Urteil des BVerfG vom 10.04.2018

Vorschriften zur Einheitsbewertung für die Bemessung der Grundsteuer verfassungswidrig

Verkündet

am 10. April 2018

Langendörfer

Tarifbeschäftigte

als Urkundsbeamtin

der Geschäftsstelle

Leitsätze

zum Urteil des Ersten Senats vom 10. April 2018

- 1 BvL 11/14 -

- 1 BvL 12/14 -

- 1 BvL 1/15 -

- 1 BvR 639/11 -

- 1 BvR 889/12 -

1. Der Gesetzgeber hat bei der Wahl der Bemessungsgrundlage und bei der

Ausgestaltung der Bewertungsregeln einer Steuer einen großen Spielraum,

solange sie geeignet sind, den Belastungsgrund der Steuer zu erfassen und

dabei die Relation der Wirtschaftsgüter zueinander realitätsgerecht

abzubilden.

2. Ermöglichen Bewertungsregeln ganz generell keine in ihrer Relation

realitätsnahe Bewertung, rechtfertigt selbst die Vermeidung eines noch so

großen Verwaltungsaufwands nicht ihre Verwendung. Auch die geringe

Höhe einer Steuer rechtfertigt die Verwendung solcher realitätsfernen

Bewertungsregeln nicht.

3. Das Aussetzen der im Recht der Einheitsbewertung ursprünglich

vorgesehenen periodischen Hauptfeststellung seit dem Jahr 1964 führt bei

der Grundsteuer zwangsläufig in zunehmendem Umfang zu

Ungleichbehandlungen durch Wertverzerrungen, die jedenfalls seit dem

Jahr 2002 weder durch den vermiedenen Aufwand neuer

Hauptfeststellungen noch durch geringe Höhe der individuellen Steuerlast

noch durch Praktikabilitätserwägungen gerechtfertigt sind.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvL 11/14 -

- 1 BvL 12/14 -

- 1 BvL 1/15 -

- 1 BvR 639/11 -

- 1 BvR 889/12 -

IM NAMEN DES VOLKES

In den Verfahren

I.1. zur verfassungsrechtlichen Prüfung,

ob §§ 19, 20, 21, 27 und 76 Absatz 1, § 93 Absatz 1 Satz 2 des

Bewertungsgesetzes in Verbindung mit Artikel 2 Absatz 1 Satz 3 des

Gesetzes vom 13. August 1965 (BGBl I S. 851) in der Fassung des Artikels 2

des Gesetzes vom 22. Juli 1970 (BGBl I S. 1118) seit dem

Feststellungszeitpunkt 1. Januar 2009 wegen Verstoßes gegen den

allgemeinen Gleichheitssatz (Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes)

verfassungswidrig sind

- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Bundesfinanzhofs

vom 22. Oktober 2014 - II R 16/13 -

- 1 BvL 11/14 -,

2. zur verfassungsrechtlichen Prüfung,

ob §§ 19, 20, 21, 23, 27, 76 Absatz 1, § 93 Absatz 1 Satz 2 des

Bewertungsgesetzes in Verbindung mit Artikel 2 Absatz 1 Satz 3 des

Gesetzes vom 13. August 1965 (BGBl I S. 851) in der Fassung des Artikels

2 des Gesetzes vom 22. Juli 1970 (BGBl I S. 1118) seit dem

Feststellungszeitpunkt 1. Januar 2009 wegen Verstoßes gegen den

allgemeinen Gleichheitssatz (Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes)

verfassungswidrig sind

- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Bundesfinanzhofs

vom 22. Oktober 2014 - II R 37/14 -

- 1 BvL 12/14 -,

3. zur verfassungsrechtlichen Prüfung,

- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Schulze-Borges, Gretzinger, Garvens,

Ellernstraße 34, 30175 Hannover -

- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte altenburg,

Stresemannstraße 78, 47051 Duisburg -

ob §§ 19, 20, 21, 22, 27, 76 Absatz 1 Nummer 1 und § 79 Absatz 5 des

Bewertungsgesetzes (BewG) in Verbindung mit Artikel 2 Absatz 1 Satz 3

des Gesetzes vom 13. August 1965 (BGBl I S. 851) in der Fassung des

Artikels 2 des Gesetzes vom 22. Juli 1970 (BGBl I S. 1118) seit dem

Feststellungszeitpunkt 1. Januar 2008 wegen Verstoßes gegen den

allgemeinen Gleichheitssatz (Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes)

verfassungswidrig sind

- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Bundesfinanzhofs

vom 17. Dezember 2014 - II R 14/13 -

- 1 BvL 1/15 -,

II. der Verfassungsbeschwerden

der Frau N...,

gegen a) den Beschluss des Bundesfinanzhofs

vom 18. Januar 2011 - II B 74/10 -,

b) das Urteil des Finanzgerichts Rheinland-Pfalz

vom 6. Mai 2010 - 4 K 1417/09 -,

c) die Einspruchsentscheidung des Finanzamts Kusel-Landstuhl

vom 2. März 2009 - ... Rechtsbehelfslistennummer ... -,

d) den Einheitswertbescheid und Grundsteuermessbescheid

des Finanzamts Kusel-Landstuhl vom 26. März 2008 - ... -

- 1 BvR 639/11 -,

des Herrn Dr. K...,

der Frau K...,

gegen a) den Beschluss des Bundesfinanzhofs vom 24. Februar 2012 - II B

110/11 -,

b) das Urteil des Finanzgerichts Düsseldorf vom 13. Oktober 2011 - 11

K 1484/10 Gr.BG -,

c) die Einspruchsentscheidung des Finanzamts Mülheim an der Ruhr

vom 28. Juni 2005 - ... -,

d) den Einheitswert- und Grundsteuermessbescheid des Finanzamts

Mülheim an der Ruhr vom 13. April 2004 - ... -

- 1 BvR 889/12 -

hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat -

unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Vizepräsident Kirchhof,

Eichberger,

Masing,

Paulus,

Baer,

Britz,

Ott,

Christ

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 16. Januar 2018 durch

Urteil

für Recht erkannt:

1. Die §§ 19, 20, 21, 22, 23, 27, 76, 79 Absatz 5, § 93 Absatz 1 Satz 2 des

Bewertungsgesetzes in Verbindung mit Artikel 2 Absatz 1 Satz 1 und Satz 3

des Gesetzes zur Änderung des Bewertungsgesetzes in der Fassung des

Artikels 2 des Gesetzes vom 22. Juli 1970 (Bundesgesetzblatt I Seite 1118)

sind, soweit sie bebaute Grundstücke außerhalb des Bereichs der Land-

und Forstwirtschaft und außerhalb des in Artikel 3 des Einigungsvertrags

genannten Gebiets betreffen, jedenfalls seit dem 1. Januar 2002 unvereinbar

mit Artikel 3 Absatz 1 Grundgesetz.

2. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, eine Neuregelung spätestens bis zum 31.

Dezember 2019 zu treffen. Bis zu diesem Zeitpunkt dürfen die als

unvereinbar mit Artikel 3 Absatz 1 Grundgesetz festgestellten Regeln über

die Einheitsbewertung weiter angewandt werden. Nach Verkündung einer

Neuregelung dürfen die beanstandeten Regelungen für weitere fünf Jahre

ab der Verkündung, längstens aber bis zum 31. Dezember 2024 angewandt

werden.

3. Für Kalenderjahre nach Ablauf der Fortgeltungsfristen dürfen auch auf

bestandskräftige Bescheide, die auf den als verfassungswidrig

festgestellten Bestimmungen des Bewertungsgesetzes beruhen, keine

Belastungen mehr gestützt werden.

4. Der Einheitswertbescheid des Finanzamts Kusel-Landstuhl vom 26. März

2008 (AZ.: ...), die Einspruchsentscheidung des Finanzamts Kusel-

Landstuhl vom 2. März 2009 (AZ.: ...; Rechtsbehelfslistennummer: ...), das

Urteil des Finanzgerichts Rheinland-Pfalz vom 6. Mai 2010 (4 K 1417/09) und

der Beschluss des Bundesfinanzhofs vom 18. Januar 2011 (II B 74/10)

verletzen die Beschwerdeführerin des Verfahrens 1 BvR 639/11 in ihrem

Grundrecht aus Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes.

5. Der Einheitswertbescheid des Finanzamts Mülheim an der Ruhr vom 13.

April 2004 (EW-Nummer ...), die Einspruchsentscheidung des Finanzamts

Mülheim an der Ruhr vom 28. Juni 2005 (Steuernummer ...), das Urteil des

Finanzgerichts Düsseldorf vom 13. Oktober 2011 (11 K 1484/10 Gr,BG) und

der Beschluss des Bundesfinanzhofs vom 24. Februar 2012 (II B 110/11)

verletzen die Beschwerdeführer des Verfahrens 1 BvR 889/12 in ihrem

Grundrecht aus Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes.

6. Im Übrigen werden die Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen.

7. Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführern ihre

notwendigen Auslagen für die Verfassungsbeschwerdeverfahren zu

erstatten.

G r ü n d e :

Die Verfahren betreffen die Frage, ob die für die Erhebung der Grundsteuer

maßgebliche Einheitsbewertung des Grundvermögens mit dem Grundrecht auf

Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar ist. Hierbei geht es vor allem um die

Anknüpfung an die Wertverhältnisse von Anfang 1964 in den alten Ländern.

1. Einheitswerte werden nach den Bestimmungen des Bewertungsgesetzes für

inländischen Grundbesitz festgestellt (§ 19 Abs. 1 Bewertungsgesetz - BewG). Das

ursprüngliche Ziel dieser allgemeinen Wertermittlung war es, mehreren Steuerarten,

wie etwa der Vermögensteuer, Erbschaftsteuer, Gewerbekapitalsteuer und der

Grundsteuer, einheitliche Werte für den Grundbesitz - Einheitswerte - zugrunde zu

legen. Nachdem einige dieser Steuern nicht mehr erhoben werden und für andere

Sonderregelungen in das Bewertungsgesetz eingefügt wurden, ist die

Einheitsbewertung als solche zwar erhalten geblieben, aber mittlerweile nur noch für

die Grundsteuer von zentraler Bedeutung.

Die Grundsteuer wird in einem mehrstufigen Verfahren errechnet. Bindende

Grundlage ist der Einheitswert, der von den Finanzbehörden für das jeweilige

Grundstück gesondert festgestellt wird (§§ 19, 20 BewG). Er wird mit einer

gesetzlich festgelegten Steuermesszahl multipliziert (§ 13 Abs. 1 GrStG). Auf den

so berechneten Steuermessbetrag wird schließlich der von der Gemeinde

bestimmte Hebesatz angewendet (§ 25 Abs. 1 GrStG).

2. a) Einheitswerte sollen nach § 21 Abs. 1 BewG grundsätzlich in Zeitabständen

von je sechs Jahren im Wege einer so genannten Hauptfeststellung allgemein

festgestellt werden. Nachdem auf der Grundlage des Bewertungsgesetzes von

1934 zwar zunächst auf den 1. Januar 1935 eine Hauptfeststellung durchgeführt

worden war, weitere dann aber ausgesetzt wurden, entschloss sich der

Gesetzgeber nach Ende des Zweiten Weltkrieges, zum System der regelmäßigen

periodischen Neubewertung zurückzukehren und die bisherigen Einheitswerte an

die neuen Wertverhältnisse heranzuführen.

Auf Grundlage des Art. 2 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Änderung des

Bewertungsgesetzes vom 13. August 1965 - BewÄndG 1965 - (BGBl I S. 851) fand

eine vollständige Neubewertung des Grundbesitzes in der Bundesrepublik

Deutschland auf den Hauptfeststellungszeitpunkt 1. Januar 1964 statt. Ziel der

damaligen Neuregelungen war nach der Begründung des Regierungsentwurfs vor

allem, gesetzliche Normen zu schaffen, die geeignet sind, gleichmäßige, dem

Verkehrswert nahekommende Einheitswerte als Grundlage für eine gerechte

Besteuerung zu finden (vgl. BTDrucks IV/1488, S. 31). Die umfangreichen

Bewertungsarbeiten zur Hauptfeststellung 1964 konnten jedoch erst Anfang der

1970er Jahre abgeschlossen werden. Die neuen Einheitswerte wurden erstmals

zum 1. Januar 1974 zur Anwendung gebracht. Daher sah der Gesetzgeber in Art. 2

des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung bewertungsrechtlicher Vorschriften und

des Einkommensteuergesetzes vom 22. Juli 1970 (BGBl I S. 1118) vor, den

Zeitpunkt der nächsten Hauptfeststellung einem besonderen, erst später zu

verabschiedenden Gesetz vorzubehalten. Dazu ist es jedoch bis heute nicht

gekommen; für eine neue Hauptfeststellung der Einheitswerte fehlt es demnach

gegenwärtig an einer Rechtsgrundlage.

b) Infolge der Aussetzung weiterer Hauptfeststellungen werden die Einheitswerte

seither nur noch anlassbezogen weiterentwickelt oder - etwa bei neuen Gebäuden -

erstmals festgestellt. Bei Änderung wesentlicher, für die Bewertung maßgeblicher

Verhältnisse eines bereits bewerteten Grundstücks wird der Einheitswert nach den

Regeln des § 22 BewG fortgeschrieben. Eine Wertfortschreibung nach § 22 Abs. 1

Nr. 1 BewG erfolgt, wenn im Gesetz festgelegte Schwellenwerte über- oder

unterschritten werden. Änderungen der Eigentumsverhältnisse oder der Art des

Grundstücks wird im Wege der Zurechnungs- und Artfortschreibung Rechnung

getragen (§ 22 Abs. 2 BewG). Schließlich kann eine Fortschreibung zur Beseitigung

eines Fehlers der letzten Feststellung durchgeführt werden (§ 22 Abs. 3 BewG). Für

wirtschaftliche Einheiten, die nach dem Hauptfeststellungszeitpunkt 1964 neu

entstanden sind, wird der Einheitswert im Wege der Nachfeststellung gemäß § 23

BewG

erstmals

festgestellt.

Bei

sämtlichen

Fortschreibungen

und

Nachfeststellungen

sind

allerdings

die

Wertverhältnisse

Hauptfeststellungszeitpunkt zugrunde zu legen (§ 27 BewG). Alle

Bewertungsfaktoren beziehen sich daher noch heute auf den 1. Januar 1964;

spätere Veränderungen in den Wertverhältnissen können mithin im Einheitswert

nicht abgebildet werden.

c) Zur Erfassung wertrelevanter Änderungen der tatsächlichen Verhältnisse sind

die Finanzbehörden im Wesentlichen auf Mitteilungen anderer Behörden

angewiesen. Denn eine allgemeine Erklärungspflicht derjenigen, denen der

Grundbesitz zuzurechnen ist, besteht gemäß § 28 Abs. 1, 3 BewG nur zum

jeweiligen Hauptfeststellungszeitpunkt. Während des - nunmehr seit 1964 -

laufenden Hauptfeststellungszeitraums besteht eine Erklärungspflicht nach § 28

Abs. 2 Satz 3 BewG im Übrigen nur, wenn die Finanzbehörde zur Abgabe einer

Erklärung besonders auffordert. Nach der Regelung des § 29 Abs. 3 BewG haben

Behörden den Finanzbehörden allgemein die rechtlichen und tatsächlichen

Umstände mitzuteilen, die ihnen im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung bekannt

geworden sind und die etwa für die Feststellung von Einheitswerten des

Grundbesitzes oder für die Grundsteuer von Bedeutung sein können. Nach Abs. 4

der genannten Vorschrift sind die Grundbuchämter verpflichtet, insbesondere

Eigentumsänderungen mitzuteilen.

d) Die sowohl für die Vorlagefragen wie auch für die Verfassungsbeschwerden

maßgebliche Bewertung des Grundvermögens ist im Einzelnen in den §§ 68-94

BewG geregelt. Diese Vorschriften werden ergänzt durch ein detailliertes

untergesetzliches Regelwerk, insbesondere durch die Richtlinien zur Bewertung des

Grundvermögens - BewRGr - vom 19. September 1966 (BStBl I, S. 890). Zum

(privaten) Grundvermögen gehören nach § 68 Abs. 1 BewG im Wesentlichen der

Grund und Boden, die Gebäude, das Erbbaurecht und das Wohnungs- und

Teileigentum nach dem Wohnungseigentumsgesetz. Das Bewertungsgesetz

bewertet sogenannte wirtschaftliche Einheiten, die nach der Verkehrsanschauung

zu bestimmen sind (§ 2 BewG). Jede wirtschaftliche Einheit des Grundvermögens

bildet dabei gemäß § 70 Abs. 1 BewG ein Grundstück im Sinne des

Bewertungsgesetzes, wobei zwischen unbebauten und bebauten Grundstücken

unterschieden wird (§§ 72 bis 90 BewG); Sondervorschriften gibt es für

Grundstücke im Zustand der Bebauung, Erbbaurechte, Wohnungs- und

Teileigentum sowie für Gebäude auf fremdem Grund und Boden (§§ 91 bis 94

BewG).

aa) Unbebaute Grundstücke im Sinne des § 72 BewG werden mangels

besonderer Bewertungsvorschriften nach § 17 Abs. 3, § 9 BewG mit dem gemeinen

Wert bewertet. Dieser ergibt sich aus der Multiplikation der Quadratmeterzahl mit

dem jeweiligen von der Verwaltung festgelegten Bodenrichtwert zum 1. Januar

1964, der den durchschnittlichen Grundstückswert eines umgrenzten Gebiets

abbilden soll (vgl. Abschn. 7 Abs. 2 BewRGr).

bb) Die für die vorliegenden Verfahren maßgebliche Bewertung bebauter

Grundstücke erfolgt in Abhängigkeit von der Grundstücksart (§ 75 BewG) nach

Maßgabe des § 76 BewG im Regelfall im Ertragswertverfahren, in Ausnahmefällen

im Sachwertverfahren.

(1) Das Ertragswertverfahren gilt nach § 76 Abs. 1 BewG für

Mietwohngrundstücke, Geschäftsgrundstücke, gemischtgenutzte Grundstücke,

Einfamilien- und Zweifamilienhäuser. Die Höhe des Einheitswerts basiert gemäß

§ 78 Satz 1 BewG auf dem Grundstückswert, der zugleich den Bodenwert, den

Gebäudewert und den Wert der Außenanlagen umfasst. Der Grundstückswert

ergibt sich nach § 78 Satz 2 BewG durch Anwendung eines im Anhang zum

Bewertungsgesetz enthaltenen Vervielfältigers auf die zu erzielende

Jahresrohmiete, die nach den Wertverhältnissen von 1964 bestimmt wird, unter

Berücksichtigung gewisser pauschaler Ermäßigungen und Erhöhungen (§§ 81 und

82 BewG). Durch diese Bewertungsmethode soll in einem vereinfachten, typisierten

Verfahren der Bodenwert wie auch der Gebäudewert in einem Rechenschritt

ermittelt und so der gemeine Wert, also der Verkehrswert, des jeweiligen

Grundstücks annähernd abgebildet werden.

(a) Als Jahresrohmiete ist vorrangig die in 1964 erzielte, nach § 79 Abs. 1 BewG

modifizierte, Miete maßgeblich. Kann diese nicht ermittelt werden, ist die übliche

Miete nach § 79 Abs. 2 BewG in Anlehnung an die Jahresrohmiete zu schätzen, die

für Räume gleicher oder ähnlicher Art, Lage und Ausstattung regelmäßig gezahlt

wird. Maßgeblich bleiben für die Höhe der Miete auch bei Fortschreibungen und

Nachfeststellungen immer die Wertverhältnisse im Hauptfeststellungszeitpunkt

1964 (§ 79 Abs. 5 BewG). Zur Ermittlung der üblichen Miete ziehen die

Finanzbehörden überwiegend Mietspiegel heran, die regelmäßig nach Baujahren,

mietpreisrechtlichen Gegebenheiten, Ausstattungsgruppen und Gemeindegrößen

gegliederte Quadratmeter-Mieten zum Stand vom 1. Januar 1964 ausweisen. Im

Hinblick auf die Ausstattungsgruppen unterteilen die Mietspiegel meist in einfache,

mittlere, gute und sehr gute Ausstattung und legen hierfür Rahmensätze für die

anzuwendenden Mietwerte fest.

(b) Auf die so ermittelte Jahresrohmiete ist gemäß § 80 BewG ein Vervielfältiger

anzuwenden, um im Ergebnis den kapitalisierten Reinertrag des Grundstücks zu

ermitteln.

Einzelnen

unterscheiden

die

Vervielfältiger

zwischen

Mietwohngrundstücken,

gemischtgenutzten

Grundstücken,

Geschäftsgrundstücken, Einfamilienhäusern und Zweifamilienhäusern. Die weitere

Einteilung erfolgt nach Baujahrgruppen; als Altbauten gelten Gebäude bis 31.3.1924,

als Neubauten Gebäude bis 20.6.1948 und als Nachkriegsbauten sämtliche

Gebäude nach dem 20.6.1948. Eine weitere Altersdifferenzierung ist in den

Vervielfältigern nicht vorgesehen. Darüber hinaus sind die Vervielfältiger nach der

Bauausführung der Gebäude in drei Gruppen unterteilt (Massivbauten,

Holzfachwerkbauten mit Ziegelsteinausmauerung, Holzfachwerkbauten) sowie in

acht Gemeindegrößenklassen, beginnend mit Gemeinden bis 2.000 Einwohnern bis

hin zu Gemeinden mit mehr als 500.000 Einwohnern. Diese Differenzierungen sind

wie sämtliche Faktoren, die zur jeweiligen Ermittlung der einzelnen Vervielfältiger

herangezogen wurden, auf die Bau- und Wertverhältnisse von 1964 bezogen. So

sind gemäß § 80 Abs. 1 Satz 4 BewG bei Umgemeindungen nach dem

Hauptfeststellungszeitpunkt auch weiterhin die Einwohnerzahlen zugrunde zu legen,

die

für

die

betroffenen

Gemeinden

oder

Gemeindeteile

Hauptfeststellungszeitpunkt, also 1964, maßgebend waren.

