Urteil des BVerfG, Az. 2 BvR 1139/12

BVerfG: verwaltungsrat, werbung, sonderabgabe, legitimation, landwirtschaft, europäische union, verbraucherschutz, wichtiger grund, winzer, aufsichtsrat
Leitsatz
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 6. Mai 2014
2 BvR 1139/12
2 BvR 1140/12
2 BvR 1141/12
Zur Verfassungsmäßigkeit der Weinabgaben nach § 43 WeinG und § 1 AbföG Wein Rh.-Pf.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvR 1139/12 -
- 2 BvR 1140/12 -
- 2 BvR 1141/12 -
Bundesadler
Im Namen des Volkes
In den Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerden
I.
1. der A…,
2. der S…
3. der R…
4. des Herrn D…
- Bevollmächtigte:
Rechtsanwälte Deubner & Kirchberg,
Mozartstraße 13, 76133 Karlsruhe -
I. unmittelbar gegen
1.
a)
das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2011 -
BVerwG 3 C 3.11 -,
b) das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 8.
Dezember 2010 - 8 A 10927/10.OVG -,
c) das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 24. Juni 2010 - 1 K
533/09.MZ -,
d) den Leistungsbescheid des Deutschen Weinfonds vom 2. Februar 2009 -
Belegnummer: 383826 - in der Fassung des Widerspruchsbescheides
vom 3. April 2009,
2.
a)
das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2011 -
BVerwG 3 C 11.11 -,
b) das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 8.
Dezember 2010 - 8 A 10985/10.OVG -,
c) das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 24. Juni 2010 - 1 K
532/09.MZ -,
d) den Leistungsbescheid des Deutschen Weinfonds vom 4. Februar 2009 -
Belegnummer: 384043 - in der Fassung des Widerspruchsbescheides
vom 3. April 2009,
3.
a)
das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2011 -
BVerwG 3 C 5.11 -,
b) das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 8.
Dezember 2010 - 8 A 10996/10.OVG -,
c) das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 24. Juni 2010 - 1 K
672/09.MZ -,
d) den Leistungsbescheid des Deutschen Weinfonds vom 3. April 2009 -
Belegnummer: 390059 - in der Fassung des Widerspruchsbescheides
vom 2. Juni 2009,
4.
a)
das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2011 -
BVerwG 3 C 32.10 -,
b) das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 15.
September 2010 - 8 A 10246/10.OVG -,
c) das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 16. Dezember 2009 - 5
K 639/09.KO -,
d) die Abgaben-Jahreshauptveranlagung 2009 der
Verbandsgemeindeverwaltung Cochem-Land vom 16. Januar 2009 -
Kassenzeichen 23226 - in der Fassung des Widerspruchsbescheides der
Kreisverwaltung Cochem-Zell - Kreisrechtsausschuss - vom 29. Mai 2009
- KRA-W 64/2009 -,
II. mittelbar gegen
§ 37 Abs. 1, §§ 43, 44 des Weingesetzes in der Fassung vom 16. Mai
2001 (BGBl I S. 985) mit allen nachfolgenden Änderungen sowie in der
Fassung der Bekanntmachung vom 18. Januar 2011 (BGBl I S. 66)
- 2 BvR 1139/12 -,
II.
des Herrn B…
- Bevollmächtigter:
Rechtsanwalt Werner Forkel,
Klingbachstraße 22, 76872 Steinweiler -
1. unmittelbar gegen
a) das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2011 -
BVerwG 3 C 6.11 -,
b) das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 8.
Dezember 2010 - 8 A 10882/10.OVG -,
c) das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 10.
Juni 2010 - 2 K 16/10.NW -,
d) den Abgabenbescheid der Verbandsgemeindeverwaltung Kandel vom
27. Januar 2009 - Kassenzeichen 06/212590/001 - in der Fassung des
Widerspruchsbescheides der Kreisverwaltung Germersheim -
Kreisrechtsausschuss - vom 8. Dezember 2009 - KRA 2009037 -,
2. mittelbar gegen
a) § 37 Abs. 1, § 40 Abs. 1, §§ 43, 44 des Weingesetzes
b) § 46 des Weingesetzes in Verbindung mit §§ 1 und 2 des
Absatzförderungsgesetzes Wein des Landes Rheinland-Pfalz (AbföG
Wein)
- 2 BvR 1140/12 -,
III.
der P…
- Bevollmächtigte:
Rechtsanwälte Graf von Westphalen,
Poststraße 9, 20354 Hamburg -
1. unmittelbar gegen
a) das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2011 -
BVerwG 3 C 10.11 -,
b) das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 8.
Dezember 2010 - 8 A 10960/10.OVG -,
c) das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 24. Juni 2010 - 1 K
535/09.MZ -,
d) den Bescheid des Deutschen Weinfonds vom 2. Februar 2009 -
Belegnummer 383815 - in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 3.
April 2009,
2. mittelbar gegen
§ 43, § 44, § 45 und § 40 Abs.1 und 2 des Weingesetzes
- 2 BvR 1141/12 –
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und
Richter
Präsident Voßkuhle,
Lübbe-Wolff,
Gerhardt,
Landau,
Huber,
Hermanns,
Müller,
Kessal-Wulf
am 6. Mai 2014 beschlossen:
1. Die Verfahren werden zu gemeinsamer Entscheidung verbunden.
2. Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.
Gründe:
A.
1
Die beschwerdeführenden Weinkellereien und Winzer wenden sich gegen die Erhebung der
Sonderabgabe zur Finanzierung des Deutschen Weinfonds nach § 43 Abs. 1 Weingesetz
(WeinG), der Beschwerdeführer im Verfahren 2 BvR 1140/12 darüber hinaus gegen die
Erhebung der Sonderabgabe für die gebietliche Absatzförderung in Rheinland-Pfalz nach § 2
des rheinland-pfälzischen Absatzförderungsgesetzes Wein (AbföG Wein Rh.-Pf.).
I.
2
1. Der als Anstalt des öffentlichen Rechts errichtete Deutsche Weinfonds hat die Aufgabe, die
Qualität des deutschen Weines und durch Erschließung und Pflege der Märkte den Absatz des
Weines und sonstiger Weinbauerzeugnisse zu fördern (§ 37 Abs. 1 Nr. 1 WeinG) sowie auf den
Schutz der durch Rechtsvorschriften für inländischen Wein festgelegten Bezeichnungen im In-
und Ausland hinzuwirken (§ 37 Abs. 1 Nr. 2 WeinG).
3
a) Zur Finanzierung der Tätigkeit des Deutschen Weinfonds wird nach § 43 Abs. 1 WeinG die
„Abgabe für den Deutschen Weinfonds“ von den Winzern (§ 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG, sog.
Flächenabgabe) und den Abfüllern und Auslandsvermarktern inländischen Weines (§ 43 Abs. 1
Satz 1 Nr. 2 WeinG, sog. Mengenabgabe oder Handelsabgabe) erhoben. Jeder Eigentümer oder
Nutzungsberechtigte eines Weinbergs hat eine jährliche Abgabe von 0,67 Euro je Ar der
Weinbergsfläche (Flächenabgabe) abzuführen (§ 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG), jeder Abfüller
eine jährliche Abgabe von 0,67 Euro je 100 Liter näher bezeichneter an andere abgegebener
Weinerzeugnisse (§ 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WeinG). Die Mengenabgabe ist für die genannten
Erzeugnisse auch zu entrichten, wenn sie nicht abgefüllt erstmals ins Ausland an andere
abgegeben werden (§ 43 Abs. 1 Satz 2 WeinG). Die Direktvermarktung an den Endverbraucher
ist nach Maßgabe des § 43 Abs. 2 WeinG von der Belastung mit der Mengenabgabe
ausgenommen.
4
In der für die Mehrzahl der Beschwerdeführer nach dem Zeitpunkt der letzten sie betreffenden
Behördenentscheidung (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2011 - 3 C 32/10 -, juris, Rn. 19)
maßgeblichen Fassung des Weingesetzes (vom 16. Mai 2001, BGBl I S. 985, im Zeitpunkt der
jeweiligen letzten Behördenentscheidung zuletzt geändert durch das
Dienstrechtsneuordnungsgesetz vom 5. Februar 2009, BGBl I S. 160 <267>) lautete § 43 WeinG
wie folgt:
§ 43 Abgabe für den Deutschen Weinfonds
(1) Zur Beschaffung der für die Durchführung der Aufgaben des Deutschen Weinfonds
erforderlichen Mittel sind vorbehaltlich des Absatzes 2 zu entrichten:
1. von den Eigentümern oder Nutzungsberechtigten eine jährliche Abgabe von 0,67 Euro je Ar
der Weinbergsfläche, sofern diese mehr als fünf Ar umfasst, und
2. von den Betrieben, die von ihnen oder auf ihre Rechnung abgefüllte Erzeugnisse an andere
abgeben, eine Abgabe von 0,67 Euro je 100 Liter eines der folgenden erstmals an andere
abgegebenen Erzeugnisse:
a) inländischer Prädikatswein, Qualitätswein, Landwein und Tafelwein,
b) inländischer Qualitätsperlwein b. A. sowie im Inland hergestellter Perlwein und Perlwein mit
zugesetzter Kohlensäure jeweils hinsichtlich der zu ihrer Herstellung verwendeten Menge an
inländischem Wein und
c) im Inland aus inländischem Wein hergestellter Qualitätsschaumwein b. A. sowie inländischer
Qualitätsschaumwein, Schaumwein und Schaumwein mit zugesetzter Kohlensäure jeweils
hinsichtlich der zu ihrer Herstellung verwendeten Menge an inländischem Wein.
Die Abgabe im Sinne des Satzes 1 Nr. 2 ist auch für die dort genannten Erzeugnisse zu
entrichten, die nicht abgefüllt erstmals ins Ausland an andere abgegeben werden.
(2) Eine Abgabepflicht nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 2 oder Satz 2 besteht nicht, wenn
a) die dort genannten Erzeugnisse an Endverbraucher abgegeben werden von
aa) Weinbaubetrieben, sofern das jeweilige Erzeugnis von diesem Betrieb ausschließlich aus in
diesem Betrieb geernteten Trauben hergestellt worden ist,
bb) Winzergenossenschaften oder Erzeugergemeinschaften anderer Rechtsform, sofern das
jeweilige Erzeugnis von der Winzergenossenschaft oder der Erzeugergemeinschaft anderer
Rechtsform selbst ausschließlich aus Trauben ihrer Mitglieder hergestellt worden ist, die im
Betrieb ihrer Mitglieder geerntet worden sind,
b) die Höhe der geschuldeten Abgabe nicht mehr als 80 Euro im Kalenderjahr beträgt.
(3) Beträgt die Abgabeschuld nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 2 oder Satz 2 mehr als 80 Euro im
Kalenderjahr, wird ein Betrag von 80 Euro in Abzug gebracht.
5
Die für den Beschwerdeführer zu II. nach dem Datum des ihm gegenüber ergangenen
Widerspruchsbescheids maßgebliche, zuletzt durch das Fünfte Gesetz zur Änderung des
Weingesetzes (vom 29. Juli 2009, BGBl I S. 2416) geänderte Fassung der Vorschrift
unterscheidet sich von der wiedergegebenen nur dadurch, dass in Absatz 1 Nr. 2 a) das Wort
„Tafelwein“ durch das Wort „Wein“ ersetzt ist.
6
Im Jahr 2009 betrug das Aufkommen aus der Abgabe nach § 43 WeinG 11,0 Mio. Euro (vgl.
Entwurf eines Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr
2011, BTDrucks 17/2500, S. 97).
7
b) Die von den Abfüllern zu leistende Abgabe wird durch den Deutschen Weinfonds selbst
erhoben (§ 44 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 WeinG); die näheren
Einzelheiten der Abgabenerhebung regelt die auf der Grundlage des § 44 Abs. 2 Satz 2 und 3
WeinG erlassene Verordnung über die Erhebung der Abgabe für den Deutschen Weinfonds
(WeinfondsV, vom 30. Mai 2008, BGBl I S. 962). Die Erhebung der Flächenabgabe ist
demgegenüber Ländersache (§ 44 Abs. 1 Satz 2 WeinG). In Rheinland-Pfalz war hierfür zu dem
Zeitpunkt, zu dem die angegriffenen Ausgangsbescheide für die Beschwerdeführer zu I.4. und zu
II. ergingen, nach § 15 Abs. 1 der Verordnung zur Durchführung weinrechtlicher Vorschriften vom
18. Juli 1995 (GVBl S. 275) in der Fassung der Zweiten Landesverordnung zur Änderung der
Landesverordnung zur Durchführung des Weinrechts vom 20. September 2008 (GVBl S. 258)
die Gemeinde zuständig, in der der Abgabepflichtige seinen Betriebssitz hat.
8
aa) Organe des Deutschen Weinfonds, der der Aufsicht des Bundesministeriums für Ernährung,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz untersteht (§ 42 WeinG), sind der Vorstand, der
Aufsichtsrat und der Verwaltungsrat (§ 37 Abs. 3 WeinG).
9
Der Verwaltungsrat bestimmt den grundsätzlichen Handlungsrahmen in Fragen, die zum
Aufgabengebiet des Deutschen Weinfonds gehören (§ 40 Abs. 4 WeinG), beschließt über die
Satzung des Deutschen Weinfonds, die der Genehmigung des Bundesministeriums für
Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz bedarf (§ 41 WeinG), gibt sich und dem
Aufsichtsrat eine - gleichfalls der Genehmigung durch das zuständige Ministerium bedürftige -
Geschäftsordnung (§ 40 Abs. 5 WeinG) und beschließt über die Entlastung des Vorstandes und
des Aufsichtsrates (§ 40 Abs. 6 WeinG). Die Mitglieder des Verwaltungsrates werden vom
Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz berufen und abberufen
(§ 40 Abs. 2 WeinG).
10
Der Aufsichtsrat hat den Vorstand zu überwachen. Er beschließt im Rahmen der ihm
vorgegebenen Beschlüsse des Verwaltungsrates über alle Fragen, die zum Aufgabengebiet des
Deutschen Weinfonds gehören. Zudem beschließt er über die Einberufung des
Verwaltungsrates und legt dessen Tagesordnung fest (§ 39 Abs. 3 WeinG). Er besteht aus neun
Mitgliedern (§ 39 Abs. 1 Satz 1 WeinG), die ihre Tätigkeit ehrenamtlich ausüben (§ 39 Abs. 1
Satz 2 WeinG). Vorsitzender des Aufsichtsrates ist der jeweilige Vorsitzende des
Verwaltungsrates (§ 39 Abs. 2 Satz 1 WeinG). Die übrigen Mitglieder des Aufsichtsrates werden
teils vom Verwaltungsrat als Ganzem, teils von den Vertretern einzelner Gruppen im
Verwaltungsrat gewählt (siehe i.E. § 39 Abs. 2 WeinG).
11
Der aus höchstens zwei Personen (§ 38 Abs. 1 Satz 1 WeinG) bestehende Vorstand führt die
Geschäfte in eigener Verantwortung nach Maßgabe der Beschlüsse des Aufsichtsrates und des
Verwaltungsrates (§ 38 Abs. 2 WeinG) und vertritt den Deutschen Weinfonds gerichtlich und
außergerichtlich (§ 38 Abs. 3 WeinG). Die Mitglieder des Vorstandes werden auf Vorschlag des
Aufsichtsrates vom Verwaltungsrat für die Dauer von fünf Jahren bestellt (§ 38 Abs. 1 Satz 2
WeinG). Der Verwaltungsrat kann die Bestellung widerrufen, wenn ein wichtiger Grund vorliegt
(§ 38 Abs. 1 Satz 4 WeinG).
12
In der maßgeblichen Fassung des Weingesetzes (Rn. 4), das insoweit in dem Zeitraum, in dem
die Widerspruchsbescheide für die Beschwerdeführer ergingen, nicht geändert wurde, lauten die
für die Organisation und Arbeitsweise maßgeblichen Vorschriften:
§ 37 WeinG
Deutscher Weinfonds
(1) Der als Anstalt des öffentlichen Rechts errichtete Deutsche Weinfonds hat die Aufgabe, im
Rahmen der ihm zur Verfügung stehenden Mittel, insbesondere des Aufkommens aus der
Abgabe,
1. die Qualität des Weines sowie durch Erschließung und Pflege des Marktes den Absatz des
Weines und sonstiger Erzeugnisse des Weinbaus zu fördern,
2. auf den Schutz der durch Rechtsvorschriften für inländischen Wein festgelegten
Bezeichnungen im In- und Ausland hinzuwirken.
(2) Bei der Durchführung seiner Aufgaben soll sich der Deutsche Weinfonds der Einrichtungen
der Wirtschaft bedienen.
(3) Organe des Deutschen Weinfonds sind
1. der Vorstand,
2. der Aufsichtsrat,
3. der Verwaltungsrat.
§ 38 WeinG
Vorstand
(1) Der Vorstand besteht aus höchstens zwei Personen. Die Mitglieder des Vorstandes werden
auf Vorschlag des Aufsichtsrates vom Verwaltungsrat für die Dauer von fünf Jahren bestellt. Eine
wiederholte Bestellung ist zulässig. Der Verwaltungsrat kann die Bestellung widerrufen, wenn
ein wichtiger Grund vorliegt.
(2) Der Vorstand führt die Geschäfte des Deutschen Weinfonds in eigener Verantwortung nach
Maßgabe der Beschlüsse des Aufsichtsrates und des Verwaltungsrates.
(3) Der Vorstand vertritt den Deutschen Weinfonds gerichtlich und außergerichtlich.
(4) Die Mitglieder des Vorstandes sind verpflichtet, ihre Arbeitskraft hauptamtlich nur dem
Deutschen Weinfonds zu widmen. Die §§ 97 bis 104 des Bundesbeamtengesetzes und die zu
ihrer Ausführung erlassenen Vorschriften finden Anwendung.
§ 39 WeinG
Aufsichtsrat
(1) Der Aufsichtsrat besteht aus neun Mitgliedern. Die Mitglieder des Aufsichtsrates üben ihre
Tätigkeit ehrenamtlich aus.
(2) Vorsitzender des Aufsichtsrates ist der jeweilige Vorsitzende des Verwaltungsrates. Sein
Stellvertreter wird vom Aufsichtsrat aus dessen Mitte gewählt. In den Aufsichtsrat werden
gewählt
1. zwei Mitglieder von den dem Verwaltungsrat angehörenden Vertretern des Weinbaus aus
ihrer Mitte,
2. ein Mitglied von den dem Verwaltungsrat angehörenden Vertretern der
Winzergenossenschaften aus ihrer Mitte,
3. je ein Mitglied für den Bereich Weinhandel und den Bereich Ausfuhrhandel von den dem
Verwaltungsrat angehörenden Vertretern des Weinhandels und des Ausfuhrhandels aus ihrer
Mitte und
4. drei Mitglieder vom Verwaltungsrat aus seiner Mitte.
(3) Der Aufsichtsrat hat den Vorstand zu überwachen. Er beschließt im Rahmen der ihm
vorgegebenen Beschlüsse des Verwaltungsrates über alle Fragen, die zum Aufgabengebiet des
Deutschen Weinfonds gehören. Zudem beschließt er über die Einberufung des
Verwaltungsrates und legt dessen Tagesordnung fest.
§ 40 WeinG
Verwaltungsrat
(1) Der Verwaltungsrat besteht aus 44 Personen, und zwar aus
1. 13 Vertretern des Weinbaus,
2. 5 Vertretern des Weinhandels, davon mindestens 1 Vertreter des Ausfuhrhandels,
3. 5 Vertretern der Winzergenossenschaften,
4. 1 Vertreter der Weinkommissionäre,
5. 1 Vertreter der Sektkellereien,
6. 1 Vertreter des Gaststättengewerbes,
7. je 1 Vertreter des Sortimentsgroßhandels und der genossenschaftlichen Großhandels- und
Dienstleistungsunternehmen,
8. je 1 Vertreter des Lebensmitteleinzelhandels, der Lebensmittelfilialbetriebe und der
Konsumgenossenschaften,
9. 1 Vertreter der landwirtschaftlichen Genossenschaftsverbände,
10. 1 Vertreter der Organisationen zur Förderung der Güte des Weines,
11. 3 Vertretern der Verbraucher,
12. 8 Vertretern der gebietlichen Absatzförderungseinrichtungen.
(2) Die Mitglieder des Verwaltungsrates werden vom Bundesministerium für Ernährung,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz berufen und abberufen. Vor der Berufung und Abberufung
sind bei den in Absatz 1 Nr. 1 bis 11 genannten Mitgliedern die Organisationen der beteiligten
Wirtschaftskreise, bei den in Absatz 1 Nr. 12 genannten Mitgliedern die Landesregierungen
anzuhören. Die Berufung erfolgt grundsätzlich für die Dauer von drei Jahren. Zum 1. April eines
jeden Jahres scheidet ein Drittel der Mitglieder aus. Die Wiederberufung ist zulässig.
(3) Der Verwaltungsrat wählt alle drei Jahre aus seiner Mitte den Vorsitzenden und den
stellvertretenden Vorsitzenden.
(4) Der Verwaltungsrat bestimmt den grundsätzlichen Handlungsrahmen in Fragen, die zum
Aufgabengebiet des Deutschen Weinfonds gehören.
(5) Der Verwaltungsrat gibt sich und dem Aufsichtsrat eine Geschäftsordnung, die der
Genehmigung des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz
bedarf.
(6) Der Verwaltungsrat beschließt ferner in den ersten sechs Monaten jedes Geschäftsjahres
über die Entlastung des Vorstandes und des Aufsichtsrates.
§ 41 WeinG
Satzung
Der Verwaltungsrat beschließt über die Satzung des Deutschen Weinfonds. Die Satzung bedarf
der Genehmigung des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und
Verbraucherschutz.
§ 42 WeinG
Aufsicht
(1) Der Deutsche Weinfonds untersteht der Aufsicht des Bundesministeriums für Ernährung,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz. Maßnahmen des Deutschen Weinfonds sind auf
Verlangen des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz
aufzuheben, wenn sie gegen gesetzliche Vorschriften oder die Satzung verstoßen oder das
öffentliche Wohl verletzen.
(2) Der Deutsche Weinfonds ist verpflichtet, dem Bundesministerium für Ernährung,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz und seinen Beauftragten jederzeit Auskunft über seine
Tätigkeit zu erteilen.
(3) Beauftragte der Bundesregierung und der für die Weinwirtschaft zuständigen obersten
Landesbehörden der Weinbau treibenden Bundesländer sind befugt, an den Sitzungen des
Aufsichtsrates und des Verwaltungsrates teilzunehmen; ihnen ist jederzeit Gehör zu gewähren.
(4) Kommt der Deutsche Weinfonds den ihm obliegenden Verpflichtungen nicht nach, so ist die
Bundesregierung befugt, die Aufgaben durch einen besonderen Beauftragten durchführen zu
lassen oder sie selbst durchzuführen.
13
bb) Zur Erfüllung seiner Aufgaben nach § 37 Abs. 1 WeinG bedient sich der Deutsche
Weinfonds dreier Gesellschaften mit beschränkter Haftung: des Deutschen Weininstituts, der
Deutschen Weinakademie und der Weinwerbe GmbH.
14
(1) Die Durchführungsgesellschaften sind nach den von der Bundesregierung vorgelegten
Gesellschaftsverträgen unterschiedlich organisiert.
15
(aa) Gesellschafter des Deutschen Weininstituts sind der Deutsche Weinfonds, der Deutsche
Weinbauverband e.V., der Deutsche Raiffeisenverband e.V. und der Bundesverband der
deutschen Weinkellereien und des Weinfachhandels mit Anteilen von jeweils einem Viertel am
Stammkapital (Gesellschaftsvertrag i.d.F. vom 3. Dezember 1997 ). Organe der
Gesellschaft sind die Gesellschafterversammlung und die Geschäftsführung (§ 7 GV DWI). In der
Gesellschafterversammlung steht jedem Gesellschafter für je 100 DM Nennbetrag eines
Geschäftsanteils eine Stimme zu (§ 8 Abs. 2 Satz 1 GV DWI). Die Gesellschafterversammlung
beschließt, soweit gesetzlich und durch Vertrag nicht anders vorgesehen, mit einfacher Mehrheit
der abgegebenen Stimmen (§ 8 Abs. 4 GV DWI). Die Verfügung über einen Gesellschaftsanteil,
die Änderung der Höhe des Stammkapitals sowie die Auflösung der Gesellschaft bedürfen der
Zustimmung aller Gesellschafter (§ 4 Abs. 1 GV DWI). Der jährlich aufzustellende
Wirtschaftsplan wird nur mit Zustimmung aller Gesellschafter wirksam (§ 5 Abs. 2 Satz 3 GV
DWI). Gesellschaftszwecke sind Öffentlichkeitsarbeit, Absatzförderung und Pflege der Kultur des
Deutschen Weines (§ 2 Abs. 1 Satz 1 GV DWI).
