz zu bekämp-

fen; das hat zur Folge, dass auf den Nachweis der Gefahr eines

Schadenseintritts im Einzelfall verzichtet werden kann (vgl.

auch Beschluss vom 24. Oktober 1997 - BVerwG 3 BN 1.97 -

Buchholz 418.9 TierSchG Nr. 10). Auch die Feststellung einer

abstrakten Gefahr verlangt mithin eine in tatsächlicher Hin-

- 13 -

sicht genügend abgesicherte Prognose: Es müssen - bei abs-

trakt-genereller Betrachtung - hinreichende Anhaltspunkte vor-

handen sein, die den Schluss auf den drohenden Eintritt von

Schäden rechtfertigen. Dabei liegt es im Wesen von Prognosen,

dass die vorhergesagten Ereignisse wegen anderer als der er-

warteten Geschehensabläufe ausbleiben können. Von dieser mit

jeder Prognose verbundenen Unsicherheit ist die Ungewissheit

zu unterscheiden, die bereits die tatsächlichen Grundlagen der

Gefahrenprognose betrifft. Ist die Behörde mangels genügender

Erkenntnisse über die Einzelheiten der zu regelnden Sachver-

halte und/oder über die maßgeblichen Kausalverläufe zu der er-

forderlichen Gefahrenprognose nicht im Stande, so liegt keine

Gefahr, sondern - allenfalls - eine mögliche Gefahr oder ein

Gefahrenverdacht vor. Zwar kann auch in derartigen Situationen

ein Bedürfnis bestehen, zum Schutz der etwa gefährdeten

Rechtsgüter, namentlich höchstrangiger Rechtsgüter wie Leben

und körperlicher Unversehrtheit von Menschen, Freiheitsein-

schränkungen anzuordnen. Doch beruht ein solches Einschreiten

nicht auf der Feststellung einer Gefahr; vielmehr werden dann

Risiken bekämpft, die jenseits des Bereichs feststellbarer Ge-

fahren verbleiben. Das setzt eine Risikobewertung voraus, die

- im Gegensatz zur Feststellung einer Gefahr - über einen

Rechtsanwendungsvorgang weit hinausgeht und mehr oder weniger

zwangsläufig neben der Beurteilung der Intensität der beste-

henden Verdachtsmomente eine Abschätzung der Hinnehmbarkeit

der Risiken sowie der Akzeptanz oder Nichtakzeptanz der in Be-

tracht kommenden Freiheitseinschränkungen in der Öffentlich-

keit einschließt, mithin - in diesem Sinne - "politisch" ge-

prägt oder mitgeprägt ist (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten

Senats - 3. Kammer - vom 28. Februar 2002 - 1 BvR 1676/01 -

DVBl 2002, 614). Eine derart weit reichende Bewertungs- und

Entscheidungskompetenz steht den Polizei- und Ordnungsbehörden

aufgrund der Verordnungsermächtigungen nach Art des § 17

Abs. 1 SOG M-V nicht zu. Denn es wäre mit den dargelegten

Grundsätzen der Bestimmtheit gesetzlicher Ermächtigungen zu

- 14 -

Rechtsverordnungen der Exekutive und des Vorbehalts des Geset-

zes nicht vereinbar, wenn die Exekutive ohne strikte Bindung

an den überlieferten Gefahrenbegriff kraft eigener Bewertung

über die Notwendigkeit oder Vertretbarkeit eines Verordnungs-

erlasses entscheiden könnte. Die rechtsstaatliche und demokra-

tische Garantiefunktion der sicherheitsrechtlichen Verord-

nungsermächtigungen wäre in Frage gestellt, könnte die Exeku-

tive nach diesen Vorschriften bereits einen mehr oder minder

begründeten Verdacht zum Anlass für generelle Freiheitsein-

schränkungen nehmen. Vielmehr ist es Sache des zuständigen Ge-

setzgebers, sachgebietsbezogen darüber zu entscheiden, ob, mit

welchem Schutzniveau (vgl. hierzu Urteil vom 19. Dezember

1985, a.a.O., S. 316) und auf welche Weise Schadensmöglichkei-

ten vorsorgend entgegengewirkt werden soll, die nicht durch

ausreichende Kenntnisse belegt, aber auch nicht auszuschließen

sind (vgl. Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungs-

recht, 2002, S. 65 m.w.N.). Allein der Gesetzgeber ist befugt,

unter Abwägung der widerstreitenden Interessen die Rechts-

grundlagen für Grundrechtseingriffe zu schaffen, mit denen Ri-

siken vermindert werden sollen, für die - sei es aufgrund neu-

er Verdachtsmomente, sei es aufgrund eines gesellschaftlichen

Wandels oder einer veränderten Wahrnehmung in der Bevölke-

rung - Regelungen gefordert werden. Das geschieht üblicherwei-

se durch eine Absenkung der Gefahrenschwelle in dem ermächti-

genden Gesetz von der "Gefahrenabwehr" zur "Vorsorge" gegen

drohende Schäden (vgl. etwa § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG, § 5 Abs. 1

Nr. 2 BImSchG, § 6 Abs. 2 GenTG, § 7 BBodSchG). Demgegenüber

ist in § 17 Abs. 1 SOG M-V ausschließlich von "Abwehr von Ge-

fahren", nicht hingegen von "Vorsorge" oder "Vorbeugung" die

Rede. Auch darin zeigt sich positivrechtlich, dass dem Gefah-

renbegriff nicht aus sich heraus eine Erstreckung auf die Auf-

gabe der Risiko- oder Gefahrenvorsorge innewohnt.

bb) Das Oberverwaltungsgericht hat hinsichtlich der in § 2

Abs. 2 HundehVO M-V aufgezählten Hunderassen eine abstrakte

- 15 -

Gefahr im Sinne des § 17 Abs. 1 SOG M-V für gegeben erachtet,

ohne die Voraussetzungen einer solchen Gefahr in Abgrenzung

von denjenigen einer bloßen Gefahrenvorsorge ordnungsgemäß

festzustellen. Es hat hierzu ausgeführt (UA S. 17), Maßstab

für die Aufnahme einer Rasse in die Aufzählung des § 2 Abs. 3

Satz 1 HundehVO M-V sei die von den dort aufgeführten Hunde-

rassen ausgehende abstrakte Gefahr für den Menschen bzw. ande-

re Tiere. Diese abstrakte Gefahr manifestiere sich darin, dass

die Hunde aufgrund ihrer Körpergröße, ihres Körperbaus und zum

Teil auch wegen ihrer ursprünglichen Zuchtauswahl für bestimm-

te Einsatzfelder einer besonders qualifizierten Haltung be-

dürften. Anderenfalls sei "nicht auszuschließen", dass diese

Hunde aufgrund ihrer Veranlagung Menschen und andere Tiere an-

fielen und aufgrund ihrer Körper- und Beißkraft diesen erheb-

liche Verletzungen zufügten. Diese Erwägungen überschreiten

den der Verordnungsermächtigung zugrunde liegenden herkömmli-

chen Gefahrenbegriff. Dass der Eintritt von Schäden nicht aus-

geschlossen werden kann, reicht zur Annahme einer Gefahr im

polizeirechtlichen Sinne nicht aus. Der Hundehalterverordnung

liegt auch ein derartiges Verständnis ersichtlich nicht

zugrunde, denn sie knüpft die hier in Rede stehenden Beschrän-

kungen der Hundehaltung nicht an die Haltung von Hunden allge-

mein, sondern an die Haltung bestimmter, von ihr als "gefähr-

liche Hunde" bezeichneter Tiere an, denen sie in § 2 Abs. 3

Satz 1 grundsätzlich alle Hunde der dort aufgezählten Rassen

zurechnet. Ein Beleg dafür, dass allein die Zugehörigkeit zu

einer der Rassen des § 2 Abs. 3 Satz 1 HundehVO M-V dem jewei-

ligen Hund eine "über das natürliche Maß hinausgehende Kampf-

bereitschaft, Angriffslust, Schärfe oder eine andere in ihrer

Wirkung vergleichbare Mensch oder Tier gefährdende Eigen-

schaft" verleiht (§ 2 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 1,

§ 2 Abs. 3 Satz 2 HundeVO M-V), lässt sich den Ausführungen

des Oberverwaltungsgerichts nicht entnehmen. Im Gegenteil ge-

langt das Gericht auch unter Berücksichtigung der rassespezi-

fischen Merkmale der in der Regelung angesprochenen Hunde le-

- 16 -

diglich zu der Erkenntnis, dass sich Schäden nicht ausschlie-

ßen lassen. Hinzu kommt, dass das Oberverwaltungsgericht die

nicht auszuschließende Gefahr an die ungenügende Haltung der

Hunde geknüpft hat. Damit hat es zwei mögliche Ursachen für

eine Schädigung von Rechtsgütern nebeneinander erwähnt. Das

zeigt, dass nach seinen Feststellungen die Zugehörigkeit zu

einer Rasse allein den maßgeblichen Gefahrentatbestand nicht

zu begründen vermag.