(2) Das Sachwertverfahren findet nach § 76 Abs. 2 und 3 BewG im Wesentlichen

für solche Grundstücke Anwendung, für die eine zutreffende Mietermittlung nicht

möglich ist, aber auch für besonders gestaltete oder ausgestattete Einfamilien- und

Zweifamilienhäuser. Bei der Ermittlung des Grundstückswertes ist zunächst vom

Ausgangswert gemäß § 83 Satz 1 BewG auszugehen. Dieser setzt sich zusammen

aus jeweils gesondert zu ermittelndem Bodenwert, Gebäudewert und Wert der

Außenanlagen. Anschließend ist der Ausgangswert durch Anwendung einer

Wertzahl zu modifizieren und soll dadurch an den gemeinen Wert angeglichen

werden (§ 83 Satz 2, § 90 BewG).

Nach § 84 BewG ist der Grund und Boden mit dem Wert anzusetzen, der sich

ergeben würde, wenn das Grundstück unbebaut wäre. Bei der Ermittlung des

Gebäudewerts und des Werts der Außenanlagen sind die durchschnittlichen

Herstellungskosten nach den Baupreisverhältnissen des Jahres 1958 maßgebend,

umgerechnet wiederum auf den Hauptfeststellungszeitpunkt 1. Januar 1964 (§§ 85

und 89 BewG). Auf die Höhe der tatsächlichen Herstellungskosten im Einzelfall

kommt es nicht an. Für die Ermittlung der maßgeblichen Herstellungskosten sind

durch die Richtlinien zur Bewertung des Grundvermögens durchschnittliche

Erfahrungswerte für die zugrunde zu legenden Raummeterpreise festgelegt worden.

Der so ermittelte Gebäudenormalherstellungswert ist nach § 85 Satz 3 BewG

wegen Alters des Gebäudes im Hauptfeststellungszeitpunkt nach den Regelungen

des § 86 BewG zu mindern. Maßgeblich ist hierfür jedoch nur das Alter des

Gebäudes am 1. Januar 1964; für Gebäude neuerer Baujahre kann danach keine

Wertminderung wegen Alters in Abzug gebracht werden. Im Übrigen können

wertmindernde oder werterhöhende Umstände nach den Regelungen der §§ 87 und

88 BewG Berücksichtigung finden.

e) Die vorgelegten Normen des Bewertungsgesetzes lauten in der für die

vorliegenden Verfahren maßgeblichen Fassung auszugsweise wie folgt:

§ 19 Feststellung von Einheitswerten

(1) Einheitswerte werden für inländischen Grundbesitz, und zwar

für Betriebe der Land- und Forstwirtschaft (§§ 33, 48a und 51a), für

Grundstücke (§§ 68 und 70) und für Betriebsgrundstücke (§ 99)

festgestellt (§ 180 Abs. 1 Nr. 1 der Abgabenordnung).

(2) (weggefallen)

(3) In dem Feststellungsbescheid (§ 179 der Abgabenordnung)

sind auch Feststellungen zu treffen

1. über die Art der wirtschaftlichen Einheit,

a) bei Grundstücken auch über die Grundstücksart (§§ 72, 74 und

75),

b) bei Betriebsgrundstücken, die zu einem Gewerbebetrieb

gehören, auch über den Gewerbebetrieb;

2. über die Zurechnung der wirtschaftlichen Einheit und bei

mehreren Beteiligten über die Höhe ihrer Anteile.

(4) Feststellungen nach den Absätzen 1 und 3 erfolgen nur, wenn

und soweit sie für die Besteuerung von Bedeutung sind.

§ 20 Ermittlung des Einheitswerts

Die Einheitswerte werden nach den Vorschriften dieses

Abschnitts ermittelt. Bei der Ermittlung der Einheitswerte ist § 163

der Abgabenordnung nicht anzuwenden; dies gilt nicht für

Übergangsregelungen, die die oberste Finanzbehörde eines Landes

im Einvernehmen mit den obersten Finanzbehörden der übrigen

Länder trifft.

§ 21 Hauptfeststellung

(1) Die Einheitswerte werden in Zeitabständen von je sechs

Jahren allgemein festgestellt (Hauptfeststellung).

(2) Der Hauptfeststellung werden die Verhältnisse zu Beginn des

Kalenderjahrs (Hauptfeststellungszeitpunkt) zugrunde gelegt. Die

Vorschriften in § 35 Abs. 2 und den §§ 54 und 59 über die

Zugrundelegung eines anderen Zeitpunkts bleiben unberührt.

§ 22 Fortschreibungen

(1) Der Einheitswert wird neu festgestellt (Wertfortschreibung),

wenn der in Deutscher Mark ermittelte und auf volle hundert

Deutsche Mark abgerundete Wert, der sich für den Beginn eines

Kalenderjahrs ergibt, von dem entsprechenden Wert des letzten

Feststellungszeitpunkts nach oben um mehr als den zehnten Teil,

mindestens aber um 5.000 Deutsche Mark, oder um mehr als

100.000 Deutsche Mark, nach unten um mehr als den zehnten Teil,

mindestens aber um 500 Deutsche Mark, oder um mehr als 5.000

Deutsche Mark, abweicht.

(2) Über die Art oder Zurechnung des Gegenstandes (§ 19 Abs. 3

Nr. 1 und 2) wird eine neue Feststellung getroffen

(Artfortschreibung oder Zurechnungsfortschreibung), wenn sie von

der zuletzt getroffenen Feststellung abweicht und es für die

Besteuerung von Bedeutung ist.

(3) Eine Fortschreibung nach Absatz 1 oder Absatz 2 findet auch

zur Beseitigung eines Fehlers der letzten Feststellung statt. § 176

der Abgabenordnung ist hierbei entsprechend anzuwenden. Dies

gilt jedoch nur für die Feststellungszeitpunkte, die vor der

Verkündung der maßgeblichen Entscheidung eines obersten

Gerichts des Bundes liegen.

(4) Eine Fortschreibung ist vorzunehmen, wenn dem Finanzamt

bekannt wird, daß die Voraussetzungen für sie vorliegen. Der

Fortschreibung werden vorbehaltlich des § 27 die Verhältnisse im

Fortschreibungszeitpunkt

zugrunde

gelegt.

Fortschreibungszeitpunkt ist

1. bei einer Änderung der tatsächlichen Verhältnisse der Beginn

des Kalenderjahrs, das auf die Änderung folgt;

2. in den Fällen des Absatzes 3 der Beginn des Kalenderjahrs, in

dem der Fehler dem Finanzamt bekannt wird, bei einer Erhöhung

des Einheitswerts jedoch frühestens der Beginn des Kalenderjahrs,

in dem der Feststellungsbescheid erteilt wird.

Die Vorschriften in § 35 Abs. 2 und den §§ 54 und 59 über die

Zugrundelegung eines anderen Zeitpunkts bleiben unberührt.

§ 23 Nachfeststellung

(1) Für wirtschaftliche Einheiten, für die ein Einheitswert

festzustellen ist, wird der Einheitswert nachträglich festgestellt

(Nachfeststellung), wenn nach dem Hauptfeststellungszeitpunkt (§

21 Abs. 2)

1. die wirtschaftliche Einheit neu entsteht;

2. eine bereits bestehende wirtschaftliche Einheit erstmals zu

einer Steuer herangezogen werden soll.

3. (aufgehoben)

(2) Der Nachfeststellung werden vorbehaltlich des § 27 die

Verhältnisse im Nachfeststellungszeitpunkt zugrunde gelegt.

Nachfeststellungszeitpunkt ist in den Fällen des Absatzes 1 Nr. 1

der Beginn des Kalenderjahrs, das auf die Entstehung der

wirtschaftlichen Einheit folgt, und in den Fällen des Absatzes 1

Nr. 2 der Beginn des Kalenderjahrs, in dem der Einheitswert

erstmals der Besteuerung zugrunde gelegt wird. Die Vorschriften in

§ 35 Abs. 2 und den §§ 54 und 59 über die Zugrundelegung eines

anderen Zeitpunkts bleiben unberührt.

§ 27 Wertverhältnisse bei Fortschreibungen und

Nachfeststellungen

Bei Fortschreibungen und bei Nachfeststellungen der

Einheitswerte für Grundbesitz sind die Wertverhältnisse im

Hauptfeststellungszeitpunkt zugrunde zu legen.

§ 76 Bewertung

(1) Der Wert des Grundstücks ist vorbehaltlich des Absatzes 3 im

Wege des Ertragswertverfahrens (§§ 78 bis 82) zu ermitteln für

1. Mietwohngrundstücke,

2. Geschäftsgrundstücke,

3. gemischtgenutzte Grundstücke,

4. Einfamilienhäuser,

5. Zweifamilienhäuser.

(2) Für die sonstigen bebauten Grundstücke ist der Wert im Wege

des Sachwertverfahrens (§§ 83 bis 90) zu ermitteln.

(3) Das Sachwertverfahren ist abweichend von Absatz 1

anzuwenden

1. bei Einfamilienhäusern und Zweifamilienhäusern, die sich durch

besondere Gestaltung oder Ausstattung wesentlich von den nach

Absatz

bewertenden

Einfamilienhäusern

und

Zweifamilienhäusern unterscheiden;

2. bei solchen Gruppen von Geschäftsgrundstücken und in

solchen Einzelfällen bebauter Grundstücke der in § 75 Abs. 1 Nr. 1

bis 3 bezeichneten Grundstücksarten, für die weder eine

Jahresrohmiete ermittelt noch die übliche Miete nach § 79 Abs. 2

geschätzt werden kann;

3. bei Grundstücken mit Behelfsbauten und bei Grundstücken mit

Gebäuden in einer Bauart oder Bauausführung, für die ein

Vervielfältiger (§ 80) in den Anlagen 3 bis 8 nicht bestimmt ist.

§ 79 Jahresrohmiete

(5) Bei Fortschreibungen und Nachfeststellungen gelten für die

Höhe

der

Miete

die

Wertverhältnisse

Hauptfeststellungszeitpunkt.

§ 93 Wohnungseigentum und Teileigentum

(1) Jedes Wohnungseigentum und Teileigentum bildet eine

wirtschaftliche Einheit. Für die Bestimmung der Grundstücksart (§

75) ist die Nutzung des auf das Wohnungseigentum und

Teileigentum entfallenden Gebäudeteils maßgebend. Die

Vorschriften der §§ 76 bis 91 finden Anwendung, soweit sich nicht

aus den Absätzen 2 und 3 etwas anderes ergibt.

Darüber hinaus erfassen die Vorlagebeschlüsse Art. 2 Abs. 1 Satz 3 des

Gesetzes zur Änderung des Bewertungsgesetzes vom 13. August 1965 (BGBl I

S. 851) in der Fassung des Art. 2 des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung

bewertungsrechtlicher Vorschriften und des Einkommensteuergesetzes vom

22. Juli 1970 (BGBl I S. 1118). Die Vorschrift lautet:

Für Grundbesitz findet die nächste Hauptfeststellung der

Einheitswerte nach § 21 des Bewertungsgesetzes in der Fassung

des Artikels 1 Nr. 8 auf den Beginn des Kalenderjahres 1964 statt

(Hauptfeststellung 1964). ( … ) Der Zeitpunkt der auf die

Hauptfeststellung 1964 folgenden nächsten Hauptfeststellung der

Einheitswerte des Grundbesitzes wird abweichend von § 21 Abs. 1

Nr. 1 des Bewertungsgesetzes durch besonderes Gesetz

bestimmt.

II.

Schon bald nach Durchführung der Hauptfeststellung zum 1. Januar 1964, die sich

bis Anfang der 1970er Jahre hingezogen hatte, gab es erste Überlegungen zur

Reform des Bewertungsrechts. Sämtliche Reformbemühungen blieben allerdings

bisher ohne Erfolg.

Anfang der 1980er Jahre scheiterte ein Gesetzentwurf, der lediglich eine

Teilhauptfeststellung der unbebauten baureifen Grundstücke zum 1. Januar 1983

(BTDrucks 9/1648) vorsah. Die Finanzminister der Länder erklärten im Jahr 1984,

dass angesichts der angespannten Arbeits- und Personallage der Finanzverwaltung

eine allgemeine Neubewertung des Grundbesitzes in den nächsten Jahren nicht in

Betracht komme (BTDrucks 10/3690, S. 13 f. m.w.N.).

Infolge der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Vermögen- und

Erbschaftsteuer im Juni 1995 (BVerfGE 93, 121; 93, 165) regelte der Gesetzgeber

die Bewertung des Grundbesitzes mit dem Jahressteuergesetz 1997 (BGBl I 1996,

S. 2049) neu. In Übereinstimmung mit dem Beschluss der Finanzministerkonferenz

der Länder vom 21. Dezember 1995 wurde für Zwecke der Erbschaft-steuer und

der Grunderwerbsteuer eine anlassbezogene Bedarfsbewertung normiert

(BRDrucks 390/96, S. 38); für die Grundsteuer sollte das bisherige Verfahren noch

übergangsweise beibehalten werden. Die daraufhin eingesetzte länderoffene

Arbeitsgruppe

entwickelte

ein

Modell

einer

neuen,

wertorientierten

Bemessungsgrundlage für die Grundsteuer, das auf dem Bodenwert und einem

pauschalierten

Gebäudewert

basierte.

Trotz

Zustimmung

der

Finanzministerkonferenz im Jahr 2000 kam eine Gesetzesinitiative der Länder nicht

zu Stande. Ein von Bayern vorgelegter Entwurf einer wertunabhängigen

Grundsteuer scheiterte ebenso wie ein Gesetzesantrag der Länder Bayern und

Hessen zur Rückholung der Gesetzgebungskompetenz bei der Grundsteuer auf die

Landesebene (BRDrucks 306/01).

Ein von Bayern und Rheinland-Pfalz im Auftrag der Finanzministerkonferenz

Anfang des Jahres 2004 vorgelegtes Reformmodell (Nomenklaturvorschlag) sah

neben einem Wegfall der Grundsteuer A für land- und forstwirtschaftliche

Nutzflächen eine Wertermittlung vor, die ebenfalls sowohl einen Ansatz für den

Grund und Boden als auch für das Gebäude zum Gegenstand hatte. Der Bodenwert

sollte auf Grundlage der Bodenrichtwerte ermittelt werden, der Gebäudewert wurde

in Abhängigkeit von Wohn- und Nutzfläche mit nach Gebäudegruppen

differenzierten Festwerten angesetzt. Auch dieser Ansatz, eine möglichst einfach

strukturierte Bemessungsgrundlage zu schaffen, scheiterte.

Eine weitere, im Januar 2010 eingesetzte, länderoffene Arbeitsgruppe bewertete

drei

von

verschiedenen

Ländern

entwickelte

Reformansätze:

Das

Verkehrswertmodell verknüpfte automationsgesteuert die individuellen Daten des zu

bewertenden Grundstücks mit Vergleichsdaten des Immobilienmarkts, während das

wertunabhängige Modell sich an Grundstücks- und Gebäudefläche orientierte. Das

gebäudewertunabhängige Kombinationsmodell legte als Bemessungsgrundlage der

Grundsteuer für die Grundstücksfläche den Bodenrichtwert zu Grunde, für die

Gebäudeflächen

hingegen

nutzungsbezogene

Äquivalenzwerte.

Eine

Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der

Finanzen zur Reform der Grundsteuer vom Dezember 2010 befürwortete die

Beibehaltung einer Besteuerung von Grundstückswerten als Summe von Boden-

und Gebäudewerten und empfahl eine grundsätzliche Orientierung am Mietwert

(Bundesministerium der Finanzen, Reform der Grundsteuer, S. 8). Nach

Untersuchungen zur Tauglichkeit der Modelle scheiterten im Jahr 2014 die

Bemühungen der Länder zur Verständigung auf ein konsensfähiges

Bewertungsmodell.

Auf Grundlage der Vorschläge einer im Jahr 2015 mit der Entwicklung eines

Gesamtmodells

beauftragten

Bund-Länder-Arbeitsgruppe

beschloss

die

Finanzministerkonferenz am 3. Juni 2016 gegen die Stimmen von Bayern und

Hamburg, eine Bundesratsinitiative auf den Weg zu bringen. Dementsprechend

brachten die Länder Hessen und Niedersachsen im September 2016 einen

Gesetzentwurf zur Änderung des Grundgesetzes (BRDrucks 514/16) und des

Bewertungsgesetzes (BRDrucks 515/16) in den Bundesrat ein. In Abänderung des

Art.

105

sollte

dem

Bund

zunächst

die

konkurrierende

Gesetzgebungskompetenz für die Grundsteuer ausdrücklich übertragen werden.

Der Gesetzentwurf für die Bemessungsgrundlage der Grundsteuer sah eine Abkehr

vom bisherigen Bewertungsziel „gemeiner Wert“ hin zum so genannten Kostenwert

vor, der typisiert den Investitionsaufwand für die Immobilie abbilden sollte

(BRDrucks 515/16, S. 36). Im Bewertungsverfahren waren für bebaute

Grundstücke ein Bodenwert und ein Gebäudewert zu ermitteln. Der Bodenwert

sollte sich regelmäßig anhand der Fläche und des Bodenrichtwerts nach § 196 des

Baugesetzbuches errechnen; zur Ermittlung des Gebäudewerts wurde die

Bruttogrundfläche des Gebäudes mit pauschalierten Herstellungskosten multipliziert

und

anschließend

eine

Alterswertminderung

abgezogen

(vgl.

das

Berechnungsbeispiel des Gesetzentwurfs, BRDrucks 515/16, S. 65 f.). Der

Gesetzentwurf fiel der Diskontinuität des Bundestages zum Opfer und wurde

danach nicht wieder aufgegriffen.

III.

1. Der Bundesfinanzhof ging bis zu den hier zu entscheidenden

Vorlagebeschlüssen von der Verfassungsmäßigkeit der Einheitswerte als

Bemessungsgrundlage der Grundsteuer aus. Er begründete dies vor allem damit,

dass die Einheitsbewertung nur noch für die Grundsteuer von Bedeutung sei und die

festgestellten Einheitswerte regelmäßig erheblich unter dem gemeinen Wert lägen.

Mögliche Wertverzerrungen innerhalb der Einheitsbewertung seien bei der

Grundsteuer

aufgrund

der

geringeren

steuerlichen

Belastungswirkung

verfassungsrechtlich in höherem Ausmaß hinnehmbar als bei der Erbschaft- und

Schenkungsteuer (BFHE 209, 138 sowie Urteile vom 21. Februar 2006 - II R 31/04 -

, BFH/NV 2006, 1450; vom 30. Juli 2008 - II R 5/07 -, BFH/NV 2009, 7, und vom

4. Februar 2010 - II R 1/09 -, BFH/NV 2010, 1244, m.w.N.).

Auch in seinen beiden als „Appellentscheidung“ bezeichneten Urteilen vom

30. Juni 2010 (BFHE 230, 78; 230, 93) erachtete der Bundesfinanzhof die

Vorschriften über die Einheitsbewertung des Grundvermögens jedenfalls für

Stichtage bis zum 1. Januar 2007 noch für verfassungsgemäß. Dabei wies er

jedoch darauf hin, dass das weitere Unterbleiben einer allgemeinen Neubewertung

des Grundvermögens für Zwecke der Grundsteuer mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht

vereinbar sei. Seine verfassungsrechtlichen Zweifel begründete der

Bundesfinanzhof mit den lange zurückliegenden Hauptfeststellungszeitpunkten des

1. Januar 1964 und - im Beitrittsgebiet - des 1. Januar 1935. Die darauf beruhenden

Wertverzerrungen könnten auch innerhalb des Grundvermögens nicht

uneingeschränkt hingenommen werden, da die Bemessung der Grundsteuer eine

realitätsgerechte Bewertung erfordere.

2. a) Der Kläger des Ausgangsverfahrens zur Vorlage 1 BvL 11/14 erwarb im Jahr

2008 ein Ladenlokal im ehemaligen Westteil von Berlin. Das im Jahr 1892 errichtete

Mehrfamilienhaus war 1983 in Teil- und Wohnungseigentum aufgeteilt worden. Das

Finanzamt rechnete dem Kläger das Grundstück als Geschäftsgrundstück zum 1.

Januar 2009 unter Beibehaltung des bisherigen im Ertragswertverfahren

gewonnenen Einheitswerts zu. Der Kläger begehrt die ersatzlose Aufhebung der

Einheitswertfestsetzung wegen Gleichheitswidrigkeit der Einheitsbewertung. Der

Einspruch wie auch die Klage vor dem Finanzgericht blieben vor dem Hintergrund

der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs aus dem Jahr 2010 erfolglos.

b) Gegenstand des Ausgangsverfahrens, das zur Vorlage 1 BvL 12/14 geführt hat,

ist ebenfalls eine Einheitswertfeststellung auf den 1. Januar 2009 für ein Grundstück

im ehemaligen Westteil von Berlin. Der Kläger ist Eigentümer eines 1981 errichteten

Wohngebäudes, welches er im Jahr 2008 in Wohnungseigentum und Teileigentum

aufteilte. Die neu entstandenen wirtschaftlichen Einheiten bewertete das Finanzamt

im Wege der Nachfeststellung im Ertragswertverfahren auf Grundlage der

Wertverhältnisse zum 1. Januar 1964. Hiergegen richtet sich die Klage, die vor dem

Finanzgericht ohne Erfolg blieb.

c) Der Kläger des Ausgangsverfahrens zur Vorlage 1 BvL 1/15 errichtete im Jahr

2007 auf einem ihm gehörenden, im Finanzamtsbezirk Euskirchen gelegenen

Grundstück

unter

Inanspruchnahme

von

Baudarlehen

nach

dem

Wohnraumförderungsgesetz vom 13. September 2001 (BGBl I S. 2376) ein

Mietwohngebäude. Aufgrund dieser Förderung galt für die Wohnungen eine Miet-

und Belegungsbindung (Zweckbindung) für die Dauer von 20 Jahren, der zufolge die

monatliche Nettomiete anfangs 4,55 €/m² nicht übersteigen und nur im festgelegten

Rahmen erhöht werden durfte. Das Finanzamt stellte den Einheitswert für das

Grundstück auf den 1. Januar 2008 im Wege der Art- und Wertfortschreibung im

Ertragswertverfahren fest und legte dabei die Jahresrohmiete anhand eines

entsprechenden Mietspiegels zum 1. Januar 1964 für freifinanzierte Wohnungen zu

Grunde. Der Kläger vertritt die Ansicht, dass die aufgrund der öffentlichen Förderung

bestehende Zweckbindung bei der Bewertung berücksichtigt werden müsse und

begehrt eine Herabsetzung der Jahresrohmiete. Einspruch und Klage vor dem

Finanzgericht blieben erfolglos.