16
Das Deutsche Weininstitut sieht als Bestandteil seiner „Kernaufgabe …, die Qualität und den
Absatz von Weinen aus den 13 deutschen Anbaugebieten durch wettbewerbsneutrale
Marketingmaßnahmen im In- und Ausland zu fördern“, im Wesentlichen Presse- und
Öffentlichkeitsarbeit, die Durchführung von Informationskampagnen einschließlich
entsprechender Veranstaltungen, die Beteiligung an nationalen und internationalen Messen
sowie die Organisation von Weinpräsentationen und Veranstaltungen gemeinsam mit deutschen
Erzeugern in aller Welt; ergänzend gebe das Institut Informationsbroschüren, regelmäßige
Informationsdienste, Publikationen und Werbematerialien heraus, führe Schulungen und
Seminare, insbesondere für Vertreter aus Gastronomie und Handel, sowie Marktforschungen
durch und berate die Weinwirtschaft in Fragen der Absatzförderung im In- und Ausland (a
href="http://www.deutscheweine.de/icc/Internet-DE/nav/522/52270b54-13f9-0401-be59-
267b48205846">http://www.deutscheweine.de/icc/Internet-DE/nav/522/52270b54-13f9-0401-
be59-267b48205846, unter Das Deutsche Weininstitut).
17
(bb) Gesellschafter der Deutschen Weinakademie sind das Deutsche Weininstitut, in dessen
Hand der größte Teil des Stammkapitals liegt, der Bundesverband der Deutschen
Weinkellereien und des Weinfachhandels sowie der Deutsche Weinbauverband e.V.
(Gesellschaftsvertrag i.d.F. v. 4. Februar 1994 ). In der Gesellschafterversammlung
steht jedem Gesellschafter je 1.000 DM Stammkapital eine Stimme zu (§ 8 Abs. 2 Satz 1 GV
DWA); die Gesellschafterversammlung ist beschlussfähig, wenn mindestens zwei Drittel des
Stammkapitals vertreten sind (§ 8 Abs. 3 GV DWA). Sie beschließt, soweit durch Gesetz und
Gesellschaftsvertrag nichts anderes vorgesehen, mit einfacher Mehrheit der abgegebenen
Stimmen (§ 8 Abs. 4 GV DWA). Gesellschaftszweck ist die Durchführung von Seminaren und
Kolloquien, die Information der allgemeinen Öffentlichkeit, die Vergabe, Koordination,
Auswertung und Vermittlung wissenschaftlicher Studien im Benehmen mit dem Deutschen
Weininstitut sowie die Herstellung, Gestaltung und der Vertrieb von Aufklärungsschriften über
den deutschen Wein (§ 2 Abs. 1 GV DWA).
18
(cc) Den Gesellschaftern der Deutschen Weinwerbe GmbH - nach einer von der
Bundesregierung vorgelegten Gesellschafterliste der Deutsche Weinfonds, das Deutsche
Weininstitut sowie zahlreiche Gebietsweinwerbeverbände - steht nach dem vorgelegten
Gesellschaftsvertrag (i.d.F. vom 14. November 1985 ) das Stimmrecht nach
Köpfen ohne Rücksicht auf die Höhe ihrer Beteiligung am Stammkapital zu (§ 6 GV WwGmbH).
Gesellschaftszweck ist die Absatzförderung und Werbung für den deutschen Wein in seiner
Gesamtheit sowie für die einzelnen Anbaugebiete; die Gesellschaft hat dabei allerdings nicht
selbst planerisch tätig zu werden, sondern nur die von den Gesellschaftern eingereichten
Werbepläne zu einem Werbe-Rahmenplan zusammenzustellen und gegenüber den Medien als
Rahmenauftraggeber zu fungieren (§ 2 GV WwGmbH). Sinn der Einschaltung dieser
Gesellschaft ist es, mittels eines durch Bündelung erhöhten Auftragsvolumens günstigere
Konditionen zu erzielen. Für die Auswahl und inhaltliche Gestaltung der einzelnen
Werbemaßnahmen bleiben die jeweiligen Gesellschafter verantwortlich.
19
(2) Das Deutsche Weininstitut hat mit dem Deutschen Weinfonds einen
Geschäftsbesorgungsvertrag geschlossen, mit dem es diesem die Besorgung
gemeinschaftlicher interner Verwaltungsgeschäfte einschließlich Personalwesen,
Rechnungswesen und Finanzierung überträgt. Der Vertrag sieht vor, dass die Maßnahmen der
übertragenen Geschäftsbesorgung im Rahmen der Beschlüsse des Deutschen Weininstituts
erfolgen und der Aufsicht der gesetzlichen Organe des Deutschen Weinfonds unterliegen (Nr. 6
des Geschäftsbesorgungsvertrages). Die Besorgung der Geschäfte der Deutschen
Weinakademie ist in entsprechendem Umfang und mit ähnlichen Maßgaben vertraglich dem
Deutschen Weininstitut übertragen.
20
In der Praxis hat demgemäß der Vorstand des Deutschen Weinfonds in Personalunion auch die
Geschäftsführung des Deutschen Weininstituts und der Deutschen Weinakademie inne.
21
c) Die Europäische Kommission hat die Vereinbarkeit der gemäß §§ 37 ff. WeinG ausgestalteten
Aufgabenwahrnehmung durch den Deutschen Weinfonds mit den unionsrechtlichen
Beschränkungen für staatliche Beihilfen (gegenwärtig Art. 107 AEUV, zuvor Art. 87 EG) auf der
Grundlage der von ihr erlassenen Rahmenregelung der Gemeinschaft für Staatliche Beihilfen im
Agrar- und Forstsektor 2007-2013 (ABl Nr. C 319 vom 27. Dezember 2006, S. 1; gemäß
Mitteilung der Europäischen Kommission, ABl Nr. C 339 vom 20. November 2013, S. 1 <2> in
der Laufzeit verlängert bis zum 30. Juni 2014) beurteilt und mit Entscheidung vom 19. Dezember
2007 (Beihilfe Nr. N 477/2007 - K(2007) 6782) genehmigt.
22
2. Nach § 46 Satz 1 WeinG können die Länder zur besonderen Förderung des in ihrem Gebiet
erzeugten Weines von den nach § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG (Flächenabgabe)
Abgabepflichtigen eine gesonderte Abgabe auf landesrechtlicher Grundlage erheben. Die
Abgabe kann für die einzelnen in § 3 Abs. 1 WeinG genannten Anbaugebiete eines Landes in
unterschiedlicher Höhe festgesetzt werden (§ 46 Satz 2 WeinG).
23
Das Land Rheinland-Pfalz, in dem rund zwei Drittel des deutschen Weines produziert werden
(vgl. Statistisches Bundesamt, Weinerzeugung - Fachserie 3 Reihe 3.2.2 - 2013, S. 6), macht von
diesen Möglichkeiten Gebrauch. Nach § 1 des Absatzförderungsgesetzes Wein (AbföG Wein; im
Folgenden: AbföG Wein Rh.-Pf.) vom 28. Juni 1976 (GVBl S. 187, zuletzt geändert durch Art. 63
des Euro-Anpassungsgesetzes Rheinland-Pfalz vom 6. Februar 2001, GVBl S. 29), wird von den
Eigentümern oder Nutzungsberechtigten der in Rheinland-Pfalz belegenen Weinbergsflächen
eine Abgabe in Höhe von je nach Anbaugebiet jährlich 0,77 oder 0,87 Euro je Ar erhoben:
§ 1 AbföG Wein Rh.-Pf.
(1) Von den Eigentümern oder Nutzungsberechtigten der in Rheinland-Pfalz belegenen
Weinbergsflächen wird eine Abgabe zur besonderen Förderung des in Rheinland-Pfalz
erzeugten Weines erhoben.
(2) Die Abgabe beträgt jährlich je Ar der Weinbergsfläche, sofern diese mehr als 5 Ar umfaßt, in
den bestimmten Anbaugebieten Ahr, Mittelrhein, Nahe, Pfalz und Rheinhessen 0,77 EUR und im
bestimmten Anbaugebiet Mosel-Saar-Ruwer 0,87 EUR.
24
Gemäß § 2 Abs. 1 AbföG Wein Rh.-Pf. wird die Abgabe von den Gemeinden zusammen mit der
Abgabe für den Deutschen Weinfonds - gemeint ist hier die Flächenabgabe nach § 43 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 WeinG - festgesetzt, erhoben und beigetrieben. Die Einnahmen aus der Abgabe -
jährlich rund 5 Mio. Euro (vgl. Landwirtschaftskammer Rheinland-Pfalz, Fachbereich Weinbau,
Information 11/2012, S. 2) - dürfen gemäß § 4 Abs. 1 AbföG Wein Rh.-Pf. nur zur Förderung des
Absatzes von in Rheinland-Pfalz erzeugten Weinen verwendet werden; dabei ist jedes
bestimmte Anbaugebiet entsprechend seinem Aufkommen aus der Abgabe zu berücksichtigen.
Gefördert werden können Einrichtungen des Weinbaus, die eine Förderung des Absatzes der in
den bestimmten Anbaugebieten erzeugten Weine zum Ziel haben, insbesondere die von den
Verbänden des Weinbaus getragenen Absatzförderungseinrichtungen (§ 4 Abs. 2 AbföG Wein
Rh.-Pf.). Die Verwaltung der Einnahmen aus der Abgabe obliegt dem fachlich zuständigen
Ministerium, das sie durch Rechtsverordnung übertragen kann (§ 3 AbföG Wein Rh.-Pf.). Von
dieser Möglichkeit ist mit der Landesverordnung zur Durchführung des
Absatzförderungsgesetzes Wein (AbföGWeinDVO; im Folgenden: AbföGWeinDVO Rh.-Pf.) vom
23. Juli 1976 (GVBl S. 213, zuletzt geändert durch Art. 70 der Euro-Anpassungsverordnung
Rheinland-Pfalz vom 28. August 2001, GVBl S. 210), Gebrauch gemacht worden, die die
Einnahmenverwaltung der Landwirtschaftskammer Rheinland-Pfalz überträgt (§ 1 Abs. 1
AbföGWeinDVO Rh.-Pf.). Bei der Vergabe der Mittel wirkt ein Werbebeirat, bestehend aus
Vertretern der verschiedenen Zweige des Weinbaues und einem Vertreter des Weinfonds,
beratend mit (§ 5 Abs. 1, 2 AbföG Wein Rh.-Pf.).
25
Für die Regelungen des Absatzförderungsgesetzes Wein liegt nach Mitteilung der
Landesregierung von Rheinland-Pfalz vom 9. August 2013 eine 1986 erteilte, bis Ende des
Jahres 2013 gültige beihilferechtliche Genehmigung der Europäischen Kommission vor.
26
3. Gebietliche Absatzförderungen und Absatzförderung auf Bundesebene sind nach Maßgabe
des § 47 WeinG zu koordinieren:
§ 47 WeinG
Unterrichtung und Abstimmung
Die gebietlichen Absatzförderungseinrichtungen und der Deutsche Weinfonds unterrichten sich
gegenseitig über geplante Absatzförderungsmaßnahmen. Die Maßnahmen selbst sind
untereinander und mit dem Deutschen Weinfonds abzustimmen. Die näheren Einzelheiten regelt
eine gemeinsame Geschäftsordnung, die die gebietlichen Absatzförderungseinrichtungen und
der Deutsche Weinfonds erlassen. Die Geschäftsordnung bedarf der Zustimmung des
Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz.
II.
27
1. Mit den jeweils angegriffenen, unterschiedliche Zeiträume in den Jahren 2008
beziehungsweise 2009 betreffenden Ausgangsbescheiden wurden die Beschwerdeführerinnen
zu I.1 bis I.3 und III. zur Abgabe nach § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WeinG (Mengenabgabe) und die
Beschwerdeführer zu I.4 und II. zur Abgabe nach § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG
(Flächenabgabe), der Beschwerdeführer zu II. außerdem zur Abgabe nach § 1 AbföG Wein Rh.-
Pf. herangezogen.
28
2. a) Nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens erhoben die Beschwerdeführer
jeweils erfolglos Anfechtungsklage zum zuständigen Verwaltungsgericht (s. die veröffentlichte
Entscheidung im Verfahren des Beschwerdeführers zu I.4., VG Koblenz, Urteil vom 16.
Dezember 2009 - 5 K 639/09.KO -, LKRZ 2010, S. 148 ff.).
29
b) Die von den Verwaltungsgerichten zugelassenen Berufungen wies das
Oberverwaltungsgericht zurück und ließ jeweils die Revision zu (s. die veröffentlichten
Entscheidungen in den Verfahren der Beschwerdeführer zu I.1, I.4 und II., OVG Rheinland-Pfalz,
Urteile vom 8. Dezember 2010 - 8 A 10927/10 -, juris; vom 15. September 2010 - 8 A 10246/10 -,
DVBl 2010, S. 1442 ff., und vom 8. Dezember 2010 - 8 A 10882/10 -, AUR 2011, S. 224 ff.;
letzteres Urteil auch zur Abgabe nach dem AbföG Wein Rh.-Pf.).
30
c) Die Revisionen, mit denen sämtliche Beschwerdeführer die Verfassungswidrigkeit der von
ihnen erhobenen Sonderabgaben und die Beschwerdeführer der Verfahren 2 BvR 1139/12 und
2 BvR 1141/12 darüber hinaus die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der Abgabe zum Deutschen
Weinfonds geltend machten, wies das Bundesverwaltungsgericht mit - soweit die Vereinbarkeit
der Abgabe zum Deutschen Weinfonds mit dem Grundgesetz betreffend, im Wesentlichen
gleichlautenden - Urteilen (vom 24. November 2011, veröffentlicht in juris; das Urteil im
Verfahren des Beschwerdeführers zu I.4. - 3 C 32.10 - darüber hinaus u.a. in RdL 2012, 178 ff.)
zurück.
31
aa) (1) Die Abgabe nach § 43 WeinG sei mit Gemeinschaftsrecht vereinbar. Einer Vorlage an
den Gerichtshof der Europäischen Union (Art. 267 AEUV) bedürfe es nicht, denn die
Europarechtskonformität lasse sich klar und eindeutig feststellen.
32
(2) Die Abgabe sei verfassungsmäßig.
33
Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die Regelung der Sonderabgabe folge aus
Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG (Förderung der landwirtschaftlichen Erzeugung); soweit einzelne
Bestimmungen den Weinhandel sowie andere Gruppen der Weinwirtschaft und ihr
nahestehende Geschäftszweige berührten, ergebe sie sich jedenfalls aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11
GG (Recht der Wirtschaft). In materieller Hinsicht erfülle die Abgabe die strengen
verfassungsrechtlichen Anforderungen an Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion.
34
Im Hinblick auf ihren in § 43 Abs. 1 in Verbindung mit § 37 Abs. 1 Nr. 1 und 2 WeinG bestimmten
Sachzweck handele es sich bei den Abgabepflichtigen um eine homogene Gruppe. Innerhalb
der in der europäischen Rechtsordnung vorstrukturierten Gruppe der deutschen Land- und
Forstwirtschaft bilde die Weinwirtschaft - auch nach der Integration der Weinmarktordnung in die
einheitliche gemeinsame Organisation der Agrarmärkte - einen sozial wie rechtlich gesonderten
Sektor, in dem Erzeuger und Abfüller durch im Verhältnis zu den Abnehmern gleichgerichtete
Interessen an der erfolgreichen Vermarktung von Wein und Weinerzeugnissen verbunden seien.
Der im Verhältnis untereinander bestehende Wettbewerb ändere daran nichts. Die Homogenität
werde nicht dadurch in Frage gestellt, dass in § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG neben den
Nutzungsberechtigten auch Eigentümer von Weinbergsflächen als Abgabepflichtige genannt
seien, die an der Absatzförderung ein lediglich mittelbares Interesse hätten. Das Gesetz gehe
davon aus, dass Eigentümer nur dann zu der Abgabe veranlagt würden, wenn sie ihre
Weinbergsflächen selbst zur Produktion von Wein nutzten. Dies ergebe sich schon aus dem
Wortlaut des § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG und komme auch in § 44 Abs. 1 Satz 1 WeinG zum
Ausdruck, wonach Berechnungsgrundlage für die Erhebung der Abgabe die zur Weinbaukartei
gemeldete Fläche sei. Da Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 436/2009 der Kommission vom 26. Mai
2009 (ABl Nr. L 128 vom 27. Mai 2009 S. 15) dazu verpflichte, in die Weinbaukartei als
„Betriebsinhaber“ solche natürlichen oder juristischen Personen aufzunehmen, die eine mit
Reben bepflanzte Fläche „bewirtschaften“ (vgl. Art. 2 Buchst. a)), sei ein Eigentümer, der seine
Grundstücke nicht selbst als Weinbergsflächen nutze, nicht in Anspruch zu nehmen. Die
Gruppenhomogenität lasse sich auch nicht mit der Annahme bezweifeln, dass der Deutsche
Weinfonds Wein jeglicher Herkunft zu fördern habe. Die Tätigkeit des Fonds sei auf die
Förderung von „inländischen“, also von Abgabepflichtigen erzeugten Weinprodukten beschränkt
(§ 37 Abs. 1 Nr. 2 WeinG; BTDrucks 16/4209 S. 9). Die Einwände gegen die Zusammensetzung
des Verwaltungsrats des Deutschen Weinfonds beträfen nicht die Gruppe der Abgabepflichtigen.
Schon deshalb könne deren Homogenität nicht dadurch beeinträchtigt sein, dass dem
Verwaltungsrat auch Vertreter von Wirtschaftszweigen angehörten, die nicht zum Kreis der
Abgabepflichtigen gehörten. Davon abgesehen habe das Bundesverfassungsgericht eine
ähnliche Zusammensetzung des Verwaltungsrats des Stabilisierungsfonds nach dem
Weinwirtschaftsgesetz verfassungsrechtlich gebilligt.
35
Der durch die Abgabe zu finanzierende und die Abgabe rechtfertigende Gruppennutzen sei in
der erforderlichen Weise evident, da er sich plausibel begründen lasse. Nach den das
Revisionsgericht bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts sei, wie die
fortdauernd negative Außenhandelsbilanz indiziere, die deutsche Weinwirtschaft namentlich im
transnationalen Wettbewerb erheblichen Beeinträchtigungen - durch eine vergleichsweise
geringe Marktstärke sowohl auf dem Inlandsmarkt als auch auf den wichtigen Exportmärkten und
daraus folgend geringe Wertschöpfung pro Mengeneinheit - ausgesetzt, die durch die Gruppe
der Abgabepflichtigen selbst nicht gleich effektiv kompensiert werden könnten wie durch die
Aktivitäten des Deutschen Weinfonds; als Ursache hierfür werde ein schlechtes Image des
deutschen Weins im In- und Ausland angesehen. Dies sei revisionsrechtlich nicht zu
beanstanden. Die festgestellten Tatsachen ließen jedenfalls in ihrer Gesamtheit den gezogenen
Schluss zu, erwiesen sich aber auch einzeln keineswegs als unplausibel.
36
Das gelte zunächst für die festgestellte fortdauernd stark negative Außenhandelsbilanz für Wein.
Dieses Defizit belege eine international wie auch auf dem Inlandsmarkt dauerhafte relativ starke
Bevorzugung ausländischer Weine. Diese Indizwirkung büße das Handelsbilanzdefizit nicht
wegen der bestehenden Begrenzung der Produktionsmenge durch einen höchstzulässigen
Hektarertrag (vgl. §§ 9, 10 WeinG) ein. Das Berufungsgericht messe zutreffend nicht der Menge,
sondern der Wertschöpfung pro Mengeneinheit Aussagekraft bei. Plausibel habe sich das
Gericht zum Beleg erheblicher Nachteile der deutschen Weinwirtschaft auch im Übrigen an der
Wertschöpfung pro Mengeneinheit orientiert und dabei insbesondere dem Vergleich von
Durchschnittsverkaufspreisen deutscher und ausländischer Weine in entsprechender Qualität
Bedeutung beigelegt. Dies sei für das Inland überzeugend anhand der Preise des Einzelhandels
herausgearbeitet worden, über den der Großteil, nämlich etwa Dreiviertel, des gesamten Weins
in Deutschland vertrieben werde. Der Absatz über den Lebensmitteleinzelhandel könne viel
unmittelbarer als der Direkt- und Genossenschaftsverkauf durch ein Marketing des Deutschen
Weinfonds stimuliert werden; gegen die Indizwirkung der Einzelhandelspreise könne daher nicht
eingewandt werden, dass im Direkt- und Genossenschaftsverkauf ein prozentual größerer Teil
der Wertschöpfung erzielt werde. Genau dieser Umstand bestätige die Einschätzung, dass die
Wettbewerbsnachteile des deutschen Weins im Einzelhandel beurteilt und durch die Tätigkeit
des Deutschen Weinfonds verringert werden müssten. Schon deswegen verfange auch die Kritik
nicht, richtigerweise müsse die Wertschöpfung im Verhältnis von Winzern und Abfüllern und
nicht zwischen Einzelhandel und Endverbraucher verglichen werden. Es liege auf der Hand,
dass eine Erhöhung der Einzelhandelspreise tendenziell auf davor liegende Glieder der
Wertschöpfungskette (Erzeuger und Abfüller) zurückwirke.
37
Nicht zu beanstanden sei weiter, dass das Berufungsgericht von einem - im Verhältnis zu
staatlicher Absatzförderung - geringeren Potenzial der abgabebelasteten Gruppe ausgehe, die
aufgezeigten Nachteile aus eigener Kraft zu kompensieren. Nach seinen im Revisionsverfahren
nicht durchgreifend beanstandeten Feststellungen wiesen die deutschen Weinbaubetriebe
durchschnittlich nur eine geringe Betriebsgröße auf und müssten unter ungünstigen
Bedingungen und Inkaufnahme von Standortnachteilen produzieren, zum Beispiel unter
klimatisch ungünstigen Verhältnissen, in Steillagen und mit einem hohen Lohnkostenniveau.
Diese Verhältnisse ließen es ohne weiteres als nachvollziehbar erscheinen, dass sich die
Wertschöpfung nicht durch eine Veränderung der Produktionsbedingungen wesentlich steigern
lasse. Ebensowenig sei es unplausibel, aus diesen Umständen zu folgern, dass eine auf
privatwirtschaftlicher Basis organisierte zentrale Absatzförderung nicht in gleichem Maße effektiv
wäre. Kleinteilige Strukturen mit nur geringer Personal- und Finanzkraft seien kaum in der Lage,
sich ebenso schlagkräftig wie starke ausländische Konkurrenten zu organisieren und diesen
gleichgewichtige Marketingstrategien entgegenzusetzen.
38
Schließlich habe das Berufungsgericht die Existenz vergleichbarer staatlich gestützter
Fördereinrichtungen in anderen weinproduzierenden Ländern der Europäischen Union zu Recht
als Hinweis darauf betrachtet, dass diese Länder ein zentrales oder sogar staatlich organisiertes
Marketing ungeachtet des größeren wirtschaftlichen Erfolgs ihrer Weinwirtschaft für sinnvoll und
hinreichend effektiv erachteten, um das für den Verkaufserfolg von Qualitätsweinen wesentliche
Image herzustellen.
39
Es sei nicht durchgreifend in Frage gestellt worden, dass die Tätigkeit des Deutschen Weinfonds
hinreichend effektiv sei, um eine Finanzierung durch die Abgabepflichtigen zu rechtfertigen. Das
Berufungsgericht habe die besondere Eignung des Deutschen Weinfonds festgestellt, einen
Imagegewinn des deutschen Weins zu bewirken, und tragfähige Hinweise dafür aufgezeigt, dass
die Tätigkeit des Fonds zu einer Imageverbesserung des deutschen Weins beigetragen habe.
Dem stehe nicht entgegen, dass der Umfang dieser Verbesserung wegen der komplexen
Wirkungszusammenhänge nicht genau quantifizierbar sei. Ebenso sei es unschädlich, dass es
dem Deutschen Weinfonds verwehrt sei, Werbung für bestimmte Produkte oder Produzenten zu
machen. Eine effektive Absatzförderung sei auch durch sogenannte generische Werbung oder
Werbung für einzelne Rebsorten wie den Riesling möglich, die von zahlreichen Winzern
angebaut würden, im Ausland besondere Beachtung fänden und dort für deutschen Wein als
solchen stünden. Der Deutsche Weinfonds sei durch das Unionsrecht keinen Beschränkungen
ausgesetzt, die eine sinnvolle Werbung für deutschen Wein im Ausland unmöglich machen
würden. Neben so genannter generischer Werbung sei auch Werbung zulässig, die auf die
Herkunft des Weins aus traditionellen Weinanbaugebieten oder auf bestimmte Rebsorten und
andere Besonderheiten hinweise.
40
Das Berufungsgericht habe auch dargelegt, dass die Abgabe haushaltsrechtlich ausreichend
dokumentiert sei und ihre Erforderlichkeit regelmäßig überprüft werde. Die Feststellungen und
Bewertungen dazu seien mit der Revision entweder nicht aufgegriffen oder nicht in einer Weise
angezweifelt worden, die revisionsrechtlich erheblich wäre.
41
Art. 12 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Die mit den finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen
vereinbare Auferlegung der Abgabe greife in dieses Grundrecht in zulässiger, insbesondere
auch nicht unverhältnismäßiger, Weise ein.
42
bb) Die Revision des Beschwerdeführers zu II., die sich auch gegen die berufungsgerichtliche
Billigung der Abgabe nach dem rheinland-pfälzischen Absatzförderungsgesetz Wein richtete,
wurde auch insoweit zurückgewiesen (BVerwG, Urteil vom 24. November 2011 - 3 C 6/11 -,
juris).