Die vom Oberverwaltungsgericht angenommene Gefährdungslage

weicht demnach nicht von derjenigen ab, von der der erkennende

Senat in seinem bereits erwähnten Urteil vom 3. Juli 2002

- BVerwG 6 CN 8.01 - (a.a.O.) zur niedersächsischen Gefahr-

tier-Verordnung ausgegangen ist. Danach lässt sich aus der Zu-

gehörigkeit zu einer Hunderasse allein nach dem Erkenntnis-

stand der Fachwissenschaft nicht ableiten, dass von den Hunde-

individuen Gefahren ausgehen. Zwar besteht der Verdacht, dass

Hunde bestimmter Rassen ein genetisch bedingtes übersteigertes

Aggressionsverhalten aufweisen. Es ist jedoch in der Wissen-

schaft umstritten, welche Bedeutung diesem Faktor neben zahl-

reichen anderen Ursachen - Erziehung und Ausbildung des Hun-

des, Sachkunde und Eignung des Halters sowie situative Ein-

flüsse - für die Auslösung aggressiven Verhaltens zukommt.

Insbesondere liegen dazu weder aussagekräftige Statistiken

oder sonstiges belastbares Erfahrungswissen noch genetische

Untersuchungen vor. Dementsprechend hat sich das Oberverwal-

tungsgericht bei der Erörterung der einzelnen in § 2 Abs. 3

Satz 1 HundehVO M-V aufgezählten Rassen und ihrer Abgrenzung

von anderen, nicht berücksichtigten Rassen (UA S. 19 f.) nicht

auf gesicherte Erkenntnisse über besonders gefährliche Hunde-

rassen stützen können, sondern - gewissermaßen ersatzweise -

(auch) auf Gesichtspunkte der Akzeptanz oder Nichtakzeptanz

von Rassen in der Bevölkerung zurückgegriffen, die für die

Feststellung einer Gefahr im Sinne des allgemeinen Rechts der

Gefahrenabwehr ohne Belang sind.

- 17 -

Auch der vom Antragsgegner angesprochene Grundsatz, dass im

Hinblick auf die Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter - Leben

und körperliche Unversehrtheit von Menschen - bereits die ent-

fernte Möglichkeit eines Schadenseintritts zur Begründung ei-

ner (abstrakten) Gefahr ausreichen kann, rechtfertigt die An-

nahme einer (erhöhten) Gefährlichkeit bestimmter Hunderassen

nicht. Richtig ist, dass der Grad der Wahrscheinlichkeit des

Schadenseintritts, der für die Annahme einer Gefahr erforder-

lich ist, von der Größe und dem Gewicht des drohenden Schadens

abhängt: Die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts muss um-

so größer sein, je geringer der möglicherweise eintretende

Schaden ist, und sie darf umso kleiner sein, je schwerer der

etwa eintretende Schaden wiegt (vgl. Urteil vom 2. Juli 1991

- BVerwG 1 C 4.90 - BVerwGE 88, 348, 351). Gleichwohl muss

auch dann, wenn ein schwerwiegender Schaden befürchtet wird,

aufgrund allgemeiner Lebenserfahrung oder den Erkenntnissen

fachkundiger Stellen zumindest eine gewisse Wahrscheinlichkeit

für den Eintritt dieses Schadens sprechen. Von solchen (ech-

ten) Gefahrenlagen sind diejenigen Fälle zu unterscheiden, in

denen - wie hier - wegen erheblicher Erkenntnislücken ledig-

lich ein Gefahrenverdacht besteht. In diesen Fällen kommen

nach dem allgemeinen Recht der Gefahrenabwehr in erster Linie

Maßnahmen zur weiteren Erforschung des Sachverhaltes in Be-

tracht. Dagegen sind Maßnahmen, die über die Abklärung des

Verdachts hinaus auf die Abwehr der vermuteten Gefahr gerich-

tet sind, ohne spezialgesetzliche Ermächtigung zur Gefahren-

vorsorge grundsätzlich nicht zulässig, und zwar auch dann

nicht, wenn höchstrangige Rechtsgüter auf dem Spiel stehen.

