Urteil des BVerfG vom 27.09.2005, 2 BvR 1387/02

Entschieden
27.09.2005
Schlagworte
Anpassung, Besoldung, Verfassungsbeschwerde, Aktiven, Verminderung, Wesentlicher grund, Innere sicherheit, Echte rückwirkung, Ruhegehalt, Erworbenes recht
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Entscheidungen

L e i t s ä t z e

zum Urteil des Zweiten Senats vom 27. September 2005

- 2 BvR 1387/02 -

1. Es existiert kein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, der den Gesetzgeber verpflichtete, bei Anpassungen der Bezüge eine strikte Parallelität der Besoldungs- und Versorgungsentwicklung zu gewährleisten. Auch gibt es keinen hergebrachten Grundsatz, wonach der Höchstversorgungssatz mindestens 75 v.H. der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge betragen müsste. 2. Im Beamtenrecht ist das Bemühen, Ausgaben zu sparen, in aller Regel für sich genommen keine ausreichende

Legitimation für eine Kürzung der Altersversorgung. 3. Änderungen in der gesetzlichen Rentenversicherung können zur Bestimmung der Amtsangemessenheit der

Versorgungsbezüge und zur Rechtfertigung von deren Absenkung nur herangezogen werden, soweit dies mit den strukturellen Unterschieden der Versorgungssysteme vereinbar ist.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 1387/02

Verkündet am 27.09.2005 Seiffge Amtsinspektorin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde

1. der Frau B…

2. des Herrn H…

3. des Herrn L…

- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Matthias Pechstein, Lindenallee 40, 14050 Berlin -

gegen Artikel 1 Nummer 48, Artikel 8 Nummer 2 Buchstaben b) und c) und Artikel 11 Nummer 1 Buchstabe a) des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 vom 20. Dezember 2001 (Bundesgesetzblatt I Seite 3926)

hat das Bundesverfassungsgericht Zweiter Senat unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Vizepräsident Hassemer, Jentsch, Broß, Osterloh, Di Fabio, Mellinghoff, Lübbe-Wolff, Gerhardt

auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 29. Juni 2005 durch

U r t e i l

für Recht erkannt:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe:

A.

1

Die Beschwerdeführer wenden sich gegen Art. 1 Nr. 48, Art. 8 Nr. 2 Buchstaben b) und c) sowie gegen Art. 11 Nr. 1 Buchstabe a) des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 3926). Diese Regelungen führen dazu, dass die ruhegehaltfähigen Dienstbezüge der Versorgungsempfänger mit den auf den 31. Dezember 2002 folgenden Anpassungen nach § 70 Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) vermindert werden und die steuerliche Förderung der privaten Altersvorsorge auf aktive Beamte beschränkt bleibt. Die Beschwerdeführer sehen hierin eine Verletzung von Art. 33 Abs. 5 GG und Art. 3 Abs. 1 GG sowie des rechtsstaatlichen Vertrauensschutzprinzips.

I.

2

Die Berechnung der Versorgungsbezüge wurde seit der Vereinheitlichung des Beamtenversorgungsrechts durch das Gesetz über die Versorgung der Beamten und Richter in Bund und Ländern vom 24. August 1976 (BGBl I S. 2485; im Folgenden: BeamtVG) vielfach geändert.

3

1. Anknüpfend an vorhergehende landesrechtliche Regelungen sah das Beamtenversorgungsgesetz zunächst vor, dass der Ruhegehaltssatz bis zur Vollendung einer zehnjährigen ruhegehaltfähigen Dienstzeit 35 v.H. betrug, mit jedem weiteren Dienstjahr bis zum vollendeten 25. Dienstjahr um 2 v.H. und anschließend um 1 v.H. der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge bis zum Höchstsatz von 75 v.H. stieg; den Höchstsatz erreichte der Beamte mithin nach 35 ruhegehaltfähigen Dienstjahren.