43
Bei der Abgabe für die gebietliche Absatzförderung handele es sich um eine Sonderabgabe, die
denselben verfassungsrechtlichen Anforderungen unterliege wie die Abgabe für den Deutschen
Weinfonds. Das Berufungsgericht habe demgemäß auf die hierzu getroffenen Feststellungen
zurückgreifen und sich im Übrigen darauf beschränken dürfen, die Besonderheiten der
Gebietsweinwerbung zu behandeln.
44
Die Gruppenhomogenität sei bei der Abgabe für die gebietliche Absatzförderung nicht dadurch
in Frage gestellt, dass diese nur von den nach § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG
Abgabepflichtigen, also von den Eigentümern und Nutzungsberechtigten von Weinbergsflächen,
erhoben werde. § 46 Satz 1 WeinG ermächtige die Länder nicht zur Heranziehung auch der
Abfüllbetriebe (§ 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WeinG). Dies beruhe auf tragfähigen Erwägungen, vor
allem auf einem geringeren Interesse der Vermarkter von überregionalen Erzeugnissen an einer
gebietsbezogenen Weinwerbung. Die Begrenzung auf eine Flächenabgabe berühre nicht die
Homogenität der Gruppe, sondern allenfalls die Vollständigkeit der nach den gesetzlichen
Zwecken potenziell heranzuziehenden Gruppe.
45
Auch die Finanzierungsverantwortung sei, ausgehend von den Feststellungen zur Abgabe für
den Deutschen Weinfonds, zu bejahen. Daran ändere es nichts, dass die Gebietsweinwerbung
einer enger begrenzten Gruppe zugute komme; denn die festgestellte Benachteiligung der
deutschen Weinwirtschaft treffe den deutschen Wein schlechthin und nicht nur bestimmte
Anbaugebiete.
46
Eine regionale Abgabe lasse sich auch zusätzlich zur Abgabe für den Deutschen Weinfonds
rechtfertigen. Das Berufungsgericht habe dazu festgestellt, die Aufgabe der
Gebietsweinwerbung bestehe darin, den besonderen Beeinträchtigungen und spezifischen
Nachteilen des deutschen Weins im In- und Ausland mit dem Ziel einer stärkeren Profilierung
des Weins aus dem jeweiligen Anbaugebiet entgegenzuwirken und Verbraucher dazu zu
bewegen, Weine aus dem jeweiligen Anbaugebiet Importweinen vorzuziehen und dabei höhere
Flaschenpreise zu akzeptieren. Die daran anknüpfenden Einschätzungen, es sei hinreichend
begründet, dass die Gebietsweinwerbung gegenüber dem Marketing des Deutschen Weinfonds
zugunsten der umfassten Anbaugebiete effektiver, da insoweit spezifischer vorgehen könne und
sich mit dessen Marketing sinnvoll ergänze, seien tragfähig und nicht substantiiert angegriffen
worden. Bestünden aber spezifische Vorteile der aus der regionalen Abgabe finanzierten
Werbetätigkeit, komme es nicht darauf an, ob eine zweite Organisation der Absatzförderung
zwingend erforderlich sei.
47
Die berufungsgerichtlichen Feststellungen dazu, dass die Abgabe für die Gebietsweinwerbung
haushaltsrechtlich ausreichend dokumentiert sei und ihre Erforderlichkeit regelmäßig überprüft
werde, seien ebenfalls nicht durchgreifend gerügt.
III.
48
Mit den fristgemäß erhobenen Verfassungsbeschwerden gegen die angegriffenen Bescheide
und gerichtlichen Urteile machen die Beschwerdeführer geltend, die Erhebung der Abgabe für
den Deutschen Weinfonds verletze ihr Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit den
finanzverfassungsrechtlichen Vorschriften der Art. 105 GG und Art. 110 GG. Die
Beschwerdeführer zu II. und III. erheben darüber hinaus unterschiedliche weitere Rügen.
49
1. Die Beschwerdeführer zu I. bezweifeln, dass mittelbare staatliche Werbemaßnahmen, deren
Effekte, wie das Bundesverwaltungsgericht in den vorliegend angefochtenen Urteilen selbst
eingeräumt habe, wegen der komplexen Wirkungszusammenhänge nicht genau quantifizierbar
seien, zulässigerweise zum Gegenstand von Sonderabgaben gemacht werden dürfen.
50
Unabhängig davon lasse sich ein greifbarer Gruppennutzen der Tätigkeit des Deutschen
Weinfonds für die Abgabepflichtigen nicht plausibel belegen. Die Fachgerichte hätten sich zum
Beleg erheblicher Nachteile der deutschen Weinwirtschaft, die es mit den staatlichen
Werbemaßnahmen auszugleichen gelte, in erster Linie mit Durchschnittspreisen von Wein
auseinandergesetzt und dabei Preise für deutschen Wein mit Preisen für ausländische Weine
beim Verkauf im Inland und auf ausgewählten Auslandsmärkten verglichen. Als Ergebnis
effizienter Produktion sei ein niedriger Preis jedoch gerade kein Nachteil. Innerhalb der
Europäischen Union wiesen nach einem Bericht des Bundesministeriums für Ernährung,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz nur französische Weinbaubetriebe einen höheren
Gewinn auf als deutsche. Bereits dies spreche gegen eine Benachteiligung der deutschen
Weinwirtschaft im europäischen Vergleich.
51
In Deutschland werde doppelt so viel Wein konsumiert wie erzeugt. Daher müsse es zu einem
Außenhandelsdefizit kommen. Das Außenhandelsdefizit sei auch dann, wenn man es nicht
mengenmäßig, sondern an der Wertschöpfung pro Mengeneinheit messe, als plausibler
Nachweis für erhebliche, ausgleichsbedürftige Nachteile auf dem Weinmarkt wegen dessen
Besonderheiten ungeeignet. Das Bundesverwaltungsgericht gehe zu Unrecht von einer beim
deutschen Wein geringeren Wertschöpfung aus. Eine Benachteiligung der deutschen
Weinwirtschaft könne nicht an den durchschnittlichen Verkaufspreisen im
Lebensmitteleinzelhandel festgemacht werden, weil diese nicht repräsentativ seien. Nach einer
vom rheinland-pfälzischen Landwirtschaftsministerium vorgelegten Studie aus dem Frühjahr
2012 habe der mengenmäßige Marktanteil der deutschen Weine im Inland bei 44,2 Prozent, der
wertmäßige Marktanteil jedoch bei 51,3 Prozent gelegen. Wenn deutsche Weinbaubetriebe im
europäischen Vergleich rentabel arbeiteten und 80 Prozent der Weinmenge in Deutschland zu
auskömmlichen Preisen vermarktet werde, spiele es keine Rolle, ob deutsche Weine auf
einzelnen Auslandsmärkten zu Preisen verkauft würden, die unterhalb der Preise anderer
europäischer Weine lägen. Eine erhebliche Benachteiligung der deutschen Weinwirtschaft lasse
sich daraus nicht ableiten.
52
Es sei nicht ersichtlich, dass die betroffenen Kreise der Weinwirtschaft für eventuell erforderliche
Marketingmaßnahmen nicht selbst aufkommen könnten. Auf der Ebene der
Regionalweinwerbung gebe es bereits privat organisierte und finanzierte
Gemeinschaftswerbeeinrichtungen, wie etwa die seit 2009 von der Badischen Wein GmbH
organisierte Gemeinschaftswerbung für Badischen Wein. Auch und gerade die kleinteilige
Betriebsstruktur, die es im Übrigen im Bereich der Landwirtschaft in Deutschland ebenfalls gebe,
lasse sich mithilfe einer entsprechenden privaten Marketinginitiative ohne weiteres auffangen,
wobei gleichzeitig zu berücksichtigen sei, dass die Betriebsgröße der einzelnen
Weinbaubetriebe stetig zunehme. Die ebenfalls dem Marketing dienenden
Weinbaugenossenschaften seien im deutschen Raiffeisenverband zusammengeschlossen. Es
sei nicht ersichtlich, wieso sie innerhalb dieses Verbandes oder im Zusammenwirken mit den im
deutschen Weinbauverband e.V. zusammengeschlossenen Erzeugern nicht dazu in der Lage
sein sollten, effektive Gemeinschaftswerbung zu betreiben. Auf der Abfüllerseite könne von einer
kleinteiligen Betriebsstruktur keine Rede sein. Etwa 75 Prozent der von den Abfüllern
aufgebrachten Abgaben zum Deutschen Weinfonds stammten von höchstens zehn Betrieben.
Diese seien entweder im Rahmen eines Verbandes oder aber auch aus eigener Kraft imstande,
Marketingmaßnahmen durchzuführen. Eine solche Weinwerbung könne ohne weiteres ebenso
effektiv sein wie die des Deutschen Weinfonds. Die Europäische Union stelle Fördermittel
gerade auch für die Weinwerbung auf Drittlandmärkten zur Verfügung, die von Unternehmen und
Unternehmenszusammenschlüssen abgerufen werden könnten. Zudem sei nicht zu erkennen,
dass die Marketingmaßnahmen des Deutschen Weinfonds effektiv seien; hiergegen sprächen
jedenfalls die schwankenden Preise für deutschen Wein.
53
Der Gesetzgeber habe es versäumt, sich in angemessenen Zeitabständen erkennbar über die
Notwendigkeit der weiteren Erhebung der Sonderabgabe zu vergewissern. Insoweit reiche es
nicht aus, wenn der Gesetzgeber ohne dahingehende Überlegungen die gesetzlichen
Regelungen bei allfälligen Novellierungen des Gesetzes einfach perpetuiere oder allenfalls die
Modalitäten der Abgabenerhebung ändere. Auch habe der Gesetzgeber keinen
Einschätzungsspielraum hinsichtlich der Frage, ob er die Sonderabgabe bei veränderten
Umständen, etwa bei Zielerreichung oder Wegfall des Finanzierungszwecks, fortführe.
54
Die zu den Verfassungsbeschwerden eingegangenen Stellungnahmen änderten an der
Verfassungswidrigkeit der Abgabepflicht nichts. Dass die Verbände des Weinhandels und der
Weinvermarktung etwaige Nachteile der Weinwirtschaft nicht selbst kompensieren wollten und
deshalb keine entsprechenden Initiativen entfalteten, dürfe keine Rolle spielen. Unterlassene
privatwirtschaftliche Initiative begründe keine Vermutung für einen Mehrwert staatlicher
Absatzförderung.
55
2. Der Beschwerdeführer zu II., der sich auch gegen die Erhebung der Abgabe nach dem
rheinland-pfälzischen Absatzförderungsgesetz Wein wendet, sieht neben Art. 12 Abs. 1 GG in
Verbindung mit Art. 110 GG auch Art. 2 Abs. 1 GG sowie Art. 9 Abs. 1 und Abs. 3 GG verletzt.
56
a) Der Gruppe der nach § 43 WeinG Abgabepflichtigen fehle es an der notwendigen
Homogenität. Nach den - wenngleich in anderem Zusammenhang getroffenen - Feststellungen
des Berufungsgerichts bestehe eine sehr unterschiedliche Größe und Profilierung der
Weingüter, was unterschiedliche Interessen an zentralen Maßnahmen zur Förderung der
Qualitätssicherung und Vermarktung zur Folge habe. Darüber hinaus unterschieden sich die
Interessen von Weinerzeugern einerseits und Kellereien und Genossenschaften andererseits.
Der Beschwerdeführer als kleiner Winzer, der Flaschenweine an eine Kundschaft vermarkte, die
er sich selbst erschlossen habe, interessiere sich, wie viele kleine Betriebe, nicht für Export und
Vermarktung über Discounter. Es gebe keinen Grund, ihn zur Finanzierung von
Marketingmaßnahmen zur Beeinflussung der Exportpreise und der Preise bei inländischen
Discountern heranzuziehen. Aufgrund der stark unterschiedlichen Marktorientierung der in
Anspruch Genommenen trete die Heterogenität der Gruppe so sehr in den Vordergrund, dass es
aus verfassungsrechtlicher Sicht auch unter Berücksichtigung eines dem Gesetzgeber
einzuräumenden Ausgestaltungsspielraums nicht mehr hinnehmbar sei, von einer homogenen
Gruppe zu sprechen.
57
Die in Anspruch genommene Gruppe habe auch keine besondere Finanzierungsverantwortung.
Die Feststellung, für die deutsche Weinwirtschaft bestünden erhebliche Beeinträchtigungen und
spezifische Nachteile im Wettbewerb, übersehe, dass der Markt Angebot und Nachfrage folge.
Da die deutsche Weinwirtschaft nur 50 Prozent des Bedarfs im Inland befriedigen könne, sei
eine rein zahlenmäßig negative Außenhandelsbilanz kein Hinweis auf ungesunde
Marktverhältnisse. Die Qualität des Weins werde bereits durch weinrechtliche Normen
ausreichend geschützt; der Staat sei nicht dazu berufen, sie über dieses notwendige Maß hinaus
zu steigern. Der Beschwerdeführer bedürfe hierfür auch nicht der staatlichen Handreichung und
Bevormundung. Soweit die Aufgabe des Schutzes der deutschen Weinbezeichnungen dem
Schutz wettbewerblicher Interessen deutscher Winzer diene, wäre dies mindestens ebenso
durch eine Vereinigung auf freiwilliger Basis erreichbar.
58
Die Annahme, die Wertschöpfung pro Mengeneinheit verdeutliche eine Benachteiligung der
deutschen Weinerzeuger, sei unzutreffend. Knapp 25 Prozent des Weins werde außerhalb des
Einzelhandels über andere Vertriebswege verkauft. Außerdem stellten die Fachgerichte zu
Unrecht nur auf Qualitätsweine ab, statt, wie erforderlich, auf die Benachteiligung aller deutschen
Weine. Die Preisentwicklung des deutschen Weins insgesamt stelle sich anders dar als von den
Fachgerichten angenommen. Lediglich Weine aus der Neuen Welt schnitten besser ab als
deutsche Weine. Hinzu komme, dass die ausländischen Erzeugnisse eine teilweise äußerst
schwankende Preisentwicklung aufwiesen, während beim deutschen Wein über die Jahre
hinweg eine gesunde Preissteigerung feststellbar sei. Soweit deutsche Weine im Ausland eine
niedrigere Wertschätzung erführen, rechtfertige dies kein staatliches Eingreifen. Die Steigerung
des Exports liege zudem nicht im Interesse aller Winzer. Das angebliche Exportproblem treffe
nur einige wenige Kellereien.
59
Es sei auch nicht ersichtlich, dass ein freiwilliger Zusammenschluss der Winzer nicht die
gleichen Ergebnisse erzielen könne wie staatliche Absatzförderung. Die Annahme, eine bloße
Plausibilität der Überlegenheit staatlicher Absatzförderung reiche aus, sei unzutreffend. Der
Deutsche Weinfonds existiere nunmehr, die Vorgängereinrichtung eingerechnet, schon mehrere
Jahrzehnte, während deren es ihm nicht gelungen sei, an dem von ihm beklagten Fehlen einer
großen deutschen Weinmarke etwas zu ändern. Auch eine mögliche Erosion der
Finanzierungsbasis bei einer freiwilligen Finanzierung durch die Unternehmen rechtfertige die
Finanzierung staatlicher Maßnahmen nicht. Wären die Unternehmen der Auffassung, dass die
zu finanzierenden Maßnahmen sinnvoll seien, würden sie sich daran beteiligen. Halte eine
Mehrzahl der Unternehmen die Maßnahme für überflüssig, sei dies keine Rechtfertigung für eine
Zwangsabgabe.
60
Der Gesetzgeber sei seiner Pflicht zur regelmäßigen Überprüfung der Notwendigkeit der
Sonderabgabe nicht nachgekommen. Zwischen 1998 und 2007 habe unstreitig keine
Überprüfung stattgefunden. Bei der im Jahr 2007 vorgenommenen Änderung des Weingesetzes
habe es sich nicht um eine Überprüfung im Sinne der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts gehandelt. Es fehle an der Feststellung, dass der Gesetzgeber die
Notwendigkeit der weiteren Abgabenerhebung konkret überprüft habe; eine dahingehende
Vermutungsregel gebe es nicht. Dem Gesetzgeber stehe auch kein Einschätzungsspielraum zu,
ob er bei Zielerreichung oder Wegfall des Finanzierungszweckes an der Abgabe festhalten
wolle.
61
Die aufgezwungene Werbegemeinschaft verstoße gegen Art. 9 Abs. 1 GG. Der Eingriff in die
negative Vereinigungsfreiheit wiege umso schwerer, als der Beschwerdeführer keine
mitgliedschaftlichen Rechte im Deutschen Weinfonds besitze und somit auf die
Mittelverwendung keinen Einfluss nehmen könne.
62
b) Für die landesrechtliche Gebietsweinwerbung gelte Entsprechendes. Besonderen Bedenken
begegne die Annahme, die Winzer aus Rheinland-Pfalz seien im transnationalen Markt in
gleicher Weise benachteiligt wie die Exporteure aus anderen Gebieten. Hierfür fehle es an
einem Anhaltspunkt. Darüber hinaus sei eine zusätzliche Absatzförderung nicht erforderlich.
Dem Gesetzgeber komme insofern auch kein Ermessen zu. Auch bezüglich der gebietlichen
Absatzförderung fehle es an einer nachvollziehbaren Überprüfung ihrer Notwendigkeit durch den
Gesetzgeber.
63
3. Die Beschwerdeführerin zu III. rügt über die geltend gemachte Verletzung ihres Grundrechts
aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 105 und Art. 110 GG hinaus einen Verstoß gegen
Art. 2 Abs. 1 GG, Art. 3 Abs. 1 GG und das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG).
64
a) Der Gruppe der nach § 43 WeinG Abgabepflichtigen fehle es aufgrund interner
Interessengegensätze an der notwendigen inneren Homogenität. Die Erzeugerbetriebe seien
vornehmlich daran interessiert, einen möglichst hohen Literpreis für das Rohprodukt zu erzielen.
Aus Sicht der Abfüller sei ein hohes Preisniveau hingegen hinderlich, weil es ihren
Gestaltungsspielraum bei der Preispolitik schmälere. Die Interessen von Erzeugern und
Abfüllern seien damit diametral entgegengesetzt. Zudem hätten die Abfüller kein dem Interesse
der regionalen Erzeuger vergleichbares Interesse an der auf regionale Herkunftsbezeichnungen
ausgerichteten Absatzförderung des Deutschen Weinfonds. Die Weinkellereien hätten im
Zusammenhang mit dem Export in Drittländer wie die Vereinigten Staaten oder China ein
Interesse an der Vermarktung und Absatzförderung übergebietlicher Weine, weil nur so der dort
bestehende Bedarf nach großen Absatzmengen unter einheitlichen Marken befriedigt werden
könne. Diese Form der Absatzförderung werde vom Deutschen Weinfonds aber nicht betrieben.
Steigende Preise, wie die Absatzförderungsmaßnahmen des Deutschen Weinfonds sie
anstrebten, führten im Zusammenhang mit dem hohen Selbstvermarktungsgrad bei Wein
zwangsläufig zu einem Verlust von Marktanteilen und Umsätzen des Zwischenhandels, hier also
der Kellereien, weil die Winzer und ihre Genossenschaften größere Mengen hochpreisiger
Weine lukrativ selbst vermarkten könnten, während die Kellereien auf ihren Absatzmärkten bei
Lebensmitteleinzelhändlern und den Discountern im Wettbewerb mit einem mengenmäßig nicht
limitierten Angebot preisgünstiger Weine aus anderen Ländern stünden. Die vorliegende
Situation unterscheide sich wesentlich von der Abgabenerhebung nach dem Absatzfondsgesetz,
bei dem die Abgabe dadurch gekennzeichnet gewesen sei, dass für jedes landwirtschaftliche
Erzeugnis jeweils nur eine Abgabe erhoben worden sei.
65
Die vom Weingesetz vorgesehene Heranziehung unterschiedlicher Teilgruppen sei überdies
unter Gleichheitsgesichtspunkten problematisch, weil die Belastung mit der Abgabe
ungleichmäßig und damit diskriminierend erfolge. Der von den Weinkellereien als Abfüllern
vermarktete Wein werde, bis er den Endverbraucher erreiche, doppelt mit der Abgabe belastet,
nämlich einmal mit der Flächenabgabe, die von den Erzeugern naturgemäß bei Verkauf des
Fassweins an die Kellereien eingepreist werde, und sodann ein weiteres Mal mit der von den
Abfüllern erhobenen Abgabe. Demgegenüber seien die Weinerzeuger von der Abgabe nach
§ 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WeinG befreit, wenn sie selbst oder über ihre Winzergenossenschaften
Wein an den Endverbraucher abgäben.
66
Die Inhomogenität der abgabebelasteten Gruppe zeige sich auch bei Betrachtung der
Abwälzungsmöglichkeiten. Gehe man wie die Bundesregierung davon aus, dass die
vollständige Abwälzung der Abgabe der Regelfall und dies vom Gesetzgeber beabsichtigt oder
jedenfalls aber hingenommen sei, treffe die Abgabenlast im Ergebnis die außerhalb der
abgabepflichtigen Gruppe stehenden Weinverbraucher; damit bestehe, wie beim Kohlepfennig
(BVerfGE 91, 186 <203 ff.>), keine Grundlage für die Erhebung einer Sonderabgabe. Unterstelle
man hingegen, dass eine Abwälzung nur teilweise und in Abhängigkeit von der jeweiligen
Marktposition der Abgabepflichtigen stattfinde, wäre die Abgabe auf eine - mit dem
Homogenitätserfordernis unvereinbare - Benachteiligung der Kellereien angelegt. Denn deren
Möglichkeiten, ihre Abgabenlast weiterzureichen, seien von vornherein geringer als die der
Winzer, weil die Kellereien sowohl die Flächenabgabe als auch die Mengenabgabe abwälzen
müssten. Zudem sei für die Kellereien aufgrund der Struktur des deutschen Weinmarktes, der
vom Lebensmitteleinzelhandel und dort insbesondere von den Discountern dominiert werde,
wegen der hier bestehenden Konkurrenz mit ausländischen Anbietern die Möglichkeit der
Abwälzung besonders gering.
67
Ein gemeinsames Interesse an der erfolgreichen Vermarktung von Wein und Weinerzeugnissen
begründe keine Homogenität der Gruppe. Das gleichgerichtete Interesse müsse gerade im
Hinblick auf den mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck bestehen. Daran fehle es, wenn
berücksichtigt werde, dass der Deutsche Weinfonds bei der Erfüllung seiner Aufgaben den
Beschränkungen des Unionsrechts unterliege, das es ihm verbiete, Absatzförderung in
Anknüpfung an die Herkunftsbezeichnung „deutsch“ zu betreiben. An den danach allein
zulässigen Werbemaßnahmen in Form der generischen Werbung sowie der Werbung für
einzelne Rebsorten oder für bestimmte Anbaugebiete bestehe kein gemeinsames Interesse der
Abgabepflichtigen. Von einem etwaigen Nutzen profitierten in gleichem Maße jeweils auch
ausländische Produzenten und Verkäufer. Bei der Werbung für bestimmte Rebsorten oder
Anbaugebiete begünstigten die Einzelmaßnahmen jeweils nur partikulare Interessen einzelner
Abgabenpflichtiger. So hätten an der vom Deutschen Weinfonds durchgeführten „Riesling-
Kampagne“ die Erzeuger und Abfüller, die keinen Riesling anbauen oder veräußern, kein
erkennbares Interesse. Es verhalte sich auch offensichtlich nicht so, dass die Tätigkeit des
Deutschen Weinfonds in der Summe den Interessen der Abgabepflichtigen insgesamt
entspräche. Insbesondere die Interessen der Teilgruppe der Weinabfüller, zu der zahlreiche
Betriebe zählten, die vorwiegend Verschnitte im Niedrigpreissegment produzierten und bei der
Vermarktung ihrer Produkte nicht auf die Rebsorte oder das Anbaugebiet hinwiesen, blieben
gänzlich unberücksichtigt.
68
An dem Ergebnis, dass keine homogene Gruppe vorliege, ändere auch die angebliche
rechtliche Vorstrukturierung der Weinwirtschaft nichts. Allein der Umstand, dass Vorschriften für
eine Gruppe formal in einem Regelwerk zusammengefasst seien, lasse keinen Schluss auf eine
Gruppenhomogenität zu.
69
b) Es fehle darüber hinaus an einer besonderen Finanzierungsverantwortung und an einem
evidenten Gruppennutzen. Ein evidenter Nutzen lasse sich nicht durch den bloßen Hinweis auf
mögliche positive Effekte staatlicher Werbemaßnahmen begründen. Abzuwehrende besondere
Beeinträchtigungen oder auszugleichende spezielle Nachteile der deutschen Weinwirtschaft
seien nicht - insbesondere nicht anhand der Außenhandelsbilanz - feststellbar. Einer Steigerung
des Ausfuhrvolumens durch positive Preisentwicklung seien Grenzen gesetzt. Die
Preisentwicklung in den letzten zehn Jahren zeige im Übrigen, dass bei annähernd gleich
gebliebenen Exportmengen der erzielte Hektoliterpreis sich kontinuierlich, zwischen 2000 und
2010 um etwa 47 Prozent, erhöht habe. Ebensowenig lasse sich aus dem
Durchschnittsverkaufspreis auf Wettbewerbsnachteile der deutschen Weinwirtschaft schließen.