Zwar setzt die Feststellung einer Gefahr nicht notwendig die

genaue Kenntnis der zum Schadenseintritt führenden Kausalver-

läufe voraus; vielmehr lässt sich ein bestehender Ursachenzu-

sammenhang und damit die hinreichende Wahrscheinlichkeit des

Schadenseintritts - namentlich wenn es um die Feststellung

abstrakter Gefahren geht - auch indirekt mit Hilfe statisti-

- 18 -

scher Methoden nachweisen. Doch liegen, wie bereits erwähnt,

hinsichtlich der erhöhten Gefährlichkeit bestimmter Hunderas-

sen derzeit weder aussagekräftige Statistiken noch sonstige

gesicherte Erkenntnisse vor, auf die der Antragsgegner sich

beim Erlass der Hundehalterverordnung hätte stützen können.

b) Gleichwohl ist die von den Antragstellern angegriffene Be-

stimmung des § 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 HundehVO M-V nicht wegen

Fehlens einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundla-

ge für nichtig zu erklären. Denn es erscheint nicht ausge-

schlossen, dass die Rasseliste in § 2 Abs. 3 Satz 1

HundehVO M-V vom Oberverwaltungsgericht unter Berücksichtigung

der vorstehenden Ausführungen des Senats sowie in Anbetracht

der den Hundehaltern in § 2 Abs. 3 Satz 2 HundehVO M-V einge-

räumten Möglichkeit, die Eigenschaft ihres Hundes als gefähr-

licher Hund zu widerlegen, abweichend von seinem bisher geäu-

ßerten Normverständnis nicht als eine Regelung zur Gefahrenab-

wehr, sondern als eine Regelung zur Gefahrerforschung ausge-

legt wird und dass sie als solche Bestand hat.

Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 HundehVO M-V wird die Eigenschaft der

von der Rasseliste erfassten Hunde als gefährliche Hunde le-

diglich "vermutet". Demgemäß ist in § 2 Abs. 3 Satz 2

HundehVO M-V bestimmt, dass der Hundehalter der örtlichen Ord-

nungsbehörde im Einzelfall, insbesondere durch eine Bescheini-

gung des Amts- oder eines durch diesen beauftragten Tierarz-

tes, nachweisen kann, dass sein Hund keine gesteigerte Kampf-

bereitschaft, Angriffslust, Schärfe oder andere vergleichbare

Eigenschaft aufweist. In diesen Fällen stellt die Ordnungs-

behörde gemäß § 2 Abs. 3 Satz 4 HundehVO M-V über den Nachweis

des Nichtvorliegens gefahrdrohender Eigenschaften eine Be-

scheinigung aus. Ein derartiger Hund wird nicht länger als ein

gefährlicher Hund angesehen, sondern unterliegt grundsätzlich

nur den Regelungen, die für Hunde allgemein gelten (§ 1 Abs. 2

bis 5 HundehVO M-V).

- 19 -

Die Widerlegungsmöglichkeit nach § 2 Abs. 3 Satz 2

HundehVO M-V hat, sofern der Hundehalter seinen Interessen

entsprechend den Hund dem Tierarzt vorführt, regelmäßig zur

Folge, dass die mit der Zugehörigkeit des Hundes zu einer be-

stimmten Rasse ausgelöste Vermutung der Gefährlichkeit des

Hundes in der einen oder anderen Richtung, d.h. im Sinne des

Nichtvorliegens oder des Vorliegens der vermuteten Eigenschaft

geklärt wird: Stellt sich bei der Überprüfung des Hundes he-

raus, dass er nicht die befürchtete Aggressivität besitzt, so

besteht kein Grund, ihn den für gefährliche Hunde geltenden

Bestimmungen (§§ 3 ff. HundehVO M-V) zu unterwerfen. Bestätigt

sich der Verdacht hingegen, so ist der Hund tatsächlich ge-

fährlich und den entsprechenden Bestimmungen zu Recht unter-

worfen. Die Regelung ähnelt daher - jedenfalls im Ergebnis -

einer dem Hundehalter durch Verordnung auferlegten Verpflich-

tung, seinen Hund zwecks Erforschung eines bestehenden Gefah-

renverdachts beim Tierarzt vorzuführen, welche von der Behörde

nötigenfalls im Wege des Verwaltungszwangs durchgesetzt wird.

