Urteil des BVerfG vom 10.12.2009, 1 BvR 3151/07

Entschieden
10.12.2009
Schlagworte
Behörde, Verfassungsbeschwerde, Gericht erster instanz, Eingriff, Subjektives recht, Richterliche kontrolle, Allgemeines verwaltungsrecht, Europäische union, Beurteilungsspielraum, Rechtswidrigkeit
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Entscheidungen

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 3151/07 -

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde

der R... AG, vertreten durch den Vorstand,

- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Freshfields, Bruckhaus, Deringer, Feldmühleplatz 1, 40545 Düsseldorf -

1. unmittelbar gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 33.07 -,

2. mittelbar gegen § 4 Abs. 4 des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas- Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 (Zuteilungsgesetz 2007 - ZuG 2007) vom 26. August 2004 (BGBl I S. 2211)

hat die 3. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

den Präsidenten Papier und die Richter Bryde, Schluckebier

am 10. Dezember 2009 einstimmig beschlossen:

1. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 33.07 - verletzt die Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht aus Artikel 19 Absatz 4 Satz 1 des Grundgesetzes. Das Urteil wird, soweit es die Beschwerdeführerin betrifft, aufgehoben. Die Sache wird insoweit an das Bundesverwaltungsgericht zurückverwiesen. 2. Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen. 3. Die Bundesrepublik Deutschland hat der Beschwerdeführerin ein Sechstel ihrer notwendigen Auslagen zu

erstatten. 4. Der Wert des Gegenstandes der anwaltlichen Tätigkeit wird auf 2.000.000 (in Worten: zwei Millionen Euro)

festgesetzt.

Gründe:

I.

1

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Gewährung effektiven Rechtsschutzes gegen die anteilige Kürzung der

Zuteilung von Emissionsberechtigungen nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007.

2

1. a) Ausgangspunkt des europaweiten Emissionshandelssystems ist das Kyoto-Protokoll aus dem Jahr 1997. Darin hat die Europäische Union für die Jahre 2008 bis 2012 eine Senkung der Emission klimaschädlicher Treibhausgase um 8 % gegenüber dem Stand von 1990 zugesagt. Deutschland ist nach dem Lastenverteilungsplan der EU verpflichtet, die Menge des Treibhausgas-Ausstoßes um 21 % zu reduzieren. Zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen hat die Europäische Gemeinschaft die Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie des Rates 96/61/EG (Emissionshandelsrichtlinie, ABl Nr. L 275 vom 25. Oktober 2003, S. 32) erlassen, die einen Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen ab dem Jahr 2005 vorsieht. Ihrer Umsetzung dienen in Deutschland insbesondere das Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz - TEHG) vom 8. Juli 2004 (BGBl I S. 1578) und - für den Zeitraum 2005 bis 2007 - das Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 (Zuteilungsgesetz 2007 - ZuG 2007) vom 26. August 2004 (BGBl I S. 2211). Das ZuG 2007 legt im Hinblick auf den Zeitraum 2005 bis 2007 nationale Ziele für die Emission von Kohlendioxid in Deutschland sowie Regeln für die Zuteilung von Emissionsberechtigungen fest. Für den Zeitraum 2008 bis 2012 ist das Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 (Zuteilungsgesetz 2012 - ZuG 2012) vom 7. August 2007 (BGBl I S. 1788) erlassen worden.

3

b) Der Grundmechanismus des Systems lässt sich wie folgt beschreiben: Die Freisetzung von Kohlendioxid durch bestimmte unter den Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes fallende Tätigkeiten 2 TEHG) bedarf einer Emissionsgenehmigung 4 Abs. 1 TEHG). Diese Genehmigung setzt voraus, dass der Verantwortliche - in der Regel also der Anlagenbetreiber 3 Abs. 7 Satz 2 TEHG) - im Stande ist, die durch seine Tätigkeit verursachten Emissionen zu ermitteln und hierüber Bericht zu erstatten 4 Abs. 2 TEHG). Der Verantwortliche ist sodann verpflichtet, bis zum 30. April eines jeden Jahres eine Anzahl von Emissionsberechtigungen an das Umweltbundesamt als zuständige Behörde abzuliefern, die den durch seine Tätigkeit im vorangegangenen Kalenderjahr verursachten Emissionen entspricht 6 Abs. 1 TEHG). Mit der Rückgabe an das Umweltbundesamt hat die Berechtigung keine Gültigkeit mehr und wird vom Konto des Anlagenbetreibers gelöscht 14 Abs. 2 Satz 2 TEHG).

4

Die Verantwortlichen haben allerdings nach § 9 Abs. 1 TEHG für jede Tätigkeit im Sinne des Treibhausgas- Emissionshandelsgesetzes einen Anspruch auf Zuteilung von Berechtigungen nach Maßgabe des jeweiligen Zuteilungsgesetzes. Um die Berechtigungen zu erhalten, muss der Anlagenbetreiber einen Antrag beim Umweltbundesamt stellen 10 Abs. 1 TEHG). Dem Antrag sind die zur Prüfung des Anspruchs erforderlichen Unterlagen beizufügen. Die Angaben im Zuteilungsantrag müssen von einer von der zuständigen Behörde bekannt gegebenen sachverständigen Stelle verifiziert worden sein 10 Abs. 1 Satz 2 und 3 TEHG). Die Berechtigungen werden dann aufgrund einer Entscheidung, die sich auf die jeweilige Zuteilungsperiode bezieht, dem Verantwortlichen zugeteilt und jährlich in Teilmengen an diesen ausgegeben 9 Abs. 2 TEHG).

5

Die Zuteilungsanträge für die erste Zuteilungsperiode waren innerhalb von drei Wochen nach Inkrafttreten des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan zu stellen 10 Abs. 3 Satz 1 TEHG). Dieses Gesetz trat am 31. August 2004 in Kraft (vgl. § 24 ZuG 2007). Die Zuteilungsentscheidungen für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 mussten spätestens sechs Wochen nach Ablauf der Antragsfrist ergehen (vgl. § 10 Abs. 4 Satz 2 TEHG). Eine Zuteilung sollte nach § 17 ZuG 2007 nur ergehen, wenn die Richtigkeit der Angaben des Betreibers ausreichend gesichert war; die zuständige Behörde konnte zur Prüfung der Richtigkeit der Angaben einen Sachverständigen beauftragen. In der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 wurden sämtliche Berechtigungen kostenlos zugeteilt 18 Satz 1 ZuG 2007).

6

c) Was die in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 geltenden einzelnen Zuteilungsregeln für die am Emissionshandel teilnehmenden Anlagen anbelangt, so unterschied das Zuteilungsgesetz 2007 zwischen bestehenden Anlagen und Neuanlagen. Neuanlagen sind solche, deren Inbetriebnahme nach dem 31. Dezember 2004 erfolgte 3 Abs. 2 Nr. 1 ZuG 2007). Etwas vereinfacht lässt sich formulieren, dass für bestehende Anlagen die Zuteilung von Berechtigungen auf der Basis ihrer historischen Emissionen (Grandfathering-Verfahren) und für Neuanlagen auf der Basis ihrer Emissionswerte unter Zugrundelegung der Verwendung der besten verfügbaren Techniken (Benchmarking-Verfahren) erfolgte. Allerdings konnten Betreiber von Bestandsanlagen nach § 7 ZuG 2007 auf Antrag auch eine Zuteilung nach den Grundsätzen des Benchmarking-Verfahrens erhalten 7 Abs. 12 ZuG 2007; Optionsregelung).