Die Annahme, dass für deutsche Qualitätsweine sowohl im Inland als auch im Ausland
durchschnittlich geringere Preise erzielt würden als für qualitativ vergleichbare Weine aus
anderen Ländern, beruhe auf einer unzureichenden Tatsachengrundlage. Aus dem zur
Preissituation vorliegenden Zahlenmaterial könne nicht auf eine Benachteiligung der Deutschen
Weinwirtschaft geschlossen werden. Die Exportpreise hätten - wie dargelegt - einen Aufschwung
erlebt. Im inländischen Lebensmittelhandel sei der Durchschnittspreis von deutschem Wein von
2007 bis 2011 auf 3,04 Euro/l und damit um 19 Prozent gestiegen. Zudem habe der
mengenmäßige Marktanteil deutscher Weine bei lediglich 43 Prozent, der wertmäßige
Marktanteil jedoch bei 51 Prozent gelegen. Ursächlich hierfür sei der höhere Durchschnittspreis
deutscher Weine. Entgegen der Auffassung der Fachgerichte genüge hinsichtlich des
Vorhandenseins ausgleichsbedürftiger Nachteile nicht eine bloße plausible Darlegung.
70
Wenn das Abgabenaufkommen zu etwa 50 Prozent in die Exportförderung fließe, obwohl nur 15
bis 20 Prozent der in Deutschland produzierten Weine exportiert würden, liege darin eine
eindeutig asymmetrische Mittelverteilung zulasten der Mehrheit der Abgabepflichtigen. Dies
gelte umso mehr, als sich die Exportfördermaßnahmen auf ein hochpreisiges Warensegment
konzentrierten.
71
Zudem hätten konkrete Erfolge im Hinblick auf das gesetzgeberische Ziel der Absatzförderung
nicht benannt werden können. Anhaltspunkte für einen positiven Einfluss der Tätigkeit des
Deutschen Weinfonds auf die Absatzsituation fehlten, obwohl dieser sich seit über fünfzig Jahren
um eine Verbesserung des Images des deutschen Weins bemühe. Die Beschränkungen durch
das Unionsrecht machten eine gezielte Werbung für deutschen Wein unmöglich. Der
generischen Werbung fehle es an der erforderlichen Zielgerichtetheit. Kampagnen, die sich auf
einzelne Rebsorten oder Anbaugebiete konzentrierten, seien nicht geeignet, der Gesamtheit der
Abgabenschuldner einen Nutzen zu bringen. Insbesondere den Abfüllern bringe eine solche
Konzentration keine Vorteile. Die beworbenen Rebsorten würden außerdem auch in anderen
Ländern angebaut. Eine Absatzförderung, die sich auf die Bewerbung gemeinschaftlich
anerkannter Bezeichnungen beschränke, könne schon deshalb nicht der gesamten deutschen
Weinwirtschaft zugutekommen, weil nicht die gesamte deutsche Weinwirtschaft Produkte mit
entsprechender Bezeichnung erzeuge oder vermarkte. Die Annahmen zu den Folge- und
Wechselwirkungen staatlicher Absatzförderung für die Gesamtheit der Abgabepflichtigen
beruhten auf bloßen Vermutungen. Jedenfalls fehle es an einer institutionalisierten
Gewährleistung gesamtgruppennütziger Verwendung des Abgabeaufkommens. Stattdessen
würden die vereinnahmten Mittel nach einem gänzlich intransparenten System verteilt.
72
Auch für das angeblich geringe Potenzial der Abgabepflichtigen zur selbständigen Durchführung
erfolgreicher Absatzförderungsmaßnahmen fehle es an Nachweisen. Bereits der Umstand, dass
sich der Deutsche Weinfonds mit dem Deutschen Weininstitut und der Deutschen
Weinakademie zweier Unterorganisationen bediene, spreche gegen die Durchschlagskraft
staatlicher Absatzförderung. Nach dem gemeinsamen Geschäftsbericht seien 2010 lediglich 30
Prozent des Abgabenaufkommens für die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben verwandt
worden. Die Angaben der Bundesregierung, wonach der Verwaltungskostenanteil nur 6,9
Prozent betrage, seien irreführend. Die Zahlen seien vom Deutschen Weinfonds selbst erstellt
und nur auf ihre arithmetische Richtigkeit überprüft worden. Zudem seien die Zahlen unter
Einbeziehung der Durchführungsgesellschaften errechnet, durch deren Gründung der
Verwaltungsaufwand erhöht und ein zusätzlicher Kostenfaktor geschaffen worden sei. Die - beim
Deutschen Weinfonds partiell, im Übrigen vollständig erfolgte - Zurechnung der Personalkosten
zu den operativen Kosten statt zu den Verwaltungskosten sei nicht nachvollziehbar. Die Höhe
der jährlichen Rückstellungen beim Deutschen Weinfonds belege ebenfalls ein Missverhältnis
zwischen Abgabenhöhe und anfallenden Aufwendungen. Ein konzeptioneller Mangel der
staatlichen Absatzförderung für deutschen Wein bestehe auch in dem Nebeneinander von
übergebietlicher und gebietlicher Förderung. Die Frage der Abgrenzung der Tätigkeitsbereiche
beider Einrichtungen sei nicht zufriedenstellend beantwortet. Die Ineffektivität des Deutschen
Weinfonds werde überdies durch den Bericht der Europäischen Kommission über die
Durchführung der Absatzförderungsmaßnahmen für Wein auf Drittlandmärkten vom 18.
November 2011 belegt. Danach habe die Bundesrepublik Deutschland von den Mitteln der
Europäischen Union, die für Absatzförderungsmaßnahmen auf dem Weinsektor eingeplant
gewesen seien, lediglich 10,5 Prozent tatsächlich verwendet. In dem Bericht werde dies auf
administrative Schwierigkeiten wegen der in Deutschland auf Bund und Länder verteilten
Zuständigkeiten zurückgeführt.
73
c) Die Abgabe sei haushaltsrechtlich nicht ausreichend dokumentiert. Damit die Dokumentation
ihren Zweck erfüllen könne, müssten auch Angaben gemacht werden, aus denen der
Gesetzgeber auf die Zulässigkeit der Sonderabgabe schließen könne, wie Angaben über die
tatsächliche Verwendung des Abgabenaufkommens. Daran fehle es.
74
d) Die staatliche Zwangsmaßnahme der Abgabenerhebung greife in die durch Art. 12 Abs. 1 GG
geschützte unternehmerische Freiheit ein, ohne sich auf hinreichende Gemeinwohlgründe
stützen zu können. Zu einem Gemeinwohlinteresse könne die Absatzförderung eines Produktes
allenfalls dann werden, wenn durch die Stagnation oder den Rückgang des Absatzes
weitergehende Belange des Gemeinwohls beeinträchtigt würden. Dies sei nicht ersichtlich. Die
Existenz des deutschen Winzerstandes wie überhaupt der deutschen Weinwirtschaft sei auch
ohne die vom Deutschen Weinfonds betriebene Absatzförderung nicht gefährdet. Solle der
deutsche Weinbau als erhaltenswerter Zweig der Landwirtschaft gefördert werden, sei nicht zu
erklären, weshalb lediglich die Weinwirtschaft und nicht die Allgemeinheit herangezogen werde.
75
Angesichts der zweifelhaften Erfolgsaussichten der mit der Abgabe finanzierten Absatzförderung
erweise die Beeinträchtigung durch die Abgabenerhebung sich zudem als unverhältnismäßig.
Die Beschwerdeführerin habe jährlich rund 500.000 Euro Abgaben zu entrichten, die sie
andernfalls für private Werbemaßnahmen oder sonstige Investitionen einsetzen könnte.
76
e) Die der Abgabe an den Deutschen Weinfonds zugrundeliegenden gesetzlichen Vorschriften
verstießen schließlich gegen das Demokratieprinzip, dessen Verständnis sich seit der
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Stabilisierungsfonds für Wein (BVerfGE 37,
1) weiterentwickelt habe. Die für die Legitimation von Selbstverwaltungskörperschaften
geltenden Grundsätze seien auf den Fall des Deutschen Weinfonds übertragbar. Dieser sei zum
Erlass von Abgabenbescheiden und damit zu einer originär hoheitlichen Tätigkeit berechtigt.
Dem Verwaltungsrat sei die Aufgabe übertragen, den grundsätzlichen Handlungsrahmen in
Fragen, die zum Aufgabengebiet des Deutschen Weinfonds gehörten, zu bestimmen. Damit
habe er angesichts der in § 37 Abs. 1 WeinG nur sehr grob umrissenen Aufgaben des
Deutschen Weinfonds einen weiten Handlungsspielraum. Insgesamt komme dem Handeln des
Deutschen Weinfonds ein Entscheidungscharakter zu, der mit demjenigen von
Selbstverwaltungskörperschaften vergleichbar sei. Den sich daraus ergebenden Anforderungen
demokratischer Legitimation habe der Gesetzgeber nicht hinreichend Rechnung getragen. Der
Deutsche Weinfonds sei der unmittelbaren parlamentarischen Kontrolle entzogen. Dies wiege
umso schwerer, als auch die Abgabepflichtigen selbst keinerlei Einfluss auf dessen
Entscheidungen hätten. Über den Einsatz des Abgabeaufkommens werde in einer gänzlich
undemokratischen und intransparenten Weise entschieden. Das danach festzustellende
Demokratiedefizit werde auch nicht durch eine ausreichende Legitimation der Organe des
Deutschen Weinfonds, insbesondere des Verwaltungsrats, geheilt. Die Abgabepflichtigen hätten
keinerlei Einflussmöglichkeiten auf die Bildung des Organs. Die vorgesehene Pflicht zur
Anhörung der Organisationen der betroffenen Wirtschaftskreise reiche nicht aus.
77
Ein Demokratiedefizit bestehe darüber hinaus im Hinblick auf die in § 40 Abs. 1 WeinG geregelte
Zusammensetzung des Verwaltungsrates. Diese weise eine deutliche Unterrepräsentanz der
Abfüller im Vergleich zu den Erzeugern und weiteren, nicht einmal abgabepflichtigen
Unternehmergruppen auf. Die Zusammensetzung entspreche im Übrigen in keiner Weise dem
Abgabeaufkommen aus den Gruppen. Ein Ausgleich aller Interessen im Weinfonds durch die
Entscheidung des Verwaltungsrates erfolge nicht.
IV.
78
Zu den Verfassungsbeschwerden haben die Bundesregierung, der Landtag von Rheinland-
Pfalz, die Landesregierungen von Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg, Bayern und Hessen,
der Bundesrechnungshof, der Deutsche Weinfonds und das Bundesverwaltungsgericht Stellung
genommen. Als sachkundige Dritte haben sich gemäß § 27a BVerfGG geäußert der Pfalzwein
e.V., die Werbegemeinschaft Württembergischer Weingärtnergenossenschaften eG, die
Badischer Wein GmbH, der Bundesverband der Deutschen Weinkellereien und des
Weinfachhandels e.V., der Deutsche Weinbauverband e.V., der Bauern- und Winzerverband
Rheinland-Pfalz Süd e.V. (BWV), der Verband Deutscher Weinexporteure, der Bundesverband
der Deutschen Weinkommissionäre und der Deutsche Raiffeisenverband e.V.
79
1. Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet. Die Vorschriften des
Weingesetzes seien formell und materiell verfassungsgemäß.
80
a) Bei Wein handele es sich - anders als bei den meisten anderen Lebensmitteln - nicht um ein
Produkt, das innerhalb einer bestimmten, eng bemessenen Preisspanne verkauft werde,
vielmehr weise Wein eine sehr starke Spreizung hinsichtlich der zu erzielenden Preise auf.
Darüber hinaus bestehe bei Wein ein besonders enger Zusammenhang zwischen Qualität und
Herkunft; dies zeige sich besonders an der Bedeutung der herkunftsbezogenen europäischen
Qualitätszeichen g.U. (geschützte Ursprungsbezeichnung) und g.g.A. (geschützte geografische
Angabe). Derartige Zeichen hätten im Weinsektor eine ungleich größere Bedeutung als in der
allgemeinen Landwirtschaft. Dies spiegele sich auch im europäischen Beihilfenrecht wider.
Produkte mit solchen gemeinschaftlich anerkannten Bezeichnungen dürften weiterhin (primär)
herkunftsbezogen beworben werden. Gerade in der deutschen Weinwirtschaft machten derartige
Produkte deutlich über 95 Prozent der Weine aus. Der Anteil der Weine, die nicht aus nur einem
Anbaugebiet stammten, sei sehr gering. Nach einer Untersuchung des Landes Rheinland-Pfalz
habe sich in den letzten fünf Jahren für Rheinland-Pfalz ein Qualitätsweinanteil von gut 87
Prozent ergeben. Zusammen mit dem Landweinanteil von etwa 8,5 Prozent komme diese
Untersuchung zu einem Anteil von Weinen aus nur einem Anbaugebiet von knapp 96 Prozent.
Nach vom Deutschen Weinbauverband gesammelten Zahlen zu den Qualitätsweinprüfungen
liege der Anteil in den übrigen weinbautreibenden Bundesländern noch deutlich höher.
81
Im Weinsektor bestehe eine deutlich geringere Markenbindung als in anderen Bereichen.
Verbraucher wollten typischerweise einen Wein eines bestimmten Gebietes oder einer
bestimmten Rebsorte. Daher bestehe ein besonders enger Zusammenhang zwischen dem
Image und Ruf der Herkunft des Weines und dem Preis, zu dem er vermarktet werden könne. Die
Tätigkeit der Absatzförderungseinrichtungen fokussiere sich dementsprechend auf die Merkmale
Herkunft und Rebsorte.
82
b) Die Homogenität der belasteten, im Unionsrecht vorstrukturierten Gruppe werde weder durch
partielle Interessengegensätze, wie sie zwischen Teilgruppen auf unterschiedlichen Stufen des
Produktionsprozesses typischerweise bestünden, noch durch die unterschiedliche Größe der
Weingüter in Frage gestellt. Gerade kleine und mittlere Unternehmen seien im Exportbereich auf
die Aktivitäten des Deutschen Weinfonds, wie Messeauftritte, Präsentationen,
Marktinformationen etc., angewiesen. Die Anzahl der - zum Beispiel über
Winzergenossenschaften - mittelbar am Export beteiligten Unternehmen sei daher um ein
vielfaches höher als diejenige der unmittelbar exportierenden Betriebe. Exportfördernde
Maßnahmen seien zudem auch für die Überwindung von Imagenachteilen im Inland von
entscheidender Bedeutung. Dem Einwand, dass nur die Weinerzeuger, nicht dagegen die
Weinkellereien ein Interesse an der Absatzförderung von Weinen mit regionalen
Herkunftsangaben hätten, sei entgegenzuhalten, dass es sich bei über 95 Prozent der deutschen
Weine um Weine mit regionalen Herkunftsangaben handele. Der besonderen Situation der
selbstvermarktenden Unternehmen habe der Gesetzgeber durch Freistellung von der
Handelsabgabe Rechnung getragen.
83
c) Den Abgabenpflichtigen könne eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet
werden. Die an eine Sonderabgabe mit Förderfunktion zu stellende Anforderung der evidenten
Gruppennützigkeit sei erfüllt. Hinsichtlich der diesbezüglichen Prognose- und
Bewertungsentscheidungen genüge eine plausible Begründung. Da die letzte Novellierung der
Abgabenerhebung auf einen ausdrücklichen Wunsch der deutschen Weinwirtschaft
zurückgegangen sei, habe der Gesetzgeber auch die darin zum Ausdruck kommende
Einschätzung der Abgabepflichtigen, eine staatliche Absatzförderung sei notwendig, in die
Prognose- und Bewertungsentscheidung einfließen lassen dürfen.
84
Die deutsche Weinwirtschaft sei erheblichen Beeinträchtigungen im transnationalen Wettbewerb
sowohl auf dem Inlandsmarkt als auch auf den wichtigsten Exportmärkten ausgesetzt. Diese
hätten ihre Ursache insbesondere in den Imageproblemen, denen sich deutscher Wein trotz
einiger Fortschritte nach wie vor ausgesetzt sehe. Hierfür sei das mit den Erzeugnissen zu
erzielende Preisniveau der entscheidende Maßstab. Eine preisliche Benachteiligung des
deutschen Weins zeige sich ungeachtet zuletzt positiver Preisentwicklung nach wie vor, wenn in
der gebotenen Weise nach Qualitätsstufen differenziert werde. Da Deutschland hinsichtlich fast
aller relevanten Kostenfaktoren ein Hochkostenland sei, könne die deutsche Weinwirtschaft im
Wettbewerb nur mit Qualitätserzeugnissen und entsprechender Wertschätzung der Kunden
bestehen. Rund die Hälfte aller erfassten Weinbaubetriebe erzielten nach einer Untersuchung
aus dem Jahr 2012 Gewinne von weniger als 30.000 Euro pro Jahr oder sogar Verluste. Aus
dem Gewinn müssten neben dem Betriebsinhaber noch regelmäßig anderthalb bis zwei nicht
gesondert entlohnte Familienarbeitskräfte ihr Einkommen bestreiten. Ländervergleiche, wie sie
die Beschwerdeführer zu I. demgegenüber angeführt hätten, seien wegen unterschiedlicher die
Betriebsgröße betreffender Eingangsdaten nicht aussagekräftig; allein hieraus erkläre sich das
beispielsweise für Portugal errechnete noch niedrigere Durchschnittseinkommen. Die
Durchschnittsverdienste in der Weinwirtschaft, einschließlich der Unternehmergewinne, hätten in
den Wirtschaftsjahren 2008/2009 und 2009/2010 unter dem Durchschnitt der Verdienste bei den
Weinbaubetrieben in der Europäischen Union gelegen. Sie müssten zudem ins Verhältnis zum
dort überwiegend weit niedrigeren allgemeinen Einkommensniveau gesetzt werden.
85
Eine effektive Erfüllung des gesetzlichen Auftrages durch den Deutschen Weinfonds werde
durch europarechtliche Vorgaben nicht unmöglich gemacht oder auch nur wesentlich erschwert,
da für den weitaus größten Teil des deutschen Weins entsprechende Werbung zulässig sei.
Auch für nicht werbliche Maßnahmen wie Schulungen u.ä. lasse das Unionsrecht hinreichend
Spielraum (Gruppenfreistellungen, de-minimis-Regel).
86
Vom Deutschen Weinfonds würden bewusst solche Maßnahmen durchgeführt, die die einzelnen
Unternehmen nicht leisten könnten. Eine gleichwertige Kompensation der bestehenden
Nachteile durch den Deutschen Weinbauverband oder andere freiwillige Zusammenschlüsse sei
nicht möglich. Weil sich deutsche Weine primär über ihre Herkunft und ihre Rebsorten
verkauften, kämen Absatzförderungsmaßnahmen notwendigerweise allen Unternehmen, die in
der entsprechenden Herkunftsregion oder aus der entsprechenden Rebsorte Weine herstellten,
zugute. Ein Ausschluss von „Trittbrettfahrern“ sei daher nicht möglich. Dieses - auch in
empirischen Studien belegten - Problems wegen unterhielten alle wichtigen Weinbaunationen
und auch fast alle bedeutenden Weinbauregionen eine aus staatlichen Mitteln beziehungsweise
verpflichtenden Beiträgen finanzierte Absatzförderungseinrichtung. Vereinzelte Ausnahmen
beruhten auf den spezifischen Besonderheiten der entsprechenden Regionen. Die
privatfinanzierten Gebietsweinwerbungen in Baden und Württemberg seien deshalb möglich,
weil hier ein besonders hoher genossenschaftlicher Organisationsgrad bestehe (76 Prozent in
Baden und 80 Prozent in Württemberg gegenüber beispielsweise 6 Prozent in Rheinhessen und
19 Prozent in der Pfalz). Trotzdem hätten auch diese beiden Weinwerbungen große
Schwierigkeiten, eine ausreichende Finanzierungsgrundlage zu erzielen, und gebe es Stimmen,
die nicht mehr hinnehmen wollten, dass mit dem eigenen Geld die nicht zahlungsbereiten
Konkurrenzunternehmen zwangsläufig mitfinanziert würden. Aus ähnlichen Gründen sei auch
die freiwillige Finanzierung der Gebietsweinwerbung in Franken gescheitert, mit der Folge, dass
sich die Mehrheit der dortigen Betriebe an den bayerischen Gesetzgeber mit der letztlich
erfolgreichen Forderung nach Einführung einer abgabenfinanzierten Gebietsweinwerbung
gewandt habe. Diese Hindernisse für eine privat finanzierte gemeinschaftliche Absatzförderung
bestünden auf der gebietsübergreifenden Ebene des Deutschen Weinfonds in noch stärkerem
Maße als auf der Ebene der einzelnen Gebiete.
87
Die Maßnahmen des Deutschen Weinfonds würden kontinuierlich evaluiert. Sie kämen
zwangsläufig nicht als jeweils einzelne unmittelbar allen Abgabenpflichtigen gleichermaßen zu
Gute; die Gleichmäßigkeit der Förderung ergebe sich aus der Gesamtheit der Maßnahmen.
Zudem seien die positiven mittelbaren Auswirkungen zu berücksichtigen. So sei es
beispielsweise durch die exportorientierten Maßnahmen der Rieslingkampagne gelungen, die
Wertschätzung deutschen Rieslings - dessen Absatz sich etwa in den Vereinigten Staaten in
den Jahren 2001 bis 2008 mehr als verdreifacht habe - zunächst im Ausland deutlich zu
erhöhen. Von dem damit eingeleiteten Imagewandel profitiere inzwischen jedoch auch der im
Inland absetzende Produzent.
88
Bei der Maßnahmenplanung werde darauf geachtet, dass entsprechend ihrem Anteil am
Abgabenaufkommen herkunftsbezogene Maßnahmen alle deutschen Anbaugebiete erfassten,
und dass Maßnahmen sowohl für exportierende als auch für im Inland vermarktende
Abgabenpflichtige ergriffen würden. In den Gremien des Deutschen Weinfonds, in denen die
entsprechenden Strategien und Wirtschaftspläne erarbeitet und in der Regel ohne
Gegenstimmen beschlossen würden, seien alle Kreise der abgabenpflichtigen Unternehmen
vertreten. Dem zuständigen Bundesministerium stünden nach §§ 42 ff. WeinG ausreichende
Befugnisse zu, um Benachteiligungen entgegenzutreten und auch sonst eine den gesetzlichen
Vorgaben entsprechende Mittelverwendung sicherzustellen.
89
Die Betrachtung der Preisentwicklung als Indikator für die Wirksamkeit der Förderung durch den
Deutschen Weinfonds dürfe den massiven Preisverfall im Gefolge des Glykolskandals (1985)
nicht außer Betracht lassen.
90
Die Aktivitäten des Deutschen Weinfonds und der gebietlichen Absatzförderungseinrichtungen
würden gemäß § 47 WeinG auf der Grundlage einer gemeinsamen Geschäftsordnung in
gemeinsamen Sitzungen aufeinander abgestimmt. Inhaltlich konzentriere sich der Deutsche
Weinfonds zum einen auf das Auslandsmarketing und zum anderen auf gebietsübergreifende
überregionale Marketingmaßnahmen außerhalb der Anbaugebiete, während die
Gebietsweinwerbungen den Absatz der in ihrem Gebiet erzeugten Weine, in der Regel primär im
eigenen Anbaugebiet, förderten. Einige regionale Absatzfördereinrichtungen engagierten sich
darüber hinaus, in der Regel abgestimmt mit dem Deutschen Weinfonds, punktuell auch auf
nationaler Ebene und sogar international.
91
Der Verwaltungskostenanteil des Deutschen Weinfonds am gesamten Einnahmeaufkommen,
das auch europäische Fördermittel einschließe, habe nach Feststellung einer externen
Prüfungsgesellschaft über die letzten fünf Jahre im Schnitt bei 6,9 Prozent gelegen. Die
Auswertung des Geschäftsberichts 2010 durch die Beschwerdeführerin des Verfahrens 2 BvR
1141/12 beruhe auf Missverständnissen. Bei den im Geschäftsbericht des Jahres 2010
verzeichneten „sonstigen betrieblichen Aufwendungen“ in Höhe von 3.356.000 Euro handele es
sich größtenteils um im Hinblick auf die anhängigen Verfassungsbeschwerden rückgestellte
Mittel, die bei entsprechendem Verfahrensausgang in vollem Umfang für die Aufgaben nach § 37
Abs. 1 WeinG zur Verfügung stünden. Der ausgewiesene Jahresüberschuss beruhe darauf, dass
im Hinblick auf anhängige Verfahren Widersprüche hätten einkalkuliert werden müssen, die
dann nicht im erwarteten Umfang erhoben worden seien. Auf diesbezügliche Unsicherheit
hinsichtlich der verfügbaren Mittel aus der Abgabe gehe auch der geringe Abruf europäischer
Fördermittel zurück. Die Einschaltung des Deutschen Weininstituts und der Deutschen
Weinakademie führe nicht zu einem erhöhten Verwaltungsaufwand, da diese rechtlich
selbständigen Gesellschaften verwaltungstechnisch mit dem Deutschen Weinfonds einen
einheitlichen Betrieb bildeten (Personenidentität bei Vorstand bzw. Geschäftsführung,
einheitliche Verwaltung aufgrund Geschäftsbesorgungsvertrages, gemeinsame Büroräume).