Da die Erwägungen, die für die Notwendigkeit einer spezialge-

setzlichen Grundlage für Maßnahmen der Gefahrenvorsorge spre-

chen, auf Maßnahmen der Gefahrerforschung nicht zutreffen, hat

der Senat bereits in seinem Urteil vom 3. Juli 2002 - 6 CN

8.01 - (a.a.O.) die Aufstellung eines verordnungsrechtlichen

Gefahrermittlungsprogramms auf der Grundlage der polizeirecht-

lichen Generalermächtigung nach Art des § 17 Abs. 1 SOG M-V

für bundesrechtlich zulässig erachtet. Daran wird festgehal-

ten. Es ist daher nicht ausgeschlossen, dass die Regelung in

§ 2 Abs. 3 HundehVO M-V in § 17 Abs. 1 SOG M-V eine ausrei-

chende Rechtsgrundlage findet, sofern sie als ein Gefahrer-

mittlungsprogramm ausgelegt werden kann. Ob eine solche Ausle-

gung möglich ist, hat das Oberverwaltungsgericht bislang nicht

geprüft. Ebenso wenig hat es geprüft, ob die Ermächtigung zum

Erlass von Verordnungen zur Gefahrenabwehr in § 17 Abs. 1

- 20 -

SOG M-V den Verordnungsgeber zugleich auch dazu ermächtigt,

abstrakt-generelle Regelungen zur Gefahrermittlung zu treffen.

Beide Fragen betreffen das Landesrecht, auf dessen Verletzung

die Revision gemäß § 137 Abs. 1 VwGO nicht gestützt werden

kann. Der Senat überlässt daher die Beantwortung dieser durch

die vorliegende Entscheidung aufgeworfenen Fragen dem hierfür

vorrangig zuständigen Oberverwaltungsgericht und sieht von ei-

ner eigenen Auslegung des Landesrechts gemäß § 173 VwGO i.V.m.

§ 563 Abs. 4 ZPO in Ausübung des ihm insoweit zustehenden Er-

messens ab.

c) Die Zurückverweisung des Rechtsstreits an das Oberverwal-

tungsgericht erübrigt sich nicht deswegen, weil über den Nor-

menkontrollantrag der Antragsteller unabhängig von dem zuvor

erörterten Ermächtigungsmangel aus einem anderen Grunde ab-

schließend zu Gunsten der Antragsteller entschieden werden

könnte (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO).

aa) Entgegen der Rechtsauffassung der Antragsteller stößt die

Regelung über gefährliche Hunde in der Hundehalterverordnung

(§ 1 Abs. 1, §§ 2 ff.), deren Bestandteil die Rasseliste gemäß

§ 2 Abs. 3 Satz 1 HundehVO M-V ist, aus der Sicht des Bundes-

rechts nicht auf grundsätzliche Bedenken.

Gemäß § 1 Abs. 1 HundehVO M-V ist die nichtgewerbliche Zucht,

Haltung und Führung von gefährlichen Hunden verboten, wenn

keine Erlaubnis nach § 4 vorliegt. Das Land war nicht durch

Bundesrecht gehindert, Regelungen über das Halten, nichtge-

werbliche Züchten und Führen von Hunden zu erlassen. Die Ge-

setzgebungskompetenz folgt aus Art. 70 Abs. 1 GG. Die Hunde-

halterverordnung dient nicht dem Tierschutz (Art. 74 Abs. 1

Nr. 20 GG) und betrifft wegen der Herausnahme der gewerblichen

Zucht auch nicht das Gewerberecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG).