7

Die Zuteilung für Bestandsanlagen nach dem Grandfathering-Verfahren verlief folgendermaßen: Maßgeblich für die Anzahl der Berechtigungen war das Produkt aus den jährlichen durchschnittlichen Kohlendioxid-Emissionen der

Anlage in einer Basisperiode, einem Erfüllungsfaktor und der Anzahl der Jahre in der ersten Zuteilungsperiode 7 Abs. 1 ZuG 2007). Der Erfüllungsfaktor sollte sicherstellen, dass das Gesamtvolumen des Kontingents durch die Summe aller auf Einzelentscheidungen beruhenden Zuteilungen nicht überschritten wird. Er betrug 0,9709 5 ZuG 2007). Die Basisperiode war für die einzelnen Anlagen in Abhängigkeit von ihrer Inbetriebnahme definiert 7 Abs. 2 bis 5 ZuG 2007). Für Anlagen, die 1999 oder früher in Betrieb genommen wurden, kam es zum Beispiel auf den historischen Ausstoß in den Jahren 2000 bis 2002 an 7 Abs. 2 ZuG 2007). Als spätester Zeitpunkt der Inbetriebnahme einer Anlage für die Zuteilung nach dem Grandfathering-Verfahren war in § 7 Abs. 5 ZuG 2007 der 31. Dezember 2002 festgesetzt.

8

Betreibern von Anlagen, die vom 1. Januar 2003 bis zum 31. Dezember 2004 in Betrieb genommen worden waren, wurden gemäß § 8 ZuG 2007 die Emissionsberechtigungen prognostisch auf der Basis der Kapazität der Anlagen, des zu erwartenden Auslastungsniveaus und des Emissionswerts je erzeugter Produkteinheit zugeteilt. Hierbei handelte es sich um eine Art modifizierte Benchmark-Regel.

9

Für Neuanlagen, das heißt Anlagen, die nach dem 31. Dezember 2004 in Betrieb genommen wurden, galt mit der Emissionswertregelung in § 11 ZuG 2007 ein reines Benchmarking-Verfahren. Soweit allerdings ab dem 1. Januar 2005 Neuanlagen als Ersatz für Bestandsanlagen im Sinne von § 7 ZuG 2007 in Betrieb genommen wurden, galt die Regelung des § 10 ZuG 2007. Danach fand auf diese Anlagen eine Übertragungsregelung Anwendung, nach der der jeweilige Betreiber noch vier Betriebsjahre nach Betriebseinstellung die Zuteilung für die in Betrieb genommenen Ersatzanlagen auf der Grundlage der Zuteilung der stillgelegten Anlagen bekam. Darüber hinaus erhielt er einen Erfüllungsfaktor von 1 für die Neuanlage für weitere 14 Jahre.

10

d) Die Gesamtmenge der nach diesen Regeln zuzuteilenden Berechtigungen wurde - mit Ausnahme der Zuteilung für Neuanlagen nach § 11 ZuG 2007 - auf 495 Millionen Tonnen Kohlendioxid pro Jahr beschränkt (vgl. § 4 Abs. 4 ZuG 2007). Dieses jährliche Budget ergibt sich aus dem in § 4 Abs. 2 ZuG 2007 für die Sektoren Energie und Industrie bestimmten Emissionsziel von 503 Millionen Tonnen abzüglich 4 Millionen Tonnen für die nicht am Emissionshandel teilnehmenden Anlagen, 3 Millionen Tonnen als Reserve nach § 6 ZuG 2007 für Neuanlagen nach § 11 ZuG 2007 und 1 Million Tonnen für Härtefälle 7 Abs. 10 Satz 5 ZuG 2007). Falls die Gesamtmenge der zuzuteilenden Berechtigungen die Gesamtmenge von 495 Millionen Tonnen Kohlendioxid überschreitet, sollten die Zuteilungen, die dem Erfüllungsfaktor nach § 5 ZuG 2007 unterliegen, gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2007 anteilig gekürzt werden.

11

Diese mit der Verfassungsbeschwerde mittelbar angegriffene Vorschrift lautet:

12

§ 4 Nationale Emissionsziele

13

...

14

(4) Übersteigt die Gesamtmenge der nach den Vorschriften dieses Ge- setzes mit Ausnahme der nach § 11 zuzuteilenden Berechtigungen den Gegenwert von 495 Millionen Tonnen Kohlendioxid je Jahr, so werden die nach den genannten Vorschriften vorgenommenen Zuteilungen an die Anlagen, die dem Erfüllungsfaktor unterliegen, anteilig gekürzt.

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Nach den Mitte Dezember 2004 vom Umweltbundesamt im Zuteilungsverfahren angestellten Berechnungen hätten ohne eine anteilige Kürzung in der Zuteilungsperiode insgesamt 1.527 Millionen Berechtigungen zugeteilt werden müssen. Um das in § 4 Abs. 4 ZuG 2007 festgelegte Budget von 1.485 Millionen Tonnen Kohlendioxid einzuhalten, wurden daher die dem Erfüllungsfaktor unterliegenden Zuteilungen um einen Faktor von 0,9537972599 gekürzt, das sind rund 4,6 %. Hiervon betroffen waren Zuteilungen für Bestandsanlagen nach § 7 Abs. 1 bis 5 ZuG 2007, Härtefallzuteilungen nach § 7 Abs. 10 und Abs. 11 ZuG 2007 sowie Zuteilungen für Bestandsanlagen, deren Betreiber von der Optionsregel des § 7 Abs. 12 ZuG 2007 Gebrauch gemacht hatten (die Einbeziehung der Optierer nach § 7 Abs. 12 ZuG 2007 wurde später vom Bundesverwaltungsgericht beanstandet, vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 29.07 -, NVwZ 2008, S. 228). Ausgenommen von der anteiligen Kürzung wurden Zuteilungen an Anlagen, bei denen der Erfüllungsfaktor keine Anwendung findet, unter anderem neuere Bestandsanlagen nach § 8 Abs. 1 ZuG 2007 sowie Neuanlagen nach § 11 ZuG 2007, Zuteilungen, für die ein Erfüllungsfaktor von 1 festgesetzt wurde (frühzeitige Emissionsminderungen nach § 12 ZuG 2007 und prozessbedingte Emissionen nach § 13 ZuG 2007) sowie bestimmte Sonderzuteilungen (ergänzende Zuteilung bei Anlagen mit Kraft-Wärme-Kopplung nach § 14 ZuG 2007 und für eingestellte Kernkraftwerke nach § 15 ZuG 2007).

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2. Die Beschwerdeführerin - eine Aktiengesellschaft - ist ein Unternehmen der Energiewirtschaft, das in F... ein Kraftwerk mit Kraft-Wärme-Kopplung betreibt. Mit Bescheid des Umweltbundesamts vom 16. Dezember 2004 wurden ihr für dieses Werk 60.954.891 Berechtigungen zugeteilt, ausgegeben in drei jährlichen Teilmengen. Ohne anteilige Kürzung hätte die Beschwerdeführerin weitere 2.952.660 Berechtigungen erhalten. Der hierauf eingelegte Widerspruch blieb ebenso erfolglos wie die anschließend erhobene Klage (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 7. April 2006 - VG 10 A 444.05 -; Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 30. November 2006 - OVG 12 B 14.06 -, juris; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 33.07 -, BVerwGE 129, 328).

17

In seinem Urteil führte das Bundesverwaltungsgericht zur Begründung aus, die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, dass die Beschwerdeführerin durch die gemäß § 4 Abs. 4 ZuG 2007 vorgenommene anteilige Kürzung der andernfalls zuzuteilenden Berechtigungen nicht in ihren Rechten verletzt werde und keinen Ausgleich der anteiligen Kürzung aus Rückflüssen von Berechtigungen infolge nachträglicher Korrekturen beanspruchen könne, sei revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.