4

2. Mit dem Ziel einer der Rentenreform adäquaten Kostensenkung wurde durch das Gesetz zur Änderung des Beamtenversorgungsgesetzes und sonstiger dienst- und versorgungsrechtlicher Vorschriften vom 18. Dezember 1989 (BGBl I S. 2218) u.a. die Ruhegehaltsskala auf 40 Jahre mit einem jährlichen Steigerungssatz von 1,875 v.H. gestreckt und linearisiert.

5

3. Am 17. Oktober 1996 legte die Bundesregierung ihren Bericht über die im Kalenderjahr 1993 erbrachten Versorgungsleistungen im öffentlichen Dienst sowie über die Entwicklung der Versorgungsausgaben in den nächsten 15 Jahren vor (BRDrucks 780/96). Darin führte sie aus, die demographische Entwicklung, die Verlängerung der Ausbildungsphase und die frühzeitige Pensionierung verringerten die Lebensarbeitszeit und verlängerten den Versorgungszeitraum. Statistisch bleibe nur jeder fünfte Beamte bis zum Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze im Dienst. Verschärft werde diese Problematik durch die Verringerung des Bruttoinlandsprodukts, aus dem die Leistungen aller Alterssicherungssysteme finanziert werden müssten.

6

Für den Umfang des Versorgungsvolumens sei die Zahl der Versorgungsempfänger von besonderer Bedeutung. Hier sei der erhebliche Personalzuwachs vor allem in den 60er und 70er Jahren zu berücksichtigen, der den gestiegenen gesellschaftlichen Anforderungen an den Staat vor allem bezüglich der Bereiche Bildung und innere Sicherheit - Rechnung getragen habe. Die Zunahme der Versorgungslasten spiegele die Einstellungspraxis mit einem Zeitunterschied von 35 Jahren wider.

7

Wesentlicher Grund für die zunehmenden Versorgungsausgaben sei darüber hinaus die Höhe der ruhegehaltfähigen Bezüge. Zu einem Anstieg der durchschnittlichen Besoldungshöhe sei es maßgeblich dadurch gekommen, dass der Stellenzuwachs in den 60er und 70er Jahren vor allem den Bereich des höheren und des gehobenen Dienstes betroffen habe und der im Vordergrund stehende Bildungssektor im Gehaltsniveau durch gesetzgeberische

Entscheidungen strukturell aufgewertet worden sei. Vergleichbare Maßnahmen zur Besoldungsverbesserung habe es auch bei der Polizei und in der Justiz gegeben. Grund für die zunehmenden Versorgungslasten seien des Weiteren die gestiegenen Anforderungen an die berufliche Qualifikation, die sich in der Höhe der Besoldung niederschlügen.

8

4. Mit dem Gesetz zur Umsetzung des Versorgungsberichts (Versorgungsreformgesetz 1998) vom 29. Juni 1998 (BGBl I S. 1666) wurde u.a. in § 14a Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) mit Wirkung zum 1. Januar 1999 als Gegenstück zu dem in Art. 1 Nr. 33 des Gesetzes zur Reform der gesetzlichen Rentenversicherung vom 16. Dezember 1997 (BGBl I S. 2998) vorgesehenen demographischen Faktor eine Versorgungsrücklage eingeführt. § 14a BBesG i.d.F. des Versorgungsreformgesetzes 1998 lautete wie folgt:

9

(1) Um die Versorgungsleistungen angesichts der demographischen Veränderungen und des Anstiegs der Zahl der Versorgungsempfänger sicherzustellen, werden beim Bund und bei den Ländern Versorgungsrücklagen als Sondervermögen aus der Verminderung der Besoldungsund Versorgungsanpassungen nach Absatz 2 gebildet. Damit soll zugleich das Besoldungsund Versorgungsniveau in gleichmäßigen Schritten von durchschnittlich 0,2 vom Hundert um 3 vom Hundert abgesenkt werden.