3. In den drei Revisionsverfahren hat der Bundesfinanzhof mit Beschlüssen vom

22. Oktober 2014 (II R 16/13, BFHE 247, 150 und II R 37/14, BFH/NV 2015, 309)

und 17. Dezember 2014 (II R 14/13, BFH/NV 2015, 475) die Verfahren ausgesetzt

und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,

ob §§ 19, 20, 21, 22, 23, 27, 76 Absatz 1, § 79 Absatz 5 und § 93

Absatz 1 Satz 2 des Bewertungsgesetzes in Verbindung mit Artikel

2 Absatz 1 Satz 3 des Gesetzes vom 13. August 1965 (BGBl I S.

851) in der Fassung des Artikels 2 des Gesetzes vom 22. Juli 1970

(BGBl I S. 1118) seit dem Feststellungszeitpunkt 1. Januar 2008

bzw. 1. Januar 2009 wegen Verstoßes gegen den allgemeinen

Gleichheitssatz (Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes)

verfassungswidrig sind.

a) Aufgrund des weit zurückliegenden Hauptfeststellungszeitpunkts genüge die

Einheitsbewertung von Grundvermögen nicht mehr den verfassungsrechtlichen

Anforderungen an eine gleichheitsgerechte Ausgestaltung. Das jahrzehntelange

Unterbleiben einer solchen Wertanpassung widerspreche dem Gebot der

Folgerichtigkeit und habe zu einem weitgehenden Verlust eines einheitlichen, am

gemeinen Wert ausgerichteten Bewertungsmaßstabs geführt.

aa) Für Bewertungsstichtage ab dem 1. Januar 2008 halte der Senat an seiner

bisherigen Rechtsprechung nicht mehr fest, die trotz der verfassungsrechtlichen

Zweifel, die sich aus dem lange zurückliegenden Hauptfeststellungszeitpunkt und

den darauf beruhenden Wertverzerrungen ergäben, noch von der

Verfassungsmäßigkeit der Einheitsbewertung ausgegangen sei.

bb) Das System der Hauptfeststellung auf einen bestimmten Stichtag sei darauf

angelegt, dass Hauptfeststellungen in regelmäßigen, nicht übermäßig langen

Abständen stattfänden (§ 21 Abs. 1 Nr. 1 BewG). Hauptfeststellungen seien

erforderlich, um sich innerhalb des Zeitraums, für den die festgestellten Werte

Geltung haben sollen, ergebende Änderungen der tatsächlichen Verhältnisse

vollständig zu erfassen und einen Wertabgleich am Maßstab der aktuellen

Verkehrswerte vorzunehmen. Die mit der Festschreibung der Wertverhältnisse für

einen Hauptfeststellungszeitraum verbundenen Bewertungsungenauigkeiten seien

deshalb aus verfassungsrechtlicher Sicht nur hinnehmbar, wenn der

Hauptfeststellungszeitraum eine angemessene Dauer nicht überschreite.

cc) Die Einheitsbewertung des Grundvermögens, die immer noch an die

Wertverhältnisse zum 1. Januar 1964 anknüpfe, verfehle die sich aus Art. 3 Abs. 1

GG ergebenden Anforderungen. Als Grundlage für die Bemessung der Grundsteuer

bedürfe es auch innerhalb der Vermögensgruppe des Grundvermögens einer

realitätsgerechten, an einem einheitlichen Maßstab, nämlich dem gemeinen Wert

(Verkehrswert) ausgerichteten Bewertung. Es stelle sich zwar hier - anders als bei

der Erbschaft- und Schenkungsteuer - nicht das Problem der Gleichbehandlung mit

anderen Gegenständen, die mit einem zeitnah ermittelten Verkehrswert angesetzt

würden. Gleichwohl könnten auch bei der Bewertung des Grundvermögens allein

aus

verfassungsrechtlichen

Gründen

auf

einem

übermäßig

langen

Hauptfeststellungszeitraum beruhende Wertverzerrungen nicht hingenommen

werden.

dd) Die Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes seien aufgrund des

Charakters der Grundsteuer als Gemeindesteuer auf das Gebiet der einzelnen

Gemeinden zu beziehen (Verweisung auf BVerfGE 21, 54 unter B.II.5.). Es komme

demnach verfassungsrechtlich entscheidend darauf an, ob es durch den Verzicht

auf weitere Hauptfeststellungen nach Anzahl und Ausmaß zu dem Gleichheitssatz

widersprechenden Wertverzerrungen bei den Einheitswerten solcher Grundstücke

gekommen sei, die innerhalb des Gebiets der jeweiligen Städte und Gemeinden

belegen seien.

b) Insbesondere in größeren Städten seien derartige gewichtige Abweichungen in

bedeutendem Umfang gegeben.

aa) Hauptursache der weitreichenden Wertverzerrungen seien die tiefgreifenden

Veränderungen im Gebäudebestand sowie auf dem Immobilienmarkt und die

fortschreitende Entwicklung des Bauwesens, die als Folge der Festschreibung der

Wertverhältnisse auf den 1. Januar 1964 keinen hinreichenden Einfluss auf den

Einheitswert hätten und bei der Bewertung weitgehend unberücksichtigt blieben.

Weder die Anwendung des Sachwert- und Ertragswertverfahrens noch das Institut

der Wertfortschreibung könnten diese Wertverzerrungen kompensieren, da

entweder auf die Baupreisverhältnisse des Jahres 1958 zurückgegriffen oder

hypothetische Mietpreise zum 1. Januar 1964 zugrunde gelegt würden.

Es gebe mittlerweile eine immer größere Zahl von Gebäuden, die sich nach

Bauart, Bauweise, Konstruktion oder Objektgröße von den damals vorhandenen

Gebäuden so sehr unterschieden, dass ihre Bewertung nicht mehr mit einer den

verfassungsrechtlichen

Anforderungen

entsprechenden

Genauigkeit

und

Überprüfbarkeit möglich sei. Je länger der Hauptfeststellungszeitraum dauere und je

mehr sich die neu errichteten Gebäude von den am Hauptfeststellungzeitpunkt

vorhandenen unterschieden, desto problematischer sei mangels ausreichend

gesicherter Grundlagen die Wertermittlung.

bb) Durch Anknüpfung an Eigenschaften sowie Wert- und Ausstattungsmerkmale

von Gebäuden und Wohnungen zum 1. Januar 1964 (Hinweis auf Anlage 13 zu

Abschnitt 38 der Richtlinien für die Bewertung von Grundvermögen) könnten heute

vielfach maßgebliche wertbildende Faktoren, wie Energieeffizienz oder das

Vorhandensein von Solaranlagen, Wärmepumpen, Lärmschutz, luxuriösen Bad-

und Kücheneinrichtungen, elektronischer Steuerung der gesamten Haustechnik,

Anschlussmöglichkeiten an Hochgeschwindigkeitsdatennetze oder besonderer

Ausstattung nicht oder nur unzureichend abgebildet werden. Dies gelte nicht nur für

Gebäude, die erst nach dem Hauptfeststellungszeitpunkt neu errichtet worden

seien, sondern auch für solche Objekte, die nachträglich mit entsprechenden

Einrichtungen versehen worden seien. Obwohl ein solches Gebäude einen

wesentlich höheren Wert habe, werde es wie ein Objekt bewertet, das sich noch im

Ausstattungsstandard von 1964 befindet. Diese sich aus der Anknüpfung an die

Wert- und Ausstattungsverhältnisse zum 1. Januar 1964 ergebenden

Wertverzerrungen seien erheblich. Der entscheidende Einfluss dieser Faktoren

zeige sich beispielsweise in den vom Senat beigezogenen amtlichen Mietspiegeln

der Städte München und Berlin aus dem Jahr 2013. Daraus ergebe sich, dass

neben der Lage des Objekts gerade auch die Ausstattung einer Wohnung und eines

Gebäudes

eine

entscheidende

mietpreisbildende

und

damit

auch

ertragswerterhöhende Bedeutung habe. Die Preisspannen der Nettokaltmieten in

Berlin betrügen unabhängig vom Gebäudealter und der Lage allein wegen

unterschiedlicher Ausstattung bis zu 4 € sowie in München zwischen 3 € und 4 €.

Die Nichtberücksichtigung wesentlicher Ausstattungsmerkmale betreffe

schließlich auch eine Vielzahl von Gebäuden und Wohnungen. Nach einer vom

Senat beim Statistischen Bundesamt eingeholten Auskunft seien im Jahr 2011

bereits deutlich mehr als die Hälfte des Gesamtbestands an Wohnungen nach dem

Hauptfeststellungszeitpunkt errichtet worden; bei gewerblichen Objekten dürften die

Verhältnisse zumindest ähnlich sein.

cc) Die Rückanknüpfung an die Wertverhältnisse zum 1. Januar 1964 habe auch

zur Folge, dass Zweckbindungen aufgrund öffentlicher Förderung des

Wohnungsbaus nicht berücksichtigt würden, wenn die der Förderung zugrunde

liegenden Vorschriften am Hauptfeststellungszeitpunkt 1. Januar 1964 noch nicht

gegolten hätten. Der Begriff der Wertverhältnisse (§ 22 Abs. 4 Satz 2, § 79 Abs. 5

BewG) umfasse nach der Rechtsprechung vor allem die allgemeinen politischen,

wirtschaftlichen und Verkehrsverhältnisse, die sich in dem allgemeinen Markt- und

Preisniveau im Hauptfeststellungszeitpunkt niedergeschlagen hätten. Erst nach

dem Hauptfeststellungszeitpunkt eingetretene Änderungen des allgemeinen

Wertniveaus aufgrund gewandelter Verhältnisse könnten sich demgemäß bei der

Bewertung nicht auswirken. Zu den Wertverhältnissen in diesem Sinne gehörten

auch Miet- und Belegungsbindungen aufgrund einer öffentlichen Förderung des

Wohnungsbaus. Erst nach dem Hauptfeststellungszeitpunkt eingeführte

Fördermaßnahmen hätten sich auf das Mietpreisgefüge zu diesem Zeitpunkt noch

nicht auswirken können und müssten daher bei der Bestimmung der im

Ertragswertverfahren anzusetzenden Miete unberücksichtigt bleiben, obwohl sich

die Zweckbindung auf den Verkehrswert des bebauten Grundstücks auswirken

könne.

dd) Auch die rasante städtebauliche Entwicklung gerade im großstädtischen

Bereich sowie die Veränderungen auf dem Wohnungsmarkt seien bei der

Einheitsbewertung nicht darstellbar. So blieben beispielsweise die Entwicklungen

ehemals ländlich geprägter Bereiche hin zu hochpreisigen innerstädtischen

Quartieren ebenso unbeachtet wie zwischenzeitliche Um- oder Eingemeindungen.

Auch die seit 1964 erheblich veränderten und wertrelevanten Bedingungen am

Wohnungsmarkt, etwa die verstärkte Nachfrage nach kleineren Wohnungen und

nach sanierten Altbauwohnungen in zentraler Lage, fänden keinen Niederschlag im

Einheitswert.

ee) Zu weiteren und nunmehr nicht mehr hinnehmbaren Wertverzerrungen komme

es bei der Bewertung im Sachwertverfahren durch den Ausschluss der

Berücksichtigung einer Wertminderung wegen Alters (§ 85 Satz 3 und § 86 BewG).

Dies könne dazu führen, dass ein im Jahr 1964 errichtetes Gebäude auf den

Feststellungszeitpunkt 1. Januar 2009 mit demselben Gebäudewert anzusetzen sei

wie ein im Jahr 2008 errichtetes Gebäude. Die Nichtberücksichtigung der

wertmindernden Abnutzung älterer Gebäude führe zu in sich willkürlichen und damit

gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßenden Ergebnissen.

ff) Die dargestellten Wertverzerrungen würden durch nicht mehr hinnehmbare

Defizite beim Gesetzesvollzug noch deutlich verstärkt. Mangels allgemeiner

Erklärungs- und Mitteilungspflichten könne nicht sichergestellt werden, dass

Änderungen der tatsächlichen Verhältnisse, die insbesondere für eine

Wertfortschreibung erheblich seien, den Finanzämtern bekannt würden. So seien

etwa nicht alle Baumaßnahmen, die für die Feststellung der Einheitswerte von

Bedeutung sein könnten, genehmigungs- oder zumindest anzeigepflichtig; es gebe

vielmehr zahlreiche verfahrensfrei durchführbare Bauvorhaben. § 22 Abs. 4 Satz 1

BewG verpflichte die Finanzämter auch nicht, stets von sich aus tätig zu werden.

Die Ermittlungspflicht der Finanzämter setze vielmehr erst dann ein, wenn ihnen

Umstände bekannt würden, die eine Fortschreibung rechtfertigen könnten. Die

Regelungen in § 29 BewG über Auskünfte, Erhebungen und Mitteilungen genügten

aufgrund der Vielzahl der in Betracht kommenden rechtlichen und tatsächlichen

Umstände sowie der schwierigen Abgrenzung zwischen den tatsächlichen

Verhältnissen und den Wertverhältnissen nicht den Anforderungen an einen

verfassungsmäßigen Gesetzesvollzug, was mit zunehmender Dauer des

Hauptfeststellungszeitraums noch verstärkt werde.

c) Eine Kompensation dieser Wertverzerrungen könne im derzeitigen

Bewertungssystem nicht erfolgen. Der Gesetzgeber dürfe es nicht auf sich beruhen

lassen, wenn sich die steuererheblichen Werte für bestimmte Gruppen

wirtschaftlicher Einheiten deutlich auseinanderentwickelten. Die Grundsätze der im

Steuerrecht zulässigen Typisierung seien nicht geeignet, das weitere Unterbleiben

einer Hauptfeststellung zu rechtfertigen, da es mittlerweile bereits an einer

realitätsgerechten Orientierung am typischen Fall fehle.

IV.

1. a) Die Beschwerdeführerin der Verfassungsbeschwerde 1 BvR 639/11

errichtete im Jahr 2005 ein Einfamilienhaus in Fertigbauweise mit einer

Gesamtwohnfläche von rund 290 m². Zum 1. Januar 2006 stellte das Finanzamt im

Wege der Nachfeststellung den Einheitswert für die neu entstandene wirtschaftliche

Einheit auf 94.588 € fest. Die Berechnung erfolgte im Wesentlichen wegen der

besonderen Größe des Einfamilienhauses im Wege des Sachwertverfahrens.

Einspruch und Klage hiergegen blieben erfolglos.

Die

Nichtzulassungsbeschwerde

der

Beschwerdeführerin

wies

der

Bundesfinanzhof mangels grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache als

unbegründet zurück. Durch seine Urteile vom 30. Juni 2010 (BFHE 230, 78; 230,

93) sei geklärt, dass für Stichtage bis zum 1. Januar 2007 von der

Verfassungsmäßigkeit der Einheitsbewertung und dabei unter anderem auch des

§ 76 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 1 BewG auszugehen sei.

b) Mit der Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung

von Art. 3 Abs. 1 GG.

Das Bewertungsverfahren zur Berechnung der Grundsteuer führe aufgrund der

mehrere Jahrzehnte umfassenden Dauer des Hauptfeststellungszeitraums zu einer

Verletzung des verfassungsrechtlichen Gebots der Folgerichtigkeit. Nach der

neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei auch innerhalb der

Vermögensgruppe des Grundvermögens eine realitätsgerechte Bewertung

erforderlich und eine Differenzierung bereits auf der Bewertungsebene

verfassungsrechtlich nicht zulässig. Die im Ertragswert- und im Sachwertverfahren

ermittelten Einheitswerte stünden nicht annähernd in einem den tatsächlichen

Wertverhältnissen entsprechenden Verhältnis zueinander. Dies werde in ihrem Fall

besonders deutlich: Im Jahr 2008 sei das Einfamilienhaus mit einem

eigentumsähnlichen Dauerwohnrecht belastet worden, so dass fortan zwei

wirtschaftliche Einheiten zu bewerten gewesen seien. Das Finanzamt habe -

nunmehr in Anwendung des Ertragswertverfahrens - zum 1. Januar 2009 für das

Einfamilienhaus einen Einheitswert von 28.427 €, für die das Dauerwohnrecht

betreffende zweite wirtschaftliche Einheit einen Einheitswert von 11.964 € ermittelt.

Die Summe der festgestellten Einheitswerte in Höhe von 40.391 € betrage somit

weniger als die Hälfte des im Wege des Sachwertverfahrens für das Gesamtobjekt

auf den 1. Januar 2006 ermittelten Einheitswerts von 94.588 €, obwohl es sich um

ein und dasselbe Objekt handle.

2. a) Die Beschwerdeführer des Verfahrens 1 BvR 889/12 kauften im Jahr 1999

ein bebautes Grundstück, das zuletzt im Ertragswertverfahren als Zweifamilienhaus

mit einem Einheitswert von 54.600 DM bewertet worden war. Das Finanzamt

rechnete das Grundstück den Beschwerdeführern zu und beließ den Einheitswert

unverändert. Infolge umfangreicher Umbaumaßnahmen in den Jahren 2000/2001

führte

das

Finanzamt

mit

angegriffenen

Einheitswert-

und

Grundsteuermessbescheiden vom 13. April 2004 auf den 1. Januar 2002 eine Wert-

und Artfortschreibung durch und stellte den Einheitswert auf 85.130 € fest. Dabei

änderte das Finanzamt die Grundstücksart von Zweifamilienhaus zu

Einfamilienhaus und wandte das Sachwertverfahren an. Im Einspruchsverfahren

reduzierte das Finanzamt mit angegriffener Einspruchsentscheidung vom 28. Juni

2005 den Einheitswert auf 75.415 € sowie dementsprechend den

Grundsteuermessbetrag. Mit ihrer Klage begehrten die Beschwerdeführer die

Aufhebung der Einheitswertfestsetzung wegen Verfassungswidrigkeit des geltenden

Grundsteuer- und Bewertungsrechts. Nach erfolgloser Durchführung des

finanzgerichtlichen Verfahrens erhoben die Beschwerdeführer bereits im Jahre 2008

eine erste Verfassungsbeschwerde. Diese führte aus verfahrensrechtlichen

Gründen zur Aufhebung des finanzgerichtlichen Urteils und Zurückverweisung der

Sache an das Finanzgericht (BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats

vom 13. April 2010, 1 BvR 3515/08, www.bverfg.de).

Das

Finanzgericht

wies

die

Klage

erneut

ab.

Auch

die

Nichtzulassungsbeschwerde blieb erfolglos.

b) Die Beschwerdeführer rügen zunächst ebenfalls eine Verletzung des Art. 3 Abs.

1 GG durch die Erhebung von Grundsteuer auf der Grundlage des derzeitigen

Bewertungsgesetzes. Nach der geltenden Einheitsbewertung komme es zu

gleichheitswidrigen Wertverzerrungen sowohl zwischen den als auch innerhalb der

unterschiedlichen Grundstücksarten. Ertrags- und Sachwertverfahren führten für

vergleichbare Grundstücke zu stark unterschiedlichen Werten, die zudem im Laufe

der Zeit immer mehr auseinanderdrifteten und jeden Realitätsbezug verloren hätten.

Aber auch die Grundsteuer selbst sei als Sondervermögensteuer gleichheitswidrig

und vor dem Hintergrund des Leistungsfähigkeitsprinzips generell nicht zu

rechtfertigen.

Die Erhebung von Grundsteuer verstoße darüber hinaus bei selbstgenutzten

Einfamilienhäusern oder Eigentumswohnungen gegen Art. 2 Abs. 1 GG, Art. 6 Abs.

1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG.

1. Von Seiten des Bundes und der Länder haben das Bundesministerium der

Finanzen für die Bundesregierung sowie die Bayerische Staatskanzlei für die

Landesregierung Bayern und das Hessische Ministerium der Finanzen für die

Landesregierung Hessen Stellung genommen.

a) Das Bundesministerium der Finanzen hält die Einheitsbewertung für sämtliche

relevanten Bewertungsstichtage für verfassungsgemäß.

Es betont neben der enormen Bedeutung der Grundsteuer für die Kommunen und

der - unterschätzten - Bedeutung der Einheitswerte in anderen Bereichen die hohe

Akzeptanz der Grundsteuer bei den Steuerbürgern und ihre geringe

Belastungswirkung.

Unter Hinweis auf die laufenden Reformbestrebungen führt es weiter aus, dass die

Notwendigkeit einer Grundsteuerreform dem Grunde nach unbestritten sei; sie stelle

den Gesetzgeber aber in Bezug auf die erforderliche Administrierbarkeit einer

allgemeinen Neubewertung von circa 35 Millionen Grundstücken vor besondere

Schwierigkeiten und erfordere einen mehrjährigen zeitlichen Vorlauf.

aa) Es bestünden bereits Bedenken an der Zulässigkeit der Vorlagen des

Bundesfinanzhofs. Der Bundesfinanzhof sei über Jahre hinweg und zuletzt zum

Stichtag 1. Januar 2007 von der Verfassungsmäßigkeit der Einheitsbewertung des

Grundvermögens ausgegangen und habe in den Vorlagebeschlüssen nicht

hinlänglich dargelegt, weshalb dies nun gerade ab Stichtag 1. Januar 2008 anders

zu beurteilen sein sollte. Auch sei der Bundesfinanzhof nicht, wie für eine konkrete

Normenkontrolle erforderlich, näher darauf eingegangen, inwieweit die in den

Ausgangsverfahren beteiligten Steuerpflichtigen von den behaupteten erheblichen

Wertverzerrungen nachteilig betroffen seien. Es handele sich damit um eine de facto

unzulässige abstrakte Normenkontrolle.

bb) In der Sache sieht das Bundesministerium der Finanzen die geltende

Einheitsbewertung als noch verfassungsgemäß an.