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a) Die Regelung des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 sei - entgegen der Ansicht der im Revisionsverfahren streitgenossenschaftlich beteiligten M. AG - mit Gemeinschaftsrecht und mit nationalem Verfassungsrecht vereinbar. Sie verletze nicht den Grundsatz des Vertrauensschutzes und sei verhältnismäßig. Auch der Wesentlichkeitsgrundsatz sei gewahrt.

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b) Die Anwendung des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 durch das Umweltbundesamt verletze die Beschwerdeführerin nicht in ihren Rechten. Die anteilige Kürzung sei einmalig vor der allgemeinen Zuteilung der Berechtigungen vorzunehmen und sei innerhalb der Zuteilungsperiode nicht variabel. Der Kürzungsfaktor unterliege einer funktional eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle.

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aa) Für die Berechnung des Kürzungsfaktors sei der Zeitpunkt unmittelbar vor Erteilung der Zuteilungsbescheide maßgeblich. Dies ergebe sich aus § 10 Abs. 4 Satz 2 TEHG und Art. 11 Abs. 1 der Emissionshandelsrichtlinie. Zu einem bestimmten Zeitpunkt vor Beginn des Emissionshandels müssten danach die Mengenplanung und auch der Kürzungsfaktor feststehen. Diese Stichtagsregelung wäre sinnlos, wenn mit ihr nicht der für die Mengenplanung verbindliche Zeitpunkt bestimmt worden wäre. Nachträgliche Änderungen individueller Zuteilungen seien für den Kürzungsfaktor unerheblich. Dies geböten die Planungs- und Investitionssicherheit der am Emissionshandel teilnehmenden Anlagenbetreiber, die Stabilität des Emissionshandelssystems und die Funktionsfähigkeit des Zuteilungsverfahrens. Die Anlagenbetreiber dürften darauf vertrauen, während der Handelsperiode im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften über die Menge der ihnen zugeteilten Berechtigungen verfügen zu können und vor deren Wertverlust durch Ausgabe zusätzlicher, aus nachträglichen Änderungen von Zuteilungsbescheiden hervorgeganger Berechtigungen verschont zu bleiben. Das Emissionshandelssystem solle weder durch nachträgliche staatliche Eingriffe in den Marktmechanismus noch durch eine mangels kalkulierbarer Rahmenbedingungen sachwidrige Zurückhaltung der Marktteilnehmer beim Verkauf von Berechtigungen beeinträchtigt werden. Eine stetige Anpassung des Kürzungsfaktors an Veränderungen der Zuteilungsmenge wäre zudem widersinnig. Denn er könnte dann erst kurz vor dem Erlöschen der Berechtigungen mathematisch exakt berechnet werden. Aus § 9 Abs. 1 in Verbindung mit § 7 Abs. 1 ZuG 2007 ergebe sich kein Anspruch auf bestmögliche Erfüllung des Zuteilungsanspruchs. Der Zuteilungsanspruch stehe von vornherein unter dem Vorbehalt der gesetzlichen Regelungen. Angesichts dessen stelle die anteilige Kürzung keinen Eingriff in ein subjektives Recht des Anlagenbetreibers dar. Der Eingriff in die Rechte des Anlagenbetreibers werde durch die Abgabepflicht bewirkt. Auf welche Weise der dem Ausgleich dieses Eingriffs dienende Zuteilungsanspruch erfüllt werde, entscheide der Gesetzgeber auf der Grundlage seines weiten Gestaltungsspielraums.

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bb) Das Gesetz räume der zuständigen Behörde bei der Bestimmung des Kürzungsfaktors einen durch die Funktion der Mengenplanung gebotenen Prognosespielraum ein. Dem entspreche eine eingeschränkte Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Kürzungsfaktors im Rahmen der gerichtlichen Prüfung der individuellen Zuteilungsbescheide. Durch diese Beschränkung der gerichtlichen Nachprüfung würden die betroffenen Anlagenbetreiber nicht in ihren Rechten verletzt.

22

(1) § 4 Abs. 4 ZuG 2007 ziele darauf ab, die Einhaltung des Emissionsbudgets auf der Ebene der Mengenplanung sicherzustellen. Dabei bestimme sich die Zuteilungsmenge aber nicht aus der Summe der zugeteilten Berechtigungen, die sich aufgrund einer gerichtlichen Nachprüfung als rechtmäßig erwiesen hätten. Sie ergebe sich vielmehr aus der Prognose der zuständigen Behörde über die im Sinne des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 voraussichtlich zuzuteilenden Berechtigungen. Grundlage der Prognose sei die Zahl der gemäß § 17 ZuG 2007 überprüften Zuteilungsanträge und die Zuordnung der Anlagen zu den jeweiligen Zuteilungsregeln. Dem Gesetzgeber könne nicht

verborgen geblieben sein, dass die vor Beginn des Zuteilungsverfahrens zu ermittelnde Zuteilungsmenge nicht an eine durch gerichtliche Nachprüfung festgestellte Rechtmäßigkeit der Zuteilungsbescheide geknüpft sein könne. Die Verpflichtung der zuständigen Behörde zur Ermittlung der zuzuteilenden Berechtigungen im maßgeblichen Zeitpunkt könne deshalb nur als gesetzliche Ermächtigung zur prognostischen Beurteilung der für die anteilige Kürzung relevanten Zuteilungsmenge nach dem Stand ihrer Erkenntnisse verstanden werden. Dies folge aus der Eigenart der an die Behörde übertragenen Aufgabe, innerhalb kürzester Frist aus einer die Milliardengrenze weit überschreitenden Zahl beantragter Zuteilungen auf der Grundlage vielfältiger und komplexer Zuteilungsregeln die für die anteilige Kürzung relevante Zuteilungsmenge zu ermitteln. Angesichts dessen könne dem Gesetzgeber nicht unterstellt werden, dass er die Behörde im Rahmen der von ihr zu leistenden Prognose vor die unlösbare Aufgabe habe stellen wollen, die Rechtmäßigkeit der individuellen Zuteilungen über die ihr obliegende Richtigkeitskontrolle im Sinne des § 17 ZuG 2007 hinaus zu prüfen. Dies gelte umso mehr, als nach den Wahrscheinlichkeitsregeln davon ausgegangen werden könne, dass sich die Fehler im Einzelfall gegenseitig ausglichen, so dass sich im Ergebnis an der gesamten Zuteilungsmenge nichts ändere. Deren Richtigkeit sei für die Anwendung des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 jedoch entscheidend.

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(2) Die gerichtliche Nachprüfung angefochtener Zuteilungsbescheide könne nicht weiter reichen als die materiellrechtlichen Bindungen der Verwaltung. Die dem Anspruch auf effektiven Rechtsschutz unterliegenden Rechtspositionen würden durch Art. 19 Abs. 4 GG nicht begründet, sondern vorausgesetzt. Gerichtliche Kontrolle ende dort, wo das materielle Recht die Verwaltung im Rahmen der Verfassung zu Entscheidungen verpflichte, ohne dafür hinreichend bestimmte Entscheidungsprogramme vorzugeben. Daher beschränke sich die verwaltungsgerichtliche Kontrolle auf die Prüfung, ob die zugrunde gelegte Prognose auf der Grundlage fachwissenschaftlicher Maßstäbe methodisch fachgerecht erstellt worden sei. Es sei zu prüfen, ob die Behörde zum maßgeblichen Zeitpunkt die Zuteilungsmaßstäbe und Zuteilungsregeln des Gesetzes generell verkannt und damit einen unzutreffenden Prognosemaßstab zugrunde gelegt habe. Die Prognoseentscheidung sei zu beanstanden, wenn die Prüfung der Richtigkeit der nach dem Zuteilungsgesetz 2007 erforderlichen Angaben der Anlagenbetreiber generell nicht dem Maßstab des § 17 ZuG 2007 entsprochen habe, wenn die Zuteilungsregeln der §§ 7 ff. ZuG 2007 generell unzutreffend angewandt worden seien oder wenn die Berechnung des Kürzungsfaktors generell auf einer fehlerhaften Auslegung der Behörde beruht habe. Demgegenüber führe die unrichtige Anwendung des Gesetzes bei Zuteilungen im Einzelfall nicht zur Rechtswidrigkeit der ermittelten Zuteilungsmenge oder des daraus abgeleiteten Kürzungsfaktors.