Ob eine Erstreckung der Regelungen auf die gewerbliche Zucht

möglich gewesen wäre, ist hier ohne Bedeutung. Die Herausnahme

- 21 -

der gewerblichen Zucht aus dem Anwendungsbereich der Verord-

nung findet vor Art. 3 Abs. 1 GG seine Rechtfertigung darin,

dass die gewerbsmäßige Zucht und Haltung von Wirbeltieren be-

reits nach § 11 Abs. 1 Nr. 3 TierSchG der Erlaubnis bedarf.

Bundesrecht verbietet grundsätzlich nicht, durch Rechtsverord-

nung ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt zu begrün-

den. Eine die Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) einschrän-

kende Vorschrift, als die sich das genannte Verbot mit Erlaub-

nisvorbehalt darstellt, bedarf einer hinreichend bestimmten

gesetzlichen Grundlage. Wenn ein Gesetz die Ausübung von Hand-

lungsbefugnissen durch die Einführung eines Verbots mit Er-

laubnisvorbehalt regelt, muss der Gesetzgeber die Vorausset-

zungen für die Erlaubniserteilung selbst regeln und darf sie

nicht dem Ermessen der Verwaltung anheim geben (BVerfGE 80,

137, 161). Das schließt die Einführung eines Verbots mit Er-

laubnisvorbehalt durch eine Rechtsverordnung nicht grundsätz-

lich aus, wenn die jeweilige Rechtsgrundlage dies zulässiger-

weise dem Verordnungsgeber überantwortet (vgl. BVerwGE 45, 331

332 ff.). Die Einführung eines Präventivverbots mit Erlaubnis-

vorbehalt gehört zu den herkömmlichen polizeirechtlichen Maß-

nahmen (vgl. Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht,

12. Aufl. 1995, Rn. 603). Als eine solche Maßnahme kann ein

Verbot mit Erlaubnisvorbehalt durch die allgemeine polizei-

rechtliche Verordnungsermächtigung gedeckt sein, was das Ober-

verwaltungsgericht in Bezug auf § 17 Abs. 1 SOG M-V gleich-

falls bislang nicht geprüft hat.

bb) Die Aufstellung einer Liste von Hunderassen mit dem Ziel,

die Hunde dieser Rassen Maßnahmen der Gefahrerforschung zu un-

terwerfen und sie in dem hiernach erforderlichen Umfang als

gefährliche Hunde zu behandeln, ist nicht von vornherein mit

Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar. Wie sich aus den vorangegangenen

Ausführungen zu 2. a) bb) ergibt, besteht bei bestimmten Hun-

derassen, namentlich mit Blick auf die zugrunde liegende

- 22 -

Zuchtauswahl, nach dem derzeitigen Stand der Wissenschaft zwar

keine gesicherte Erkenntnis, wohl aber - immerhin - der Ver-

dacht, dass die betreffenden Hunde ein genetisch bedingtes

übersteigertes Aggressionsverhalten aufweisen. Daher ist der

Gleichbehandlungsgrundsatz nicht verletzt, wenn nach dem Wil-

lens des Verordnungsgebers Hunde, die einer solcherart mit

Grund verdächtigten Rasse angehören, im Unterschied zu anderen

Hunden daraufhin überprüft werden, ob sie in der befürchteten

Weise gefährlich sind oder nicht. Dasselbe gilt für die Be-

handlung derartiger Hunde als gefährliche Hunde, wenn sich bei

ihrer Überprüfung der Verdacht eines übersteigerten Aggressi-

onsverhaltens bestätigt. Welche einzelnen Hunderassen der Ver-

ordnungsgeber ohne Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG in eine der

Gefahrerforschung dienende Liste aufnehmen und welche er unbe-

rücksichtigt lassen darf, hängt demnach vom Bestehen eines be-

gründeten Gefahrenverdachts ab. Die Feststellung eines solchen

Verdachts setzt für jede in Betracht kommende Rasse die Fest-

stellung objektiver Anhaltspunkte voraus, die auf ein rasse-

spezifisches übersteigertes Aggressionsverhalten hindeuten

können. Derartige Feststellungen können nicht durch allgemeine

Erwägungen zur Nichtakzeptanz oder Akzeptanz der jeweiligen

Rasse in der Bevölkerung ersetzt werden, wie sie das Oberver-

waltungsgericht bei der Erörterung der einzelnen in die Liste

nach § 2 Abs. 3 Satz 1 HundehVO M-V aufgenommenen Hunde ange-

stellt hat. Das Oberverwaltungsgericht muss sich vielmehr,

wenn und soweit dies zur Entscheidung des vorliegenden Rechts-

streits erforderlich ist, Gewissheit darüber verschaffen, ob

hinsichtlich der aufgelisteten Rassen im Verhältnis zu anderen

Rassen ein erhöhtes Verdachtspotential besteht.