(1) So lägen die festgestellten Einheitswerte des Grundbesitzes nicht nur

regelmäßig erheblich unter dem gemeinen Wert und führten damit bei der

Bemessungsgrundlage der Grundsteuer zu einer geringeren steuerlichen

Belastungswirkung. Auch komme es im Unterschied zur Erbschaft- und

Schenkungsteuer nur auf mögliche Wertverzerrungen innerhalb der

Vermögensgruppe Grundvermögen an, was verfassungsrechtlich daher von

vornherein deutlich weniger ins Gewicht falle, weil die Bewertung einheitlich nach

Maßgabe der Wertverhältnisse am 1. Januar 1964 erfolge. Eine Annäherung der

Einheitswerte an das Marktwertniveau sei für Zwecke der Grundsteuer nicht

erforderlich und könne auch nicht aus der Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts abgeleitet werden.

(2) Die vom Bundesfinanzhof als Hauptursache für die angeblich weitreichenden

Wertverzerrungen

angesehenen

tiefgreifenden

Veränderungen

und

Weiterentwicklungen im Bauwesen könnten im Rahmen der geltenden Regelungen

hinreichend abgefedert werden, wie es der Bundesfinanzhof selbst in zahlreichen

Einzelfällen entschieden habe. Sowohl im Ertragswertverfahren wie auch im

Sachwertverfahren seien ausreichend Anwendungsspielräume zur sachgerechten

Bewertung neuartiger Gebäude vorhanden.

(3) Entgegen der Auffassung des Bundesfinanzhofs handele es sich bei der

Fortgeltung der Wertverhältnisse vom 1. Januar 1964 nicht um eine

gesetzgeberische Typisierung im herkömmlichen Sinne, die im Hinblick auf die

erforderliche Orientierung am typischen Fall fehlgehe. Denn das ursprüngliche

gesetzgeberische Konzept sehe an sich Hauptfeststellungen alle sechs Jahre vor,

so dass die im Bewertungsrecht selbst angelegten Typisierungen und

Pauschalierungen

der

Wertermittlung

bezogen

auf

einen

Hauptfeststellungszeitraum - ohne weiteres zulässig seien. Die spätere Aussetzung

weiterer Hauptfeststellungen stelle vielmehr eine Art (nachträgliche)

Verfahrensvereinfachung vor dem Hintergrund des unverhältnismäßig hohen

Aufwands einer allgemeinen Neubewertung dar. Denn die weitreichende Befugnis

des Gesetzgebers zur Typisierung und Pauschalierung bei Massenverfahren

umfasse auch die Möglichkeit, die Verwirklichung des Steueranspruchs

verfahrensrechtlich zu erleichtern und dabei die für den Staat verfügbaren

personellen und finanziellen Mittel zu berücksichtigen.

(4) Ein strukturelles Vollzugsdefizit, das auf die Verfassungsmäßigkeit des zu

Grunde liegenden materiellen Rechts zurückwirken könnte, bestehe für die

Regelungen zur Einheitsbewertung nicht. Zwar könne es aufgrund der

unterbliebenen Hauptfeststellungen nach dem 1. Januar 1964 zu möglichen

Wertverzerrungen oder gröberen Pauschalierungen bei den festgestellten

Grundstückswerten gekommen sein. Es lasse sich jedoch nicht feststellen, dass

die

Erhebungsregelungen

sich

strukturell

gegenläufig

auf

den

Besteuerungstatbestand

auswirkten.

Die

Verfahrensvorschriften

zur

Einheitsbewertung seien nicht widersprüchlich auf die Ineffektivität des materiellen

Rechts hin angelegt. Der Gesetzgeber habe gerade durch die Aussetzung weiterer

Hauptfeststellungen das Einheitswertverfahren für die Verwaltungspraxis in

effektiver Weise handhabbar gemacht und somit für einen flächendeckenden

Gesetzesvollzug gesorgt.

Auch nach Auskunft der Mehrzahl der Länder seien bislang keine wesentlichen

Probleme beim Gesetzesvollzug aufgetreten. Zur effektiven Erfassung

wertrelevanter Änderungen der tatsächlichen Verhältnisse seien die Finanzämter

zwar auf die Mitteilungen anderer Behörden angewiesen. Diese seien jedoch nach §

29 Abs. 3 BewG zur Mitteilung relevanter Umstände verpflichtet; auch gebe es stete

Bemühungen auf Länderebene, dieses Mitteilungsverfahren, etwa im

Zusammenhang mit den erfolgten Entwicklungen im Bauordnungsrecht, im Wege

von Verwaltungsanweisungen zu optimieren.

(5) Schließlich sei zu beachten, dass die laufenden Reformbestrebungen eine

außerordentlich schwierige Materie beträfen und für den Gesetzgeber einen

überdurchschnittlichen Arbeitsaufwand bedeuteten. Das Bundesverfassungsgericht

habe in vergleichbaren historischen Fallgestaltungen den Bedürfnissen des

Gesetzgebers im Hinblick auf den Zeitbedarf für eine Reform sowie die besondere

Schwierigkeit der verwaltungspraktischen Umsetzung hinreichend Bedeutung

beigemessen. Demnach könne ein nachvollziehbar längerer Zeitbedarf des

Gesetzgebers für die Vorbereitung und Umsetzung einer Gesetzesreform einem

Grundrechtsverstoß entgegenstehen, zumindest wenn die Weitergeltung des

bisherigen Rechts für die Steuerpflichtigen nicht völlig unerträglich sei. Dies müsse

aufgrund der geringen Belastungswirkungen einerseits sowie der geringen

Streitanfälligkeit andererseits auch im Falle der Grundsteuer gelten.

Das Erfordernis einer ausreichend langen zeitlichen Übergangsphase ergebe sich

letztlich auch vor dem Hintergrund der jahrzehntelangen Zurückhaltung der

finanzgerichtlichen Rechtsprechung. So habe der Bundesfinanzhof erstmals in

seinen „Ankündigungsentscheidungen“ vom 30. Juni 2010 einen seiner Auffassung

nach relevanten Gleichheitsverstoß bei weiterem Unterbleiben einer allgemeinen

Neubewertung näher ausgeführt und damit zeitlich weit nach den für die

Vorlageverfahren maßgeblichen Bewertungsstichtagen des 1. Januar 2009

beziehungsweise des 1. Januar 2008.

b) Die Landesregierung Bayern ist der Auffassung, dass das derzeit geltende

Grundsteuergesetz mit Art. 105 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG n.F.

unvereinbar sei, da dem Bund die Gesetzgebungskompetenz fehle. Die Vor-

aussetzungen für eine Fortgeltung nach Art. 125a Abs. 2 GG lägen nicht vor. Denn

der Bundesgesetzgeber habe das Grundsteuergesetz nach Änderung des Art. 72

Abs. 2 GG wiederholt vollumfänglich in seine Willensbildung aufgenommen und

wesentliche Regelungsinhalte neu geschaffen. Darüber hinaus habe der

Gesetzgeber durch die Abkehr vom Grundgedanken der Einheitsbewertung eine

grundlegende Neukonzeption auch auf Ebene der Bemessungsgrundlage der

Grundsteuer vollzogen. Eine bundeseinheitliche Regelung zur Herstellung

gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder zur Wahrung der Rechts-

oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse sei gemäß Art. 72 Abs. 2

GG außerdem nicht erforderlich.

2. Zu den Verfahren haben sich der Bundesverband der Deutschen Indu-strie e.V.,

die Bundesarbeitsgemeinschaft Immobilienwirtschaft Deutschland, der Deutsche

Industrie- und Handelskammertag e.V., der Zentralverband der Deutschen Haus-,

Wohnungs- und Grundeigentümer e.V. - Haus & Grund Deutschland - und der

Zentralverband des Deutschen Handwerks e.V. geäußert.

Ihre Stellungnahmen folgen der Argumentation des Bundesfinanzhofs und weisen

auf ergänzende Aspekte im Zusammenhang mit den gravierenden

Wertverzerrungen bei der derzeitigen Einheitsbewertung des Grundvermögens als

Folge des überlangen Zurückliegens der letzten Hauptfeststellung hin. In

Übereinstimmung mit dem Bundesfinanzhof gehen sie von einem strukturellen

Vollzugsdefizit aus, da die Finanzbehörden im Wesentlichen von der

Erklärungsbereitschaft der Steuerpflichtigen oder von Zufallsfunden abhängig seien.

Kritisch gesehen wird darüber hinaus, dass die Berechnungen zur Feststellung des

Einheitswerts aufgrund der fehlenden Transparenz der Bewertungsgrundlagen von

Bürgern und Unternehmen nicht oder nur unzureichend nachvollzogen werden

könnten.

Die Gründe des Bundesfinanzhofs für die Verfassungsmäßigkeit der

Einheitsbewertung bis zum Stichtag 1. Januar 2007 überzeugten allerdings nicht;

insbesondere das Argument der geringen Belastungswirkung der Grundsteuer gehe

im Hinblick auf ihre periodische Erhebung fehl. Vielmehr liege mangels

realitätsgerechter Wert- und Bewertungsrelationen ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1

GG auch für weiter zurückliegende Stichtage vor.

3. Weitere Stellungnahmen haben die Bundessteuerberaterkammer, der Deutsche

Steuerberaterverband e.V. und die Bundesrechtsanwaltskammer abgegeben; der

Deutsche Bauernverband e.V. hat sich zur Einheitsbewertung des land- und

forstwirtschaftlichen Vermögens geäußert.

Die Stellungnahmen erachten übereinstimmend nicht bereits die strukturelle

Zweigleisigkeit der Bewertungsverfahren für verfassungswidrig. Ursächlich für die

massiven Wertverzerrungen sei vielmehr die Entscheidung des Gesetzgebers, die

nächste Hauptfeststellung einem besonderen Gesetz vorzubehalten, das er dann

nicht

verabschiedet

habe.

Eine

wesentliche

Überschreitung

der

Feststellungszeiträume könne nicht aus Praktikabilitätsgründen mit dem hohen

Verwaltungsaufwand gerechtfertigt werden, da das System der Hauptfeststellung

von vornherein auf periodisch wiederkehrende Wertfeststellungen angelegt sei.

Auch könne die Frage nach der Verfassungswidrigkeit einer grundsätzlich

belastenden Norm nicht vom Ausmaß ihrer Belastung abhängig gemacht werden.

Die Bundessteuerberaterkammer weist darauf hin, dass neben einem strukturellen

Vollzugsdefizit auch die durch das Vorlageverfahren 1 BvL 1/15 aufgeworfene Frage

der Nichtberücksichtigung von Neuregelungen zur öffentlichen Förderung von

Wohnraum die Verfassungswidrigkeit vertiefe. Anknüpfend an die grundlegende

Neuregelung der öffentlichen Wohnbauförderung zum 1. Januar 2002 sei die

Einheitsbewertung spätestens seit diesem Zeitpunkt verfassungswidrig.

4. Darüber hinaus sind das Bundesverwaltungsgericht, die Deutsche Steuer-

Gewerkschaft e.V. und der Bund der Steuerzahler Deutschland e.V. dem

Bundesfinanzhof in dessen Argumentation im Wesentlichen gefolgt. Der Bund der

Steuerzahler hält darüber hinaus die Abweichungen zwischen dem Ertrags- und

dem Sachwertverfahren für willkürlich. Die Deutsche Steuer-Gewerkschaft teilt im

Hinblick auf die nur zögerlichen Reformbestrebungen nunmehr ebenfalls die

Auffassung des Bundesfinanzhofs.

5. Der Deutsche Städtetag weist zusammen mit dem Deutschen Städte- und

Gemeindebund e.V. auf die wesentliche Bedeutung der Grundsteuer für die

Gemeinden und die hohe Akzeptanz bei den Steuerbürgern hin; ein auch nur

temporärer Ausfall der Grundsteuer könne nicht kompensiert werden.

6. Die Kläger der Ausgangsverfahren halten die Vorlagen für begründet und

bemängeln vor allem die immensen Belastungsunterschiede bei der Grundsteuer.

7. Das Bundesverfassungsgericht hat am 16. Januar 2018 eine mündliche

Verhandlung durchgeführt. Geäußert haben sich die Beschwerdeführer und der

Kläger des Ausgangsverfahrens zur Vorlage 1 BvL 11/14 sowie ein Mitglied des

Deutschen Bundestags, die Deutsche Steuer-Gewerkschaft e.V., der Deutsche

Städtetag und der Zentralverband der Deutschen Haus-, Wohnungs- und

Grundeigentümer e.V. - Haus & Grund Deutschland -.

Von Seiten des Bundes und der Länder haben die Bundesregierung, die Länder

Rheinland-Pfalz, Nordrhein-Westfalen, Berlin und die Freie Hansestadt Hamburg

sowie Baden-Württemberg im Hinblick auf eine etwaige Fortgeltungsanordnung

dargelegt, dass eine allgemeine Neubewertung einen erheblichen zeitlichen Vorlauf

unter anderem auch zur Schaffung der erforderlichen IT-Struktur benötige.

Die Normenkontrollvorlagen des Bundesfinanzhofs zur Klärung der

Verfassungsmäßigkeit der Einheitsbewertung sind zulässig (I). Für eine Erweiterung

der Vorlagefragen besteht kein Anlass (II). Der Bund hat zwar die

Gesetzgebungskompetenz für diese Regelungen (III). Sie sind mit dem allgemeinen

Gleichheitssatz jedoch nicht vereinbar (IV).

Die Vorlagen des Bundesfinanzhofs nach Art. 100 Abs. 1 GG sind zulässig. Sie

genügen den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG an die Darlegung der

Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Normen (vgl. hierzu BVerfGE 105, 61

<67>; 133, 1 <10 f. Rn. 35>). Ihrer Entscheidungserheblichkeit steht nicht entgegen,

dass im Falle des Verstoßes gegen Bestimmungen des Grundgesetzes lediglich

eine Feststellung der Unvereinbarkeit der Normen mit dem Grundgesetz und für

einen gewissen Zeitraum womöglich auch die Anordnung ihrer Fortgeltung durch

das Bundesverfassungsgericht nach § 35 BVerfGG zu erwarten sind (vgl. BVerfGE

138, 136 <175 Rn. 104> m.w.N.). Unschädlich ist, dass der Bundesfinanzhof in

seinen Vorlagebeschlüssen keine konkreten Feststellungen dazu getroffen hat, ob

die Kläger der Ausgangsverfahren durch die geltend gemachten Wertverzerrungen

individuell benachteiligt werden. Selbst wenn dies nicht der Fall sein sollte, änderte

dies nichts an der Zulässigkeit der Vorlage. In Fällen, in denen die substantiiert

behauptete Verfassungswidrigkeit eines Steuergesetzes nicht nur isolierbare

Einzelpunkte eines Teilbereichs der Steuer betrifft, sondern die gerechte Erhebung

der Steuer insgesamt in Frage stellt, ist für Steuerpflichtige, die - hier unterstellt -

durch einen für sich genommen nicht verfassungswidrigen Tatbestand dieser

Steuer betroffen sind, die Verfassungswidrigkeit der anderen Norm gleichwohl

entscheidungserheblich, da sie auch ihrer Besteuerung die Grundlage entzieht (vgl.

BVerfGE 138, 136 <172 f. Rn. 97 ff.>).

Der Bundesfinanzhof hat seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der

vorgelegten Vorschriften ausreichend begründet (zu den Anforderungen hierfür vgl.

BVerfGE 133, 1 <12 Rn. 39>). Dass er dabei seine bis zu den sogenannten

Ankündigungsentscheidungen vom 30. Juni 2010 (II R 60/08, BFHE 230, 78 und II R

12/09, BFHE 230, 93) ständige Rechtsprechung zur Verfassungsmäßigkeit der

Einheitsbewertung für die Stichtage ab 1. Januar 2008 aufgegeben hat, stellt die

Zulässigkeit der Vorlagen nicht in Frage.

II.

Die Vorlagefragen bedürfen keiner Erweiterung (vgl. dazu BVerfGE 139, 285 <297

Rn. 38> m.w.N.). Der Bundesfinanzhof hat die Normen des Bewertungsgesetzes

vorgelegt, soweit sie in den jeweiligen Ausgangsverfahren entscheidungserheblich

für die Einheitsbewertung sind. Dies betrifft die dort maßgeblichen Bewertungsregeln

für bebaute Grundstücke außerhalb des in Art. 3 des Einigungsvertrags genannten

Gebiets und damit in den „alten“ Ländern. Der Senat hat die Normenkontrolle nicht

auf die Bestimmungen zur Bewertung des land- und forstwirtschaftlichen

Vermögens (§§ 33 - 62 BewG) und zur Bewertung von Grundvermögen in dem in

Art. 3 des Einigungsvertrags genannten Gebiet (§§ 125 ff. BewG - in den neuen

Bundesländern) erstreckt. Für beide Bereiche gelten besondere Bewertungsregeln,

die auf die Frage nach ihrer Vereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 1 GG eine eigenständige

verfassungsrechtliche Würdigung erforderlich machten, ohne durch die

Ausgangsverfahren veranlasst zu sein. Zudem fehlt es insofern an einer

fachgerichtlichen Aufarbeitung der Sach- und Rechtslage. Dies schließt nicht aus,

die für die Entscheidung maßgeblichen Gesichtspunkte auf die Beurteilung dieser

Vorschriften zu übertragen.

III.

Das geltende Recht der Einheitsbewertung zum Zwecke der Erhebung der

Grundsteuer ist als Bundesgesetz ergangen. Dafür steht dem Bund die

konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zu.

Die Gesetzgebungskompetenz für eine Steuer umfasst auch die Kompetenz für

die

Regelung

ihrer

Bemessungsgrundlage

und

dazu

erforderlicher

Bewertungsregeln.

Dem Bund stand die konkurrierende Kompetenz zur Gesetzgebung für die

Grundsteuer nach Art. 105 Abs. 2 Nr. 3 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG a.F. zu

(1). Nach der Neufassung des Art. 72 Abs. 2 GG im Jahre 1994 gilt das Recht der

Einheitsbewertung jedenfalls gemäß Art. 125a Abs. 2 GG als Bundesrecht fort (2).

1. Für die Grundsteuer und damit auch für die Bewertungsbestimmungen, die für

ihre Erhebung unverzichtbar sind, konnte der Bund jedenfalls bis zur Neufassung

des Art. 72 Abs. 2 GG durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom

27. Oktober 1994 (BGBl I S. 3146) die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz

für sich in Anspruch nehmen. Denn nach Art. 105 Abs. 2 Nr. 3 GG in der

Ursprungsfassung vom 23. Mai 1949 (BGBl I S. 1) hatte der Bund die Kompetenz

für „die Realsteuern mit Ausnahme der Festsetzung der Hebesätze, wenn er die

Steuern ganz oder zum Teil zur Deckung der Bundesausgaben in Anspruch nimmt

oder die Voraussetzungen des Artikels 72 Abs. 2 GG vorliegen“. Nach Art. 106 Abs.

2 GG in seiner ursprünglichen Fassung flossen unter anderem die Realsteuern den

Ländern und nach Maßgabe der Landesgesetzgebung den Gemeinden zu. Die

Grundsteuer zählt zu den Realsteuern (BVerfGE 65, 325 <353>; 120, 1 <25>; 125,

141 <164>).

Danach hing die Gesetzgebungskompetenz des Bundes vom Vorliegen der

damaligen Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG ab. Die auch schon vor 1994

mehrfach erfolgten Änderungen des Bewertungsgesetzes durch bundesgesetzliche

Regelung haben die Auffassung des Bundes vom Bedürfnis nach einer

bundesgesetzlichen Regelung im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG in seiner

ursprünglichen Fassung vom 23. Mai 1949 zum Ausdruck gebracht. Die Bejahung

dieses Bedürfnisses durch den Bund stellte nach damaliger Rechtslage und der zu

ihr ergangenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine „politische

Vorentscheidung“ dar, „die das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich zu

respektieren“ hatte (BVerfGE 78, 249 <270> stRspr). Es gab keine Anhaltspunkte

dafür, dass die Annahme eines Bedürfnisses für eine bundesgesetzliche Regelung

der Grundsteuer und der für sie maßgeblichen Bewertungsbestimmungen der

danach

verbleibenden,

eingeschränkten

Kontrolle

durch

das

Bundesverfassungsgericht nicht hätte standhalten können; solche wurden auch

sonst von keiner Seite vorgebracht. Die Neufassung des Art. 105 Abs. 2 und des

Art. 106 Abs. 6 GG durch das Finanzreformgesetz vom 12. Mai 1969 (BGBl I S.

359) hat nichts an der von den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG a.F.

abhängigen konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die

Grundsteuer geändert.

2. Es kann dahinstehen, ob die Neufassung des Art. 72 Abs. 2 GG mit der

Einführung der Erforderlichkeitsklausel durch die Grundgesetzänderung von 1994

die Bundeskompetenz für die Grundsteuer und die sie betreffenden Teile des

Bewertungsgesetzes vollständig oder teilweise entfallen ließ. Der Bund hat die

Kompetenz für die geltenden Regeln der Einheitsbewertung entweder gemäß

Art. 105 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG (a) oder nach Art. 125a Abs. 2

Satz 1 GG (b).

a) Nach Art. 105 Abs. 2 GG steht dem Bund die konkurrierende Gesetzgebung für

die Grundsteuer nur nach Maßgabe der Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2

GG in der Fassung von 1994 zu (vgl. BVerfGE 125, 141 <154>; 138, 136 <176 Rn.

108>). Macht die Herstellung gleichwertiger Verhältnisse im Bundesgebiet oder die

Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine

bundesgesetzliche Regelung der Grundsteuer oder jedenfalls der für sie

unerlässlichen Bewertungsregeln erforderlich (zu den sich hiernach ergebenden

Anforderungen vgl. BVerfGE 138, 136 <176 f. Rn. 109 ff.>), bleibt die

Kompetenzgrundlage des Bundes für die Grundsteuer und die Einheitsbewertung

unberührt.

b) Erweist sich eine bundesgesetzliche Regelung der Grundsteuer und der

Einheitsbewertung hingegen nach der seit dem 16. November 1994 geltenden

Fassung des Art. 72 Abs. 2 GG nicht als erforderlich (vgl. hierzu mit

unterschiedlichen Ergebnissen im Hinblick auf eine Neuregelung der Grundsteuer

etwa Seiler, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 105 Rn. 160 (Sept. 2017); Siekmann, in:

Sachs, GG, 7. Auflage 2014, Art. 105 Rn. 24 Fn. 89; Tipke/Lang, Steuerrecht, 22.