24

Diese Maßstäbe seien vom Oberverwaltungsgericht vorliegend rechtsfehlerfrei angewandt worden. Die aus der Zuteilungsmenge nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 vorzunehmenden Zuteilungen sowie die der anteiligen Kürzung unterliegenden Zuteilungen seien vom Oberverwaltungsgericht ohne Verletzung von Rechten der Beschwerdeführerin bestimmt worden. Die Frage, ob auch Härtefallzuteilungen nach § 7 Abs. 11 ZuG 2007 sowie die Zuteilung an Optierer nach § 7 Abs. 12 ZuG 2007 anteilig zu kürzen gewesen seien, könne offen bleiben. Denn diese Anlagen seien vom Umweltbundesamt in die anteilige Kürzung einbezogen worden, was sich zugunsten der Beschwerdeführerin ausgewirkt habe. Ein diesbezüglich möglicherweise falsches Verständnis der Zuteilungsregeln verletze die Beschwerdeführerin nicht in ihren Rechten.

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3. Die Beschwerdeführerin hat am 12. Dezember 2007 Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie wendet sich unmittelbar gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sowie mittelbar gegen § 4 Abs. 4 ZuG 2007 und rügt die Verletzung von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs.1 und Art. 2 Abs. 1 GG.

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a) Das von der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG geschützte Recht folge aus § 9 Abs. 1 TEHG in Verbindung mit § 7 Abs. 1 ZuG 2007. Der sich daraus ergebende Anspruch auf Zuteilungen von Berechtigungen sei (nur dann) anteilig nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 zu kürzen, wenn die in § 4 Abs. 4 ZuG 2007 festgelegte Obergrenze überschritten werde. Die Gewährung des Anspruchs auf kostenlose Zuteilung von Emissionsberechtigungen sei aufgrund der mit der Einführung des Emissionshandelssystems verbundenen Belastungen der betroffenen Anlagenbetreiber grundrechtlich gefordert. Die anteilige Kürzung nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 sei ein Eingriff in dieses grundrechtlich geschützte Recht. Seine belastende Wirkung sei auf das zwingend erforderliche Maß zu beschränken. Die anteilige Kürzung sei daher nur dann rechtmäßig, wenn die zuständige Behörde den zutreffenden Kürzungsfaktor festgelegt habe.

27

b) Die vom Bundesverwaltungsgericht getroffene Auslegung des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 sei mit der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG nicht vereinbar. Indem das Bundesverwaltungsgericht die gerichtliche Prüfung allein auf die im Hinblick auf die Mengenplanung generell zutreffende Anwendung der Regelungen des ZuG 2007beschränke, mache es den Rechtsschutz gegen eine ungerechtfertigt zu hohe Kürzung der Berechtigungszuteilung unmöglich. Rechtswidrige Einzelzuteilungen führten jedoch zu einer zu hohen Gesamtzuteilungsmenge und damit zu einem zu hohen Kürzungsfaktor. Diese tatsächliche Grundlage des Handelns des Umweltbundesamtes werde vom Bundesverwaltungsgericht jedoch von einer gerichtlichen Kontrolle freigestellt.

Der Prüfungsmaßstab der generell richtigen Anwendung der Zuteilungsregeln, auf den sich das Bundesverwaltungsgericht beschränke, sei nicht besonders fehleranfällig. Die Anwendung der Detailregelungen des ZuG 2007 und der Zuteilungsverordnung 2007 (Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas- Emissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 vom 31. August 2004, BGBl I S. 2255, ZuV 2007) sei dagegen eine Quelle für zahlreiche mögliche Rechtsverstöße, welche vom Bundesverwaltungsgericht nicht in die gerichtliche Kontrolle des Kürzungsfaktors einbezogen werde. Ein Beispiel für einen derartigen Fehler betreffe die Anwendung von § 6 Abs. 6 ZuV 2007. Diese Vorschrift, die vom Bundesverwaltungsgericht mit Urteilen vom selben Tag wie die vorliegend gegenständliche Entscheidung für nichtig befunden worden sei, habe bestimmte Emissionen fälschlicherweise als prozessbedingt im Sinne von § 13 ZuG 2007 eingestuft. Dadurch seien 1.930.897 Berechtigungen zu Unrecht nicht dem Erfüllungsfaktor und damit nicht der anteiligen Kürzung unterworfen worden. Der Kürzungsfaktor wäre ohne diesen Fehler weniger streng ausgefallen. Die Zuteilung an die Anlagen der Beschwerdeführerin wäre um mehrere Hunderttausend Emissionsberechtigungen höher ausgefallen.

28

Die rechtsschutzbeschränkende Auslegung des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 sei juristisch nicht nachvollziehbar. Weder aus Wortlaut noch Systematik der Norm ergebe sich, dass der Behörde ein Prognosespielraum habe eingeräumt werden sollen. Die Zuteilung der Berechtigungen sei durch das Gesetz mathematisch genau vorgegeben. Die anteilige Kürzung der den Anlagenbetreibern danach zustehenden Berechtigungen sei nur zur Einhaltung des Gesamtbudgets zulässig.

29

Auch die teleologischen Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts seien unzutreffend. Die Planungs- und Investitionssicherheit sowie die Stabilität des Handelssystems würden durch eine Korrektur des Kürzungsfaktors im Rahmen eines Rechtsbehelfsverfahrens nicht gefährdet. Denn eine solche Gefahr trete auch nicht durch den zuletzt vom Europäischen Gericht erster Instanz gebilligten Mechanismus der ex-post-Korrekturen nach § 8 Abs. 4 und § 7 Abs. 9 ZuG 2007 ein (vgl. Urteil vom 7. November 2007 - Rs. T-374/04 - „Deutschland/Kommission“). Diese Verknappung der Berechtigungen habe zu keinem Preisanstieg geführt. Vielmehr sei der Preis der Berechtigungen gefallen, weil die Betreiber im Vergleich zu den tatsächlichen Emissionen zu gut ausgestattet gewesen seien. Das Argument des Bundesverwaltungsgerichts gegen eine Korrektur des Kürzungsfaktors sei daher nicht haltbar.

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Darüber hinaus sei der Prognosespielraum auch nicht für die Funktionsfähigkeit des Zuteilungsverfahrens erforderlich. Gemäß § 17 Satz 3 ZuG 2007 dürfe eine Berechtigungszuteilung nur erfolgen, wenn die Richtigkeit der Angaben des Anlagenbetreibers im Zuteilungsantrag ausreichend gesichert sei. Damit wolle der Gesetzgeber ungeachtet des Zeitdrucks für die erstmalige Zuteilung die materielle Richtigkeit der Zuteilung gewährleisten. Die von ihr, der Beschwerdeführerin, geforderte Korrektur des Kürzungsfaktors führe auch zu keinen durchgreifenden praktischen Schwierigkeiten. Da es lediglich um die Gewährung von Individualrechtsschutz gehe, bestehe nicht die Gefahr eines juristischen „perpetuum mobile“. Bestandskräftige Bescheide Dritter seien nicht von Amts wegen zu ändern. Angesichts des Umstands, dass gegenwärtig nur rund 5 % aller Zuteilungsbescheide gerichtlich angegriffen seien, sei die Gefahr einer Klageflut nicht wahrscheinlich. Schließlich sei die Regelung des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 erst zum spätestmöglichen Zeitpunkt in die Gesetzesfassung aufgenommen worden. Eine geordnete Beratung und inhaltliche Prüfung der Vorschrift im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens sei daher nicht möglich gewesen.