92
Die gesetzlich geregelte Abgabenerhebung sei auch sonst verhältnismäßig. Insbesondere seien
die Abfüllbetriebe mit der Abgabe in Höhe von weniger als einem Cent pro Liter Wein nur
geringfügig belastet.
93
d) Der Gesetzgeber habe die Notwendigkeit der Abgabenerhebung in der gebotenen Weise
überprüft.
94
e) Das Demokratieprinzip sei nicht verletzt. Der Deutsche Weinfonds unterliege, auch in Bezug
auf die Abgabenverwendung, einer umfassenden staatlichen Aufsicht. Die Mitglieder des
Verwaltungsrates würden vom zuständigen Bundesministerium berufen und abberufen. Die
Anforderungen an die Organisation von Selbstverwaltungskörperschaften seien nicht
übertragbar; sie wären im Übrigen erfüllt. Die Abfüller beziehungsweise Kellereien seien in den
Organen des Deutschen Weinfonds ausreichend repräsentiert. Unabhängig davon sei eine
repräsentative Vertretung der einzelnen Abgabepflichtigen im Verwaltungsrat nicht erforderlich.
Gegen eine bewusste und systematische Benachteiligung der Kellereien würde die
Bundesregierung einschreiten.
95
2. Für die Landesregierung Rheinland-Pfalz hat das Ministerium der Justiz und für
Verbraucherschutz Stellung genommen. Sowohl die Abgabe nach § 37 Abs. 1, §§ 43, 44 WeinG
als auch die Abgabe nach § 46 WeinG in Verbindung mit §§ 1 und 2 AbföG Wein Rh.-Pf.
entsprächen den von den Fachgerichten zutreffend dargestellten finanzverfassungsrechtlichen
Anforderungen.
96
Auch hinsichtlich der landesrechtlichen Abgabe bildeten die insoweit abgabepflichtigen
Eigentümer und sonstigen Nutzungsberechtigten der in Rheinland-Pfalz belegenen
Weinbergflächen eine in der Rechts- und Sozialordnung hinreichend vorstrukturierte Gruppe, da
sie denselben weinrechtlichen Vorschriften unterlägen. Die Gruppenhomogenität werde nicht
dadurch in Frage gestellt, dass gemäß § 46 Satz 1 WeinG zu der gebietlichen Abgabe allein die
Eigentümer und Nutzungsberechtigten herangezogen würden, nicht aber die Abfüllbetriebe.
Denn die Gruppe der Winzer habe an der gebietlichen Absatzförderung ein größeres Interesse
als die Gruppe der Weinhandelsunternehmen, und eine nach Anbaugebieten differenzierte
Abgabenerhebung würde den Weinhandelsunternehmen einen unangemessen hohen
Verwaltungsaufwand abverlangen. Andererseits könnte eine Mengenabgabe nicht alle im
Anbaugebiet erzeugten Weine gleichermaßen erfassen, da die außerhalb des Landes
gelegenen Handelsbetriebe wegen der territorialen Begrenzung der Abgabenhoheit nicht
herangezogen werden könnten.
97
Für die deutsche wie für die regionale Weinwirtschaft existierten Nachteile, die eine besondere
Finanzierungsverantwortung der Abgabebelasteten begründeten. Die Feststellungen des
Berufungsurteils zur vergleichsweise geringen Marktstärke des deutschen Weines auf dem
Inlandsmarkt und auf den wichtigen Exportmärkten träfen zu. Deutscher Wein könne bis dato nur
eine eingeschränkte Wertschöpfung verbuchen. Einzig in der Direktvermarktung und auf der
Ebene des Fachhandels sei das Potential gegeben, um zufriedenstellende Preise und
Einkommen zu erzielen. Aus den Höchstertragsbeschränkungen der §§ 9 f. WeinG ergäben sich
erhebliche Nachteile im Wettbewerb mit Erzeugern aus Übersee, die in Kombination von
künstlicher Bewässerung und hoher Sonneneinstrahlung sehr hohe Hektarerträge bei
gleichzeitig hohen Mostgewichten erzielen könnten. Die Lohnkosten und Umweltstandards in
Deutschland seien wesentlich höher als in wichtigen Konkurrenzländern, insbesondere in
Übersee. Sowohl die Erzeugerseite als auch die Handelsseite sei in Deutschland
vergleichsweise sehr kleinteilig strukturiert. Nach dem Stand der Weinbaukartei vom März 2010
existierten im Land Rheinland-Pfalz lediglich 33 Betriebe mit einer bestockten Rebfläche von
mehr als 50 ha; der größte rheinland-pfälzische Weinbaubetrieb verfüge über ca. 250 ha
Rebfläche. International müssten diese und tausende weitaus kleinere Betriebe mit Konzernen
der „Neuen Welt“ mit Rebflächen von bis zu 11.000 ha konkurrieren. Nach dem Glykolskandal im
Jahre 1985 habe deutscher Wein im Inland zwar wieder an Ansehen gewinnen können, im
Ausland leide er aber weiterhin unter dem Image, billig und süß zu sein. Insbesondere in dem für
deutsche Weine bedeutendsten Exportmarkt Großbritannien könnten vielfach nur niedrigpreisige
Produkte abgesetzt werden.
98
Das Unionsrecht stehe einer wirksamen Werbung für einzelne Weinbauregionen nicht entgegen.
Die erfolgreichen Bemühungen um einen Ansehenszuwachs deutscher Weine im Ausland
strahlten auf die gesamte Weinbranche ab. In Rheinland-Pfalz würden im Schnitt knapp 96
Prozent einer Weinernte mit geografischen Bezeichnungen, die Gegenstand der Werbung der
gebietlichen Werbeeinrichtungen seien, und 80 Prozent aller Qualitätsweine sowie 74 Prozent
aller Tafelweine unter Angabe einer Rebsorte vermarktet. Eine Metaanalyse vorhandener
Untersuchungen komme zu dem Ergebnis, dass belastbare Studien existierten, die positive
wirtschaftliche Effekte einer gemeinschaftlichen staatlichen Absatzförderung sowie einen
Mehrwert staatlich finanzierter gegenüber privat organisierter Absatzförderung belegten. Auch
die Ergebnisse eines Leistungsvergleichs von Anbaugebieten mit und ohne eine verpflichtende
Abgabe für die Gebietsweinwerbung lieferten empirische Anhaltspunkte für den Mehrwert
gemeinschaftlicher staatlicher gegenüber privater Förderung des Weinabsatzes. Der
Verwaltungskostenanteil der Gebietsweinwerbungen in Rheinland-Pfalz betrage je nach
Anbaugebiet zwischen 7,0 und 19,8 Prozent. Die Gemeinschaftswerbung führe begrenzte
Werbebudgets der Erzeuger in einen leistungsfähigen Pool zusammen und mache somit
Werbung für Weine mit Herkunftsangaben überhaupt erst möglich. Die genutzten Möglichkeiten
der Absatzförderung kämen in der Summe und auf Dauer gesehen allen Abgabepflichtigen
zugute. Hinsichtlich der Abgabe nach §§ 1 und 2 AbföG Wein Rh.-Pf. obliege es der
Landwirtschaftskammer, dem beratenden Werbebeirat und dem genehmigenden Ministerium,
sicherzustellen, dass die Absatzförderungsmaßnahmen allen Abgabepflichtigen gleichermaßen
zugutekämen. Übergebietliche und gebietliche Absatzförderung würden ständig auf allen
Ebenen evaluiert.
99
Gemäß § 47 WeinG, § 4 Abs. 3 Satz 2 AbföG Wein Rh.-Pf. würden die Maßnahmen der
verschiedenen Ebenen aufeinander abgestimmt. Inhaltlich konzentrierten sich die gebietlichen
Absatzeinrichtungen auf Inlandsaktivitäten, während der Deutsche Weinfonds
schwerpunktmäßig Auslandsmarketing sowie überregionale Marketingmaßnahmen außerhalb
der Anbaugebiete betreibe.
100
Den Feststellungen der Verwaltungsgerichte zur vollständigen haushaltsrechtlichen
Dokumentation der Sonderabgaben sowie zur periodischen Überprüfung sei zuzustimmen.
101
3. Der Landtag von Rheinland-Pfalz hat zur Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu
II. Stellung genommen. Er folgt der Beurteilung der mittelbar angegriffenen gesetzlichen
Regelungen durch die Verwaltungsgerichte. Die im Bundesvergleich günstigere
Wettbewerbssituation der rheinland-pfälzischen Weinwirtschaft spreche nicht gegen die Abgabe,
sondern vielmehr für einen tatsächlichen, qualifizierten Gruppennutzen.
102
4. Die Landesregierung Baden-Württemberg, für die das Ministerium für Ländlichen Raum und
Verbraucherschutz Stellung genommen hat, hält die Abgabe für den Deutschen Weinfonds für
sowohl verfassungs- als auch europarechtskonform. Insbesondere diene die Abgabe einem
Sachzweck und belaste eine homogene Gruppe, die zur finanzierten Aufgabe eine besondere
Sachnähe aufweise. Die besondere Finanzierungsverantwortung dieser Gruppe folge daraus,
dass die deutsche Weinwirtschaft erheblichen Beeinträchtigungen ausgesetzt sei, insbesondere
durch die geringe Markstärke, den hohen Anteil an aufwändig zu bewirtschaftenden Steillagen
und die kleinteilige Erzeugerstruktur. Die hinreichende Effizienz der Tätigkeit des Deutschen
Weinfonds sei belegbar. Durch seine Tätigkeit sei der Wert des exportierten Weines erheblich
gestiegen. Im Falle einer freiwilligen Finanzierung des Weinfonds würde dessen
Finanzierungsbasis in kürzester Zeit wegbrechen. Die privat finanzierte Absatzförderung in
Baden und Württemberg funktioniere nur aufgrund des traditionell hohen genossenschaftlichen
Organisationsgrades in beiden Anbaugebieten.
103
5. Für die Bayerische Staatsregierung hat der Leiter der Bayerischen Staatskanzlei Stellung
genommen. Auf der Grundlage von § 46 WeinG sei in Bayern zum 1. Januar 2002 das
Bayerische Weinabsatzförderungsgesetz (BayWeinAFöG) in Kraft getreten. Danach erhöben die
Gemeinden zugleich mit der Abgabe für den Deutschen Weinfonds eine Abgabe zur besonderen
Förderung des Absatzes von bayerischem Wein. Der bayerische Weinbau weise im Vergleich zu
Konkurrenten strukturelle Nachteile auf, die einen werbemäßigen Zusammenschluss erforderlich
machten. Er sei ganz überwiegend betriebs- und flächenbezogen kleinstrukturiert. Deshalb
könnten die Winzer überregionale und internationale Marketingkampagnen nicht durchführen.
Der Zusammenschluss in der Werbeorganisation und die Abgabepflicht verteilten die
finanziellen Lasten der Werbung auf eine größere Gemeinschaft und stellten sicher, dass alle
potentiellen Nutznießer einer herkunftsbezogenen, gemeinschaftlichen und firmenneutralen
Werbung an den Kosten beteiligt würden. Die vor Einführung des bayerischen Weinabsatzfonds
bestehende privat organisierte Absatzförderung habe im Unterschied zur heutigen Situation eine
ungerechte Lastenverteilung sowie eine wesentlich geringere Finanzierungs- und
Planungssicherheit aufgewiesen. Alle Winzer hätten von ihr profitiert, jedoch habe ein
erheblicher Anteil - insgesamt für etwa 30 Prozent der Anbaufläche - keine Beiträge entrichtet.
Angesichts der Möglichkeit, die freiwillige Beteiligung zu beenden, habe zudem nicht die für
langfristig angelegte Strategien notwendige Planungssicherheit bestanden.
104
6. Die Hessische Landesregierung, für die sich die Hessische Staatskanzlei geäußert hat, hat
sich der Stellungnahme der Landesregierung von Rheinland-Pfalz angeschlossen.
105
7. Der Bundesrechnungshof hat eine „Beratung des Bundesministeriums für Ernährung,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz zum System der Absatzförderung deutscher land- und
ernährungswirtschaftlicher Erzeugnisse“ vom 30. Juni 2006 sowie Prüfungsmitteilungen zur
„Haushalts- und Wirtschaftsführung des Deutschen Weinfonds“ - letztere nebst Schriftverkehr mit
dem Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz - übersandt, die
sich kritisch mit dem damaligen Absatzförderungsfonds der deutschen Land- und
Ernährungswirtschaft (Absatzfonds) beziehungsweise mit der Abgabe nach § 43 WeinG und
ihrer Vereinbarkeit mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts befassen.
106
8. Der Deutsche Weinfonds hat sich der Stellungnahme der Bundesregierung angeschlossen.
Darüber hinaus trägt er vor, es treffe nicht zu, dass die Kellereien 40 Prozent des
Abgabenaufkommens aufbrächten. Von den rund 35 Prozent, die die Mengenabgabe am
Gesamtaufkommen ausmache, stammten im Jahr 2012 rund 54 Prozent von den Kellereien, 36
Prozent von den Genossenschaften, sieben Prozent von Weingütern und drei Prozent von den
Sektkellereien. Die Weinkellereien hätten damit 2012 einen Anteil von 20,18 Prozent am
Gesamtaufkommen gehabt. Mit der siebten Änderung des Weingesetzes sei zum 1. Juni 2013
die Zahl der Aufsichtsratsmitglieder mit Zustimmung der Kellereien von neun auf zehn erhöht
worden. Mit zwei Vertretern stellten die Kellereien genau 20 Prozent der Mitglieder, was exakt
ihrem Anteil am Abgabeaufkommen entspreche. Der Deutsche Weinfonds konzentriere sich
nicht auf Premiumprodukte. Da 97 Prozent der deutschen Weine im Lebensmitteleinzelhandel
mit Angabe eines Anbaugebiets vertrieben würden, erfassten seine Maßnahmen auch diese
Weine. Darüber hinaus seien auch speziell für diesen Vertriebsweg Konzepte („Ausgezeichnete
Weinabteilung“) entwickelt worden. Alle Weinausschreibungen des Deutschen Weinfonds
stünden allen Weinproduzenten in Deutschland - auch den Kellereien - offen. Die Auswahl
erfolge stets durch unabhängige Fachleute in Blindverkostungen.
107
9. Der Pfalzwein e.V., die Werbegemeinschaft Württembergischer Weingärtnergenossenschaften
eG, die Badischer Wein GmbH, der Deutsche Weinbauverband e.V., der Bauern- und
Winzerverband Rheinland-Pfalz Süd e.V., der Verband Deutscher Weinexporteure, der
Bundesverband der Deutschen Weinkommissionäre und der Deutsche Raiffeisenverband e.V.
befürworten die abgabenfinanzierte Gemeinschaftswerbung. Ihrer bedürfe es, so wird vielfach
hervorgehoben, aufgrund der für Deutschland charakteristischen kleinteiligen Erzeugerstruktur,
weil die einzelnen Unternehmen und auch die regionalen Absatzfördereinrichtungen weder
finanziell noch logistisch in der Lage seien, den Imagenachteil des Deutschen Weins
auszugleichen und dessen Wettbewerbsfähigkeit zu stärken. Eine Exportförderung durch
einzelne Unternehmen oder Verbände sei praktisch nicht möglich beziehungsweise erfolge
nicht. Die jeweils zugehörigen Betriebe profitierten auch von der vom deutschen Weinfonds
durchgeführten Marktforschung, von Schulungsveranstaltungen, Messeauftritten und der
geleisteten Pressearbeit. Soweit die Stellungnahmen sich zur Alternative einer privatrechtlich
organisierten Absatzförderung verhalten, verweisen sie auf die damit verbundene Problematik
der „Trittbrettfahrer“, die ohne finanzielle Beteiligung von den Maßnahmen profitieren könnten.
Zudem wird mehrfach darauf hingewiesen, dass auch andere Weinbaunationen über staatlich
organisierte Marketingorganisationen verfügten.
108
Der Bundesverband der Deutschen Weinkellereien und des Weinfachhandels e.V. sieht es als
fraglich an, ob die vom Deutschen Weinfonds initiierten Werbemaßnahmen für deutschen Wein
allen Abgabepflichtigen gleichermaßen zugutekommen. Weingüter als Vertreiber regionaler
Produkte seien in deutlich stärkerem Maße daran interessiert, die regionale Herkunft des Weins
zur Marke aufzubauen als Weinkellereien, die typischerweise Wiederverkäufer im Einzelhandel,
für die in erster Linie der Preis maßgeblich sei, als Kunden hätten. Zudem sei im Verwaltungsrat
des Deutschen Weinfonds die Erzeugerseite gegenüber den Weinvermarktern stärker vertreten,
und es fehle ein ergänzender gesetzlicher oder verwaltungsinterner Mechanismus, der
sicherstelle, dass die Verwendung der Abgaben im Interesse aller Pflichtigen erfolge.
B.
109
Die zulässigen Verfassungsbeschwerden sind nicht begründet.
I.
110
Die Abgabe zur Finanzierung der Tätigkeit des Deutschen Weinfonds ist mit dem Grundgesetz
vereinbar.
111
1. a) Die Gesetzgebungskompetenz für die Regelung der Sonderabgabe (vgl. BVerfGE 37, 1
<16>) nach § 43 Abs. 1 WeinG folgt aus den Sachzuständigkeiten des Bundes (vgl. BVerfGE 4,
7 <13>; 108, 1 <13>; 108, 186 <212>; stRspr) für die Förderung der landwirtschaftlichen
Erzeugung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG) und das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG).
Diese Kompetenzgrundlagen tragen jedenfalls in ihrer Kombination die getroffenen Regelungen,
so dass es auf die Frage, inwieweit die Gesetzgebungskompetenz für die Förderung der
landwirtschaftlichen Erzeugung bereits für sich genommen ausreichend wäre, nicht ankommt.
112
b) Soweit auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG als Kompetenzgrundlage zurückgegriffen werden müsste,
lägen die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der Bundeskompetenz gemäß Art. 72 Abs.
2 GG vor.
113
Es kann offenbleiben, ob der Neuzuschnitt des Kreises der Abgabenschuldner durch das Dritte
Gesetz zur Änderung des Weingesetzes vom 16. Mai 2007 (BGBl I S. 753) dazu geführt hat,
dass gemäß Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG die Vorschrift des Art. 72 Abs. 2 GG in der ab dem 1.
September 2006 geltenden Fassung des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22,
23, 33, 52, 72, 73, 74, 74a, 75, 84, 85, 87c, 91a, 91b, 93, 98, 104a, 104b, 105, 107, 109, 125a,
125b, 125c, 143c) vom 28. August 2006 (BGBl I S. 2034 - Art. 72 Abs. 2 GG n.F.) anzuwenden
ist. Denn auch bei Anwendbarkeit des strengeren Art. 72 Abs. 2 GG n.F. besteht das
Gesetzgebungsrecht des Bundes. Die hier zu beurteilenden Regelungen können als zur
Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich (vgl. BVerfG, Urteil
des Zweiten Senats vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98 <112>, Rn.
115, m.w.N.) angesehen werden.
114
Die Aufgaben des Deutschen Weinfonds (§ 37 Abs. 1 WeinG) sind unter den Bedingungen eines
globalisierten Weinmarktes zu erfüllen (vgl. BTDrucks 16/3226, S. 8). Bereits der
Stabilisierungsfonds für Wein als Vorgänger des Deutschen Weinfonds war nach der Konzeption
des Gesetzgebers als Träger der grundsätzlichen Planungen für überregionale Maßnahmen
konzipiert (vgl. Bericht und Antrag des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten
vom 21. Mai 1975, BTDrucks 7/3670, S. 3 zum Stabilisierungsfonds). Insbesondere eine
erfolgreiche Exportförderung, die der deutschen Weinwirtschaft als Ganzer zugutekommt, setzt
ein übergebietlich koordiniertes Auftreten im Ausland mit entsprechendem Mitteleinsatz voraus.
Der Gesetzgeber durfte davon ausgehen, dass eine wirksame und koordinierte Absatzförderung,
die auch der Exportwirtschaft Absatzmärkte erschließen können soll, eine Bundesregelung
erforderlich macht. Zwar werden vereinzelt auch gebietliche Absatzförderungseinrichtungen im
Ausland aktiv. Die Annahme ist jedoch ohne weiteres plausibel, dass die im gesamtstaatlichen
Interesse an einer wettbewerbsfähigen deutschen Weinwirtschaft notwendigen Maßnahmen der
Förderung und des Bezeichnungsschutzes, besonders in ihren Auslandsbezügen, allein mit
regionalen Mitteln nicht zu bewerkstelligen sind (vgl. die in Rn. 107 wiedergegebenen
Stellungnahmen).
115
2. a) Die gesetzlichen Regelungen zur Erhebung und Verwendung der bundesrechtlichen
Weinabgabe genügen den finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an die Erhebung von
Sonderabgaben mit Finanzierungszweck (Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 105 GG und Art. 110 GG).
116
aa) Der Gesetzgeber darf sich einer solchen Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines
Sachzwecks bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit einer
Sonderabgabe darf nur eine homogene Gruppe belegt werden. Die Gruppe muss zu dem mit der
Abgabenerhebung verfolgten Zweck in einer Beziehung spezifischer Sachnähe stehen,
aufgrund deren ihr eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann. Das
Abgabenaufkommen muss außerdem grundsätzlich gruppennützig verwendet werden (vgl.
zuletzt BVerfGE 124, 348 <366>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 28. Januar 2014 - 2
BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98 <112 f.>, Rn. 121, jew. m.w.N.; für mögliche Ausnahmen
vgl. BVerfGE 55, 274 <307>; 82, 159 <180 f.>).
117
Zusätzlich muss der Gesetzgeber im Interesse wirksamer parlamentarisch-demokratischer
Legitimation und Kontrolle die erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich vollständig
dokumentieren und ihre sachliche Rechtfertigung in angemessenen Zeitabständen überprüfen
(vgl. BVerfGE 124, 348 <366>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 28. Januar 2014 - 2 BvR
1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98 <112 f.>, Rn. 122, jew. m.w.N.). Gegenüber den Steuern
müssen Sonderabgaben die seltene Ausnahme bleiben (vgl. BVerfG, jew. a.a.O.).
118
bb) Diese Voraussetzungen zulässiger Erhebung einer Sonderabgabe sind bei der Abgabe
nach § 43 WeinG erfüllt.
119
(1) Mit der Abgabe nach § 43 Abs. 1 WeinG werden die in § 37 Abs. 1 WeinG genannten, über
die bloße Mittelbeschaffung hinausgehenden Sachzwecke verfolgt. Aus dem
Abgabeaufkommen sollen die Qualität des Weins sowie der Absatz des Weins und sonstiger
Erzeugnisse des Weinbaus gefördert (§ 37 Abs. 1 Nr. 1 WeinG) und Maßnahmen zum Schutz
der durch Rechtsvorschriften für inländischen Wein festgelegten Bezeichnungen (§ 37 Abs. 1 Nr.
2 WeinG) finanziert werden.
120
(2) Die Belastung mit der Abgabe nach § 43 Abs. 1 WeinG trifft eine homogene Gruppe.
121
(a) Die abgabepflichtigen Erzeuger und Abfüller von Wein aus deutschen Anbaugebieten haben
ein gemeinsames Interesse an dem Absatz ihrer Produkte, den der Deutsche Weinfonds zu
fördern sucht. Durch dieses gemeinsame Interesse sind sie in der notwendigen auf den
Abgabezweck bezogenen, nicht erst durch die Abgabenregelung begründeten Weise (vgl.
BVerfGE 122, 316 <336>; BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ
2014, S. 98 <113>, Rn. 123) verbunden und von anderen Gruppen abgrenzbar.
122
(b) Die Einwände, die hiergegen mit Verweis auf Unterschiede zwischen den Interessen der
abgabebelasteten Teilgruppen erhoben werden, greifen nicht durch. Vollständige
Interessenharmonie ist nicht verlangt (vgl. BVerfGE 110, 370 <390>; BVerfG, Urteil vom 28.
Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98 <114>, Rn. 134; speziell zur
Weinabgabe Gerhard, LKRZ 2010, S. 126 <130>). Es genügt vielmehr ein die Belastung mit der
Sonderabgabe insbesondere unter Gleichheitsgesichtspunkten rechtfertigendes Maß an
spezifischer Gemeinsamkeit.
123
Der Homogenität der abgabebelasteten Gruppe steht daher nicht entgegen, dass Weinerzeuger
und Weinabfüller sich als Verkäufer und Abnehmer mit naturgemäß gegenläufigen Interessen
begegnen. Die Homogenität einer Gruppe wird durch Konkurrenz oder sonstige
Interessengegensätze zwischen Gruppenangehörigen nicht in Frage gestellt, sofern zugleich ein
gemeinsames Interesse im Hinblick auf den Abgabenzweck besteht. Das gilt auch für das
Verhältnis zwischen Betrieben auf unterschiedlichen Stufen der Herstellung und Vermarktung
eines Endprodukts (vgl. BVerfGE 37, 1 <27>; 82, 159 <186>; BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014
- 2 BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98 <114 f.>, Rn. 134 ff.). Zwischen den Erzeugern und
Abfüllern von Wein besteht nicht deshalb ein das gemeinsame Interesse an der Absatzförderung
durch den Deutschen Weinfonds ausschließender Interessengegensatz, weil aufgrund der
speziellen Bedingungen des Weinmarktes ausschließlich entgegengesetzte Interessen
hinsichtlich der Preisgestaltung bestünden. Die Besonderheit, dass der Ausweitung des
Gesamtangebots an deutschem Wein gesetzliche Grenzen gesetzt sind (§§ 9, 10 WeinG),
verstärkt im Gegenteil das gemeinsame Interesse von Erzeugern und Abfüllern an einer
Steigerung der Wertschätzung des deutschen Weins, die sich in erhöhten Gewinnmargen je
Mengeneinheit niederschlägt. Dass beide Teilgruppen dabei um einen möglichst großen Anteil
am innerhalb der Wertschöpfungskette insgesamt möglichen Gewinn konkurrieren, entspricht
dem üblichen internen Verhältnis zwischen Akteuren auf unterschiedlichen Marktstufen und steht
der maßgeblichen Gemeinsamkeit des Absatzinteresses im Außenverhältnis zu den Abnehmern
nicht entgegen (vgl. BVerfG, jew. a.a.O.).