Auflage 2015, § 2 Rn. 41; Troll/Eisele, Grundsteuergesetz, 11. Auflage 2014,

Anhang V Rn. 2; Seer/Drüen, in: Kluth, Föderalismusreformgesetz, 1. Auflage 2007,

Art. 105 Rn. 8; Becker, Die Reform der Grundsteuer - wem obliegt die

Gesetzeskompetenz?, BB 2013, S. 861 <865>; Cremers, Grundsteuermodelle und

Verfassung, 2012, S. 8 ff.; Hantzsch, Reform der Grundsteuer durch den

Bundesgesetzgeber?, DStZ 2012, S. 758 <761 f.>; Kempny/Reimer, in:

Verhandlungen des 70. Deutschen Juristentages 2014, Gutachten D - Recht der

staatlichen Einnahmen, D 72 f.), gilt die bestehende Regelung nach Art. 125a Abs. 2

Satz 1 GG als Bundesrecht fort, solange sie nicht in wesentlichen Elementen

geändert wird. Denn die Zuständigkeit zur Änderung solcher fortgeltender

Vorschriften verbleibt ohne Rücksicht auf das Vorliegen der Voraussetzungen des

Art. 72 Abs. 2 GG beim Bundesgesetzgeber, soweit die Änderung die wesentlichen

Elemente der in dem fortbestehenden Bundesgesetz enthaltenen Regelung

beibehält und keine grundlegende Neukonzeption enthält (vgl. BVerfGE 111, 10 <28

ff.>; 112, 226 <250>). Danach kann sich das geltende Recht der für die Grundsteuer

maßgeblichen Einheitsbewertung für Grundbesitz nach wie vor auf eine

konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes stützen. Die wesentlichen

Elemente der Einheitsbewertung im Bewertungsgesetz sind nach der Einfügung der

Erforderlichkeitsklausel in den Art. 72 Abs. 2 GG zum 15. November 1994

unverändert geblieben. Eine Neukonzeption dieses Teils des Bewertungsgesetzes

hat seither nicht stattgefunden.

Die in den vorliegenden Verfahren maßgeblichen Bestimmungen über die

Einheitsbewertung des Grundvermögens im Ersten Abschnitt des Zweiten Teils des

Bewertungsgesetzes haben im Wesentlichen seit 1965 Bestand. Insbesondere die

durch

Entscheidungen

des

Bundesverfassungsgerichts

veranlassten

Neuregelungen des Bewertungsgesetzes wurden nicht in die Vorschriften über die

Einheitsbewertung eingearbeitet, sondern als Neuregelungen in eigenen Abschnitten

in das Bewertungsgesetz eingefügt, ohne dass dabei die Bestimmungen über die

Einheitsbewertung inhaltlich neu geformt worden wären.

Durch die Neuregelungen der Bewertung von Grundbesitz für Zwecke der

Erbschaft- und der Grunderwerbsteuer, den Verzicht auf die Erhebung der

Vermögensteuer und die Aufgabe der Gewerbekapitalsteuer hat die

Einheitsbewertung zwar ihre Bedeutung als allgemeine Bewertung für eine Reihe

von Steuerarten verloren (vgl. Dritter bis Sechster Abschnitt des Zweiten Teils des

Bewertungsgesetzes). Dies ändert allerdings nichts daran, dass die Vorschriften

über die Einheitsbewertung nach wie vor erhalten geblieben und für die Grundsteuer

maßgeblich sind.

IV.

Die Regelungen des Bewertungsgesetzes zur Einheitsbewertung von

Grundvermögen sind mit Blick auf die in den Vorlagen geltend gemachten

Ungleichbehandlungen am allgemeinen Gleichheitssatz zu messen und mit ihm

unvereinbar. Art. 3 Abs. 1 GG lässt dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung von

Bewertungsvorschriften für die steuerliche Bemessungsgrundlage einen weiten

Spielraum, verlangt aber ein in der Relation realitätsgerechtes Bewertungssystem

(1). Das Festhalten des Gesetzgebers an dem Hauptfeststellungszeitpunkt von

1964 führt zu gravierenden und umfassenden Ungleichbehandlungen bei der

Bewertung von Grundvermögen (2), für die es keine ausreichende Rechtfertigung

gibt (3). Ob im Bewertungsrecht für die Einheitsbewertung daneben auch ein

Vollzugsdefizit angelegt ist, bedarf keiner Entscheidung (4). Die Unvereinbarkeit mit

Art. 3 Abs. 1 GG besteht jedenfalls seit Beginn des Jahres 2002 (5).

1. Die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten

Grundsätze zur Anwendung des allgemeinen Gleichheitssatzes im Steuerrecht

verlangen auch auf der Ebene der Ermittlung der Besteuerungsgrundlagen eine

gleichheitsgerechte Ausgestaltung der Wertbemessung.

a) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln.

Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches

ungleich zu behandeln, gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche

Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede

Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch

Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen

sind. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter

verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht

abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und

Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfGE 138, 136 <180 Rn. 121>;

139, 285 <309 Rn. 70> m.w.N., stRspr).

Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die

Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen

Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen

unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das

Willkürverbot

beschränkten

Bindungen

bis

hin

strengen

Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Eine strengere Bindung des

Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben.

Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die

Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen

verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (vgl.

BVerfGE 138, 136 <180 Rn. 122>, 139, 285 <309 Rn. 71>, stRspr).

b) Gleichheitsrechtlicher Ausgangspunkt im Steuerrecht ist der Grundsatz der

Lastengleichheit. Die Steuerpflichtigen müssen dem Grundsatz nach durch ein

Steuergesetz rechtlich und tatsächlich gleichmäßig belastet werden. Der

Gleichheitssatz

belässt

dem

Gesetzgeber

einen

weit

reichenden

Entscheidungsspielraum sowohl bei der Auswahl des Steuergegenstandes als auch

bei der Bestimmung des Steuersatzes. Abweichungen von der mit der Wahl des

Steuergegenstandes einmal getroffenen Belastungsentscheidung müssen sich

indessen ihrerseits am Gleichheitssatz messen lassen (Gebot der folgerichtigen

Ausgestaltung des steuerrechtlichen Ausgangstatbestands). Demgemäß bedürfen

sie eines besonderen sachlichen Grundes, der die Ungleichbehandlung zu

rechtfertigen vermag. Dabei steigen die Anforderungen an den Rechtfertigungsgrund

mit dem Ausmaß der Abweichung und ihrer Bedeutung für die Verteilung der

100

101

Steuerlast insgesamt (vgl. BVerfGE 138, 136 <181 Rn. 123, 131>; 139, 285 <309 f.

Rn. 72>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 10. April 2018 - 1 BvR 1236/11 -

Rn. 105, www.bverfg.de, jew. m.w.N.).

c) Art. 3 Abs. 1 GG verlangt stets auch eine gleichheitsgerechte Ausgestaltung der

Bemessungsgrundlage einer Steuer. Die Bemessungsgrundlage muss, um die

gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen zu gewährleisten, so gewählt und ihre

Erfassung so ausgestaltet sein, dass sie den mit der Steuer verfolgten

Belastungsgrund in der Relation der Wirtschaftsgüter zueinander realitätsgerecht

abbildet (vgl. BVerfGE 93, 121 <136>; 93, 165 <172 f.>; 117, 1 <33>; 139, 285 <310

Rn. 73>, stRspr). Dies gilt besonders, wenn die Steuer mit einem einheitlichen

Steuersatz erhoben wird, da aus der Bemessung resultierende Ungleichheiten dann

nicht mehr auf einer späteren Ebene der Steuererhebung korrigiert oder

kompensiert werden können (vgl. BVerfGE 93, 121 <142 f.>). Um beurteilen zu

können, ob die gesetzlichen Bemessungsregeln eine in der Relation

realitätsgerechte Bewertung der erfassten Güter und damit die Vergleichbarkeit der

Bewertungsergebnisse im Einzelfall sicherstellen, muss das Gesetz das für den

steuerlichen Belastungsgrund als maßgeblich erachtete Bemessungsziel erkennen

lassen.

Ausgehend von diesen Vorgaben hat der Gesetzgeber für die Wahl der

Bemessungsgrundlage und die Ausgestaltung der Regeln ihrer Ermittlung einen

großen Spielraum, solange sie nur prinzipiell geeignet sind, den Belastungsgrund

der Steuer zu erfassen (vgl. BVerfGE 123, 1 <21>; 139, 285 <310 Rn. 73>). Dabei

ist er von Verfassungs wegen auch nicht verpflichtet, sich auf die Wahl nur eines

Maßstabs zur Bemessung der Besteuerungsgrundlage festzulegen (vgl. BVerfGE

139, 285 <310 Rn. 73>). Je nach Art und Vielfalt der von der Steuer erfassten

Wirtschaftsgüter wird eine gleichheitsgerechte Bemessung der Erhebungsgrundlage

ohnehin oft nur durch die Verwendung mehrerer Maßstäbe möglich sein. Bei der

Wahl des geeigneten Maßstabs darf sich der Gesetzgeber auch von

Praktikabilitätserwägungen leiten lassen, die je nach Zahl der zu erfassenden

Bewertungsvorgänge an Bedeutung gewinnen und so auch in größerem Umfang

Typisierungen und Pauschalierungen rechtfertigen können, dabei aber deren

verfassungsrechtliche Grenzen wahren müssen (vgl. dazu BVerfGE 137, 350 <375

f. Rn. 66>; 139, 285 <313 Rn. 77>). Jedenfalls muss das so gewählte und

ausgestaltete Bemessungssystem, um eine lastengleiche Besteuerung zu

gewährleisten, in der Gesamtsicht eine in der Relation realitäts- und damit

gleichheitsgerechte Bemessung des steuerlichen Belastungsgrundes sicherstellen.

d) Die aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Anforderungen an eine gleichheitsgerechte

Ausgestaltung der Einheitsbewertung gelten bundesweit.

Die Bindung an Art. 3 Abs. 1 GG erfasst den jeweiligen Hoheitsträger allerdings

nur innerhalb seines Kompetenzbereichs (vgl. BVerfGE 106, 225 <241> m.w.N.,

stRspr). Steuerpflichtige können daher grundsätzlich nicht dadurch in ihrem

Anspruch auf Gleichbehandlung verletzt sein, dass die Besteuerung für sie

ungünstiger als in dem Gebiet eines anderen Hoheitsträgers ausgestaltet ist, der

seinerseits die Gesetzgebungskompetenz für diese Steuer hat.

Im Bereich der Grundsteuer ist die Bewertung des Grundbesitzes jedoch bislang

102

103

104

kompetenzgemäß (oben III) im Bewertungsgesetz bundeseinheitlich festgelegt.

Lediglich die Entscheidung darüber, ob überhaupt und nach Maßgabe welchen

Hebesatzes eine Grundsteuer erhoben werden soll, liegt in der Zuständigkeit der

Gemeinden. § 1 Abs. 1 GrStG räumt den Gemeinden ausdrücklich die Befugnis ein,

darüber zu bestimmen, ob von dem in ihrem Gebiet liegenden Grundbesitz

Grundsteuer zu erheben ist. Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG garantiert den Gemeinden

das Recht, unter anderem die Hebesätze für die Grundsteuer im Rahmen der

Gesetze festzusetzen. In Übereinstimmung damit ermächtigt § 25 Abs. 1 GrStG die

Gemeinden, zu bestimmen, mit welchem Hundertsatz des Steuermessbetrags die

Grundsteuer zu erheben ist.

Jenseits dieser beiden Kompetenzen der Gemeinden im Bereich der Grundsteuer

ist deren Erhebung bundeseinheitlich bisher im Einzelnen durch das

Grundsteuergesetz geregelt. Soweit der Bund insoweit Regelungen trifft, ist er im

Rahmen seiner Regelungen auch an Art. 3 Abs. 1 GG gebunden. Dies gilt auch für

die Bewertungsgrundlage der Grundsteuererhebung. Die Bewertung des

Grundbesitzes ist im Bewertungsgesetz bundeseinheitlich für die Grundsteuer

festgelegt.

Eigene

Hoheitsbefugnisse

und

insbesondere

eigene

Regelungsspielräume, aus denen sich eine Beschränkung der Gleichheitsbindung

auf die Gemeindeebene ergeben könnte, bestehen für die Gemeinden insoweit

nicht. Sie ergeben sich auch nicht daraus, dass das Aufkommen aus der

Grundsteuer nach Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG den Gemeinden zufließt. An der

bundesweiten Bindung der gegenwärtig geltenden bundesgesetzlichen Regelungen

der Einheitsbewertung an den Gleichheitssatz ändert dies nichts (ebenso BVerfGE

21, 54 <68> zu der damals den Gemeinden vorbehaltenen Entscheidung, ob und in

welcher Höhe eine Lohnsummensteuer erhoben werden solle).

2. Die Aussetzung einer erneuten Hauptfeststellung der Einheitsbewertung über

einen langen Zeitraum führt systembedingt in erheblichem Umfang zu

Ungleichbehandlungen durch ungleiche Bewertungsergebnisse (a). Infolge der

Anknüpfung an die Wertverhältnisse zum 1. Januar 1964 spiegeln sich die

wertverzerrenden Auswirkungen des überlangen Hauptfeststellungszeitraums in

den einzelnen Bewertungselementen sowohl des Ertragswert- wie auch des

Sachwertverfahrens wider (b).

a) aa) Das System der Einheitsbewertung für Grundbesitz ist davon geprägt, dass

in regelmäßigen Zeitabständen eine allgemeine Wertfeststellung (Hauptfeststellung)

stattfindet. Diese Hauptfeststellung soll gemäß § 21 Abs. 1 BewG alle sechs Jahre

für bebaute und unbebaute Grundstücke nach den Regeln der §§ 68 ff. BewG

erfolgen. Ziel der Bewertungsregeln ist es, Einheitswerte zu ermitteln, die dem

Verkehrswert der Grundstücke zumindest nahe kommen (so die Begründung des

Regierungsentwurfs zum Bewertungsänderungsgesetz von 1965, BTDrucks

IV/1488, S. 31). Das steht im Einklang mit dem in § 9 Abs. 1 BewG beschriebenen

allgemeinen Ziel des Bewertungsgesetzes, bei Bewertungen den gemeinen Wert

des Wirtschaftsguts zugrundezulegen. Dass das Bewertungsgesetz auch für die

Einheitsbewertung unbebauter und bebauter Grundstücke den jeweiligen

Verkehrswerten möglichst nahekommende Ergebnisse anstrebt, ist weitgehend

unbestritten (vgl. BFHE 134, 41 <45>; BFH, Beschluss vom 30. Januar 2004 - II B

105/02 -, juris, Rn. 6; ebenso der Bundesfinanzhof in den Vorlagebeschlüssen, vgl.

105

106

107

etwa BFH, Beschluss vom 22. Oktober 2014 - II R 16/13 -, BFHE 247, 150 <160 f.

Rn. 52> in dem Verfahren 1 BvL 11/14). Der Verkehrswert ist danach in diesem

System

Hinblick auf Art und Umfang etwaiger Abweichungen zur Beurteilung einer

gleichheitsgerechten Besteuerung messen lassen müssen.

bb) Die im Gesetz vorgesehene periodische Wiederholung der Hauptfeststellung

ist zentral für das vom Gesetzgeber selbst so gestaltete Bewertungssystem. Ihm

liegt der Gedanke zugrunde, dass die den Verkehrswert der Grundstücke

bestimmenden Verhältnisse einheitlich zum Zeitpunkt der Hauptfeststellung

möglichst realitätsnah abgebildet werden. Da diese Verhältnisse während der

folgenden

Jahre

eines

Hauptfeststellungszeitraums

typischerweise

verkehrswertrelevanten Veränderungen unterliegen, bedarf es in regelmäßigen und

nicht zu weit auseinander liegenden Abständen einer neuen Hauptfeststellung. Auch

in der Zeit zwischen zwei Hauptfeststellungen sieht das System der

Einheitsbewertung nach seiner ursprünglichen Konzeption vor, durch

Wertfortschreibungen (§ 22 BewG) und durch Nachfeststellungen (§ 23 BewG) auf

zwischenzeitlich wesentliche Veränderungen des Grundstückswertes zu reagieren.

Im Übrigen bleiben Wertveränderungen bis zur nächsten Hauptfeststellung

unberücksichtigt; die damit verbundenen Ungleichbehandlungen werden bewusst

hingenommen.

cc) Regelmäßige Neufeststellungen sind wesentlich für die Funktionsfähigkeit

dieses Bewertungssystems. Je länger ein Hauptfeststellungszeitraum über die

ursprünglich vorgesehenen sechs Jahre hinaus andauert, desto größer im Einzelfall

und umfangreicher in der Gesamtzahl werden zwangsläufig die Abweichungen

zwischen

dem

tatsächlichen

Verkehrswert

und

den

auf

den

Hauptfeststellungszeitpunkt bezogenen Einheitswerten der Grundstücke. Denn die

vom Bewertungsgesetz (vgl. die Vervielfältiger in § 80 BewG und hierzu die

Bewertungstabellen in den Anlagen 3-8) sowie in den Richtlinien für die Bewertung

des Grundvermögens vom 19. September 1966 (BStBl I S. 890) zur Verfügung

gestellten Bewertungsparameter knüpfen an Kriterien an, die die Werthaltigkeit von

Gebäuden und Grundstücken zum 1. Januar 1964 zum Ausdruck bringen. Spätere

Veränderungen in den Wertverhältnissen etwa in der Werthaltigkeit der

Grundstückslage durch Veränderungen der Umgebung, beispielsweise durch

Eingemeindungen oder das Näherrücken von Infrastrukturprojekten, oder in den

Altersunterschieden von Gebäuden finden nach der letzten Hauptfeststellung keine

Berücksichtigung (näher dazu unten b). Auch die Weiterentwicklung der im

Ertragswertverfahren relevanten Mietspiegel bleibt unberücksichtigt. Dies führt

notwendig zu Wertverzerrungen zwischen solchen Wirtschaftseinheiten, bei denen

die auf 1964 zugeschnittene Konzeption der Einheitsbewertung auch zu einem

späteren Zeitpunkt noch zutrifft und die so zu einem dem Verkehrswert jedenfalls

linear angenäherten Ergebnis gelangen, und solchen, bei denen Wertveränderungen

eingetreten sind, die auch durch Wertfortschreibung oder Nachfeststellung nicht

erfasst werden, weil die dafür maßgeblichen Faktoren von der Einheitsbewertung

nicht abgebildet werden.

dd) Der Gesetzgeber hat den Zyklus der periodischen Wiederholung von

Hauptfeststellungen, nachdem er ihn erst durch das Bewertungsänderungsgesetz

108

109

110

1965 wieder aufgenommen hatte (zu der vorherigen Entwicklung seit 1925 vgl. die

Darstellung in BVerfGE 93, 121 <144 f.>), nach der darin auf den 1. Januar 1964

bezogenen Hauptfeststellung ausgesetzt und seither nicht mehr fortgeführt. Art. 2

Abs. 1 des Bewertungsänderungsgesetzes 1965 bestimmte die nachfolgende

Hauptfeststellung - abweichend von dem damals neu gefassten § 21 Abs. 1 Nr. 1

BewG - zunächst auf den Beginn des Kalenderjahres 1971. Der Besteuerung

zugrunde gelegt wurden die neuen Einheitswerte dann allerdings erst ab 1. Januar

1974 (Art. 1 BewÄndG 1971). Das Gesetz vom 22. Juli 1970 hat Art. 2 Abs. 1

Satz 3 BewÄndG 1965 neu gefasst und angeordnet, dass der Zeitpunkt der auf die

Hauptfeststellung 1964 folgenden nächsten Hauptfeststellung der Einheitswerte des

Grundbesitzes durch besonderes Gesetz bestimmt wird. Ein solches Gesetz ist bis

heute nicht verabschiedet worden (auch hierzu vgl. BVerfGE 93, 121 <144 f.>).

Die seither andauernde Aussetzung der erforderlichen Hauptfeststellung führt in

zunehmendem Maße zu Wertverzerrungen innerhalb des Bereichs bebauter und

unbebauter Grundstücke. Das ergibt sich als zwangsläufige Folge aus dem

geltenden Bewertungssystem (vorstehend cc). Es entspricht im Übrigen auch den

Erkenntnissen des vorlegenden Bundesfinanzhofs und wird weder vom

Bundesministerium der Finanzen, das von „möglichen“ Wertverzerrungen spricht,

noch von den anderen an den vorliegenden Verfahren Beteiligten und den

sachkundigen Dritten bestritten.

ee) Dabei ist hier eine Auseinanderentwicklung zwischen Verkehrswert und

festgestelltem Einheitswert für sich genommen verfassungsrechtlich nicht

bedenklich. Würden die Einheitswerte in allen Fällen gleichmäßig hinter steigenden

Verkehrswerten zurückbleiben, führte dies allein zu keiner verfassungsrechtlich

relevanten Ungleichbehandlung, da das Niveau der Einheitswerte untereinander in

Relation zum Verkehrswert gleich bliebe. Insofern liegen die Verhältnisse bei der

Bewertung nur einer Art von Vermögensgegenständen - hier von Grundstücken -

anders als in den Fällen der Vermögensteuer und der Erbschaftsteuer. Während es

dort um die Vergleichbarkeit ganz verschiedenartiger, nach unterschiedlichen

Maßstäben zu bewertender Wirtschaftsgüter ging (vgl. dazu BVerfGE 93, 121 <122

ff., 128, 146 f.>; 117, 1 <68 f.>), ist dies bei den hier vorgelegten Normen der

Einheitsbewertung für Grundvermögen nicht der Fall. Es geht vielmehr durchgängig

um den Wert von bebauten und unbebauten Grundstücken. Die zu erwartenden und

unbestritten auch in erheblichem Umfang eingetretenen Unterschiede in der

Einheitsbewertung

betreffen

also

nicht

Wertdifferenzen

anderen

Vermögensarten. Sie sind Ausdruck von Wertverzerrungen innerhalb derselben

Vermögensart. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür und wird auch weder von der

Bundesregierung noch von den Ländern behauptet, dass sich die durch den

Verzicht auf regelmäßige Hauptfeststellungen zwangsläufig zunehmenden

Wertverzerrungen in einer gleichmäßigen Relation zum Verkehrswert bewegten.

b) Die nach dem Bewertungsgesetz für die Einheitsbewertung maßgeblichen

Bewertungsparameter sind nicht in der Lage, diese Wertveränderungen abzubilden,

wenn die Wertbestimmung auf den ursprünglichen Hauptfeststellungszeitpunkt

bezogen bleibt. Dies führt zu jeweils gravierenden Ungleichbehandlungen im

Ertragswertverfahren (aa) wie auch im Sachwertverfahren (bb)

aa) Das als Regelbewertungsverfahren heranzuziehende Ertragswertverfahren

111

112

113

aa) Das als Regelbewertungsverfahren heranzuziehende Ertragswertverfahren

beruht gemäß § 78 Satz 2 BewG auf der Multiplikation des für das zu bewertende

Grundstück maßgeblichen Mietertrags (nachfolgend 1) mit einem bestimmten

Vervielfältiger (nachfolgend 2). Beide Faktoren knüpfen nach ihrer gesetzlichen

Ausgestaltung an die Wertverhältnisse im Hauptfeststellungszeitpunkt an.