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c) Soweit jedoch die vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene Auslegung im vorliegenden Verfahren für maßgeblich befunden werden sollte, sei anzunehmen, dass die Beschränkung der gerichtlichen Kontrolldichte durch § 4 Abs. 4 ZuG 2007 gegen Art. 19 Abs. 4 GG verstoße und daher verfassungswidrig sei.

32

Der Gesetzgeber dürfe der Exekutive nicht völlig frei und ohne sachlichen Grund Prognosespielräume einräumen. Seine entsprechende Befugnis werde durch die Rechtsschutzgarantie begrenzt. Weder die Vermeidung einer Gefährdung der Planungs- und Investitionssicherheit der am Emissionshandel teilnehmenden Anlagenbetreiber noch die Wahrung der Stabilität des Emissionshandelssystems noch die Funktionsfähigkeit des Zuteilungsverfahrens noch der Schutz des Vertrauens der Betreiber auf den Bestand der Zuteilungsentscheidungen und den Erhalt des Wertes der Zertifikate seien - wie bereits ausgeführt - geeignet, einen Prognosespielraum zu rechtfertigen. Die Einschränkung des Rechtsschutzes beruhe letztlich allein auf der Erwartung, es werde im behördlichen Vollzug schon alles gut gehen. Die Reduzierung des gerichtlichen Rechtsschutzes könne sich darüber hinaus nicht auf bislang anerkannte Fallgruppen einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolldichte berufen.

33

Selbst wenn vorliegend der Gesetzgeber dem Umweltbundesamt einen Prognosespielraum grundsätzlich hätte einräumen dürfen, sei mit den vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Vorgaben der Kernbestand gerichtlicher Kontrolle nicht mehr gesichert. Selbst bei bestehenden Beurteilungsspielräumen sei gerichtlich zu prüfen, ob im Rahmen der behördlichen Entscheidung alle relevanten Umstände berücksichtigt worden seien und ob von richtigen Tatsachen ausgegangen worden sei. Ebenso sei zu prüfen, ob die Verwaltung den gesetzlichen Rahmen eingehalten

oder gegen Verfahrensregeln verstoßen habe oder sich von sachfremden Erwägungen habe leiten lassen.

34

Dem werde die vom Bundesverwaltungsgericht gefundene Auslegung des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 nicht gerecht. Der vom Umweltbundesamt seiner Kürzungsentscheidung nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 zugrunde gelegte Tatsachenstoff sei nicht ausreichend überprüft worden, weil die Prognosebasis, nämlich die die Gesamtzuteilungsmenge bildenden Einzelzuteilungen, noch nicht einmal darauf untersucht werden könne, ob sie auf sachfremden Erwägungen beruhe. Darüber hinaus sei auch nicht die Einhaltung der den Einzelzuteilungen zugrunde liegenden Verfahrensanforderungen aus § 17 ZuG 2007 überprüft worden. Eine Überprüfung der einzelnen Zuteilungsentscheidungen sei auch deshalb erforderlich, weil diese aufgrund der Deckelung der zuzuteilenden Gesamtmenge drittbelastende Wirkung hätten. Eine rechtswidrig zu hohe Einzelzuteilung könne nur auf Kosten der anderen Zuteilungen erfolgen. Hier könne vergleichend auf die Regelungen der Parteienfinanzierung nach §§ 18 ff. ParteienG oder anderer Bereiche mit einer Begrenztheit von Ressourcen hingewiesen werden. Nicht hinreichend berücksichtigt habe das Bundesverwaltungsgericht dabei, dass es sich bei dem Zuteilungsanspruch um eine von Art. 14 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG geforderte Rechtsposition handele.

35

d) Selbst wenn die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, die Rechtmäßigkeit der individuellen Zuteilung sei für die Zwecke der gerichtlichen Überprüfung der anteiligen Kürzung nicht in den Blick zu nehmen, richtig wäre, hätte es der verfassungsrechtlich zwingend vorgegebene Kernbestand gerichtlicher Kontrolle jedenfalls erfordert, die Anwendung einer nichtigen Rechtsvorschrift im Zuteilungsverfahren - nämlich von § 6 Abs. 6 ZuV 2007 - gerichtlich zu korrigieren.

36

4. Dem Bundestag, dem Bundesrat, dem Bundeskanzleramt, dem Bundesministerium der Justiz, dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit sowie allen Landesregierungen ist Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden.

37

Namens der Bundesregierung hat das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vorgebracht, die Verfassungsbeschwerde habe keine Aussicht auf Erfolg. Weder die angegriffenen Urteile noch die darin enthaltene Auslegung und Anwendung der Regelung des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 verstießen gegen das Grundgesetz. Art. 19 Abs. 4 GG sei schon deshalb nicht verletzt, weil die Beschwerdeführerin für die begehrte gerichtliche Prüfung kein Rechtsschutzbedürfnis mehr habe. Nach Ablauf der Handelsperiode 2005 bis 2007 und der damit verbundenen Löschung von Berechtigungen aus dieser Handelsperiode zum 30. April 2008 bestünden für Anlagenbetreiber weder Primär- noch Sekundäransprüche. Im Übrigen sei auch für künftige Verfahren keine verfassungsgerichtliche Klärung erforderlich.

38

Darüber hinaus verstoße die Auslegung von § 4 Abs. 4 ZuG 2007, dem die Fachgerichte ein eingeschränktes Kontrollprogramm entnehmen, nicht gegen das Grundgesetz. Die Auffassung der Fachgerichte, die Feststellung des Kürzungsfaktors sei eine Tatsachenfrage, die ex ante zu beurteilen sei und bezüglich derer der Behörde ein Beurteilungsspielraum zustehe, verstoße nicht gegen das Willkürverbot. Die Einräumung des Prognosespielraums verletze auch nicht Art. 19 Abs. 4 GG. Es habe keine adäquaten gesetzlichen Lösungsalternativen für die Anordnung einer anteiligen Kürzung gegeben. Nur mit diesem Instrument habe der Gesetzgeber eine zielgenaue Ausschöpfung des verfügbaren Budgets erreichen können. Nur so habe ein strengerer, aber auf noch unsicherer Tatsachengrundlage beruhender Erfüllungsfaktor vermieden werden können. Dass der Behörde bei der Bestimmung des Faktors der anteiligen Kürzung ein Prognosespielraum zustehe, werde daran deutlich, dass der Gesetzgeber in § 4 Abs. 4 ZuG 2007 nur die Zielmenge festgelegt habe, auf die die Einzelzuteilungen anteilig zu kürzen seien. § 17 ZuG 2007 unterstreiche dieses Beurteilungsermessen. Zudem habe der Gesetzgeber hinsichtlich der anteiligen Kürzung keine nachträglichen Korrekturen gewollt, obwohl er dies bei Produktionsprognosen angeordnet habe. Die Verlässlichkeit der Prognose bei der anteiligen Kürzung werde unter anderem dadurch gesichert, dass die Zuteilungsanträge nach § 10 TEHG von einem unabhängigen Sachverständigen verifiziert würden. Der Gesetzgeber habe der Behörde mit dem ZuG 2007 die Aufgabe übertragen, innerhalb kürzester Frist die für die anteilige Kürzung relevante Zuteilungsmenge zu ermitteln. Dies impliziere, dass die in die Prognose einfließenden Daten nicht vollständig richtig sein könnten. Der Kürzungsfaktor müsse daher nach dem Erkenntnisstand der Behörde vor Abschluss des Zuteilungsverfahrens ermittelt werden. Die Schwierigkeit der behördlichen Aufgabe habe darin gelegen, innerhalb von etwa drei Monaten insgesamt 2.060 eingegange Zuteilungsanträge zu prüfen. Eine spätere Korrektur des Kürzungsfaktors stoße auf erhebliche Schwierigkeiten. Im Rahmen der Zuteilung seien hinsichtlich der Zuteilungsregeln viele Auslegungsprobleme aufgetreten. Teilweise seien die Klageverfahren aus der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 auch zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht abgeschlossen, so dass immer noch keine verbindliche Feststellung der Rechtmäßigkeit aller 1.849 Zuteilungsbescheide vorliege. Eine spätere Korrektur des Kürzungsfaktors hätte auch nicht zu einer signifikanten Änderung der ursprünglichen Berechnung geführt. Für das Funktionieren des Emissionshandelssystems sei es jedoch wichtig gewesen, dass die Anlagenbetreiber zu Beginn des Jahres 2005 eine gesicherte Information über die ihnen zuzuteilende Menge an Berechtigungen gehabt hätten.