124
Ein dem Interesse der Erzeuger vergleichbares Interesse der Abfüller an der Absatzförderung
durch den Deutschen Weinfonds kann auch nicht mit Hinweisen auf ein geringeres Interesse
dieser Teilgruppe an herkunftsbezogener Werbung oder auf zugehörige Betriebe, die
vorwiegend Verschnitte im Niedrigpreissegment verarbeiten, in Abrede gestellt werden. Die
herkunftsbezogene Gemeinschaftswerbung erfasst nach den vorliegenden Zahlen (Rn. 80, 98)
etwa 95 Prozent der im Inland abgesetzten Produkte und einen nicht unerheblichen Teil der
exportierten Weine. Dies gilt jedenfalls, soweit es dabei um deutsche Weine geht, deren
Abfüllung - auch im Verschnitt - allein abgabepflichtig ist. Zudem ist angesichts der von der
Bundesregierung dargestellten Besonderheiten, die die Nachfrage nach dem Produkt Wein
prägen (Rn. 80 f.), die Einschätzung mehr als nur plausibel, dass erfolgreiche gebietsbezogene
Absatzförderung auch auf die nicht unmittelbar beworbenen Weine abfärbt, ein Imagegewinn
des deutschen Weins (zu diesem Gesichtspunkt näher Rn. 140 ff., 151) also auch hier positiv zu
Buche schlägt. Dass dabei die Untergruppe derjenigen Weinkellereien, die in höherem Maße
Wein ohne werbefähige Herkunftsbezeichnungen vermarkten, von den imagebezogenen
Absatzförderungsmaßnahmen partiell auf eine weniger direkte Weise profitieren mag als andere,
ist unschädlich. Eine mittelbarere Nutzenziehung aus abgabefinanzierten Fördererfolgen kann
zwar - insbesondere bei Abgrenzungsschwierigkeiten und Erfassungsproblemen - die
Nichteinbeziehung der betreffenden (Teil-)Gruppe in die Gruppe der Abgabepflichtigen
rechtfertigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98
<115>, Rn. 142). Sie zwingt hierzu aber insbesondere dann nicht, wenn, wie hier, besondere
Abgrenzungsprobleme nicht ersichtlich sind und mittels der Abgabe zudem auch Leistungen
erbracht werden, von denen die betreffende (Teil)Gruppe unmittelbar profitieren kann. Die
Angewiesenheit eines Wirtschaftszweiges auf ein solidarisches System
gemeinschaftsfinanzierter Absatzförderung entfällt auch nicht dadurch, dass einzelne
Angehörige des Wirtschaftszweiges sich - sei es auch realistischerweise - auf ein solches
Solidarsystem nicht angewiesen sehen (vgl. BVerfGE 37, 1 <22>).
125
Aus diesen Gründen greift auch der Einwand nicht durch, im Zusammenhang mit dem Export in
Drittländer wie die Vereinigten Staaten oder China hätten die Abfüllbetriebe ein Interesse an der
Vermarktung und Absatzförderung übergebietlicher Weine, weil nur so der in diesen Drittländern
bestehende Bedarf nach großen Absatzmengen unter einheitlichen Marken befriedigt werden
könne. Hinzu kommt, dass der Export in Drittländer außerhalb der Europäischen Union nur einen
kleinen Bruchteil der verarbeiteten Gesamtmenge ausmacht (bereits der Anteil an den Exporten
lag 2008/2009 weit unter einem Drittel, vgl. Deutscher Wein Statistik 2010/2011, S. 17), wobei
auch diese Exporte nur zum Teil aus nicht mit Herkunftsangaben bewerbbaren Tafelweinen
bestehen.
126
(c) Eine Inhomogenität der Gruppe der Abgabepflichtigen wird nicht dadurch begründet, dass
nach § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG auch Eigentümer heranzuziehen wären, die die
betreffenden Flächen nicht bewirtschaften. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Vorschrift
dahin ausgelegt, dass ihr zufolge lediglich der in der Weinbaukartei eingetragene
Betriebsinhaber und damit nach den zugrundeliegenden unionsrechtlichen Vorschriften nur
derjenige, der die Weinbergsfläche selbst bewirtschaftet, abgabepflichtig ist. Damit ist der
Spielraum, der den Fachgerichten bei der primär ihnen obliegenden Auslegung des einfachen
Rechts zukommt, nicht überschritten.
127
(d) Die Homogenität der abgabebelasteten Gruppe wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass
nach Maßgabe des § 43 Abs. 2 Buchstabe a) Doppelbuchstabe aa) WeinG direktvermarktende
Winzer nicht in die Pflicht zur Zahlung der Mengenabgabe nach § 43 Abs. 1 Nr. 2 WeinG
einbezogen sind. Der Gesetzgeber ist zwar grundsätzlich gehalten, von der Belastung mit einer
Sonderabgabe nicht Gruppen auszuschließen, die zum Sachzweck der Abgabe in gleicher oder
gar noch größerer Nähe stehen als die Abgabebelasteten (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Januar
2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98 <113>, Rn. 125). Die Nichteinbeziehung der
direktvermarktenden Winzer in die Belastung mit der Mengenabgabe ist jedoch nicht zu
beanstanden. Sie trägt dem erhöhten betrieblichen Aufwand für den Direktabsatz (BTDrucks
16/4209 , S. 9) und dem damit zusammenhängenden Umstand Rechnung, dass Winzer,
die sich den Kundenstamm für ihren Wein mit solchem Aufwand selbst erschlossen haben, auf
ein Gemeinschaftsmarketing in geringerem Umfang angewiesen sind als andere Abfüller. Dies
rechtfertigt es, solche Erzeuger nicht über die Zahlung der Flächenabgabe hinaus an der
Finanzierung der Absatzförderung zu beteiligen (zur im Zusammenhang mit dieser
Sonderregelung behaupteten Mehrfachbelastung der nicht unter sie fallenden Abfüller s. u. Rn.
131).
128
(e) Gesichtspunkte der Abwälzbarkeit der Abgabenlast führen ebenfalls nicht zur Inhomogenität
der Gruppe der Abgabepflichtigen.
129
Für die Beantwortung der Frage, ob die mit einer Sonderabgabe Belasteten eine homogene
Gruppe mit spezifischer Finanzierungsverantwortung bilden, bleiben außerhalb der
rechtmäßigerweise heranziehbaren Gruppe stehende Dritte, die infolge von
Kostenüberwälzungen möglicherweise materiell mitbelastet sind, grundsätzlich außer Betracht.
Etwas anderes gilt nur dann, wenn die Überwälzung auf Dritte keine bloße marktabhängige
Möglichkeit, sondern die rechtlich vorbereitete und vorgesehene Regelfolge der
Abgabenbelastung ist (BVerfGE 91, 186 <205>; 108, 186 <222 f.>; 110, 370 <390>). Davon kann
bei der Abgabe nach § 43 WeinG keine Rede sein.
130
Soweit gegen die Homogenität der abgabebelasteten Gruppe eingewandt wird, dass hinsichtlich
der Abwälzungsmöglichkeiten die Teilgruppe der Abfüller gleichheitswidrig benachteiligt sei,
kann offenbleiben, ob dieser Einwand im Ansatz geeignet ist, gerade die Homogenität der
abgabebelasteten Gruppe in Frage zu stellen. Jedenfalls greift diese Rüge nicht durch. Die
Beurteilung einer Sonderabgabe unter dem hier letztlich maßgebenden Gesichtspunkt der
Wahrung der gebotenen Belastungsgleichheit kann nicht auf fallbezogene empirische
Erkenntnisse darüber abstellen, ob, inwieweit und in welche Richtung die formelle
Abgabenbelastung faktisch an andere weitergegeben wird oder werden kann. Dem stehen die
Veränderlichkeit der Marktverhältnisse und die auch im Übrigen nicht zureichenden
Möglichkeiten praktikabler und verlässlicher diesbezüglicher Feststellung entgegen (vgl. bereits
BVerfGE 37, 1 <33 f.>). Die finanzverfassungsrechtliche Beurteilung geht von der
grundsätzlichen Vermutung einer gewissen Marktdurchlässigkeit aus, die es - in Verbindung mit
dem Gesichtspunkt der Vermeidung unverhältnismäßiger Vollzugskosten - erlaubt, bei
finanzierungsverantwortlichen Gruppen, die in Teilgruppen auf unterschiedlichen Produktions-
und Vermarktungsstufen gegliedert sind, mit der formellen Belastung nur auf einzelnen dieser
Stufen zuzugreifen (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 28. Januar 2014 - 2 BvR
1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98 <114>, Rn. 136). Die konkrete faktische Belastungsverteilung
ist daneben nur zu berücksichtigen, soweit sie über bloße Möglichkeiten hinaus im Recht
angelegt ist (vgl. Rn. 129). Unabhängig davon beruht die Behauptung, dass die Abfüller im
Vergleich zu den Erzeugern hinsichtlich ihrer Kostenabwälzungsmöglichkeiten wegen der im
Einzelhandel bestehenden Konkurrenz mit ausländischen Anbietern besonders benachteiligt
seien, auf einer einseitigen Betrachtung. Dass der Konkurrenz mit ausländischen Anbietern auch
die abgabepflichtigen Erzeuger ausgesetzt sind, zeigt sich unter anderem bereits darin, dass die
Kellereien den von ihnen vermarkteten Wein zu erheblichen Teilen von Erzeugern aus dem
Ausland beziehen (vgl. für die berufungsgerichtliche Feststellung, wonach die Kellereien nur zu
ca. 45 Prozent inländischen Wein abfüllen, OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 8. Dezember 2010
- 8 A 10882/10.OVG -, AUR 2011, S. 224 <227>).
131
Eine gleichheitswidrige Doppelbelastung der Abfüller dadurch, dass diese der Sache nach
sowohl mit der Flächenabgabe nach Nr. 1 als auch mit der Mengenabgabe nach Nr. 2 des § 43
Abs. 1 Satz 1 WeinG belastet wären, liegt nach den dargestellten Grundsätzen ebenfalls nicht
vor. Der Gesetzgeber ist nicht verpflichtet, bei einer Sonderabgabe mit Finanzierungszweck
mehrere oder alle Produktions- und Verwertungsstufen des Wirtschaftszweiges, dessen
Angehörige die finanzierungsverantwortliche homogene Gruppe bilden, zu belasten (vgl.
BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S.
98 <114>, Rn. 136). Dies ist ihm andererseits aber auch nicht grundsätzlich verwehrt.
Insbesondere kann einem Zugriff auf mehreren Stufen in der Regel nicht entgegengehalten
werden, er erzeuge Ungleichbelastungen aufgrund von Abwälzungsvorgängen. Denn die
aufgrund solcher Vorgänge sich ergebende faktische Belastungslage ist, wie ausgeführt, nur
unter der Voraussetzung zu berücksichtigen, dass die Kostenüberwälzung die rechtlich
vorbereitete und vorgesehene Regelfolge der Abgabenbelastung ist (Rn. 129). Dies ist hier,
auch was das Verhältnis zwischen Weinerzeugern und -abfüllern angeht, nicht der Fall.
Unabhängig davon spricht nichts Konkretes für die dem Einwand der Doppelbelastung
zugrundeliegende Annahme, dass zwar die Erzeuger ihre Abgabenlast auf die Abfüller, diese
dagegen die ihrige nicht auf ihre Abnehmer abwälzen könnten. Dieser Einwand berücksichtigt
zudem auch nicht, dass die Möglichkeit von Kostenabwälzungen, wenn überhaupt, dann nicht
nur in einer Richtung in Betracht zu ziehen wäre.
132
(3) Die Gruppe der Abgabepflichtigen trifft eine besondere Finanzierungsverantwortung, und die
vorgesehene Verwendung des Abgabeaufkommens weist die erforderliche Gruppennützigkeit
auf.
133
(a) Die Finanzierungsverantwortung für die mittels der Abgabe erfüllten Aufgaben ergibt sich im
vorliegenden Fall - wie grundsätzlich bei Absatzförderungsabgaben, zu denen Erzeuger und
Vermarkter des abzusetzenden Produkts herangezogen werden - daraus, dass die Verwendung
des Abgabeaufkommens in spezifischer Weise den Abgabebelasteten zugutekommt.
134
Bei Abgaben, die zum Zweck der Absatzförderung erhoben werden, stellt sich die finanzielle
Inanspruchnahme für die staatliche Aufgabenwahrnehmung, die durch hoheitliche Entscheidung
an die Stelle des individuellen unternehmerischen Handelns tritt, aus der Sicht des
Abgabepflichtigen nicht nur als eine rechtfertigungsbedürftige, zur Steuer hinzutretende
Sonderbelastung, sondern auch als Verkürzung seiner durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten
unternehmerischen Freiheit dar und bedarf auch insoweit besonderer Rechtfertigung.
Verfassungsrechtlich zulässige Ziele sowie mögliche positive Effekte staatlicher
Werbemaßnahmen für einen bestimmten Wirtschaftszweig reichen allein für einen greifbaren
Gruppennutzen zur Rechtfertigung einer Finanzierung durch Sonderabgaben statt durch Steuern
nicht aus (vgl. BVerfGE 122, 316 <337>; 123, 132 <144>). Dies gilt auch deshalb, weil es für die
Vermutung eines Mehrwerts staatlich organisierter im Vergleich mit privatwirtschaftlicher
Werbung keine hinreichenden Anhaltspunkte gibt (BVerfGE 122, 316 <338>). Zur Rechtfertigung
einer staatlichen, abgabefinanzierten Absatzförderung bedarf es daher besonderer Gründe.
Lässt sich, wie hier, die Finanzierungsverantwortung der abgabebelasteten Gruppe praktisch
ausschließlich mit Blick auf Zweck und Wirkung staatlicher Förderungsmaßnahmen zugunsten
der belasteten Gruppe begründen, so muss der durch die Abgabe zu finanzierende und die
Abgabe rechtfertigende Gruppennutzen evident sein (vgl. BVerfGE 122, 316 <337 f.>; 123, 132
<144, 146>; BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98
<113>, Rn. 127).
135
Der erforderliche greifbare Gruppennutzen kann sich vor allem dann ergeben, wenn es bei den
staatlichen Fördermaßnahmen um das plausibel begründete Erfordernis geht, erheblichen
Beeinträchtigungen entgegenzuwirken oder spezielle Nachteile auszugleichen, die die
Gruppenangehörigen besonders betreffen und die von diesen selbst voraussichtlich nicht, oder
jedenfalls nicht mit gleicher Erfolgsaussicht, kompensiert werden könnten (BVerfGE 122, 316
<338>; 123, 132 <143>).
136
Das Erfordernis einer gruppennützigen Verwendung des Abgabenaufkommens besagt nicht,
dass das Abgabeaufkommen im spezifischen Interesse jedes einzelnen Abgabepflichtigen
verwendet werden müsste; es genügt, wenn es, unmittelbar oder mittelbar, überwiegend im
Interesse der Gesamtgruppe verwendet wird (vgl. BVerfGE 108, 186 <229>, m.w.N.). Zwar muss
der spezifische Nutzen der abgabebelasteten Gruppe im Vordergrund stehen. Wenn daneben in
vergleichsweise begrenztem Umfang auch andere Gruppen oder die Allgemeinheit Vorteile aus
der Abgabenverwendung haben, ist dies jedoch unschädlich (vgl. BVerfGE 55, 274 <317>; 108,
186 <229>).
137
(b) Die nach diesen Maßstäben erforderliche Gruppennützigkeit der vorgesehenen Verwendung
des Abgabeaufkommens, und damit auch die Finanzierungsverantwortung der in Anspruch
Genommenen, ist plausibel begründet.
138
(aa) Nach dem unbestrittenen Vortrag der Bundesregierung weisen der Weinmarkt und die
Marktsituation des deutschen Weins Besonderheiten auf, die die Annahme rechtfertigen, dass
Werbe- und sonstige Absatzförderungsmaßnahmen notwendig und auf der Grundlage
privatautonomer unternehmerischer Entscheidungen nicht mit annähernd vergleichbarer
Erfolgsaussicht möglich sind.
139
a) Dabei kann offenbleiben, ob in diesem Zusammenhang die Ertragslage der deutschen
Weinwirtschaft und standortspezifische Eigenheiten wie klimatische Bedingungen - die sich
nicht für alle Rebsorten in gleicher Weise auswirken -, ein hoher Anteil von Steillagen und im
internationalen Vergleich hohe Lohnkosten eine Rolle spielen können, oder ob derartige
Umstände, sofern nachteilig, als kompensationsbedürftig nur im Hinblick auf wirtschaftspolitische
oder sonstige Allgemeinwohlziele gelten können, für die eine hinreichend spezifische
Finanzierungsverantwortung der Abgabebelasteten gerade nicht bestünde (vgl. BVerfGE 123,
132 <146>). Die Sachgerechtigkeit einer zentralen, abgabefinanzierten Absatzförderung durch
den Deutschen Weinfonds ergibt sich mit der notwendigen Evidenz jedenfalls aus anderen
Gegebenheiten.
140
Nach dem unbestrittenen Vortrag der Bundesregierung unterscheidet sich das Produkt Wein
hinsichtlich der Nachfragebedingungen wesentlich von den Agrarprodukten im Allgemeinen, die
Gegenstand der als verfassungswidrig beurteilten abgabefinanzierten Absatzförderung durch
den Fonds zur Absatzförderung der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft (vgl. BVerfGE
122, 316 <332 ff.>) waren. Wein wird in weit höherem Maße als die Mehrheit anderer
Agrarprodukte in Abhängigkeit von der Herkunft gekauft. Daneben spielt die Rebsorte eine
wichtige Rolle. Die für Wein erzielbaren Preise unterliegen einer, verglichen mit den meisten
anderen Lebensmitteln, ungewöhnlichen Spreizung in Abhängigkeit von Qualität und Image.
Hinzu kommen die rechtlichen Grenzen, die einer Ausweitung des Angebots an deutschem
Wein gesetzt sind (§§ 9, 10 WeinG). Quantitative Steigerung scheidet daher als Erfolgsweg für
die deutsche Weinwirtschaft als Ganze aus. Die Entwicklungsspielräume liegen stattdessen in
Qualitäts- und Imageverbesserungen und der hierdurch ermöglichten Erzielung höherer Preise.
141
Unter diesen Bedingungen kommt dem in zahlreichen Stellungnahmen hervorgehobenen
Umstand besondere Bedeutung zu, dass der deutsche Wein im Vergleich zu Wein aus anderen
Weinbaunationen unter Imagenachteilen leidet, die unter anderem durch Produktionsqualitäten
früherer Jahrzehnte und den Glykolskandal der achtziger Jahre bedingt sind und denen insoweit
sinnvoll durch Maßnahmen der Absatzförderung entgegengewirkt werden kann (vgl. neben den
angegriffenen Entscheidungen VG Würzburg, Urteil vom 10. November 2010 - W 6 K 09.149 -,
juris, Rn. 35; Wine Institute of California, Brand Awareness and Image Study, 2009, insbes. S.
35 f.; wine intelligence, Studie zum Image deutscher Weine in Großbritannien, 2009). Zahlen, die
geeignet wären, diese durch Untersuchungen belegte Annahme zu widerlegen, liegen nicht vor.
142
Vor diesem Hintergrund ist die Erfüllung der Aufgabe, die Qualität und den Ruf des deutschen
Weins insgesamt zu verbessern, für die deutsche Weinwirtschaft besonders bedeutsam und ihr
insgesamt evident nützlich. Zugleich handelt es sich um eine Aufgabe, die die Möglichkeiten
einzelbetrieblicher Absatzförderung - nicht allein wegen der überwiegend kleinteiligen
Branchenstruktur, ihretwegen aber besonders offenkundig - überschreitet.
143
Demgegenüber kommt es auf Einzelheiten eines untermauernden internationalen Vergleichs
von Preisen und Wertschöpfungsverhältnissen nicht an. Der Nachweis von
Wettbewerbsnachteilen, erst recht von Wettbewerbsnachteilen, die sachgerecht mit organisierten
Qualitäts- und Absatzförderungsmaßnahmen zu beantworten sind, ist anhand solcher Vergleiche
angesichts der Komplexität der zu berücksichtigenden Bestimmungsfaktoren und im Hinblick auf
den notwendigen, anhand der verschiedenen Qualitätsbezeichnungen nur eingeschränkt
objektivierbaren Qualitätsbezug des jeweiligen Vergleichs ohnehin kaum beweiskräftig zu
führen. Ebenso kann dahinstehen, ob die zumindest auf der Erzeugerseite im internationalen
Vergleich kleinteilige Branchenstruktur als ein spezieller Nachteil der deutschen Weinwirtschaft
gelten kann, der seiner Art nach schon für sich genommen eine kompensatorische
abgabenfinanzierte Absatzförderung zu rechtfertigen geeignet ist (vgl. BVerfGE 123, 132 <146>;
verneinend Ritter, NVwZ 2011, S. 405 <407>).
144
ß) Gegen eine evidente Gruppennützigkeit gerade der abgabefinanzierten Qualitäts- und
Absatzförderung nach den §§ 37 ff. WeinG spricht nicht der Vergleich mit der Alternative einer
Absatzförderung auf der Grundlage freiwilligen Zusammenwirkens.
145
Die Stellungnahmen im vorliegenden Verfahren (Rn. 78 ff.) bestätigen eindrucksvoll die ohnehin
plausible Einschätzung der Fachgerichte, dass privatwirtschaftlich organisierte Qualitäts- und
Absatzförderungseinrichtungen zur Erreichung der Förderziele deutlich weniger geeignet wären,
weil angesichts der im Prinzip ohnehin allen Betrieben zugutekommenden Tätigkeit solcher
Einrichtungen der Anreiz für die einzelbetriebliche Beteiligung nicht ausreicht, um eine
ausreichende Finanzierung nachhaltig und verlässlich zu sichern (vgl. auch Nagel, Die
Förderung des deutschen Weinbaus durch staatliche Maßnahmen, 1973, S. 38; Gerhard, LKRZ
2010, S. 126 <130 f.>).
146
Soweit der Beschwerdeführer zu II. in diesem Zusammenhang geltend macht, die bei freiwillig
finanzierter Gemeinschaftswerbung drohende Erosion der Finanzierungsbasis könne die
Auferlegung einer Abgabe nicht rechtfertigen, weil die Marktteilnehmer sich an einer für sinnvoll
gehaltenen Maßnahme freiwillig beteiligen würden, verkennt er die Natur des in den
Stellungnahmen angesprochenen, durch die bayerischen Erfahrungen (Rn. 86, 103) plastisch
illustrierten Trittbrettfahrerproblems. Dieses besteht darin, dass Marktakteure sich an der
Finanzierung einer gemeinschaftlich erbrachten Leistung trotz vorhandener Wertschätzung für
sie in der Annahme nicht beteiligen, dass sie von ihr auch ohne eigene Beitragsleistung werden
profitieren können.
147
(bb) Die weiteren Einwände, mit denen die Beschwerdeführer eine ausreichende Wirksamkeit
der Verwendung des Abgabeaufkommens prinzipiell bestreiten, greifen nicht durch.
148
a) Die grundsätzliche Eignung eines Gemeinschaftsmarketings zur Erreichung der Förderziele
des § 37 Abs. 1 WeinG stellen die Beschwerdeführer, indem sie auf die Möglichkeit verweisen,
es auf der Grundlage freiwilliger Zusammenschlüsse zu betreiben, selbst nicht in Frage.
149
Aus den unionsrechtlichen Vorgaben, denen speziell eine staatliche Förderung unterliegt,
ergeben sich keine Beschränkungen, die einer ausreichend wirksamen Qualitäts- und
Absatzförderung durch den Deutschen Weinfonds entgegenstehen. Unzulässig ist im Gebiet der
Europäischen Union zwar staatliche Werbung für „Deutschen Wein“ (vgl. zu einer
mitgliedstaatlichen Organen zuzurechnenden Werbung mit der nationalen Herkunft eines
Produkts EuGH, Urteil vom 5. November 2002, Kommission/Deutschland, C-325/00, Slg. 2002, I-
9977). Weder durch die Warenverkehrsfreiheit (Art. 34 AEUV) noch durch das vertragliche
Beihilfenrecht (Art. 107 ff. AEUV) und dessen sekundärrechtliche Konkretisierungen
ausgeschlossen ist aber Werbung mit gemeinschaftlich anerkannten Bezeichnungen wie
insbesondere geschützten Ursprungsbezeichnungen (g.U.) und geschützten geografischen
Angaben (g.g.A.); geworben werden kann auch für Wein als solchen und für Produkte aus
bestimmten Rebsorten (vgl. Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar-
und Forstsektor 2007 bis 2013, ABl Nr. C 319 vom 27. Dezember 2006, S. 1 <26 f.>, Rn. 153,
157 ; vgl. auch Verordnung Nr.