Gemessen an den jeweiligen Verkehrswerten der Grundstücke führt dies

zwangsläufig und mit zunehmender Dauer typischerweise zu immer stärkeren

Verzerrungen der Einheitswerte.

(1) Die maßgebliche Jahresrohmiete richtet sich gemäß § 79 Abs. 1 BewG

vorrangig nach der für das Grundstück aufgrund vertraglicher Vereinbarungen im

Hauptfeststellungszeitpunkt gezahlten tatsächlichen Miete. Unmittelbar anwendbar

ist diese Vorgabe nur für Grundstücke, die im Hauptfeststellungszeitpunkt am

1. Januar 1964 bereits vermietet waren. Andernfalls bestimmt sich die

Jahresrohmiete gemäß § 79 Abs. 2 BewG nach der üblichen Miete. Je weiter der

Hauptfeststellungszeitpunkt zurückliegt, desto weniger Gebäude werden sich

finden, für die sich im Jahre 1964 gezahlte Mieten feststellen lassen. Entsprechend

geringere Bedeutung kommt der tatsächlich vereinbarten Miete im Sinne des § 79

Abs. 1 BewG zu. Es ist stattdessen zunehmend auf die 1964 übliche Miete gemäß

§ 79 Abs. 2 BewG abzustellen (Gürsching/Stenger, Bewertungsrecht, Stand

Oktober 2017, § 79 BewG Rn. 2.1; Kreutziger/Schaffner/Stephany,

Bewertungsgesetz, 3. Auflage 2013, § 79 BewG Rn. 23). Dies gilt erst recht für

Fortschreibungen und Nachfeststellungen auf aktuelle Stichtage, für die gleichfalls

die Wertverhältnisse im Hauptfeststellungszeitpunkt maßgeblich sind (§§ 27, 79

Abs. 5 BewG). Nach den Feststellungen des Bundesfinanzhofs waren im Jahr 2011

von den insgesamt in Deutschland vorhandenen Wohnungen mehr als die Hälfte

des Gesamtbestandes nach dem Hauptfeststellungszeitpunkt 1. Januar 1964

errichtet worden (vgl. Vorlagebeschlüsse II R 16/13, juris, Rn. 70 im Verfahren

1 BvL 11/14 und II R 37/14, juris, Rn. 68 im Verfahren 1 BvL 12/14). Für Gebäude,

die nach dem 1. Januar 1964 errichtet oder tatsächlich verändert worden sind, sind

ausgehend von ihrem tatsächlichen Zustand im Nachfeststellungs- oder

Fortschreibungszeitpunkt gemäß § 79 Abs. 5 BewG für die Höhe der Miete

gleichfalls die Wertverhältnisse im Hauptfeststellungszeitpunkt 1. Januar 1964

maßgeblich. Damit ist auch in diesen Fällen regelmäßig die damals übliche Miete

heranzuziehen (Gürsching/Stenger, a.a.O., § 79 BewG Rn. 51; Rössler/Troll,

Bewertungsgesetz, Stand Oktober 2017, § 79 BewG Rn. 101). Das entspricht der

Regelungskonzeption der Einheitsbewertung, innerhalb eines laufenden - freilich

nach

der

Ursprungsidee

auf

sechs

Jahre

beschränkten

Hauptfeststellungszeitraums der Wertermittlung ein gleichbleibendes Miet- und

Preisniveau zugrunde zu legen, um eine gleichmäßige Besteuerung zu

gewährleisten

(so

die

Begründung

des

Regierungsentwurfs

zum

Bewertungsänderungsgesetz von 1965 zu § 27 BewG, BTDrucks IV/1488, S. 39).

Die übliche Miete ist nach § 79 Abs. 2 Satz 2 BewG in Anlehnung an die

Jahresrohmiete zu schätzen. Dies geschieht regelmäßig anhand von Mietspiegeln,

die von der Finanzverwaltung zum 1. Januar 1964 aufgestellt wurden und in

ständiger Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs als geeignete Grundlage für die

Schätzung der nach § 79 Abs. 2 Satz 2, Abs. 5 BewG maßgeblichen üblichen Miete

des Jahres 1964 anerkannt werden (BFHE 188, 425 <428> m.w.N.).

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116

Weil der Hauptfeststellungszeitraum nach wie vor seit 1964 läuft, bleiben die

Mieten der Mietspiegel zum 1. Januar 1964 weiterhin, auch bei zwischenzeitlich

veränderten Wertverhältnissen, maßgeblich. Damit bieten die Mietspiegel

mittlerweile keine hinreichend objektivierbaren Schätzungsgrundlagen mehr. Je

weiter der Hauptfeststellungszeitpunkt zurückliegt und je mehr deshalb neue

Gebäude in anderer Bauweise und Ausstattung als 1964 errichtet werden, desto

mehr führt die Anwendung der Mietspiegel für 1964 nicht nur zu veralteten, sondern

auch zu nicht relationsgerechten Mietansätzen. So können etwa Veränderungen am

oder im Gebäude den Verkehrswert beeinflussen (nachfolgend (a)), aber auch

äußere, strukturbedingte Umstände (nachfolgend (b)) oder mietrechtliche Bindungen

(nachfolgend (c)) wertbestimmend sein, jeweils ohne im Einheitswert angemessen

Berücksichtigung zu finden. Abhängig von Art und Ausmaß im jeweiligen Einzelfall

bewirken derartige Wertveränderungen nicht lediglich eine gleichmäßige und

generelle Unterbewertung von Grundstücken. Sie führen vielmehr zu zunehmend

gravierenderen Wertverzerrungen und damit zu Ungleichbehandlungen innerhalb

derselben Vermögensart.

(a) Die Beurteilung der baulichen Ausstattung von Grundstücken nach den

geltenden Mietspiegeln (regelmäßig einfach/mittel/gut/sehr gut) hat erheblichen

Einfluss auf die Höhe des Einheitswerts. Wie der Bundesfinanzhof anhand

beigezogener Mietspiegel der Städte München und Berlin und der darin breit

bemessenen Mietpreisspannen festgestellt hat, kommt der Ausstattung einer

Wohnung oder eines Gebäudes maßgebliche ertragswertrelevante Bedeutung zu

(vgl. die Vorlagebeschlüsse II R 16/13, juris, Rn. 69 und II R 37/14, juris, Rn. 67).

Die einzelnen Ausstattungsgruppen bilden systembedingt die Verhältnisse am

1. Januar 1964 ab und sind offenkundig in keiner Weise mehr vergleichbar mit

heutigen Standards. Damals wertbildende Faktoren, wie etwa eine zentrale

Warmwasserversorgung oder Isolierverglasung, welche die Einordnung in höhere

Ausstattungsgruppen rechtfertigten, zählen heute zur durchschnittlichen

Standardausstattung. Dies wird regelmäßig dazu führen, dass aus heutiger Sicht

nur mit durchschnittlichem Standard ausgestattete Wohnungen gemessen an den

Wertmaßstäben des Jahres 1964 höher eingestuft werden. So bleibt kein Raum zur

Differenzierung bei heute maßgeblichen wertbildenden Faktoren mit der Folge, dass

höchst ungleich ausgestattete Grundstücke gleich bewertet werden, obwohl nach

der Logik der Mietspiegel eigentlich eine Abstufung vorgenommen werden müsste,

wie sie auch in den Mietpreisspannen heutiger Mietspiegel zum Ausdruck kommt.

Die Anknüpfung an die früheren Wertverhältnisse bewirkt aber auch - worauf das

vorlegende Gericht zutreffend hinweist -, dass heute maßgebliche Eigenschaften

und Ausstattungsmerkmale nicht oder nur unzureichend im Einheitswert abgebildet

werden können, weil sie in den auf 1964 bezogenen Mietspiegeln vielfach nicht oder

nicht in angemessener Gewichtung Berücksichtigung finden. So verbessert eine

nachträgliche Anpassung an moderne Ausstattungsstandards bei älteren, schon

nach den Maßstäben von 1964 gut ausgestatteten Objekten zwar den tatsächlichen

Zustand und führt zu einer Erhöhung des Verkehrswerts. Ein höherer Einheitswert

hingegen kann systembedingt regelmäßig nicht festgestellt werden, weil bereits mit

der früheren Ausstattung dieselbe Ausstattungsklasse erreicht war (vgl. die

Vorlagebeschlüsse II R 16/13, juris, Rn. 69 und II R 37/14, juris, Rn. 67).

117

118

119

120

Auch bei der Bewertung renovierter Gebäude oder gar von Neubauten ist mithin

nach der geltenden Rechtslage auf die Spiegelmieten aus dem Jahre 1964

abzustellen. Dies wiederum bedeutet auch, dass ein Neubau mit gehobener

Ausstattung mit der gleichen Ausstattungsklasse in die Berechnung der

Jahresrohmiete eingeht, wie beispielsweise eine bereits 1964 nach den damals

maßgeblichen Ausstattungsmerkmalen als sehr gut einzuschätzende Wohnung,

obwohl der für den Neubau zu erzielende Mietzins weit über dem für den Altbau

liegen wird. Dieses Fehlen der Erfassung heutiger Ertragsfaktoren führt umso mehr

zu einer Erweiterung und Vertiefung der Wertverzerrungen, je weiter der

Hauptfeststellungszeitraum voranschreitet.

(b) Veränderungen etwa in der Lage oder der strukturellen Anbindung der

Grundstücke können ebenfalls zu beachtlichen Änderungen ihres Verkehrswerts

führen. Hier liegt ein weiterer Grund für Wertverzerrungen, da auch diese Art von

Wertveränderungen keine Berücksichtigung in der geltenden Einheitsbewertung

findet. Denn zu den auf den 1. Januar 1964 bezogenen Wertverhältnissen zählen

nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs gerade auch die allgemeinen

politischen, wirtschaftlichen und infrastrukturellen Verhältnisse, die sich in dem

allgemeinen

Markt-

und

Preisniveau

Hauptfeststellungszeitpunkt

niedergeschlagen haben (vgl. die Vorlagebeschlüsse II R 16/13, juris, Rn. 27 ff., 72

und II R 37/14, juris, Rn. 25 ff., 70, jew. m.w.N.). Ebenso haben veränderte

Bedingungen am Wohnungsmarkt - der Bundesfinanzhof nennt als Beispiele die

verstärkte Nachfrage nach kleineren Wohnungen und nach sanierten

Altbauwohnungen in zentraler innerstädtischer Lage - zwar Auswirkungen auf den

Verkehrswert der entsprechenden Objekte, nicht jedoch auf den Einheitswert.

Entsprechendes gilt etwa auch für ein nach 1964 erfolgtes „Hineinwachsen“ in eine

attraktive Baulage, die zwar von erheblicher Bedeutung für den Verkehrswert eines

Grundstücks sein kann, aber ohne Einfluss auf den Einheitswert bleibt (zur

Abgrenzung zu wertrelevanten Mietänderungen, vgl. Rössler/Troll, a.a.O., § 79 Rn.

104 ff. m.w.N.).

grundsätzlich bindenden Auffassung der Fachgerichte schließlich auch Miet- und

Belegungsbindungen aufgrund einer öffentlichen Förderung des Wohnungsbaus

(Vorlagebeschluss vom 17. Dezember 2014 - II R 14/13 -, juris, Rn. 15 in dem

Verfahren 1 BvL 1/15 unter Bezugnahme auf die BFH-Urteile vom 26. Juli 1989 - II

R 65/86 -, BFHE 158, 87, und vom 5. Mai 1993 - II R 71/90 -). Die

ertragswertmindernden Auswirkungen von Mietpreisbindungen auf Grundlage nach

dem Hauptfeststellungszeitpunkt eingeführter Fördermaßnahmen haben nach dem

System der Einheitsbewertung entsprechend unberücksichtigt zu bleiben. Dies führt

zu Verwerfungen bei der Höhe der Einheitswerte, weil für öffentlich geförderte und

frei finanzierte, im Übrigen aber gleichwertige Wohnungen der gleiche Einheitswert

festzustellen ist, obwohl sie aufgrund der Zweckbindung einen ganz

unterschiedlichen Marktwert aufweisen.

(2) Die im Ertragswertverfahren gemäß § 80 BewG auf die Jahresrohmiete

anzuwendenden und aus den Anlagen 3-8 zum Bewertungsgesetz ersichtlichen

Vervielfältiger wurden ebenfalls nach den Verhältnissen des Jahres 1964 ermittelt

(vgl. Rössler/Troll, a.a.O., § 78 Rn. 9 ff. sowie BFHE 114, 108). Der Konzeption der

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123

Vervielfältiger liegen Reinerträge zugrunde, die unter Berücksichtigung

pauschalierter Bewirtschaftungskosten und Bodenertragsanteile, aufgegliedert nach

Grundstücksarten, Baujahrgruppen und Gemeindegrößenklassen, ermittelt worden

sind. Die Vervielfältiger können dementsprechend unmittelbar auf die Roherträge

angewandt werden und sollen dabei zugleich die altersbedingten Unterschiede

zwischen Grund und Boden und Gebäude miterfassen. Die Anwendung der

Vervielfältiger führt durch den Rückbezug auf den Hauptfeststellungszeitpunkt

jedoch mit zunehmender Dauer des Hauptfeststellungszeitraums zu

weitreichenden, strukturell unvermeidlichen Wertverzerrungen (vgl. Gutachten des

Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen aus dem Jahr

1989, Die Einheitsbewertung in der Bundesrepublik Deutschland - Mängel und

Alternativen -, S. 9). Die veralteten Vervielfältiger bilden beispielsweise weder die

fortschreitenden städtebaulichen Entwicklungen hinreichend ab (a) noch das Alter

von Gebäuden unterschiedlicher Baujahre (b).

(a) So führt die Regelung des § 80 Abs. 1 Satz 4 BewG, derzufolge

Umgemeindungen

nach

dem

Hauptfeststellungszeitpunkt

grundsätzlich

unbeachtlich bleiben, angesichts der Staffelung der Vervielfältiger nach

Gemeindegrößen zu evidenten Wertverzerrungen. Danach bleiben auch im Falle

von Um- und Eingemeindungen nach dem Hauptfeststellungszeitpunkt weiterhin die

ursprünglichen Einwohnerzahlen zum 1. Januar 1964 maßgebend (dazu

Gürsching/Stenger, a.a.O., § 80 Rn. 8). Überdies haben sich in den vergangenen

Jahrzehnten die Gemeindegrößen etwa durch Abwanderung aus den ländlichen

Gegenden, durch Neuentstehung von Ballungszentren oder durch Erweiterung um

Gewerbeflächen mitunter stark verändert. So werden auf zwei vergleichbare

Grundstücke, die sich in heute gleich werthaltiger Lage befinden und zu derselben

größeren Stadt gehören, unterschiedliche Vervielfältiger angewandt, wenn eines von

ihnen 1964 noch Teil einer eigenständigen, mittlerweile eingemeindeten kleinen

Gemeinde war. Derartige - unberücksichtigt bleibende - Veränderungen betreffen

sowohl die Verhältnisse innerhalb bestehender Gemeindebezirke, reichen jedoch

auch über die Gemeindegrenzen hinaus und beeinflussen so die Vergleichbarkeit zu

anderen Gemeinden.

(b) Das System der Einheitsbewertung führt aber auch unter dem Gesichtspunkt

des Alters eines Gebäudes im Ertragswertverfahren zu in sich erheblich

divergierenden Bewertungen. Denn die ertragswertmindernde Alterung eines

Gebäudes

bleibt

Wesentlichen

unberücksichtigt.

Sämtliche

Ertragswertverfahren zu bewertende Gebäude, die nach dem 20. Juni 1948

bezugsfertig errichtet worden sind, sind als Nachkriegsbauten der neuesten

Baujahrgruppe zuzuordnen. Dies hat zur Folge, dass beispielsweise ein im Jahr

2017 errichtetes Gebäude bei sonst vergleichbaren Umständen mit dem gleichen

Vervielfältiger anzusetzen ist wie ein Gebäude aus dem Jahr 1950.

bb) Gleichermaßen kann bei der Bewertung im Sachwertverfahren nach Maßgabe

der

Vorschriften

der

§§

83-90

BewG

infolge

des

überlangen

Hauptfeststellungszeitraums ein einheitliches Wertniveau innerhalb des

Grundvermögens nicht annähernd erreicht werden. Dies lässt sich insbesondere

feststellen bei der Ermittlung des Gebäudewerts nach § 85 Satz 1 und 2 BewG (1)

und der fehlenden Berücksichtigung einer Wertminderung wegen Alters nach dem

124

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127

Hauptfeststellungszeitpunkt gemäß § 85 Satz 3 i.V.m. § 86 BewG (2).

(1) Die Ermittlung der Herstellungskosten zum Stand vom 1. Januar 1964, welche

die Grundlage des Gebäudewerts (§ 85 BewG) und des Werts der Außenanlagen (§

89 BewG) bilden, legt nach § 85 Satz 1 und 2 BewG zunächst die durchschnittlichen

Herstellungskosten nach den Baupreisverhältnissen des Jahres 1958 zugrunde; der

so gewonnene Wert ist dann nach den Baupreisverhältnissen im

Hauptfeststellungszeitpunkt umzurechnen. Dies geschieht mit Hilfe der Richtlinien

zur Bewertung des Grundvermögens. Aus den Anlagen 14-16 (zu Abschnitt 38 der

Richtlinien) ergeben sich die maßgeblichen Gebäudeklasseneinteilungen und

Raummeterpreise des Jahres 1958, umgerechnet auf den 1. Januar 1964. Im

Hinblick auf die vielfältigen Veränderungen und Weiterentwicklungen im Bauwesen,

auf die das vorlegende Gericht hinweist, können die Standards des Jahres 1958 für

die Bewertung neuerer und teilweise auch renovierter Gebäude weder eine

hinreichende Schätzungsgrundlage bilden noch in einer den verfassungsrechtlichen

Anforderungen genügenden Weise den typischen Fall abbilden.

Gleiches gilt für die Merkmale zur Beurteilung der baulichen Ausstattung eines

Gebäudes (einfach bis aufwendig) anhand der Anlage 13 der Richtlinien zur

Bewertung des Grundvermögens; nach Nr. 12 der Anlage 13 etwa gilt eine

thermostatgeregelte Warmwasserheizung mit flüssigen Brennstoffen oder Gas

bereits als sehr gute Ausstattung, mit einer Klimaanlage sind die Kriterien einer

aufwendigen Ausstattung erfüllt. Anlage 16 enthält einen weiter ausdifferenzierten

Berechnungsbogen zur Ermittlung des Raummeterpreises für Einfamilienhäuser

und Zweifamilienhäuser. Vergleichbar den Mietspiegeln im Ertragswertverfahren

bilden die Tabellen veraltete Ausstattungsstandards ab und können den heutigen

Verhältnissen nicht gerecht werden (vgl. die Vorlagebeschlüsse, juris, Rn. 68 in II R

16/13 und juris, Rn. 66 in II R 37/14). Dazu trägt auch die differenzierte

Beschreibung der einzelnen Merkmale bei, die weder die über Jahrzehnte hinweg

eingetretenen Weiterentwicklungen in Bau- und Ausstattungsmerkmalen noch den

Wandel in der Wertschätzung abzubilden vermögen.

(2) Die sich aus der Regelung des § 86 BewG zur Wertminderung wegen Alters

ergebenden Wertverzerrungen sind evident. Denn der anzusetzende Altersabschlag

bestimmt sich nach dem Alter des Gebäudes im Hauptfeststellungszeitpunkt. Die

Berücksichtigung später eintretender Alterswertminderungen ist sowohl bei am 1.

Januar 1964 bestehenden wie auch bei danach errichteten Gebäuden

ausgeschlossen.

3. Die aus der Überdehnung des Hauptfeststellungszeitraums folgenden

Wertverzerrungen bei der Einheitsbewertung des Grundvermögens führen zu

entsprechenden Ungleichbehandlungen bei der Erhebung der Grundsteuer; die

Vereinbarkeit dieser Ungleichbehandlungen mit Art. 3 Abs. 1 GG richtet sich nach

strengen Gleichheitsanforderungen (a). Eine ausreichende Rechtfertigung für diese

Ungleichbehandlungen ergibt sich weder allgemein aus dem Ziel der Vermeidung

allzu großen Verwaltungsaufwands (b) noch aus Gründen der Typisierung und

Pauschalierung (c). Das vielfach vorgebrachte Argument der Geringfügigkeit der

Grundsteuer trägt ebenso wenig (d) wie der Hinweis auf eine etwaige Kompensation

durch Nachfeststellungen und Wertfortschreibungen (e).

128

129

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131

a) Die Wertverzerrungen bei der Einheitsbewertung treten flächendeckend,

zahlreich und auch in ihrem jeweiligen individuellen Ausmaß vielfach erheblich auf.