39

Auch die Gerichte hätten bei der Kontrolle der Prognoseentscheidung Art. 19 Abs. 4 GG nicht verletzt. Die im Nachhinein erfolgte Nichtigerklärung des § 6 Abs 6 ZuV sei zu Recht als für die Bewertung der Richtigkeit der Kürzungsberechnung unbedeutend angesehen worden.

II.

40

Die Verfassungsbeschwerde ist - soweit sie sich gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts richtet - zur Entscheidung anzunehmen. Insoweit ist eine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG festzustellen, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts bezüglich der Beschwerdeführerin aufzuheben sowie die Sache an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuverweisen. Im Übrigen ist die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung anzunehmen.

41

Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist nur im genannten Umfang zur Durchsetzung der Rechte der Beschwerdeführerin angezeigt. Die hier maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen sind vom Bundesverfassungsgericht im Grundsatz bereits entschieden. Die Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ist, soweit die Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung angenommen wird, offensichtlich (vgl. § 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG).

42

1. Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Insbesondere ist das Rechtsschutzbedürfnis der Beschwerdeführerin auch durch Ablauf der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 nicht entfallen.

43

a) Die mit der Verfassungsbeschwerde geltend gemachte Beschwer - die behauptete Verletzung des Rechts auf effektiven Rechtsschutz durch das hier gegenständliche Urteil des Bundesverwaltungsgerichts - ist weiterhin gegeben, auch wenn die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007, für die die Beschwerdeführerin im Ausgangsverfahren die Zuteilung weiterer Berechtigungen begehrte, mittlerweile abgelaufen ist. Es kann vom Bundesverfassungsgericht aufgrund der bislang vorliegenden fachgerichtlichen Rechtsprechung nicht angenommen werden, dass die Klage der Beschwerdeführerin unzulässig geworden ist. Die Auslegung des einfachen Rechts und dessen Anwendung auf den einzelnen Fall ist grundsätzlich Sache der Fachgerichte (vgl. BVerfGE 18, 85 <92 f.>).

44

aa) So ist von der fachgerichtlichen Rechtsprechung - insbesondere vom Bundesverwaltungsgericht - noch nicht ausreichend geklärt, ob der Anspruch der Beschwerdeführerin auf Mehrzuteilung von Berechtigungen für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 trotz deren Ablaufs noch erfüllt werden kann oder ob sich der Anspruch mittlerweile erledigt hat. Diese Unklarheit ergibt sich daraus, dass nach § 20 ZuG 2007 Berechtigungen der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 nicht in die folgende Zuteilungsperiode überführt, sondern mit Ablauf des 30. April 2008 gelöscht wurden, mithin abweichend von § 6 Abs. 4 TEHG ein sogenanntes „interperiodelles Banking“ zwischen der ersten und der zweiten Zuteilungsperiode ausgeschlossen ist (vgl. dazu: Körner, in: Körner/Vierhaus, TEHG, 2005, § 20 ZuG, 2007 Rn. 4 ff.). Bislang liegt - soweit ersichtlich - nur eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Berlin vom 6. Mai 2009 vor (VG 10 A 183.06). In dieser Entscheidung wird die Auffassung vertreten, dass Ansprüche auf Zuteilungen für die Periode 2005 bis 2007 mit dem Ablauf des 30. April 2008 ihren Gegenstand verloren und sich damit erledigt hätten (ebenso: Schweer/v. Hammerstein, ZuG 2007, 2006, § 20 Rn. 9; Bongard, NVwZ 2007, S. 1362; Diehr, Rechtsschutz im Emissionszertifikate-Handelssystem, 2006, S. 307). Eine Erfüllung des Anspruchs mit Berechtigungen aus der Handelsperiode 2008 bis 2012 sei nicht möglich.

45

Das genannte Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin ist noch nicht rechtskräftig geworden. Zudem sind weitere Klagen auf Zuteilung zusätzlicher Berechtigungen für die Handelsperiode 2005 bis 2007 anhängig, darunter solche der Beschwerdeführerin (vgl. dazu auch: DEHSt, Emissionshandel, Auswertung der ersten Handelsperiode 2005-2007 vom Januar 2009, S. 59 f.). Die Bevollmächtigten der Beschwerdeführerin vertreten die Auffassung, bestehende Zuteilungsansprüche aus der Handelsperiode 2005 bis 2007 würden von der Regelung des § 20 ZuG 2007 nicht erfasst. Sie seien nach dem 30. April 2008 mit Berechtigungen aus der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 zu erfüllen. Dem Emissionshandelssystem sei trotz § 20 ZuG 2007 ein periodenübergreifender Kontinuitätsgrundsatz inhärent. Dies ergebe sich insbesondere daraus, dass die Verpflichtung zur Rückgabe von Berechtigungen nach dem 30. April 2008 gemäß § 18 Abs. 3 TEHG mit der Rückgabe von Berechtigungen der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 zu erfüllen sei (vgl. Altenschmidt, NVwZ 2008, S. 138).

46

bb) Aber selbst dann, wenn man der Ansicht, die von einer Erledigung des Zuteilungsanspruchs für die Periode 2005 bis 2007 ausgeht, folgt, ist die geltend gemachte Beschwer nicht entfallen. Denn dann könnte die Verpflichtungsklage bei Bestehen eines berechtigten Interesses an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Zuteilungsentscheidung - wie

im Falle der beabsichtigten Geltendmachung eines Schadensersatzanspruchs - als Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO fortgeführt werden (vgl. Schweer/v. Hammerstein, ZuG 2007, 2006, § 20 Rn. 10), und zwar auch noch im Revisionsverfahren (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl. 2009, § 142 Rn. 2).

47

Zwar hat sich das Verwaltungsgericht Berlin in seinem bereits genannten, noch nicht rechtskräftigen Urteil vom 6. Mai 2009 gegen das Bestehen eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses ausgesprochen. Das betraf allerdings keinen Fall, in dem es - wie vorliegend - um die anteilige Kürzung nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007, sondern um die richtige Ermittlung des Emissionswerts der Anlage ging. Damit können die dortigen Ausführungen zur fehlenden Wiederholungsgefahr und zur offensichtlichen Aussichtslosigkeit einer Amtshaftungsklage wegen fehlenden Verschuldens der Behörde auf den vorliegenden Fall nicht übertragen werden.