3/2008 des Rates vom 17. Dezember 2007 über Informations- und
Absatzförderungsmaßnahmen für Agrarerzeugnisse im Binnenmarkt und in Drittländern, ABl Nr.
L 3 vom 5. Januar 2008, S. 1; zur Werbung in Drittländern Rn. 159 der Rahmenregelung in
Verbindung mit der Verordnung Nr. 3/2008, vgl. Art. 19 Abs. 2 der Verordnung). Weitere
Fördermöglichkeiten, insbesondere in Bezug auf Beratungsleistungen, Schulungsmaßnahmen
und Ähnliches, stehen dem Deutschen Weinfonds auf der Grundlage der Verordnung (EG)
Nr. 1998/2006 der Kommission vom 15. Dezember 2006 über die Anwendung der Artikel 87 und
88 EG-Vertrag auf „De-minimis“-Beihilfen (ABl Nr. L 379 vom 28. Dezember 2006, S. 5) und der
Verordnung (EG) Nr. 800/2008 der Kommission vom 6. August 2008 zur Erklärung der
Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt in Anwendung
der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag (allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung, ABl Nr. L 214
vom 9. August 2008, S. 3) offen. Angesichts der besonderen Bedeutung von Herkunft und
Rebsorte für die Nachfrage nach Weinerzeugnissen und angesichts des hohen Anteils
entsprechend bewerbbarer Weine (vgl. Rn. 80, 98) bestehen damit, wie die angegriffenen
Entscheidungen zu Recht festgestellt haben, innerhalb des unionsrechtlichen Rahmens
insgesamt ausreichende Möglichkeiten einer wirksamen gruppennützigen Verwendung des
Abgabeaufkommens (zur Werbung für bestimmte Rebsorten siehe noch Rn. 162 f.).
150
ß) Auch soweit die Beschwerdeführer geltend machen, die Fördertätigkeit des Deutschen
Weinfonds entfalte jedenfalls in der Praxis keine ausreichende oder keine ausreichend konkret
nachgewiesene Wirkung, bleibt ihr Vorbringen ohne Erfolg.
151
aa) Unabhängig von der Frage, unter welchen Voraussetzungen etwaige Wirksamkeitsdefizite
der gesetzlichen Regelung zuzurechnen und somit geeignet wären, deren
Verfassungsmäßigkeit in Frage zu stellen, können hinsichtlich der praktischen Wirksamkeit einer
abgabenfinanzierten Absatzförderung exakte, quantifizierte Nachweise nicht verlangt werden.
Mangels einer Möglichkeit, sicher festzustellen, wie die jeweilige Lage sich ohne die fragliche
Absatzförderung darstellte, sind solche Nachweise kaum zu erbringen. Entsprechende
Anforderungen liegen der Rechtsprechung, nach der ein evidenter Gruppennutzen insbesondere
bei Absatzförderungsabgaben - die dieses Nachweisproblem prinzipiell aufwerfen - zu
verlangen ist (vgl. BVerfGE 122, 316 <337 f.>; 123, 132 <144, 146>; BVerfG, Urteil vom 28.
Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98 <113>, Rn. 127), offensichtlich nicht
zugrunde. Die vorliegenden Daten sprechen im Übrigen deutlich gegen die Annahme, dass die
abgabenfinanzierte Tätigkeit des Deutschen Weinfonds, einschließlich seiner
Durchführungsgesellschaften, keine oder nur unverhältnismäßig geringfügige Wirkungen zeitige.
So hat die Bundesregierung darauf hingewiesen, dass es beispielsweise durch die
exportorientierten Maßnahmen der „Riesling-Kampagne“ gelungen sei, die Wertschätzung
deutschen Rieslings deutlich zu steigern. Der Absatz in den Vereinigten Staaten habe sich in
den Jahren 2001 bis 2008 mehr als verdreifacht (Rn. 87). Gründe für die Annahme, dass dies im
Wesentlichen anders als durch die Tätigkeit des Deutschen Weinfonds bedingt wäre, sind weder
vorgetragen noch sonst ersichtlich; insbesondere kommt es auf die Frage, ob die Menge
exportierten deutschen Weins über die Jahre insgesamt zugenommen hat, in diesem
Zusammenhang nicht an. Was die angesichts der bestehenden Mengenbeschränkungen vor
allem angestrebte preisliche Entwicklung angeht, die über längere Zeiträume nicht ohne
Berücksichtigung des Preiseinbruchs aufgrund des Glykolskandals beurteilt werden kann, weist
der Beschwerdeführer zu II. selbst darauf hin, dass beim deutschen Wein über die Jahre hinweg
eine gesunde Preissteigerung feststellbar sei. Die Beschwerdeführerin zu III. verweist auf im
Zeitraum zwischen 2000 und 2010 um 47 Prozent gestiegene Hektoliterpreise im Export und auf
einen Anstieg des durchschnittlichen Literpreises für deutschen Wein im inländischen
Lebensmittelhandel um 19 Prozent in den Jahren 2007 bis 2011 (zur Entwicklung der
Exportpreise vgl. auch Deutscher Wein Statistik 2013/2014, S. 23, Übersicht 19).
152
ßß) Es bestehen keine begründeten Anhaltspunkte für eine Ineffizienz der Tätigkeit des
Deutschen Weinfonds, die den erzielten Gruppennutzen derart unverhältnismäßig schmälerte,
dass dies, etwa wegen unzureichender gesetzlicher Absicherung der Voraussetzungen
rechtmäßiger Erhebung der Abgabe, auf die Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Grundlagen
durchschlagen könnte.
153
Die Einschaltung der Durchführungsgesellschaften deutet angesichts der bestehenden
Geschäftsbesorgungsverträge, der Personenidentität in der Leitungsebene und gemeinsamer
Raumnutzung (Rn.19 f., 91) nicht auf eine nicht hinnehmbare Aufblähung der personellen und
sächlichen Kosten für die Verwaltung der Abgabe hin. Die organisatorisch weniger integrierte
Deutsche Weinwerbe GmbH dient ohnehin nur der Effizienzsteigerung durch Erzielung
günstigerer Konditionen für Werbeaufträge. Ermittelt wurde ein Verwaltungskostenanteil von 6,9
Prozent (Rn. 91). Auch wenn sich über die Abgrenzung von Verwaltungskosten und operativen
Kosten im Bereich der Absatzförderung streiten lässt und von daher andere Bezifferungen in
Betracht kommen mögen, ist jedenfalls für schlechthin unvertretbare Bürokratiekosten nichts
ersichtlich. Insbesondere gibt, wie die Bundesregierung überzeugend klargestellt hat (Rn. 91),
der Geschäftsbericht für das Jahr 2010 dafür nichts her.
154
Dass die Tätigkeitsfelder der abgabenfinanzierten Fördereinrichtungen auf Bundes- und
Landesebene gesetzlich nicht überschneidungsfrei voneinander abgegrenzt sind, begründet
ebenfalls keinen in diesem Zusammenhang relevanten Mangel. Sofern hier ein unkoordiniertes
Nebeneinander geeignet sein könnte, die gruppennützige Wirksamkeit der Verwendung des
Abgabeaufkommens zu schmälern, wären hiergegen jedenfalls mit der in § 47 WeinG statuierten
Abstimmungspflicht, der die Absatzförderungseinrichtungen der verschiedenen Ebenen auf der
Grundlage einer gemeinsamen Geschäftsordnung nachkommen, ausreichende Vorkehrungen
getroffen. Die Bundesregierung hat dazu bestätigt, dass in den gemeinsamen Sitzungen eine
inhaltliche Abstimmung der Fördermaßnahmen erfolgt (Rn. 90).
155
(cc) Schließlich fehlt es an der erforderlichen Gruppennützigkeit der Mittelverwendung auch nicht
deshalb, weil einzelne Teilgruppen daran nicht in ausreichendem Maße teilhätten oder ihre
gleichheitsgerechte Teilhabe nicht ausreichend gesichert wäre.
156
a) Einem für direktvermarktende Winzer geringeren Nutzen der aus der Weinabgabe finanzierten
Werbetätigkeit ist durch die Freistellung der Direktvermarktung von der Handelsabgabe (§ 43
Abs. 2 Buchst. a) Doppelbuchst. aa) WeinG) ausreichend Rechnung getragen.
157
ß) Der Gesetzgeber war nicht gehalten, zur Sicherung eines angemessenen,
gleichheitsgerechten Nutzens unterschiedlicher abgabebelasteter Teilgruppen die Verwendung
des Abgabeaufkommens durch materielle Verteilungsmaßstäbe vorherzubestimmen.
158
aa) Zu einer Mittelverwendung, die auf ein im Ganzen angemessenes, die Belastungsgleichheit
auch innerhalb der Gruppe der Abgabebelasteten wahrendes Verhältnis von Abgabenlast und
Nutzen aus der Mittelverwendung zielt, ist der Deutsche Weinfonds schon von Verfassungs
wegen verpflichtet. Einer zusätzlichen ausdrücklichen Verankerung dieser Verpflichtung im
einfachen Gesetz bedurfte es nicht (vgl. BVerfGE 123, 39 <81>). Angesichts der Komplexität und
Veränderlichkeit der Marktverhältnisse, von denen die Wirkung absatzfördernder Maßnahmen
abhängt, lag es nahe, insoweit von näheren inhaltlichen Vorgaben abzusehen. Die
angemessene Berücksichtigung unterschiedlicher Interessen der abgabebelasteten Teilgruppen
ist durch die Zusammensetzung von Aufsichtsrat und Verwaltungsrat (§§ 39, 40 WeinG; vgl.
bereits BVerfGE 37, 1 <26 ff.>) sowie durch die Einwirkungsmöglichkeiten des zuständigen
Ministeriums, insbesondere durch dessen Aufsichtsbefugnisse (§ 42 WeinG) und durch das
Erfordernis der ministeriellen Genehmigung des Wirtschaftsplans (§ 45 Satz 2 WeinG; für die
Genehmigungsbedürftigkeit der Geschäftsordnung von Verwaltungs- und Aufsichtsrat § 40 Abs.
5 WeinG sowie der Satzung des Deutschen Weinfonds § 41 Satz 2 WeinG), ausreichend
gesichert.
159
ßß) Die vorgebrachten Einwände gegen die Tätigkeit des Deutschen Weinfonds zeigen
Gegenteiliges nicht auf.
160
Die unter den gegebenen Umständen sachgerechte Strategie, durch Qualitätssteigerung und
Imageverbesserung auf die Erzielung höherer Erlöse für deutschen Wein hinzuwirken (Rn.
140 ff.), kommt nicht nur den Erzeuger-, sondern auch den Abfüllbetrieben zugute. Soweit die
Beschwerdeführerin zu III. vorträgt, in dem bestehenden Wettbewerb mit Anbietern
preisgünstiger ausländischer Weine seien steigende Preise beim deutschen Wein für sie nicht
von Nutzen, geht dies daran vorbei, dass Ziel der Absatzförderung nach dem Weingesetz nicht
eine beliebige, womöglich die Wettbewerbslage des deutschen Weins verschlechternde
Verteuerung ist, sondern eine Erhöhung der Wertschätzung und Steigerung der Nachfrage, die
dann nach üblichen Marktmechanismen zu einer Erhöhung der Angebotspreise genutzt werden
kann. Von einer solchen Verbesserung profitieren auch die abfüllenden Unternehmen.
161
Soweit ein fehlender oder unzureichender Nutzen der Tätigkeit des Deutschen Weinfonds für die
Teilgruppe der Abfüller oder für Teile davon im Hinblick auf schwächer ausgeprägte Interessen
an der Werbung für Qualitätsweine oder allgemein an herkunftsbezogener Werbung geltend
gemacht wird, greift dies ebensowenig durch wie die Infragestellung der Homogenität der
abgabenbelasteten Gruppe unter denselben Gesichtspunkten (zu den Gründen s. Rn. 124 f.).
162
Eine Absatzförderung für Wein aus bestimmten Herkunftsregionen oder für bestimmte Rebsorten
nützt allerdings unmittelbar nur den Erzeugern und Abfüllern, die gerade die betreffenden Weine
erzeugen oder vermarkten. Im Fall der Werbung für eine bestimmte Rebsorte kommt hinzu, dass
sie nicht ausschließlich die Vermarkter deutscher Weine begünstigt. Wenn die
Verfassungsbeschwerden hieraus eine fehlende Gruppennützigkeit der Tätigkeit des Deutschen
Weinfonds ableiten, ziehen sie jedoch nicht ausreichend in Erwägung, dass eine jederzeitige
Gleichverteilung des Nutzens unter allen Abgabebelasteten nicht geboten (vgl. BVerfGE 55, 274
<307 f.>; 67, 256 <276 f.>; 82, 159 <180 f.>; 108, 186 <229>) und ein Mitprofitieren
Außenstehender in begrenztem Umfang zulässig ist (vgl. BVerfGE 55, 274 <317>; 108, 186
<229>), dass nicht nur unmittelbare, sondern auch mittelbare Nutzeffekte zu berücksichtigen sind
(vgl. BVerfGE 108, 186 <229>), und dass die Anforderung der gesamtgruppennützigen
Verwendung sich nicht auf einzelne aus der Abgabe finanzierte Maßnahmen, sondern auf das
Abgabenaufkommen als Ganzes bezieht.
163
Die exportorientierte „Riesling-Kampagne“, in die zeitweise ein erheblicher Teil des
Abgabeaufkommens geflossen ist und auf die die Beschwerdeführerin zu III. unter dem
Gesichtspunkt des Nutzens für die Gesamtheit der Abgabepflichtigen besonders kritisch
hingewiesen hat, indiziert nach diesen Maßstäben noch keine rechtlich zu beanstandende
Unausgewogenheit der Fördertätigkeit des Deutschen Weinfonds. Angesichts eines deutschen
Anteils von mehr als der Hälfte am weltweiten Rieslingmarkt, auf den der Bundesverband der
deutschen Weinkellereien und des Weinfachhandels e.V. in seiner Stellungnahme hingewiesen
hat, konnte eine solche Kampagne für Weine der in Deutschland meistangebauten Rebsorte
geeignet erscheinen, als Leuchtturmprojekt nicht nur die Wertschätzung für diese Rebsorte im
Ausland zu steigern (vgl. Rn. 151), sondern auf die Nachfrage im Inland auszustrahlen und
mittelbar auch günstige Wirkungen für das Ansehen des deutschen Weins insgesamt zu
entfalten. Dass die Wirkungszusammenhänge hier nur plausibilisierbar, nicht dagegen
zahlenmäßig exakt belegbar sind, liegt in der Natur der Sache und ist hinzunehmen. Für die
Beurteilung einer Rebsortenkampagne ist zudem zu berücksichtigen, dass bei Mitförderungen
durch die Europäische Union ein auch für ausländische Anbieter von Weinen der betreffenden
Sorte erzielter Nutzen nicht ohne weiteres als Mitnahmeeffekt auf Kosten deutscher
Abgabezahler verbucht werden kann.
164
(4) Die Verwaltungsgerichte sind zu Recht davon ausgegangen, dass die notwendige
gesetzgeberische Überprüfung der Sonderabgabe stattgefunden hat. Im Jahr 2007 wurde mit
dem Dritten Gesetz zur Änderung des Weingesetzes vom 16. Mai 2007 (BGBl I S. 753) der die
abgabenfinanzierte Absatzförderung betreffende 8. Abschnitt des Weingesetzes, insbesondere
auch die Abgabenregelung des § 43 WeinG, geändert und die Sonderabgabe beibehalten (vgl.
auch BTDrucks 16/4209 , S. 8 f., sowie Plenarprotokoll 16/85 der 85. Sitzung des
Deutschen Bundestages vom 8. März 2007, S. 8577 ff.; zu Änderungen der normativen
Grundlagen der Abgabenerhebung als ausreichendem Ausdruck gesetzgeberischer
Überprüfung vgl. BVerfGE 124, 235 <248>; 124, 348 <381>). Darüber hinaus ist das Weingesetz
in den Jahren 2007 und 2009 noch mehrfach, zweimal auch in dem die Absatzförderung
betreffenden Abschnitt, geändert worden (Dienstrechtsneuordnungsgesetz vom 5. Februar 2009,
BGBl I S. 160 <267>, Art. 15; Fünftes Gesetz zur Änderung des Weingesetzes vom 29. Juli 2009,
BGBl I S. 2416 <2423>). Auf etwaige spätere Überprüfungen kommt es im Hinblick auf den hier
maßgeblichen Beurteilungszeitraum nicht an. Ob im Zeitraum vor den angeführten
Gesetzesänderungen eine Überprüfung ausreichend häufig erfolgt war, und ob der Pflicht zur
Überprüfung bei besonderem Anlass (vgl. BVerfGE 108, 186 <231>), der hier durch das Urteil
des Europäischen Gerichtshofs zum CMA-Gütezeichen vom 5. November 2002
(Kommission/Deutschland, C-325/00, Slg. 2002, I-9977) gegeben war, innerhalb angemessener
Zeit genügt wurde, bedarf keiner Entscheidung. Ein diesbezüglicher Mangel wäre jedenfalls
durch die angeführten zwischenzeitlichen parlamentarischen Befassungen geheilt.
165
(5) Die Abgabe ist auch in der notwendigen Weise haushaltsrechtlich dokumentiert (vgl. für das
hier maßgebliche Jahr 2009 Gesetz über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das
Haushaltsjahr 2009 vom 21. Dezember 2008, BGBl I S. 2899;
Übersichten zum Bundeshaushaltsplan 2009, Teil VI: Sonderabgaben des Bundes, S. 79 <84>).
166
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin zu III. muss die Dokumentation nicht so
beschaffen sein, dass auf ihrer Grundlage die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der
Sonderabgabe überprüft werden kann. Geboten ist eine Dokumentation, die eine Übersicht über
Bestand und Entwicklung der Sonderabgaben gibt (vgl. BVerfGE 108, 186 <218 f.>). Damit
erfährt der finanzverfassungsrechtlich gebotene Ausnahmecharakter der Sonderabgaben (vgl.
BVerfGE 55, 274 <308>; BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ
2014, S. 98 <113>, Rn. 122; stRspr) eine prozedurale Absicherung. Üblich ist es demgemäß, in
einer Übersicht zum Haushaltsplan das Soll-Abgabeaufkommen für das Planjahr und das
vorausgegangene Haushaltsjahr sowie das Ist-Aufkommen des vorvergangenen
Haushaltsjahres unter zusammenfassender Nennung der Rechtsgrundlage, des Zwecks der
Abgabe, der Abgabepflichtigen und der Begünstigten aufzuführen. Dies reicht aus (vgl. BVerfGE
124, 235 <248>).
167
b) Das Demokratieprinzip ist nicht verletzt.
168
Nach dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG) bedarf alles amtliche Handeln mit
Entscheidungscharakter, gleich ob unmittelbar außenwirksam oder nicht, der demokratischen
Legitimation. Es muss sich auf den Willen des Volkes - der Gesamtheit der Bürger - zurückführen
lassen und, sofern nicht das Volk selbst entscheidet, ihm gegenüber verantwortet werden (vgl.
BVerfGE 77, 1 <40>; 83, 60 <71 ff.>; 93, 37 <66>; 107, 59 <87>; 130, 76 <123>). Der notwendige
Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird vor allem durch die
Wahl des Parlaments, durch die von ihm beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden
Gewalt, durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung sowie durch die
grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung hergestellt
(vgl. BVerfGE 83, 60 <72>; 130, 76 <123>; stRspr). Ein Amtsträger ist personell uneingeschränkt
legitimiert, wenn er sein Amt im Wege einer Wahl durch das Volk oder das Parlament oder durch
einen seinerseits personell legitimierten Amtsträger oder mit dessen Zustimmung erhalten hat.
Sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch die Bindung an das Gesetz sowie durch Aufsicht
und Weisung übergeordneter staatlicher Stellen vermittelt (vgl. BVerfGE 93, 37 <67>; 107, 59
<89>). Entscheidend ist nicht die Form der demokratischen Legitimation staatlichen Handelns,
sondern deren Effektivität; notwendig ist ein bestimmtes Legitimationsniveau (vgl. BVerfGE 83,
60 <72>; 93, 37 <66 f.>; 107, 59 <87>; 130, 76 <124>). Für die Beurteilung, ob ein hinreichendes
Niveau an demokratischer Legitimation erreicht wird, haben die verschiedenen Formen der
Legitimation nicht je für sich Bedeutung, sondern nur in ihrem Zusammenwirken (vgl. BVerfGE
107, 59 <87>; 130, 76 <124, 128>). Das erforderliche Legitimationsniveau ist abhängig von der
Art der zu legitimierenden Entscheidungstätigkeit. Je intensiver die in Betracht kommenden
Entscheidungen etwa Grundrechte berühren, desto höher muss das Legitimationsniveau sein
(vgl. BVerfGE 93, 37 <72 f.>; 130, 76 <124>; BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR
1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98 <117>, Rn. 157).
169
Außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung und der in ihrem sachlich-gegenständlichen
Aufgabenbereich nicht beschränkten gemeindlichen Selbstverwaltung ist das Demokratiegebot
offen für Formen der Organisation und Ausübung von Staatsgewalt, die insbesondere vom
Erfordernis lückenloser personeller, durch Wahl- und Bestellungsakte vermittelter
demokratischer Legitimation aller Entscheidungsbefugten abweichen (vgl. BVerfGE 107, 59
<91>; BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98 <117>, Rn.
158). Dementsprechend sind für den Bereich der funktionalen Selbstverwaltung von diesem
Erfordernis abweichende Formen der Beteiligung von Betroffenen an der Wahrnehmung
öffentlicher Aufgaben im Hinblick darauf gebilligt worden, dass die gelockerte Einbindung in den
zentralen, auf das Gesamtvolk zurückgehenden Legitimationszusammenhang ausgeglichen
wurde durch ein stärkeres Zurgeltungbringen der gleichfalls im Gedanken der Selbstbestimmung
und damit im demokratischen Prinzip wurzelnden Grundsätze der Selbstverwaltung und der
Autonomie (vgl. BVerfG, jew. a.a.O.). Auch außerhalb der funktionalen Selbstverwaltung können
im Interesse sachgerechter, effektiver Aufgabenwahrnehmung begrenzte Abweichungen von der
Regelanforderung uneingeschränkter personeller Legitimation zulässig sein (vgl. für den Fall der
Beleihung BVerfGE 130, 76 <119 ff., 123 ff.>). Ob und inwieweit Lockerungen der Einbindung in
den Zusammenhang einer durch Wahlen und Bestellungsakte vermittelten, auf das Gesamtvolk
zurückgehenden personellen Legitimation mit dem Demokratieprinzip vereinbar sind, hängt auch
davon ab, ob die institutionellen Vorkehrungen eine nicht Einzelinteressen gleichheitswidrig
begünstigende, sondern gemeinwohlorientierte und von Gleichachtung der Betroffenen geprägte
Aufgabenwahrnehmung ermöglichen und gewährleisten (BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2
BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98 <117>, Rn. 158, m.w.N.). Wo der Gesetzgeber solche
Lockerungen vorsieht, müssen zudem die Möglichkeiten parlamentarischer Beobachtung und
Kontrolle der Aufgabenwahrnehmung unbeeinträchtigt bleiben (vgl. BVerfG, jew. a.a.O.).
170
bb) Gegen die gesetzliche Regelung der Organisation des Deutschen Weinfonds, der als Anstalt
des öffentlichen Rechts mit den Aufgaben nach § 37 Abs. 1 WeinG und der Erhebung der
Abgabe nach § 43 Abs. 1 Nr. 2 WeinG betraut ist (siehe i.E. Rn. 8 ff.), bestehen nach diesen
Maßstäben keine verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. zum Stabilisierungsfonds für Wein
BVerfGE 37, 1 <25 ff.>).
171
Den Mitgliedern des Verwaltungsrats (§ 40 WeinG), der den grundsätzlichen Handlungsrahmen
in den zum Aufgabengebiet des Deutschen Weinfonds gehörigen Fragen bestimmt (§ 40 Abs. 4
WeinG), mit Genehmigung des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und
Verbraucherschutz die eigene Geschäftsordnung und die des Aufsichtsrates (§ 40 Abs. 5
WeinG) sowie die Satzung des Deutschen Weinfonds erlässt (§ 41 WeinG) und über die
Entlastung des Vorstandes und des Aufsichtsrates beschließt (§ 40 Abs. 6 WeinG), vermittelt die
Ernennung durch den zuständigen Bundesminister (§ 40 Abs. 2 WeinG) als Mitglied der dem
Parlament verantwortlichen Regierung demokratische Legitimation (vgl. zum Verwaltungsrat der
Filmförderungsanstalt BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014,
S. 98 <118>, Rn. 160, 162). Diese Form der Vermittlung formeller demokratischer Legitimation
setzt nicht voraus, dass die beteiligten Kreise ein bindendes Vorschlagsrecht für die Entsendung
haben (vgl. BVerfGE 26, 186 <194 ff.>).