Das folgt zwangsläufig daraus, dass eine periodische Neubewertung seit

Jahrzehnten nicht erfolgt. Die erheblichen Bewertungsverzerrungen kommen

danach nicht nur in einzelnen Sonderfällen und auch nicht lediglich in spezifischen

Fallgruppen vor, sondern tendenziell flächendeckend und mit zunehmendem

Gewicht, je mehr sich durch die die ursprüngliche Bewertungskonzeption

aufgebende Ausdehnung des Hauptfeststellungszeitraums die tatsächlichen

Verhältnisse und die daran anknüpfenden Bewertungen von Grundstücken und

Gebäuden

einer

Weise

entwickeln,

die

von

den

auf

den

Hauptfeststellungszeitpunkt 1964 bezogenen Bewertungsparametern nicht mehr

abgebildet werden können. Diese Ungleichbehandlungen sind in der normativen

Struktur der Einheitsbewertung in ihrer heutigen Handhabung angelegt und von

solchem Ausmaß, dass sie eine strenge Prüfung ihrer Vereinbarkeit mit Art. 3 Abs.

1 GG verlangen.

b) Der Verzicht auf neue Hauptfeststellungen dient der Vermeidung eines

besonderen Verwaltungsaufwands (aa). Hierfür steht dem Gesetzgeber zwar ein

erheblicher Gestaltungsspielraum zur Verfügung (bb). Dieser deckt aber nicht die

Inkaufnahme eines dysfunktionalen Bewertungssystems (cc).

aa) Der Gesetzgeber hat mit der Aufhebung der auf den Beginn des

Kalenderjahres 1971 festgelegten nächsten Feststellung durch das Gesetz zur

Änderung und Ergänzung bewertungsrechtlicher Vorschriften und des

Einkommensteuergesetzes 1970 und durch das seitherige Unterlassen der

Festlegung eines neuen Hauptfeststellungszeitpunkts zwar die Ursache für die

nachfolgend zunehmenden Wertverzerrungen in der Einheitsbewertung gesetzt. Er

hat damit aber keinen Differenzierungszweck erkennen lassen, der auf seine

Tragfähigkeit zur Rechtfertigung der Ungleichbehandlungen geprüft werden könnte.

Die hier maßgebliche Entscheidung des Gesetzgebers, die ursprünglich sechs

Jahre nach der Hauptfeststellung vom 1. Januar 1964 anstehende erneute

Hauptfeststellung zunächst kurzfristig zu verschieben und dann dauerhaft bis heute

auszusetzen, war und ist allerdings offensichtlich von dem Wunsch getragen, den

erneuten enormen Verwaltungsaufwand zu vermeiden, der sich bereits bei der in

den 1960er und 1970er Jahren durchgeführten Hauptfeststellung für 1964 gezeigt

hat. Dies haben Bund und Länder in den vorliegenden Verfahren bestätigt (vgl.

Gesetzentwurf zur Änderung des Bewertungsgesetzes vom September 2016,

BRDrucks 515/16, S. 36; vgl. auch BVerfGE 74, 182 <190>; ferner

Dickertmann/Pfeiffer, Einheitsbewertung - die verdrängte Reform -, StuW 1987, S.

259 <265>; Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen aus

dem Jahr 2010, Reform der Grundsteuer, S. 6; ähnlich bereits Wissenschaftlicher

Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Die Einheitsbewertung in der

Bundesrepublik Deutschland - Mängel und Alternativen -, a.a.O., 1989, S. 23). Das

im Grundsatz legitime und im Falle der Einheitsbewertung offensichtlich auch

gewichtige Ziel der Verwaltungsvereinfachung erweist sich jedoch als nicht

hinreichend tragfähig, um das Hinausschieben einer neuen Hauptfeststellung um

Jahrzehnte zu rechtfertigen.

bb) Bei der Ausgestaltung von Regelungen zur Bestimmung der

132

133

134

Bemessungsgrundlage einer Steuer verfügt der Gesetzgeber über einen weiten

Spielraum. Dabei darf er sich in erheblichem Umfang auch von

Praktikabilitätserwägungen mit dem Ziel der Einfachheit der Steuerfestsetzung und

ihrer Erhebung leiten lassen. Dies gilt in besonderem Maße bei steuerlichen

Massenverfahren. Bei der Ausgestaltung des Systems zur Erfassung der

Bemessungsgrundlage kann der Gesetzgeber Praktikabilitätserwägungen Vorrang

vor Gesichtspunkten der Ermittlungsgenauigkeit einräumen und dabei auch

beträchtliche Bewertungs- und Ermittlungsunschärfen in Kauf nehmen, um die

Festsetzung und Erhebung der Steuer handhabbar zu halten (allgemein zur

Streubreite der Wertermittlung bei Grundstücken vgl. BVerfGE 117, 1 <45 ff.>

m.w.N.). Begrenzt wird sein Spielraum dadurch, dass die von ihm geschaffenen

Bemessungsregeln grundsätzlich in der Lage sein müssen, den mit der Steuer

verfolgten Belastungsgrund in der Relation realitätsgerecht abzubilden (vgl.

BVerfGE 93, 121 <136>; 93, 165 <172 f.>; 117, 1 <33>; 139, 285 <310 Rn. 73> jew.

m.w.N. sowie oben IV 1 c).

cc) Gemessen hieran rechtfertigt das Ziel der Verwaltungsvereinfachung die durch

die andauernde Aussetzung des Hauptfeststellungszeitpunkts verursachten

Wertverzerrungen nicht, selbst wenn man die damit erzielte Entlastungswirkung als

besonders hoch einschätzt. Der Verzicht auf regelmäßige Hauptfeststellungen in

wiederkehrenden Abständen von sechs Jahren ist nicht das Ergebnis einer

bewussten Vereinfachungsentscheidung des Gesetzgebers, die Elemente der

Einheitsbewertung im Sinne einer Verschlankung korrigiert und dabei auch

Einbußen an Detailgenauigkeit in Kauf nimmt. Mit diesem Verzicht bricht der

Gesetzgeber vielmehr ein zentrales Element aus dem System der

Einheitsbewertung heraus, das unverzichtbar zur Gewinnung in ihrer Relation

realitätsnaher Bewertungen ist (oben IV 2). Vereinfachungserwägungen können dies

nicht rechtfertigen.

Erweist sich eine gesetzliche Regelung als in substanziellem Umfang

grundsätzlich

gleichheitswidrig,

können

weder

ein

Höchstmaß

Verwaltungsvereinfachung noch die durch eine solche Vereinfachung weitaus

bessere

Kosten-/Nutzenrelation

zwischen

Erhebungsaufwand

und

Steueraufkommen dies auf Dauer rechtfertigen (zu der besonders ungünstigen

Kosten-/Nutzenrelation der Einheitsbewertung vgl. Stellungnahme des

Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen aus dem Jahr

2010, Reform der Grundsteuer, S. 6, sowie bspw. Bayerischer Oberster

Rechnungshof, Jahresbericht 2010, S. 102 ff., 105). Die Erkenntnis, eine in einem

Steuergesetz strukturell angelegte Ungleichbehandlung könne nicht mit

vertretbarem Verwaltungsaufwand beseitigt werden, darf nicht zur Tolerierung des

verfassungswidrigen Zustands führen.

Es ist unerheblich, ob der Gesetzgeber mit der Aussetzung der Hauptfeststellung

dieses Defizit bewusst in Kauf genommen oder ob er es lediglich nicht erkannt hat.

Entscheidend ist die objektive Dysfunktionalität der verbleibenden Regelung.

Danach kommt es auch nicht darauf an, ob das Unterlassen der Bestimmung eines

neuen Hauptfeststellungszeitpunkts lediglich als dauerhaftes Zuwarten innerhalb

des Systems periodischer Hauptfeststellungen zu verstehen ist oder als

konkludenter Ausdruck eines endgültigen Verzichts auf weitere Hauptfeststellungen

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überhaupt. Selbst wenn man der zweiten, hier von der Bundesregierung vertretenen

Deutung folgen wollte, könnte die darin liegende Umdeutung des Systems der

periodisch aktualisierten Einheitsbewertung in ein solches gänzlich ohne periodische

Hauptfeststellungen die festgestellte Ungleichbehandlung nicht tragen. Denn der

Gesetzgeber hätte bei diesem Verständnis ein von vornherein imperfektes

Bewertungssystem geschaffen, das - wie gezeigt (oben 2 a, b) - auf Dauer wegen

der verbleibenden Anknüpfung an 1964 immer weniger in der Lage ist, in der

Relation realitätsgerechte Bewertungsergebnisse zu erzielen.

c) Gründe der Typisierung und Pauschalierung rechtfertigen ebenfalls nicht die

Aussetzung der Hauptfeststellung und ihre Folgen.

Allerdings darf der Steuergesetzgeber aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung

typisieren und dabei die Besonderheiten des einzelnen Falles vernachlässigen,

wenn die daraus erwachsenden Vorteile im rechten Verhältnis zu der mit der

Typisierung notwendig verbundenen Ungleichheit der steuerlichen Belastung

stehen, er sich realitätsgerecht am typischen Fall orientiert und ein vernünftiger,

einleuchtender Grund vorhanden ist (vgl. BVerfGE 137, 350 <375 f. Rn. 66>; 139,

285 <313 Rn. 77>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 29. März 2017

- 2 BvL 6/11 -, juris, Rn. 106 ff.; stRspr).

Diesen Anforderungen genügt das gegenwärtige System der Einheitsbewertung

nicht. Es orientiert sich mit dem Verzicht auf weitere Hauptfeststellungen nicht

realitätsgerecht am typischen Fall. Die Wertverzerrungen sind keineswegs auf

atypische Sonderfälle oder vernachlässigbare Korrekturen in Randbereichen

beschränkt. Sie betreffen vielmehr die Wertfeststellung im Kern, sind in weiten

Bereichen zum Regelfall geworden und nehmen mit der fortschreitenden Dauer des

Hauptfeststellungszeitraums an Zahl und Ausmaß zu (oben 2).

d) Weder eine gemessen am Verkehrswert generelle Unterbewertung des

Grundvermögens noch die vermeintlich absolut geringe Belastungswirkung der

Grundsteuer vermögen die Wertverzerrungen zu rechtfertigen.

aa) Es ist unbestritten, dass die Bewertungsregeln der Einheitsbewertung bei

bebauten Grundstücken sowohl nach dem Ertragswertverfahren wie auch -

allerdings regelmäßig in geringerem Maße - nach dem Sachwertverfahren zu einer

gemessen am Verkehrswert generellen Unterbewertung des Grundvermögens

führen (BVerfGE 93, 121 <146>; Jakob, Möglichkeiten einer Vereinfachung der

Bewertung des Grundbesitzes sowie Untersuchung einer befristeten Anwendung

von differenzierten Zuschlägen zu den Einheitswerten, BMF-Schriftenreihe Heft 48

(1992), S. 62 ff.; Stellungnahme des Wissenschaftlichen Beirats beim

Bundesministerium der Finanzen, Reform der Grundsteuer, 2010, S. 1). Es kommt

hier jedoch nicht darauf an, in welcher Größenordnung und in welchen Bereichen

diese Unterbewertungen auftreten, denn sie stehen in keinem unmittelbaren

Ursachenzusammenhang mit den durch die Aussetzung der periodischen

Neufeststellungen entstehenden Wertverzerrungen zwischen den zu besteuernden

Grundstücken. Die danach rechtfertigungsbedürftigen Ungleichbehandlungen

betreffen nicht die generelle Unterbewertung von Grundvermögen, die ohnehin zu

keinen Nachteilen bei der Grundsteuerbelastung führen könnte. Vielmehr verschiebt

die Bewertung des Grundvermögens diese intern, weil die Veränderung der

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Wertverhältnisse seit der Hauptfeststellung 1964, die zu je unterschiedlichen

Abweichungen von der Zielgröße Verkehrswert führen, in dem bestehenden

Bewertungssystem nicht abgebildet werden können.

bb) Die Bundesregierung hat sich in den vorliegenden Verfahren darauf gestützt,

dass die Wertverzerrungen mit Rücksicht auf die im Ergebnis nur geringen

Belastungswirkungen der Grundsteuer den Betroffenen zugemutet werden könnten.

Sie hat sich hierzu auf die frühere Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs berufen,

der noch in seinen Urteilen vom 30. Juni 2010 für Bewertungszeiträume bis 2007

unter anderem die geringe steuerliche Belastungswirkung der Grundsteuer zur

Begründung dafür herangezogen hat, dass die Einheitsbewertung trotz

Wertverzerrungen verfassungsrechtlich noch Bestand haben könne (vgl. etwa BFH

- II R 60/08 -, juris, Rn. 40).

Es mag zwar sein, dass bei einer absolut geringen Steuerbelastung Brüche und

Ungleichbehandlungen in den Randbereichen bei der Feststellung der

Bemessungsgrundlage mit entsprechenden Konsequenzen für die Bemessung der

Steuer eher rechtfertigungsfähig und hinnehmbar sind als bei Steuern mit hoher

Belastungswirkung. Das steuerliche Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG

verlangt im Grundsatz jedoch auch bei geringen Steuerbelastungen Beachtung. Es

bedarf

hier

keiner

abschließenden

Entscheidung,

inwieweit

solche

Geringfügigkeitsargumente überhaupt verfassungsrechtlich tragfähig sind. Eine

substantielle und weit greifende Ungleichbehandlung wie bei den hier festgestellten

Wertverzerrungen

Kernbereich

einer

Steuererhebung

vermögen

Geringfügigkeitserwägungen jedenfalls nicht zu rechtfertigen. Es ist für die

verfassungsrechtliche

Beurteilung

von

Gleichheitsverstößen

der

Einheitsbewertung deshalb grundsätzlich auch ohne Belang, dass sie mittlerweile

wegen ihrer weitgehenden Begrenzung auf das Recht der Grundsteuer wesentlich

an allgemeiner Bedeutung verloren hat.

Im Übrigen handelt es sich bei der Grundsteuer auch in der Sache nicht um eine

Steuer im vernachlässigbaren Größenbereich. Dagegen spricht schon das

Gesamtaufkommen der Grundsteuer, das in den letzten Jahren kontinuierlich von

12 auf zuletzt knapp 14 Milliarden € angestiegen ist, und ihre erhebliche Bedeutung

für die Kommunen. Vor allem ist die Grundsteuer angesichts der heute üblichen

Höhe der kommunalen Hebesätze für Steuerpflichtige keineswegs unbedeutend,

zumal sie zeitlich unbegrenzt anfällt. Überdies kann sie jedenfalls nach geltender

Rechtslage auf Mieter umgelegt werden, so dass die Kosten im Ergebnis weithin bei

Personen anfallen, die selbst nicht Schuldner der Grundsteuer sind.

e) Die Wertverzerrungen können entgegen der Auffassung der Bundesregierung

und einiger Ländervertreter schließlich auch nicht durch Nachfeststellungen oder

Wertfortschreibungen (aa) und auch nicht durch Anpassungen der Grundsteuerhöhe

über die Hebesätze (bb) verfassungsrechtlich kompensiert werden.

aa) Durch Nachfeststellungen (§ 23 BewG) oder Wertfortschreibungen (§ 22

BewG) können die Finanzämter den nach dem Hauptfeststellungszeitpunkt

eingetretenen bewertungsrelevanten Veränderungen der tatsächlichen Verhältnisse

Rechnung tragen. Auf diese Weise können sie zwar der Gefahr eines

Vollzugsdefizits (unten 4) entgegenwirken. Dem Problem der Wertverzerrungen,

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150

das aus der Bezugnahme der Wertverhältnisse auf den lange zurückliegenden

Hauptfeststellungszeitpunkt

von

Anfang

1964

resultiert,

kann

mit

Wertfortschreibungen und Nachfeststellungen allerdings nicht begegnet werden,

denn auch hierfür sind die Wertverhältnisse von 1964 zugrunde zu legen (§ 27

BewG).

bb) Der Gesetzgeber kann im bestehenden System der Grundsteuer deren

Gesamtniveau durch die Festsetzung des Steuermessbetrags (§§ 13 ff. GrStG)

beeinflussen; die Gemeinden haben einen entsprechenden Einfluss durch das

Recht, den Hebesatz für die Grundsteuer festzulegen (Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG;

§§ 25 f. GrStG). Beide Instrumente bestimmen das Niveau der Grundsteuer

insgesamt mit. Sie sind mit ihrem linearen und pauschalen Ansatz jedoch von

vornherein nicht geeignet, die divergierenden, nicht nach bestimmten

Grundbesitzarten gestaffelten Wertverzerrungen auszugleichen oder sonst zu

kompensieren.

4. Der Bundesfinanzhof hat in seinen Vorlagebeschlüssen nicht mehr hinnehmbare

Defizite beim Gesetzesvollzug beanstandet. Ob das Verfahren der

Einheitsbewertung an einem seine Verfassungswidrigkeit begründenden

strukturellen Vollzugsdefizit leidet (vgl. dazu BVerfGE 84, 239 <272>; 110, 94 <112

f.>), bedarf hier keiner Entscheidung, da die Verfassungswidrigkeit der Vorschriften

über die Einheitsbewertung von Grundvermögen im Ertragswert- wie auch im

Sachwertverfahren bereits aufgrund der Wertverzerrungen feststeht, die durch die

Aussetzung neuer Hauptfeststellungen verursacht werden und für die es keine

hinreichende Rechtfertigung gibt (oben 2 und 3).

5. Die Regelungen über die Einheitsbewertung von Grundvermögen nach dem

Ersten Abschnitt des Zweiten Teils des Bewertungsgesetzes verletzen in dem hier

überprüften Umfang (oben B IV 2 und unten C) Art. 3 Abs. 1 GG jedenfalls seit

Beginn des Jahres 2002.

a) In den Ausgangsverfahren zu den Vorlagen des Bundesfinanzhofs geht es um

Einheitsbewertungen für bebaute Grundstücke im Ertragswertverfahren auf den 1.

Januar 2008 und den 1. Januar 2009. Die Verfassungsbeschwerden (nachfolgend

C) wenden sich gegen Einheitsbewertungen für bebaute Grundstücke im

Sachwertverfahren zum 1. Januar 2006 und zum 1. Januar 2002.

Es bedarf hier keiner Entscheidung, ab welchem Zeitpunkt genau die Aussetzung

der periodischen Hauptfeststellungen zu Wertverzerrungen in einem solchen

Ausmaß geführt hat, dass die dadurch verursachten Ungleichbehandlungen auch

angesichts besonders großen Verwaltungsaufwands nicht mehr gerechtfertigt

werden konnten.

Jedenfalls seit dem in den hier vorliegenden Verfahren entscheidungserheblichen

Zeitpunkt, der am weitesten zurückliegt, dem 1. Januar 2002 (in der

Verfassungsbeschwerde 1 BvR 889/12), ist dies der Fall. Die oben (B IV 2 b)

dargelegten Beispiele evidenter Wertverzerrungen sind nicht auf die jüngste Dekade

beschränkt, sondern zeigen strukturelle Verwerfungen der Einheitsbewertung auf

(oben 2 a), die zwangsläufig schon relativ bald nach Überschreiten des ursprünglich

vorgesehenen 6-Jahres-Zyklus begonnen haben. Mit zunehmender Dauer des

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Hauptfeststellungszeitraums wachsen Zahl und Ausmaß der Wertverzerrungen an,

da die Distanz zu dem in Bezug genommenen Hauptfeststellungszeitpunkt immer

größer wird und die Aussagekraft der wertbestimmenden Faktoren immer mehr

verblasst und an Realitätsnähe verliert. Die Veränderung der tatsächlichen

Verhältnisse verlangt mehr und mehr Wertfortschreibungen und Nachfeststellungen,

die wegen der je unterschiedlichen Entwicklungen der tatsächlichen

Rahmenbedingungen und der veralteten Wertbestimmungsfaktoren zu erheblichen

Wertverzerrungen führen (dazu oben B IV 2). Jedenfalls im Jahre 2002 und damit

nahezu 40 Jahre nach dem letzten Hauptfeststellungszeitpunkt und über 30 Jahre

nach der Durchführung der letzten Hauptfeststellung ist die Grenze hinnehmbarer

Ungleichbehandlung überschritten.

Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass erst nach dem Jahre 2002 spezifische

Veränderungen im Bauwesen oder auf dem Gebäude- oder Wohnungsmarkt

eingesetzt hätten, die damit deutlich später zu den Wertverzerrungen in einem

verfassungsrelevanten Ausmaß geführt hätten. Andere Rechtfertigungsgründe

(dazu oben 4), die die Einheitsbewertungen noch um das Jahr 2002, aber nicht

mehr danach hätten tragen können, sind nicht ersichtlich und wurden auch in der

mündlichen Verhandlung nicht erkennbar.

b) Dem Gesetzgeber ist hier auch keine längere Überlegungs- oder Reaktionsfrist

für die Festlegung eines neuen Hauptfeststellungszeitpunkts oder die Schaffung

einer Neuregelung zur Bewertung von Grundvermögen zuzubilligen, die über das

Jahr 2002 hinausreichte. Es lässt sich nicht allgemein festlegen, ob und inwieweit

dem Gesetzgeber eine Überlegungs- oder Reaktionsfrist beim „Hineinwachsen“ der

Rechtslage in die Verfassungswidrigkeit zusteht. Das hängt jeweils von den

Umständen des Einzelfalls ab (vgl. etwa BVerfGE 84, 239 <283 ff.>).

Jedenfalls zu Beginn des Jahres 2002 war eine solche Frist längst abgelaufen. Die

Entstehung strukturell bedingter Bewertungsverzerrungen bei Aufgabe des Prinzips

kurzfristig periodischer Neufeststellungen war von Beginn an absehbar. So hat die

Bundesregierung bereits im Jahre 1987 in ihrer Stellungnahme zu einer gegen das

Sachwertverfahren erhobenen Verfassungsbeschwerde ausgeführt, sie sei sich

bewusst, „dass die gegenwärtig noch geltenden Einheitswerte des Grundbesitzes

durch zeitnahe Werte ersetzt werden müssten, und bereite deshalb eine neue

Bewertung des Grundbesitzes vor“ (BVerfGE 74, 182 <189 f.>). Die

verfassungsrechtlichen Risiken des Hinauszögerns neuer Hauptfeststellungen

wurden zudem seit Jahrzehnten in der Literatur und in Rechtsschutzverfahren

diskutiert, so dass der Gesetzgeber auch deshalb nicht überrascht sein konnte (vgl.

bereits BVerfG, Beschluss vom 4. Juni 1976 - 1 BvR 360/74 -, NJW 1977, S. 429;

Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen,

Die Einheitsbewertung in der Bundesrepublik Deutschland - Mängel und Alternativen

-, a.a.O., S. 25 f.; Jakob, a.a.O., S. 210 ff.).