48

b) Darüber hinaus wäre selbst dann, wenn man den Ausgangsrechtsstreit mit Ablauf des 30. April 2008 für erledigt hielte, für die Verfassungsbeschwerde vom Fortbestehen eines Rechtsschutzbedürfnisses auszugehen. Das Bundesverfassungsgericht hat im Falle der Erledigung des mit der Verfassungsbeschwerde verfolgten Begehrens die entscheidenden Kriterien für das Fortbestehen eines Rechtsschutzbedürfnisses darin gesehen, dass entweder die Klärung einer verfassungsrechtlichen Frage von grundsätzlicher Bedeutung andernfalls unterbliebe oder eine Wiederholung der angegriffenen Maßnahme zu besorgen ist oder die aufgehobene oder gegenstandslos gewordene Maßnahme den Beschwerdeführer noch weiterhin beeinträchtigt (vgl. BVerfGE 81, 138 <140 f.>).

49

Vorliegend kann nicht davon ausgegangen werden, dass das Bundesverwaltungsgericht die unter dem Gesichtspunkt des effektiven Rechtsschutzes beanstandete Rechtsprechung zur gerichtlichen Kontrolldichte bezüglich der anteiligen Kürzung nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 nicht auf die die Beschwerdeführerin betreffende anteilige Kürzung nach § 4 Abs. 3 Satz 1 ZuG 2012 übertragen wird. Bei der anteiligen Kürzung nach § 4 Abs. 3 Satz 1 ZuG 2012 ist zwar auch der Effizienzstandard der betroffenen Anlage zu berücksichtigen. Zusätzlich ist für die anteilige Kürzung jedoch auch ein Anpassungsfaktor zu berechnen (vgl. § 4 Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit Anhang 5 ZuG 2012; dazu: Frenz, Emissionshandelsrecht, 2008, § 4 ZuG 2012 Rn. 11 ff.). Dabei hängt wie im Rahmen des § 4 Abs. 4 ZuG 2007 die Anwendung der anteiligen Kürzung nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012 ebenfalls davon ab, dass die nach den Vorschriften des ZuG 2012 zuzuteilenden Berechtigungen eine bestimmte Menge übersteigen. Eine weitere Regelung, in der die Aussagen des vorliegend angegriffenen Urteils zur gerichtlichen Kontrolldichte - auch für die Beschwerdeführerin - von Bedeutung sein können, ist § 20 ZuG 2012. Danach ist die Zuteilung für bestimmte Anlagen zur Erzielung eines Berechtigungsaufkommens für die Veräußerung nach einem Faktor zu kürzen, der dem Verhältnis von 38 Millionen Berechtigungen pro Jahr zur gesamten jährlichen Zuteilung für die Stromproduktion an bestehende Anlagen nach den §§ 7, 8 und 12 ZuG 2012 entspricht. Die Beschwerdeführerin hat gegen die Anwendung dieser beiden Kürzungsregeln Klage erhoben.

50

Die damit drohende Wiederholung der von der Beschwerdeführerin behaupteten Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG gebietet daher eine verfassungsgerichtliche Prüfung schon zum vorliegenden Zeitpunkt. Der Verweis der Bundesregierung auf eine etwaige, hier nicht näher zu untersuchende Rechtsänderung für die Zeit ab 2013 kann daran nichts ändern.

51

2. Die Verfassungsbeschwerde ist nur teilweise begründet.

52

a) Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen § 4 Abs. 4 ZuG 2007 in der Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts wendet, kann eine Verletzung des Rechts auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 GG nicht festgestellt werden.

53

aa) Art. 19 Abs. 4 GG garantiert nicht nur das formelle Recht und die theoretische Möglichkeit, die Gerichte anzurufen, sondern auch die Effektivität des Rechtsschutzes. Der Bürger hat einen substantiellen Anspruch auf eine möglichst wirksame gerichtliche Kontrolle in allen ihm von der Prozessordnung zur Verfügung gestellten Instanzen (vgl. BVerfGE 40, 272 <275>). Dazu gehört vor allem, dass der Richter - bezogen auf das als verletzt behauptete Recht - eine hinreichende Prüfungsbefugnis über die tatsächliche und rechtliche Seite des Rechtsschutzbegehrens hat sowie über eine zureichende Entscheidungsmacht verfügt, um einer erfolgten oder drohenden Rechtsverletzung wirksam abzuhelfen. Unbeschadet normativ eröffneter Gestaltungs-, Ermessens- und Beurteilungsspielräume sowie der Tatbestandswirkung von Hoheitsakten schließt dies grundsätzlich eine Bindung der rechtsprechenden Gewalt an tatsächliche oder rechtliche Feststellungen seitens anderer Gewalten hinsichtlich dessen, was im Einzelfall rechtens ist, aus (vgl. BVerfGE 61, 82 <111>).

54

(1) Allerdings kann die gerichtliche Überprüfung nicht weiter reichen als die materiellrechtliche Bindung der

Exekutive. Die gerichtliche Kontrolle endet also dort, wo das materielle Recht der Exekutive in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise Entscheidungen abverlangt, ohne dafür hinreichend bestimmte Entscheidungsprogramme vorzugeben (vgl. BVerfGE 88, 40 <56>; 103, 142 <156 f.>). Insoweit hat die Verwaltung aufgrund normativer Ermächtigung die Befugnis zur Letztentscheidung (vgl. BVerfGE 61 <111, 114 f.>; Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 185 2003>).

55

(2) Wann der Gesetzgeber der Verwaltung die Befugnis zur Letztentscheidung einräumt, ist durch Auslegung der betreffenden gesetzlichen Regelung zu ermitteln (vgl. Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 187 2003>). Verwendet ein Gesetz einen unbestimmten Rechtsbegriff, so kann daraus allein noch nicht auf die gesetzliche Einräumung einer Letztentscheidungsbefugnis der Verwaltung geschlossen werden (vgl. BVerfGE 84, 34 <49 f.>). Es existiert eine gleitende Skala der Normbestimmtheit oder -unbestimmtheit, wobei nicht von vorneherein feststeht, bei welchem Grad der Unbestimmtheit die richterliche Kontrollrestriktion einsetzen müsste. Maßgeblich ist vielmehr der jeweilige materiellrechtliche Regelungszusammenhang (vgl. Pache, Tatbestandliche Abwägung und Beurteilungsspielraum, 2001, S. 73 f.; Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 183 2003>). Die Unbestimmtheit des gesetzlichen Maßstabs kann jedoch einen heuristischen Wert haben (vgl. Schmidt- Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 184 2003>). So können unbestimmte Rechtsbegriffe insbesondere wegen hoher Komplexität oder besonderer Dynamik der geregelten Materie so vage und ihre Konkretisierung im Nachvollzug der Verwaltungsentscheidung so schwierig sein, dass die gerichtliche Kontrolle an die Funktionsgrenzen der Rechtsprechung stößt. Daher kann der rechtsanwendenden Behörde in solchen Fällen ohne Verletzung rechtsstaatlicher Grundsätze ein begrenzter Entscheidungsfreiraum zuzubilligen sein (vgl. BVerfGE 84, 34 <50>), weil sie aufgrund der ihr zur Verfügung stehenden Handlungsformen für die erforderlichen Anpassungen besser ausgerüstet ist als der Gesetzgeber und die Gerichte (vgl. BVerfGE 49, 89 <139 f.>).

56

Hinsichtlich der gesetzlichen Einräumung einer Letztentscheidungsbefugnis für die Verwaltung können jedoch nicht nur solche gewaltenteilend-funktionale Gesichtspunkte von Bedeutung sein (vgl. BVerfGE 84, 34 <50>; Schmidt- Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 180, 204 f. 2003>; Schmidt-Aßmann/Groß, NVwZ 1993, S. 617 <621 f.>; Pache, Tatbestandliche Abwägung und Beurteilungsspielraum, 2001, S. 76 ff.). Vielmehr sind hierbei auch grundrechtliche Schutzpositionen in den Blick zu nehmen (vgl. BVerfGE 83, 130 <148>; 88, 40 <56>), die - wie zum Beispiel im Falle der Kontrolle administrativer Prüfungsentscheidungen - hinsichtlich fachwissenschaftlicher Richtigkeitsentscheidungen wegen Art. 12 GG eine Letztentscheidungsbefugnis der Verwaltung einerseits ausschließen und hinsichtlich prüfungsspezifischer Wertungen wegen der in Art. 3 Abs. 1 GG verankerten Chancengleichheit einen Entscheidungsspielraum der Verwaltung andererseits gebieten können (vgl. BVerfGE 84, 34 <49 ff.>; 84, 59 <78 ff.>).