172
Der Aufsichtsrat, der den Vorstand zu überwachen hat und im Rahmen der ihm vorgegebenen
Beschlüsse des Verwaltungsrates über alle zum Aufgabengebiet des Deutschen Weinfonds
gehörenden Fragen sowie über die Einberufung des Verwaltungsrates beschließt und dessen
Tagesordnung festlegt (§ 39 Abs. 3 WeinG), besteht aus dem jeweiligen Vorsitzenden des
Verwaltungsrates, der auch den Vorsitz des Aufsichtsrates führt (§ 39 Abs. 2 Satz 1 WeinG),
sowie aus weiteren Mitgliedern, die teils vom Verwaltungsrat als Ganzem, teils von den
Vertretern einzelner Gruppen im Verwaltungsrat gewählt werden (§ 39 Abs. 2 WeinG). Seine
Mitglieder sind danach aufgrund ihrer Wahl durch ihrerseits personell legitimierte Mitglieder des
Verwaltungsrates beziehungsweise durch den Verwaltungsrat als Ganzen mit gewissen
Einschränkungen personell demokratisch legitimiert.
173
Die maximal zwei Mitglieder des Vorstandes (§ 38 Abs. 1 Satz 1 WeinG), der im Rahmen der
Beschlüsse von Aufsichtsrat und Verwaltungsrat die Geschäfte des Deutschen Weinfonds führt
und diesen gerichtlich und außergerichtlich vertritt (§ 38 Abs. 2, 3 WeinG), werden auf Vorschlag
des Aufsichtsrates vom Verwaltungsrat bestellt (§ 38 Abs. 1 Satz 2 WeinG), der die Bestellung
aus wichtigem Grund widerrufen kann (§ 38 Abs. 1 Satz 4 WeinG). Sie sind daher, ebenfalls mit
Einschränkungen, vermittelt über die Bestellung durch den Verwaltungsrat personell
demokratisch legitimiert.
174
Soweit die personelle demokratische Legitimation der Mitglieder des Vorstandes und des
Aufsichtsrates dadurch eingeschränkt sein mag, dass in der Kette der sie vermittelnden Wahl-
und Bestellungsakte Akteure eine Rolle spielen, deren Status von dem des typischen
„Amtsträgers“ (vgl. BVerfGE 93, 37 <67 f.>; 107, 59 <88>) abweicht, handelt es sich um eine im
vorliegenden Zusammenhang unschädliche Abweichung (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Januar
2014 - 2 BvR 1561/12 u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98 <118>, Rn. 164). Die mit der Abgabenerhebung
nach § 44 Abs. 2 Satz 1 WeinG verbundenen Grundrechtseingriffe sind zwar nicht unerheblich,
aber nach Art und Umständen durch ein hohes Maß an Kontrollierbarkeit gekennzeichnet. Für
die Vollzugstätigkeit ergibt sich insoweit ein ohne weiteres ausreichendes Maß an
demokratischer Legitimation jedenfalls im Zusammenwirken des gegebenen Maßes an
personeller demokratischer Legitimation mit der detaillierten gesetzlichen Festlegung der
Abgabepflicht, einschließlich der konkreten Abgabenhöhe (§§ 43, 44 WeinG), und der
Unterstellung des Deutschen Weinfonds unter die Aufsicht des zuständigen Ministeriums (§ 42
WeinG; vgl. BVerfG, a.a.O. S. 118, Rn. 164). Die Bewirtschaftung des Abgabenaufkommens zur
Erfüllung der Aufgaben nach § 37 Abs. 1 WeinG ist zwar, anders als die Abgabenerhebung,
nicht gesetzlich detailliert vorgeprägt. Sie berührt andererseits aber auch nicht per se in
besonders intensiver, hohe Anforderungen an die demokratische Legitimation begründender
Weise (vgl. BVerfGE 93, 37 <72 f.>; 130, 76 <124>) die Grundrechte der Abgabepflichtigen oder
Drittbetroffener. Grundrechte der Abgabepflichtigen wären durch die Verwendung der
Fördermittel allenfalls insofern berührt, als eine zweckwidrige oder sonst willkürliche
Verwendung des Abgabeaufkommens mittelbar auf die Rechtfertigungsfähigkeit der
Abgabenerhebung zurückwirken oder Grundrechtsrelevanz durch Wettbewerbswidrigkeit
entfalten könnte. Hiergegen sind jedoch ausreichende gesetzliche Vorkehrungen getroffen (s.o.
Rn. 158). In der Zusammenschau ergibt sich danach ein in personeller und sachlicher Hinsicht
insgesamt ausreichendes Legitimationsniveau (vgl. bereits BVerfGE 37, 1 <26 ff.>).
175
cc) Ein Mangel an demokratischer Legitimation für die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben des
Deutschen Weinfonds ergibt sich auch nicht aus der Einschaltung der
Durchführungsgesellschaften, insbesondere nicht daraus, dass diese formell nicht vom
Deutschen Weinfonds beherrscht werden (zur diesbezüglichen Ausgestaltung der
Gesellschaftsverträge s. Rn. 15 ff.).
176
Bei den Werbeaktivitäten und sonstigen absatzfördernden Tätigkeiten, in die die Mittel aus der
Weinabgabe fließen, handelt es sich nicht bis ins Detail um amtliches Handeln mit
Entscheidungscharakter, das demokratischer Legitimation nach den obigen Maßstäben bedürfte.
§ 37 Abs. 2 WeinG sieht ausdrücklich vor, dass der Deutsche Weinfonds sich bei der
Durchführung seiner Aufgaben der Einrichtungen der Wirtschaft bedienen soll (vgl. bereits zum
früheren Stabilisierungsfonds für Wein BTDrucks III/1870 S. 6; zum zentralen Fonds zur
Absatzförderung der deutschen Land-, Forst- und Ernährungswirtschaft BVerfGE 82, 159 <161>).
Mit dieser Vorgabe, an der die Einschaltung der Durchführungsgesellschaften und deren
organisatorische Ausgestaltung sich orientiert (vgl. BTDrucks 13/4230, S. III ff.), hat der
Gesetzgeber nicht eine Herauslösung amtlicher Aufgabenwahrnehmung aus dem
demokratischen Legitimationszusammenhang vorgesehen, sondern zum Ausdruck gebracht,
dass die gemäß § 37 Abs. 1 WeinG vom Deutschen Weinfonds wahrzunehmenden Aufgaben,
soweit es um die Verwendung der Mittel aus der Weinabgabe geht, nicht bis in die Einzelheiten
der Durchführung hoheitlicher Art sind. Diese Einordnung ist verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Die verfassungsrechtlich notwendige Gewährleistungsverantwortung für die
zweckentsprechende und (gesamt)gruppennützige Mittelverwendung verbleibt, wie die
Formulierung des § 37 Abs. 2 WeinG („sich … bedienen“) und die den Einfluss des zuständigen
Ministeriums sichernden Bestimmungen des Weingesetzes verdeutlichen, bei den demokratisch
legitimierten staatlichen Organen.
177
Diese sind durch die gesellschaftsvertragliche Stimmrechtsverteilung in den
Durchführungsgesellschaften nicht gehindert, ihrer Gewährleistungsverantwortung gerecht zu
werden, da sie die Mittelverwendung über die - ministerieller Genehmigung bedürftigen -
Wirtschaftspläne (§ 45 Satz 2 WeinG) steuern können. Der Deutsche Weinfonds ist unter den
gegebenen Rahmenbedingungen auch in der Lage, die hierfür notwendige Beobachtungspflicht
(vgl. BVerfGE 130, 76 <123>) wahrzunehmen. In seiner Rolle als Gesellschafter des Deutschen
Weininstituts sowie mittelbar - aufgrund der bestehenden personellen Verflechtung auf
Vorstandsebene - über die Gesellschafterrolle des Deutschen Weininstituts in der Deutschen
Weinakademie sowie aufgrund der Geschäftsbesorgungsverträge mit diesen, die ihm die
Wahrnehmung der internen Verwaltungsgeschäfte übertragen (Rn. 19), verfügt er jederzeit über
den dazu notwendigen Informationszugang.
178
Ob die gewählte Form der Einbindung des Deutschen Weininstituts mit vergaberechtlichen
Vorgaben vereinbar ist, ist eine vom Bundesverfassungsgericht im vorliegenden Verfahren nicht
zu entscheidende Frage des einfachen Rechts.
179
c) Andere Grundrechte als Art. 12 Abs. 1 GG werden nach alledem durch die Heranziehung zur
Abgabe nach § 43 Abs. 1 WeinG ebenfalls nicht verletzt. Das gilt auch für die
Vereinigungsfreiheit aus Art. 9 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 37, 1 <38>). Sie ist, da mit der Pflicht zur
Leistung einer Abgabe an den anstaltlich verfassten Deutschen Weinfonds (§ 37 Abs. 1 WeinG)
keine Mitgliedschaft in einer Vereinigung verbunden ist, schon in ihrem Schutzbereich nicht
berührt.
II.
180
Die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu II. ist auch insoweit unbegründet, als sie
die gemäß § 1 AbföG Wein Rh.-Pf. erhobene Abgabe betrifft. Die vom Beschwerdeführer zu II.
angegriffenen gerichtlichen Entscheidungen haben auch hier zu Recht die
Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Grundlagen der Abgabenerhebung bejaht.
181
1. Die Gesetzgebungskompetenz des Landes für die Regelung der Abgabe ist nicht dadurch
versperrt, dass bereits der Bund auf der Grundlage seiner konkurrierenden
Gesetzgebungskompetenz (Rn. 111) die vergleichbare Abgabenregelung des § 43 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1 WeinG (Flächenabgabe) erlassen hat. Bundesgesetzliche Regelungen entfalten nach
Art. 72 Abs. 1 GG eine Sperrwirkung für den Landesgesetzgeber nur, wenn und soweit sie in
Bezug auf den jeweiligen Regelungsgegenstand abschließenden Charakter haben (vgl.
BVerfGE 109, 190 <229>, m.w.N.). Nach der ausdrücklichen Bestimmung des § 46 WeinG
haben, soweit danach landesgesetzliche Abgabenregelungen zulässig sind, die
bundesrechtlichen Regelungen zur Weinabgabe keinen abschließenden Charakter. Diese
Bestimmung begegnet ihrerseits keinen kompetenzrechtlichen Bedenken im Hinblick darauf,
dass danach neben dem Bund auch die Länder von den nach § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG
Abgabepflichtigen eine Abgabe erheben können. Das Erfordernis einer überschneidungsfreien
Zuständigkeitsabgrenzung (vgl. BVerfGE 109, 190 <218>) betrifft die Auslegung der unmittelbar
durch das Grundgesetz zugewiesenen Gesetzgebungskompetenzen, schließt aber nicht aus,
dass der Bund im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung den Ländern die Befugnis belässt,
Regelungen in Bezug auf einen auch bereits bundesrechtlich geregelten Sachverhalt zu treffen
(vgl. BVerfGE 121, 317 <348>, m.w.N.).
182
2. Die gesetzlichen Grundlagen der Abgabenerhebung bieten auch zu materiell-
verfassungsrechtlichen Beanstandungen keinen Anlass.
183
a) Die Abgabe nach § 1 AbföG Wein Rh.-Pf. ist als Abgabe zur Förderung des im
Geltungsbereich der Abgabenregelung erzeugten Weins, die von den dortigen bereits nach § 43
Abs. 1 Nr. 1 WeinG abgabepflichtigen Eigentümern oder Nutzungsberechtigten erhoben wird
(§ 46 WeinG, § 1 AbföG Wein Rh.-Pf.), in wesentlichen Hinsichten der Abgabe nach § 43 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 WeinG gleichartig. Gründe, sie in finanzverfassungsrechtlicher Hinsicht anders zu
beurteilen als diese, liegen nicht vor.
184
aa) Der Homogenität der abgabebelasteten Gruppe und ihrer spezifischen Nähe zum
Sachzweck der Abgabe - der Förderung des Absatzes von in Rheinland-Pfalz erzeugtem Wein
durch eine Gebietsweinwerbung (§ 4 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 AbföG Wein Rh.-Pf.) - steht weder
das Fehlen eines gemeinsamen Interesses an einer gesonderten gebietsbezogenen
Absatzförderung noch der im Verhältnis zur bundesrechtlichen Regelung veränderte Zuschnitt
der Gruppe entgegen.
185
(1) Der Landesgesetzgeber durfte von einem gemeinsamen Interesse der Abgabebelasteten an
einer gemeinschaftlichen Absatzförderung auf Landesebene ausgehen. Die im Hinblick auf die
bundesrechtliche Abgabe getroffene Feststellung, dass die zu dieser Abgabe Herangezogenen
durch ein gemeinsames Interesse an gemeinschaftlicher Absatzförderung verbunden sind (Rn.
121 ff.), schließt die Feststellung ein, dass ein solches Interesse grundsätzlich auch bei den
Weinerzeugern im Land Rheinland-Pfalz, in dem zwei Drittel des deutschen Weins angebaut
werden, besteht. Dies gilt auch unter der Voraussetzung, dass die Wettbewerbslage der
rheinland-pfälzischen Weinwirtschaft sich, wie vom Landtag von Rheinland-Pfalz vorgetragen,
innerhalb Deutschlands vergleichsweise günstig darstellt. Der Umstand, dass bereits eine
Absatzförderung durch den Deutschen Weinfonds stattfindet, spricht nicht gegen die Annahme,
dass eine zusätzliche gebietliche Absatzförderung auf Landesebene im Interesse der dafür
herangezogenen Abgabepflichtigen liegt. Insoweit kann offenbleiben, ob es dem
Bundesgesetzgeber unter kompetenziellen Gesichtspunkten freigestanden hätte, für die
abgabenfinanzierte Weinabsatzförderung eine abschließende Regelung - etwa mit
entsprechend erhöhter Abgabenbelastung - zu treffen. Wenn er stattdessen eine
Mehrebenenlösung ermöglicht, um einerseits eine wirksame Absatzförderung für den deutschen
Wein insgesamt sicherzustellen und andererseits Vorteile einer Dezentralisierung für die
Gebietsweinwerbung zu nutzen, indiziert jedenfalls weder die Eröffnung dieser Möglichkeit noch
ihre Nutzung durch den Landesgesetzgeber eine überflüssige, dem Interesse der
Abgabepflichtigen nicht mehr entsprechende Doppelung der Förderaktivitäten.
186
(2) An der Homogenität der abgabebelasteten Gruppe und ihrer spezifischen Sachnähe zum
Zweck der Abgabe fehlt es auch nicht deshalb, weil die landesrechtliche Abgabe - entsprechend
der Reichweite der gemäß § 46 Satz 1 WeinG verbleibenden Gesetzgebungskompetenz des
Landes - nur von den nach § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG Abgabepflichtigen, nicht dagegen
auch von den auf Bundesebene gleichfalls herangezogenen Abfüllbetrieben (§ 43 Abs. 1 Satz 1
Nr. 2 WeinG) erhoben wird.
187
Von der Belastung mit einer Sonderabgabe dürfen allerdings grundsätzlich nicht Gruppen
ausgeschlossen werden, die zum Sachzweck der Abgabe in gleicher oder gar noch größerer
Nähe stehen als die Abgabebelasteten (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12
u.a. -, EuGRZ 2014, S. 98 <113>, Rn. 125). Dieser Grundsatz ist jedoch angesichts bestehender
Unterschiede in der Interessenlage und der dadurch begründeten Nähe zum Sachzweck der
Abgabe hier nicht verletzt. Die Nichteinbeziehung der Abfüller in den Kreis der nach § 1 Abs. 1
AbföG Wein Rh.-Pf. Abgabepflichtigen erscheint sachlich vertretbar im Hinblick darauf, dass
diese häufig Wein aus mehreren Anbaugebieten vermarkten und deshalb ein geringeres
Interesse an einer besonderen Absatzförderung für einzelne Anbaugebiete haben (vgl. OVG
Rheinland-Pfalz, Urteil vom 16. Oktober 1979 - 7 A 24/79 -, AS RP-SL 15, S. 393 <395 f.>). Ein
rechtsstaats- oder gleichheitswidriges Widerspruchsverhältnis zur Ausgestaltung der
bundesrechtlichen, auch die Abfüller treffenden Abgabe liegt hier nicht vor. Auf Bundesebene ist
die Lage insofern eine andere, als es sich hier nicht um eine insgesamt spezifisch
gebietsbezogene Absatzförderung handelt. Dass hinsichtlich der bundesrechtlichen Abgabe im
Verhältnis zwischen Erzeugern und Abfüllern zumindest teilweise vergleichbare
Interessenunterschiede insoweit bestehen mögen, als die Abfüller nicht nur deutschen, sondern
auch ausländischen Wein verarbeiten, führt nicht zu einer anderen Bewertung. Die
gesetzgeberische Entscheidung über die Einbeziehung oder Nichteinbeziehung der Abfüller in
die Abgabe bewegt sich im Bereich des Spielraums, der dem Gesetzgeber für die Einordnung
von (Teil-)Gruppen als hinsichtlich der Sachnähe zum Abgabenzweck gleich oder nicht gleich
(vgl. BVerfG, a.a.O. S. 113, Rn. 125) und insbesondere hinsichtlich der Frage zusteht, ob er bei
mehrstufigen Marktverhältnissen mit der Abgabe nur eine oder mehrere Marktstufen formell
belastet (vgl. BVerfG, a.a.O. S. 114 f., Rn. 135 f.). Diesen Spielraum können Landes- und
Bundesgesetzgeber auch bei vergleichbaren Gegebenheiten unterschiedlich ausfüllen.
188
bb) Die Gruppennützigkeit der Verwendung des Abgabeaufkommens wird durch Unterschiede,
die die landesrechtliche Abgabenregelung gegenüber der bundesrechtlichen aufweist, nicht in
Frage gestellt.
189
Die Einnahmen aus der Abgabe werden zur Deckung der für die Gebietsweinwerbung
aufgewendeten Ausgaben der Förderungsempfänger, insbesondere der von den Verbänden des
Weinbaues getragenen Absatzförderungseinrichtungen, verwendet (§ 4 Abs. 2 AbföG Wein Rh.-
Pf.). Sie dürfen nur zur Förderung des Absatzes von in Rheinland-Pfalz erzeugten Weinen
verwendet werden; die Anbaugebiete sind entsprechend dem jeweiligen Abgabeaufkommen zu
berücksichtigen (§ 4 Abs. 1 AbföG Wein Rh.-Pf.). In begrenztem Umfang sind auch Maßnahmen
der Gemeinschaftswerbung für mehrere Anbaugebiete förderfähig (§ 4 Abs. 4 AbföG Wein Rh.-
Pf.).
190
Dass diese Vorgaben für eine gruppennützige Verwendung des Abgabeaufkommens in der
Praxis beachtet und Bewirtschaftungsweisen, die der Gruppennützigkeit abträglich sein könnten,
vermieden werden, ist durch die gesetzlichen Rahmenbedingungen ausreichend sichergestellt.
Das Aufkommen aus der Abgabe nach § 1 AbföG Wein Rh.-Pf. wird durch einen öffentlichen
Träger verwaltet. Von der gesetzlich vorgesehenen Möglichkeit, die Verwaltung der Einnahmen
vom fachlich zuständigen Ministerium (§ 3 Satz 1 AbföG Wein Rh.-Pf.) auf eine andere
Landesbehörde, eine Anstalt des öffentlichen Rechts oder eine Körperschaft des öffentlichen
Rechts zu übertragen (§ 3 Satz 2 AbföG Wein Rh.-Pf.), hat der Verordnungsgeber durch
Übertragung auf die Landwirtschaftskammer Rheinland-Pfalz Gebrauch gemacht (§ 1 Abs. 1
AbföGWeinDVO Rh.-Pf.). Für die Bewirtschaftung der Mittel aus der Abgabe ist ein
Wirtschaftsplan aufzustellen, der, sofern nicht das zuständige Ministerium selbst die Mittel
bewirtschaftet, der Genehmigung durch das Ministerium bedarf (§ 6 Abs. 1 AbföG Wein Rh.-Pf.).
Die Sachgerechtigkeit des Mitteleinsatzes wird gefördert durch die Einschaltung des
Werbebeirats (§ 5 AbföG Wein Rh.-Pf.), dessen Mitglieder durch den Minister für Landwirtschaft,
Weinbau und Forsten berufen werden (§ 2 Abs. 1 AbföGWeinDVO Rh.-Pf.). Ineffizienter
Mittelverwendung wirken auch die Pflicht zur Abstimmung der Maßnahmen mit den anderen
Einrichtungen der gebietlichen Absatzförderungseinrichtungen und dem Deutschen Weinfonds
(§ 47 WeinG, § 4 Abs. 3 Satz 2 AbföG Wein Rh.-Pf.) und die Begrenzung der Höhe der
Verwaltungskosten für die Abgabenerhebung und staatliche Mittelverwaltung (§ 2 Abs. 2, § 3
AbföG Wein Rh.-Pf., § 1 Abs. 2 AbföGWeinDVO Rh.-Pf.) entgegen. Hinzu kommt, dass die
Abgabepflichtigen auf die Verwendung der Mittel aus der Abgabe aufgrund mitgliedschaftlicher
Rechte in den Einrichtungen der Absatzförderung, an die die Mittel aus der Abgabe fließen,
beziehungsweise in den sie tragenden Verbänden (§ 4 Abs. 2 Satz 1 AbföG Wein Rh.-Pf.)
Einfluss nehmen können. Soweit danach von den gesetzlichen Rahmenbedingungen ein
gewisser Anreiz zur Mitgliedschaft in den betreffenden privatrechtlichen Verbänden ausgehen
mag, ist die von Art. 9 Abs. 1 GG geschützte Freiheit, einer Vereinigung fernzubleiben oder aus
ihr auszutreten (negative Vereinigungsfreiheit, vgl. BVerfGE 123, 186 <237>, m.w.N.) dadurch
nicht berührt. Dem Prinzip freier sozialer Gruppenbildung, von dem her der Schutzbereich des
Art. 9 Abs. 1 GG zu bestimmen ist (vgl. BVerfGE 50, 290 <353 f.>; 123, 186 <224>; 124, 25
<33>), läuft nicht jeder mit einer Mitgliedschaft in privatrechtlichen Verbänden von Rechts wegen
verknüpfte Vorteil zuwider. Die hinsichtlich der Entscheidung über eine Verbandsmitgliedschaft
allenfalls ausgelöste geringfügige Lenkungswirkung entspricht dem Sinn der Abgabenregelung,
die Finanzierungsschwierigkeiten für eine gemeinschaftliche Absatzförderung zu beheben, die
sich bei rein privatautonomer Gestaltung aus dem Auseinanderfallen von Beteiligung an der
Finanzierung und am Nutzen der Fördertätigkeit ergeben (Trittbrettfahrerproblem).
191
Für eine unverhältnismäßige, einen angemessenen Gruppennutzen ausschließende Belastung
durch das Zusammenkommen der bundesrechtlichen und der landesrechtlichen Abgabepflicht
ist angesichts der jeweils moderaten Höhe der die Weinerzeuger treffenden Abgaben (0,67 bzw.
je nach Anbaugebiet 0,77 oder 0,87 Euro je Ar Weinbergsfläche; siehe i.E. § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr.
1 WeinG, § 1 Abs. 2 AbföG Wein Rh.-Pf.), mit denen jeweils ein eigener Nutzen erzielt wird,
nichts ersichtlich.
192
cc) Die Sonderabgabe zur Finanzierung der gebietlichen Absatzförderung war im Streitjahr
haushaltsrechtlich dokumentiert (vgl. Haushaltsplan für die Haushaltsjahre 2009/2010 -
Haushaltsgesetz, Gesamtplan, Übersichten zum Haushaltsplan -, S. 35).
193
dd) Der Landesgesetzgeber hat die Erforderlichkeit der Abgabe zur Finanzierung der
gebietlichen Absatzförderung auch ausreichend überprüft (vgl. nur für Befassungen im Plenum
des Landtages in den Jahren 2006 bis 2009 LTDrucks 15/307; LTDrucks 15/856; LTDrucks
15/3844).
194
b) Bedenken gegen die Erhebung der Abgabe nach § 1 AbföG Wein Rh.-Pf. unter dem
Gesichtspunkt ausreichender demokratischer Legitimation (Rn. 167 ff.) bestehen nicht. Die
Abgabe wird von den Gemeinden zusammen mit der Abgabe für den Deutschen Weinfonds
festgesetzt, erhoben und beigetrieben (§ 2 Abs. 1 Satz 1 AbföG Wein Rh.-Pf.). Auch die
Verwaltung des Mittelaufkommens erfolgt durch einen öffentlichen Träger (§ 3 AbföG Wein Rh.-
Pf.; § 1 Abs. 1 AbföGWeinDVO Rh.-Pf.). Unter den dargestellten Rahmenbedingungen, die
diesem die Wahrnehmung seiner Gewährleistungsverantwortung für die zweckentsprechende,
gruppennützige und auch im Übrigen gesetzeskonforme Mittelverwendung ermöglichen und zur
Pflicht machen, ist die Einschaltung privatrechtlich organisierter Einrichtungen (§ 4 Abs. 2 Satz 1
AbföG Wein Rh.-Pf.) in die Durchführung der abgabefinanzierten Werbemaßnahmen nicht zu
beanstanden.
Voßkuhle
Lübbe-Wolff
Gerhardt
Landau
Huber
Hermanns
Müller
Kessal-Wulf