Auch die Wiedervereinigung Deutschlands verschafft dem Gesetzgeber bei der

Bewertung von Grundvermögen nicht ausnahmsweise eine verlängerte

Reaktionsfrist, die jedenfalls für die alten Länder ein Festhalten am

Hauptfeststellungszeitpunkt 1964 auch noch im Jahre 2002 gerechtfertigt hätte.

Gerade im Bereich der Grundstücksbewertung hat die Wiedervereinigung den

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Gesetzgeber und die Finanzverwaltung zwar vor besondere Herausforderungen

gestellt, die dazu führten, dass in den neuen Ländern jedenfalls im Ausgangspunkt

vorläufig sogar an der Hauptfeststellung des Jahres 1935 festgehalten wurde (vgl.

Einigungsvertrag vom 31. August 1990, BGBl II, S. 889 <981 ff.>). Die unveränderte

Aussetzung einer Neufeststellung nach 1964 oder auch das Unterlassen einer

Neuregelung in den alten Ländern mehr als zehn Jahre nach der Wiedervereinigung

ist hierdurch jedoch nicht zu rechtfertigen.

c) Auch aus der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs ergeben sich keine

Gründe, die der Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Einheitsbewertung ab

Beginn des Jahres 2002 entgegenstehen.

Der Bundesfinanzhof hat allerdings in der Vergangenheit immer wieder die

Einheitsbewertung

trotz

des

jahrzehntelang

zurückliegenden

Hauptfeststellungszeitpunkts als noch verfassungsgemäß angesehen (vgl.

insbesondere BFH, Beschluss vom 8. Februar 2000 - II B 65/99 -, juris, Rn. 8, sowie

BFH, Urteile vom 2. Februar 2005 - II R 36/03 -, juris, Rn. 11; vom 21. Februar 2006

- II R 31/04 -, juris, Rn. 11; vom 30. Juli 2008 - II R 5/07 -, juris, Rn. 11; vom 4.

Februar 2010 - II R 1/09 -, juris, Rn. 9, und vom 6. Juli 2011 - II R 35/10 -, juris, Rn.

26). Insbesondere in seinen sogenannten Ankündigungsurteilen vom 30. Juni 2010

(II R 60/08, BFHE 230, 78 <84 Rn. 19> und II R 12/09, BFHE 230, 93 <94 f. Rn.

12>) hat er die Rechtslage für Stichtage bis zum 1. Januar 2007 ausdrücklich noch

nicht als verfassungswidrig beanstandet. Sachhaltige Gründe - etwa im

Zusammenhang mit Art und Ausmaß der Wertverzerrungen oder mit der

Vermeidung des besonderen Verwaltungsaufwands - dafür, warum die

Verfassungsmäßigkeit der Einheitsbewertung von Grundvermögen für Stichtage bis

zum 1. Januar 2007 noch zu bejahen, für Stichtage ab dem 1. Januar 2008

hingegen deren Verfassungswidrigkeit anzunehmen sei, hat der Bundesfinanzhof

jedoch weder in den genannten Ankündigungsurteilen noch in den hier

gegenständlichen Normenkontrollvorlagen vorgebracht. Dass seine allgemeine

Verweisung auf die mittlerweile im Wesentlichen auf die Grundsteuer beschränkte

Relevanz der Einheitswerte und die in absoluten Zahlen geringe Belastung durch die

Grundsteuer keine tragfähigen Argumente benennt, wurde bereits festgestellt (oben

B IV 3 c).

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig und begründet.

1. Die Verfassungsbeschwerde 1 BvR 639/11 ist sachdienlich dahin auszulegen,

dass

sie

sich

allein

gegen

den

Einheitswertbescheid

und

die

Gerichtsentscheidungen wendet, soweit sie den Bescheid bestätigen, nicht aber

auch gegen den formal mit angegriffenen Grundsteuermessbescheid. Denn der

Einspruch hiergegen war bereits im Verwaltungsverfahren zurückgenommen

worden.

2. Die Verfassungsbeschwerde 1 BvR 889/12 ist im Ergebnis nur im Hinblick auf

die Rüge der Verfassungswidrigkeit der Einheitsbewertung des Grundvermögens

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wegen Verstoßes gegen den Gleichheitssatz zulässig. Soweit die

Beschwerdeführer

sich

gegen

die

Verfassungsmäßigkeit

des

Grundsteuermessbescheids wenden, entspricht ihr auf die Verletzung von Art. 2

Abs. 1, Art. 6 und Art. 14 GG gerichtetes Vorbringen nicht den

Darlegungsanforderungen der § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG.

II.

Die in den beiden Ausgangsverfahren der Verfassungsbeschwerden angegriffenen

Einheitswertbescheide beruhen auf einem Bewertungsverfahren, das jedenfalls seit

Beginn des Jahres 2002, dem auch für die Verfassungsbeschwerden frühesten

maßgeblichen Zeitpunkt, nicht mehr mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar war. Die

Bescheide und die sie bestätigenden Gerichtsentscheidungen verletzen deshalb die

Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG.

Ob die angegriffenen Bescheide und Gerichtsentscheidungen daneben auch

deshalb nicht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar sind, weil das Sachwert- und das

Ertragswertverfahren nach den §§ 76 ff. BewG typischerweise zu erheblich

unterschiedlichen

Bewertungsergebnissen

für

ein

und

denselben

Bewertungsgegenstand führen, bedarf daher keiner Entscheidung (s. dazu bereits

BVerfGE 74, 182). Die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Entscheidungen

wegen der nicht mehr hinnehmbaren Wertverzerrungen auch innerhalb der

jeweiligen Bewertungskategorie trägt die Feststellung des Verfassungsverstoßes

alleine.

Die vom Bundesfinanzhof vorgelegten Normen zur Einheitsbewertung bebauter

Grundstücke im Ertragswertverfahren sind mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar. Dies

betrifft die §§ 19, 20, 21, 22, 23, 27, 76 Abs. 1, § 79 Abs. 5, § 93 Abs. 1 Satz 2

BewG. Verfassungswidrig sind auch die in den Ausgangsverfahren zu den

Verfassungsbeschwerden erheblichen Bestimmungen zum Sachwertverfahren

(§ 76 Abs. 2 BewG), die ebenfalls wegen der Wertverzerrungen durch den

überlangen Hauptfeststellungszeitraum gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen (oben B

IV 2 b, 3).

Die beanstandeten Wertverzerrungen haben ihre Ursache vor allem in der

Aussetzung neuer Hauptfeststellungen und der daraus folgenden, seit Jahrzehnten

bestehenden Fixierung auf den Hauptfeststellungszeitpunkt vom 1. Januar 1964.

Diese Fixierung folgt aus Art. 2 Abs. 1 Satz 1 und 3 BewÄndG in der Fassung von

Art. 2 des Gesetzes vom 22. Juli 1970 (BGBl I S. 1118). Auch diese Bestimmungen

sind daher mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar.

II.

Die Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG durch die genannten Normen zur

Einheitsbewertung führt nicht zu ihrer Nichtigkeit, sondern lediglich zur Feststellung

ihrer Unvereinbarkeit mit dem Gleichheitssatz.

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1. Die bloße Unvereinbarkeitserklärung einer verfassungswidrigen Norm ist

regelmäßig geboten, wenn der Gesetzgeber verschiedene Möglichkeiten hat, den

Verfassungsverstoß zu beseitigen. Das ist grundsätzlich bei Verletzungen des

Gleichheitssatzes der Fall. Stellt das Bundesverfassungsgericht die Unvereinbarkeit

einer Norm mit Art. 3 Abs. 1 GG fest, folgt daraus in der Regel die Verpflichtung des

Gesetzgebers, rückwirkend, bezogen auf den in der gerichtlichen Feststellung

genannten Zeitpunkt, die Rechtslage verfassungsgemäß umzugestalten. Hierzu

kann das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber eine Frist setzen (vgl.

BVerfGE 117, 1 <70>). Wird nicht, wie vorliegend, zugleich eine

Fortgeltungsanordnung getroffen, dürfen Gerichte und Verwaltungsbehörden die

Norm im Umfang der festgestellten Unvereinbarkeit nicht mehr anwenden, laufende

Verfahren sind auszusetzen (vgl. BVerfGE 138, 136 <249 Rn. 286> m.w.N.; 139,

285 <316 Rn. 88>).

2. Dem Gesetzgeber stehen hier vielfältige Möglichkeiten zur Schaffung eines

verfassungsgemäßen Zustandes zur Verfügung, die von der Reparatur der

beanstandeten Regelungen zur Einheitsbewertung bis zur völligen Neugestaltung

der Bewertungsvorschriften für eine im Grundgesetz als solcher vorgesehenen

Grundsteuer (Art. 106 Abs. 6 GG) reichen. Es verbleibt deshalb bei der Feststellung

der Verfassungswidrigkeit.

Der Gesetzgeber ist verpflichtet, die verfassungswidrige Rechtslage spätestens

bis zum 31. Dezember 2019 durch eine Neuregelung zu beseitigen. Damit bleibt

dem Gesetzgeber ein angemessener Zeitraum. In jahrzehntelangen

Reformbemühungen um die Grundsteuer wurden verschiedene Modelle erörtert und

durchgerechnet. In der vergangenen Legislaturperiode wurde mit Unterstützung

einer großen Mehrheit der Länder mit dem Kostenwertmodell ein konkreter

Gesetzentwurf zur Neuregelung der Bewertung des Grundbesitzes in den

Bundesrat eingebracht (BRDrucks 515/16 sowie oben A II), der allerdings der

Diskontinuität des Bundestages zum Opfer gefallen ist. Jedenfalls trifft den

Gesetzgeber die Notwendigkeit einer alsbaldigen Neuregelung nicht unvorbereitet.

Bei der Neuregelung verfügt der Gesetzgeber über einen weiten, vom

Bundesverfassungsgericht nur begrenzt überprüfbaren Spielraum zur Bestimmung

des Steuergegenstandes und des Steuersatzes (vgl. BVerfGE 138, 136 <181 Rn.

123, 131>; 139, 285 <309 f. Rn. 72> jew. m.w.N.; oben B IV 1 b). Damit liegt auch

die Gesamthöhe des mit der Steuer zu erzielenden Aufkommens völlig in der Hand

des Gesetzgebers. Belässt er es im Grundsatz bei der bisherigen Struktur von

Einheitsbewertung und Grundsteuer, kann das Steueraufkommen über den

Grundsteuermessbetrag durch den Gesetzgeber und über die Hebesätze durch die

Gemeinden bestimmt werden. Aber auch in einem anderen Modell bleibt es dem

Gesetzgeber und den nach dem Grundgesetz hebesatzberechtigten Gemeinden

(Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG) vorbehalten, die Steuerhöhe und damit den Umfang des

Steueraufkommens zu regeln. In keinem Fall wird das Gesamtaufkommen durch

die verfassungsrechtlichen Vorgaben für eine in der Relation realitätsgerechte

Bemessung der Besteuerungsgrundlagen vorbestimmt. Im Übrigen steht dem

Gesetzgeber auch bei den Regeln zur Erfassung der Bemessungsgrundlage ein

weiter Gestaltungsspielraum zu, der dadurch begrenzt ist, dass die

Bemessungsregeln den mit der Steuer verfolgten Belastungsgrund in der Relation

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realitätsgerecht abbilden müssen (vgl. BVerfGE 93, 121 <136>; 93, 165 <172 f.>;

117, 1 <33>; 139, 285 <310 Rn. 73> jew. m.w.N.; oben B IV 1 c). Indes ist der

Gesetzgeber bei der Grundsteuer ebenso wenig wie bei anderen Steuern gehindert,

mithilfe des Steuerrechts außerfiskalische Förder- und Lenkungsziele zu verfolgen

(vgl. BVerfGE 138, 136 <181 Rn. 124> m.w.N.). Zudem verfügt der Gesetzgeber

gerade in Massenverfahren der vorliegenden Art über einen großen Typisierungs-

und Pauschalierungsspielraum (vgl. BVerfGE 139, 285 <313 Rn. 77> m.w.N.).

III.

Die Fortgeltung der beanstandeten Regelungen zur Einheitsbewertung wird bis

zum 31. Dezember 2019 sowie bis zu fünf Jahre nach der Verkündung einer

spätestens bis zum 31. Dezember 2019 getroffenen Neuregelung, längstens aber

bis zum 31. Dezember 2024 angeordnet.

1. Aus besonderem Grund, namentlich im Interesse einer verlässlichen Finanz-

und Haushaltsplanung und eines gleichmäßigen Verwaltungsvollzugs für Zeiträume

einer

weitgehend

schon

abgeschlossenen

Veranlagung,

hat

das

Bundesverfassungsgericht

wiederholt

die

weitere

Anwendbarkeit

verfassungswidriger Normen binnen der dem Gesetzgeber bis zu einer

Neuregelung gesetzten Frist oder spätestens bis zur Neuregelung für gerechtfertigt

erklärt (vgl. etwa BVerfGE 87, 153 <178>; 93, 121 <148 f.>; 123, 1 <38>; 125, 175

<258>; 138, 136 <251 Rn. 287>; 139, 285 <319 Rn. 89>). Ein solcher Grund ist

auch hier gegeben.

2. Die Fortgeltung der für verfassungswidrig befundenen Normen zur

Einheitsbewertung betrifft zunächst ausgehend vom Zeitpunkt der Verkündung

dieses Urteils die in der Vergangenheit festgestellten Einheitswerte und die darauf

beruhende Erhebung von Grundsteuer. Dafür sprechen die sonst drohenden

Vollzugsprobleme, wenn noch nicht bestandskräftige Einheitswertbescheide - und in

deren Folge auch die darauf beruhenden Grundsteuerbescheide (§ 175 AO) - in

einer angesichts der großen Zahl von Grundsteuerschuldnern aller Voraussicht

nach erheblichen Größenordnung aufgehoben oder geändert und zumindest zum

Teil rückabgewickelt werden müssten (vgl. ebenso BVerfGE 117, 1 <70>). Die

Probleme würden dadurch verschärft, dass die Aufarbeitung dieser Fälle erst nach

Inkrafttreten und Umsetzung der Neuregelung auf der Bewertungsebene und damit

erst viele Jahre nach Verkündung dieses Urteils (unten 3 und 4) erfolgen könnte.

Der Verwaltungsaufwand allein für die retrospektive Abwicklung noch offener Fälle

wäre danach höchstwahrscheinlich enorm. Die Hinnahme des Vollzugs von

Einheitswertbescheiden, die auf der Grundlage für verfassungswidrig befundener

Bewertungsregeln ergangen sind, ist auf der anderen Seite den Betroffenen auch

deshalb zumutbar, weil die Belastung mit einer Grundsteuer dem Grunde nach

durch die Verfassung legitimiert, „schon immer“ vorgesehen und deshalb von den

Grundbesitzern auch zu erwarten war und ist.

3. Die Fortgeltung der beanstandeten Regelungen ist zugleich in die Zukunft

gerichtet zunächst bis zum Ergehen einer Neuregelung, insoweit jedoch längstens

nur bis zum 31. Dezember 2019 anzuordnen.

Die weitere Anwendung der als verfassungswidrig erkannten Normen ist auch für

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einen begrenzten Zeitraum in der Zukunft gerechtfertigt, weil ansonsten die

ernsthafte Gefahr bestünde, dass viele Gemeinden ohne die Einnahmen aus der

Grundsteuer in gravierende Haushaltsprobleme gerieten. Denn die Grundsteuer ist

von erheblicher finanzieller Bedeutung für die Kommunen. Sie stellt mit einem

jährlichen Aufkommen von in den letzten Jahren zwischen 13 und 14 Milliarden €

nach der Gewerbesteuer und dem Gemeindeanteil an der Einkommensteuer deren

drittgrößte Steuerquelle dar (Bundesministerium der Finanzen, Datensammlung zur

Steuerpolitik, Ausgabe 2016/2017, S. 15; Statistisches Bundesamt, Fachserie 14

Reihe 10.1 2016, S. 9). Die Grundsteuer ist auch deshalb von herausragender

Bedeutung für die Kommunen, weil ihr Aufkommen konjunkturunabhängig ist und

zudem durch das Hebesatzrecht der Gemeinden von ihnen in der Höhe gesteuert

werden kann.

Würde

die

Fortgeltung

nicht

angeordnet,

könnten

keine

neuen

Einheitswertbescheide mehr erlassen werden. Selbst die weitere Erhebung von

Grundsteuer auf der Grundlage schon bestandskräftiger, aber auf

verfassungswidrigen Normen beruhender Einheitswertbescheide wäre nicht

unproblematisch. Die Unanwendbarkeit der Einheitsbewertungsregeln würde dabei

im Ergebnis den gesamten Bereich der Grundsteuer betreffen. Denn von der

Verfassungswidrigkeit der hier beanstandeten Normen wären nicht nur die dort

angesprochenen bebauten Grundstücke im Grundvermögen in den alten Ländern

erfasst. Als Folge hiervon könnten auch im Übrigen - also insbesondere für den

Bereich der Land- und Forstwirtschaft in den alten Ländern und in den neuen

Ländern insgesamt - keine neuen Einheitswertfestsetzungen mehr getroffen

werden. Es wäre nicht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, insoweit Grundsteuer zu

erheben, für bebaute Grundstücke in den alten Ländern hingegen nicht (vgl. ebenso

BVerfGE 138, 136 <248 Rn. 283>).

Die

die

Zukunft

gerichtete

Fortgeltungsanordnung

ist

den

Grundsteuerschuldnern im Übrigen aus den gleichen Gründen (oben 2) zumutbar

wie die rückwirkende Fortgeltungsanordnung.

Die in die Zukunft gerichtete Anordnung der Fortgeltung gilt zunächst nur bis zum

Ergehen der Neuregelung, längstens bis zum Ablauf der dem Gesetzgeber zur

Neuregelung gesetzten Frist am 31. Dezember 2019. Angesichts der bereits

überlangen Dauer der Unvereinbarkeit der Regeln über die Einheitsbewertung mit

Art. 3 Abs. 1 GG ist keine Rechtfertigung dafür erkennbar, deren Fortgeltung

letztlich unbefristet auch über den 31. Dezember 2019 hinaus bis zu einer

tatsächlichen Neuregelung anzuordnen, falls der Gesetzgeber die gesetzte Frist

nicht einhält.

4. Die Anwendung der als unvereinbar mit Art. 3 Abs. 1 GG festgestellten

Bestimmungen der Einheitsbewertung ist schließlich, sobald der Gesetzgeber eine

Neuregelung getroffen hat, für weitere fünf Jahre nach Verkündung der Neuregelung

anzuordnen, längstens aber bis zum 31. Dezember 2024.

Diese nach Dauer und Struktur ungewöhnliche Fortgeltungsanordnung ist durch

die besonderen Sachgesetzlichkeiten der Grundsteuer geboten und von daher

ausnahmsweise gerechtfertigt. Bereits im Zusammenhang mit früheren

Bemühungen zur Reform der Grundsteuer wurde immer wieder auf den

179

180

181

außergewöhnlichen Umsetzungsaufwand im Hinblick auf Zeit und Personal

hingewiesen, den eine bundesweite Neubewertung aller Grundstücke verlangt (oben

B IV 3 b aa). Der von den Ländern Hessen und Niedersachsen im September 2016

in den Bundesrat eingebrachte Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des

Bewertungsgesetzes geht in seiner Begründung von etwa 35 Millionen

wirtschaftlicher Einheiten aus, die einer Neubewertung bedürften. Hierfür

veranschlagt der Entwurf in seiner Begründung für die automationstechnische

Umsetzung der Bewertungsverfahren einen Mindestzeitaufwand von sechs Jahren

ab Inkrafttreten des Gesetzes (BRDrucks 515/16, S. 35 f.). Im vorliegenden

Verfahren haben die Bundesregierung und zahlreiche Stellungnahmen

übereinstimmend ebenfalls den besonderen Umsetzungsaufwand insbesondere in

zeitlicher Hinsicht bei der Neubewertung betont und substantiiert begründet. Vor

diesem Hintergrund hält der Senat die Fortgeltung der alten Rechtslage für weitere

fünf Jahre geboten aber auch ausreichend, um im Falle einer Neuregelung die

dadurch geschaffenen Bewertungsbestimmungen umzusetzen und so während

dieser Zeit die ansonsten drohenden gravierenden Haushaltsprobleme (oben 3) zu

vermeiden. In diesem Zeitraum können Bund und Länder je nach Zuständigkeit

auch dafür Sorge tragen, dass die weitere Umsetzung einer Neuregelung auf der

Besteuerungsebene bereits innerhalb der Fünfjahresfrist vorbereitet wird. Denn die

Fortgeltungsanordnung

für

die

als

verfassungswidrig

festgestellten

Bewertungsregeln endet endgültig fünf Jahre nach Verkündung der Neuregelung

zum Bewertungsrecht, spätestens aber zum 31. Dezember 2024.

5. In Anbetracht der außergewöhnlich langen Fortgeltungsanordnung für an sich

verfassungswidrige Normen dürfen für Kalenderjahre nach Ende der Fortgeltung

selbst auf bestandskräftige Bescheide, die auf diesen Normen

Belastungen mehr gestützt werden. Dies gilt sowohl für die Frist zur Neuregelung

als auch für die folgende Frist zur Umsetzung.

IV.

Die Unvereinbarkeit der Vorschriften der Einheitsbewertung für Grundvermögen

zum Sachwertverfahren mit Art. 3 Abs. 1 GG führt in den

Verfassungsbeschwerdeverfahren zu der Feststellung, dass die Beschwerdeführer

in diesem Grundrecht verletzt werden, weil und soweit die zulässig angegriffenen

Behörden- und Gerichtsentscheidungen darauf beruhen. Wegen der

Fortgeltungsanordnung auch im Hinblick auf diese Vorschriften ergibt sich daraus

gleichwohl nicht die Aufhebung der angegriffenen Entscheidungen.

Die

Entscheidung

über

die

Auslagenerstattung

den

Verfassungsbeschwerdeverfahren beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.

Kirchhof

Eichberger

Masing

Paulus

Baer

Britz

Ott

Christ