10

(2) In der Zeit vom 1. Januar 1999 bis zum 31. Dezember 2013 werden die Anpassungen der Besoldung nach § 14 gemäß Absatz 1 Satz 2 vermindert. Der Unterschiedsbetrag gegenüber der nicht nach Satz 1 verminderten Anpassung wird den Sondervermögen zugeführt. Die Mittel der Sondervermögen dürfen nur zur Finanzierung künftiger Versorgungsausgaben verwendet werden.

11

(3) Das Nähere regeln der Bund und die Länder jeweils für ihren Bereich durch Gesetz. Dabei können insbesondere Bestimmungen über Verwaltung und Anlage der Sondervermögen getroffen werden. Soweit in einem Land eine Versorgungsrücklage, ein Versorgungsfonds oder eine ähnliche Einrichtung besteht, können die Bestimmungen den für diese Einrichtungen geltenden angepasst werden.

12

5. Mit dem Gesetz über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1999 (BBVAnpG 99) vom 19. November 1999 (BGBl I S. 2198) wurden die Beamtenbezüge mit Wirkung zum 1. Juni 1999 um 2,9 v.H. angehoben. Die Erhöhung blieb damit um 0,2 Prozentpunkte hinter dem Tarifabschluss für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes vom 27. Februar 1999 zurück. Auf Grund des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2000 (BBVAnpG) vom 19. April 2001 (BGBl I S. 618) stiegen die Bezüge zum 1. Januar 2001 um 1,8 v.H. und zum 1. Januar 2002 um 2,2 v.H., wobei den Erhöhungen der wiederum um jeweils 0,2 Prozentpunkte geminderte Tarifabschluss für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes vom 13. Juni 2000 zu Grunde lag.

13

6. Der unter dem 19. Oktober 2001 vorgelegte zweite Versorgungsbericht der Bundesregierung (BTDrucks 14/7220) prognostizierte vergleichbar dem ersten Versorgungsbericht -einen Anstieg der Versorgungslasten vor allem wegen der vermehrten Einstellung auch höher qualifizierten Personals in den 60er und 70er Jahren sowie wegen einer Anhebung der Besoldungsstruktur, unterstützt durch die längeren Versorgungszeiten in Folge höherer Lebenserwartung und früherer Pensionierungen.

14

Mit 1,2 Mio. werde die Zahl der Versorgungsempfänger der Gebietskörperschaften zwischen 2025 und 2030 gegenüber derzeit 0,7 Mio. ihren Höhepunkt erreichen. Allein bei den Ländern werde die Zahl der Versorgungsempfänger in diesem Zeitraum um 80 v.H. steigen. Auch ohne eine Anpassung der Versorgungsbezüge sei mit einem kontinuierlichen Ausgabenanstieg um 84 v.H. von 37,1 Mrd. DM im Jahr 2000 auf 68,2 Mrd. DM im Jahr 2026 und bis zum Jahr 2040 mit einem Rückgang auf 61,1 Mrd. DM zu rechnen. Bei Bezügeanpassungen von jährlich 2 v.H. sei bis zum Jahr 2040 für die Gebietskörperschaften ein Anstieg auf 130,8 Mrd. DM zu erwarten.

15

Der Anteil der Versorgungsausgaben der Gebietskörperschaften am Bruttoinlandsprodukt habe bisher zwischen 1,60 (1975) und 1,07 v.H. (1999) betragen. Der zu erwartende Anstieg werde bei Anpassungen von durchschnittlich 2,0 v.H. im Jahr 2022 mit 1,34 v.H. seinen Scheitelpunkt erreichen, bevor er bis 2040 auf 1,05 v.H. zurückgehe. Der Anteil der Versorgungsausgaben der Gebietskörperschaften an deren Steuereinnahmen habe in der Vergangenheit zwischen 4,89 (1999) und 6,98 v.H. (1975) betragen und werde abhängig von der Höhe der Anpassungen bis 2025 auf 6,5 bis 7,9 v.H. ansteigen. Bei den Ländern belaufe sich der Anstieg auf 12 bis 14,5 v.H.