57

Soweit bisher in der Rechtsprechung und der Literatur bestimmte Typen von administrativen Letztentscheidungsermächtigungen identifiziert worden sind (vgl. Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 188 ff. 2003>; Pache, Tatbestandliche Abwägung und Beurteilungsspielraum, 2001, S. 125 ff.), handelt es sich hierbei nicht um einen rechtlich feststehenden Kanon. Der Gesetzgeber ist vielmehr frei, innerhalb der verfassungsrechtlich vorgegebenen Grenzen neue administrative Letztentscheidungsbefugnisse zu schaffen (vgl. Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 114 Rn. 57 1997>).

58

(3) Hat der Gesetzgeber der Verwaltung in verfassungsrechtlich zulässiger Weise eine Letztentscheidungsbefugnis eingeräumt, kann sich dies nur auf die konkrete Rechtsanwendung - die Subsumtion - und nicht auf die Beurteilung der rechtlichen Maßstäbe, das heißt deren Auslegung und deren Rechtmäßigkeit, beziehen. Die Interpretation der generell-abstrakten Rechtsnorm und der in ihr enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe ist eine originäre Funktion der rechtsprechenden Gewalt, keine genuine Verwaltungsfunktion (vgl. Pache, Tatbestandliche Abwägung und Beurteilungsspielraum, 2001, S. 44 f.). Auch bei Einräumung eines Beurteilungsspielraums ist die Kontrolle der Rechtmäßigkeit einer Verwaltungsentscheidung im Übrigen, das heißt über die der Verwaltung zugebilligte Bewertung hinaus, Aufgabe der Gerichte (vgl. BVerfGE 61, 82 <115>; 84, 34 <49 f.>; 84, 59 <77 f.>).

59

Des Weiteren kann sich die einer Verwaltung übertragene Letztentscheidungsbefugnis grundsätzlich nicht auf die Feststellung der für die Entscheidung maßgeblichen Tatsachen beziehen. Kann ein exekutivischer Eingriff aufgrund des Gesetzmäßigkeitsprinzips nur ergehen, wenn bestimmte Tatsachen diesen Eingriff zu rechtfertigen vermögen, dann ist die Rechtmäßigkeit des Aktes zwingend davon abhängig, dass die von der Behörde zugrunde gelegten Tatsachen wirklich gegeben und nicht nur von der Behörde „in vertretbarer Weise“ angenommen worden sind. Auch bei Verwaltungsakten mit Ermessens- oder Beurteilungsspielräumen bezieht sich die richterliche Kontrolle somit darauf, ob sich die Behörde bei der Wahrnehmung ihres Beurteilungs- oder Ermessensspielraums von zutreffenden Annahmen hat leiten lassen (vgl. Pache, Tatbestandliche Abwägung und Beurteilungsspielraum, 2001, S. 45 f.). Auch wenn der Verwaltung die Befugnis zu einer prognostischen Entscheidung eingeräumt wurde, ist zu prüfen, ob der Sachverhalt richtig ermittelt und der Prognose eine geeignete Methode zugrunde gelegt wurde (vgl. BVerfGE 88, 40

<60 f.>).

60

Daher ist auch bei Einräumung einer Letztentscheidungsbefugnis von den Gerichten zu prüfen, ob die Verwaltung den Gehalt der anzuwendenden Begriffe und den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich bewegen kann, erkannt hat, von einem zutreffenden und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist, die allgemein gültigen Beurteilungsmaßstäbe und die Regeln des inneren Entscheidungsverfahrens beachtet hat und sich nicht von sachfremden - gegen das Willkürverbot aus Art. 3 Abs. 1 GG verstoßenden - Erwägungen hat leiten lassen (vgl. Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 192 2003>; Jestaedt, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl. 2005, § 10 Rn. 54).

61

bb) Bei Anwendung dieser Vorgaben ist hinsichtlich der grundsätzlichen Annahme des Bundesverwaltungsgerichts, § 4 Abs. 4 ZuG 2007 räume dem Umweltbundesamt einen Prognosespielraum ein, eine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG nicht ersichtlich.

62

(1) In der Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich aus § 4 Abs. 4 ZuG 2007 die Befugnis der zuständigen Behörde, zur Ermittlung des Kürzungsfaktors nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 über die Menge der nach den Vorschriften des ZuG 2007 mit Ausnahme der nach § 11 ZuG 2007 zuzuteilenden Berechtigungen auf der Grundlage der Zahl der gemäß § 17 ZuG 2007 überprüften Zuteilungsanträge und der abstrakt-generellen Zuteilungsregeln eine Prognose zu treffen (vgl. das hier gegenständliche Urteil, Rn. 39-44). Die verwaltungsgerichtliche Kontrolle der Prognoseentscheidung über die Zuteilungsmenge sei darauf beschränkt, zu überprüfen, ob die Behörde zum maßgeblichen Zeitpunkt die Zuteilungsmaßstäbe und Zuteilungsregeln des Gesetzes generell verkannt und damit einen unzutreffenden Prognosemaßstab zugrunde gelegt habe. Die Prognoseentscheidung sei zu beanstanden, wenn die Prüfung der Richtigkeit der nach dem Zuteilungsgesetz 2007 erforderlichen Angaben der Anlagenbetreiber generell nicht dem Maßstab des § 17 ZuG 2007 entsprochen habe, wenn die Zuteilungsregeln der §§ 7 ff. ZuG 2007 generell unzutreffend angewendet worden seien oder wenn die Berechnung des Kürzungsfaktors generell auf einer fehlerhaften Auslegung der Behörde beruhe. Demgegenüber führe die unrichtige Anwendung des Gesetzes bei Zuteilungen im Einzelfall nicht zur Rechtswidrigkeit der ermittelten Zuteilungsmenge oder des daraus abgeleiteten Kürzungsfaktors. Da die Rechtmäßigkeit der Prognoseentscheidung von individuellen Fehlallokationen unberührt bleibe, seien im Zuteilungsverfahren unterlaufene Allokationsfehler ungeeignet, die Vertretbarkeit der behördlichen Prognose über die Zuteilungsmenge in Frage zu stellen. Soweit der von der Behörde ermittelte Kürzungsfaktor hiernach rechtmäßig sei, sei er auch für die gerichtliche Nachprüfung angefochtener Zuteilungsbescheide maßgeblich (vgl. das hier gegenständliche Urteil, Rn. 44).

63

(2) Die grundsätzliche Einräumung eines solchen Prognosespielraums ist mit den oben dargestellten Vorgaben des Art. 19 Abs. 4 GG vereinbar. Sie kann sich insbesondere auf eine funktional-gewaltenteilende Rechtfertigung einer Letztentscheidungsbefugnis stützen. Die insoweit vom Bundesverwaltungsgericht zur Begründung der Annahme eines Prognosespielraums angeführten Erwägungen sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

64

Bestimmt der Gesetzgeber, dass für die Berechnung des Kürzungsfaktors nach § 4 Abs. 4 ZuG 2007 der Zeitpunkt unmittelbar vor Erteilung der Zuteilungsbescheide maßgeblich sein soll, kann daraus nur