3. Das Oberverwaltungsgericht wird bei der im weiteren Verfah-

ren in erster Linie vorzunehmenden Prüfung, ob die Regelung in

§ 2 Abs. 3 HundehVO M-V als Gefahrermittlungsprogramm Bestand

hat, sein Augenmerk auch auf die Vorschrift des § 7 Abs. 3

HundehVO M-V richten müssen. Danach sind die Vorschriften des

- 23 -

§ 2 Abs. 4 Satz 1 (Pflicht zur Kennzeichnung gefährlicher Hun-

de), des § 3 Abs. 1 (Verbot der Mitnahme gefährlicher Hunde an

bestimmte Orte) und des § 3 Abs. 5 (Überlassung gefährlicher

Hunde an Dritte) auch auf die Hunde der Rasseliste gemäß § 2

Abs. 3 Satz 1 anzuwenden, bei denen die Vermutung der Gefähr-

lichkeit im Einzelfall widerlegt wurde. Da die Hundehalterver-

ordnung mit dieser Bezugnahme auf die für gefährliche Hunde

geltenden Vorschriften offenkundig Zwecke verfolgt, die über

das Ziel der Gefahrerforschung hinausgehen und unmittelbar der

Gefahrenabwehr dienen, wird sich dem Oberverwaltungsgericht,

sofern es in § 17 Abs. 1 SOG M-V eine ausreichende gesetzliche

Ermächtigung zur Normierung eines Gefahrermittlungsprogramms

erblickt, die Frage stellen, ob § 7 Abs. 2 HundehVO M-V die

Annahme eines solchen in § 2 Abs. 3 HundehVO M-V verwirklich-

ten Gefahrermittlungsprogramms hindert oder ob im Interesse

einer möglichst weitgehenden Normerhaltung angenommen werden

kann, dass § 2 Abs. 3 HundehVO M-V auch ohne die - in der amt-

lichen Überschrift zu § 7 als "Ausnahmeregelung" bezeichnete -

Vorschrift des § 7 Abs. 2 HundehVO M-V Bestand hat.

4. Die Anschlussrevision, die die Kennzeichnungspflicht nach

§ 2 Abs. 4 Satz 2 HundehVO M-V betrifft, ist unbegründet. Die

Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts beruht insoweit nicht

auf einer Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Das Oberverwaltungsgericht hat diese Vorschrift als ungültig

angesehen, weil sie gegen den Grundsatz der Verhältnismäßig-

keit verstoße. Mit dieser Beurteilung hat das Oberverwaltungs-

gericht kein Bundesrecht verletzt (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Im hier bestehenden Regelungszusammenhang ist die Geltung des

Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes durch Landesrecht, nämlich in

§ 15 SOG M-V, angeordnet. Daher muss in Ermangelung gegentei-

liger Anhaltspunkte davon ausgegangen werden, dass das Ober-

verwaltungsgericht seine Prüfung an der bereichsspezifischen

landesrechtlichen Norm ausgerichtet und § 2 Abs. 4 Satz 2

HundehVO M-V in Anwendung dieser Norm für ungültig erklärt

- 24 -

hat. Unter diesen Umständen liegt eine Verletzung von Bundes-

recht selbst dann nicht vor, wenn der Verhältnismäßigkeits-

grundsatz nach § 15 SOG M-V denselben Inhalt hat, wie er sich

für den hier in Rede stehenden Regelungsbereich aus dem bun-

desrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ergibt.

5. Die Entscheidung über die Kosten kann nur einheitlich ge-

troffen werden. Sie muss daher auch hinsichtlich des zurückge-

nommenen Teils der Revision und der Anschlussrevision der das

Verfahren beendenden Schlussentscheidung vorbehalten bleiben.

Bardenhewer Hahn Gerhardt

Graulich Vormeier

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfah-

ren auf 8 180 € (entspricht 16 000 DM) festgesetzt.

Bardenhewer Hahn Graulich