16

7. a) Mit dem Ziel einer wirkungsgleichen Übertragung der mit dem Gesetz zur Ergänzung des Gesetzes zur Reform der gesetzlichen Rentenversicherung und zur Förderung eines kapitalgedeckten Altersvorsorgevermögens (Altersvermögensergänzungsgesetz) vom 21. März 2001 (BGBl I S. 403) und dem Gesetz zur Reform der gesetzlichen Rentenversicherung und zur Förderung eines kapitalgedeckten Altersvorsorgevermögens (Altersvermögensgesetz) vom 26. Juni 2001 (BGBl I S. 1310) bewirkten Rentenreform des Jahres 2001 fügte der Gesetzgeber in Art. 1 Nr. 48 des Versorgungsänderungsgesetzes vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 3926; im Folgenden: VersÄndG 2001) mit Wirkung zum 1. Januar 2002 einen neuen § 69e in das Beamtenversorgungsgesetz ein. Dieser Vorschrift zufolge werden die der Berechnung der Versorgungsbezüge zu Grunde liegenden ruhegehaltfähigen Dienstbezüge und der Ruhegehaltssatz ab der ersten auf den 31. Dezember 2002 folgenden bis zur achten Anpassung nach § 70 BeamtVG um einen Anpassungsfaktor vermindert. § 69e BeamtVG lautet soweit die Vorschrift mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen wird wie folgt:

17

(1) Die Rechtsverhältnisse der am 1. Januar 2002 vorhandenen Ruhestandsbeamten, entpflichteten Hochschullehrer, Witwen, Waisen und sonstigen Versorgungsempfänger regeln sich nach dem bis zum 31. Dezember 2001 geltenden Recht mit folgenden Maßgaben: Die Absätze 3, 4 und 6, § 22 Abs. 1 Satz 3, § 42 Satz 2, §§ 50a, 50b, 50d, 50e, 52, § 55 Abs. 1 Satz 3 bis 7 sowie die §§ 61, 62 und 85 Abs. 11 dieses Gesetzes sind anzuwenden.

18

(2) [...]

19

(3) Ab der ersten auf den 31. Dezember 2002 folgenden Anpassung nach § 70 werden die der Berechnung der Versorgungsbezüge zugrunde liegenden ruhegehaltfähigen Dienstbezüge bis zur siebten Anpassung nach § 70 durch einen Anpassungsfaktor nach Maßgabe der folgenden Tabelle vermindert:

20

Anpassung nach

Anpassungsfaktor

dem 31. Dezember

2002

1. 0,99458

2. 0,98917

3. 0,98375

4. 0,97833

5. 0,97292

6. 0,96750

7. 0,96208

21

Dies gilt nicht für das Ruhegehalt, das durch Anwendung des § 14 Abs. 4 Satz 1 und 2 und § 91 Abs. 2 Nr. 1 ermittelt ist. Für Versorgungsbezüge, deren Berechnung ein Ortszuschlag nach dem Bundesbesoldungsgesetz in der bis zum 30. Juni 1997 geltenden Fassung nicht zugrunde liegt, und für Versorgungsbezüge, die in festen Beträgen festgesetzt sind, sowie bei der Anwendung von Ruhensvorschriften (§§ 53 bis 56) gelten die Sätze 1 und 2 entsprechend. Zu den ruhegehaltfähigen Dienstbezügen im Sinne des Satzes 1 gehören auch die Anpassungszuschläge, der Strukturausgleich sowie Erhöhungszuschläge nach den Artikeln 5 und 6 des Siebenten Gesetzes zur Änderung des Bundesbesoldungsgesetzes vom 15. April 1970 (BGBl. I S. 339) und entsprechendem Landesrecht.

22

(4) In Versorgungsfällen, die vor der achten auf den 31. Dezember 2002 folgenden Anpassung nach § 70 eingetreten sind, wird der den Versorgungsbezügen zugrunde liegende Ruhegehaltssatz mit dem Inkrafttreten und vor dem Vollzug der achten Anpassung nach § 70 mit dem Faktor 0,95667 vervielfältigt; § 14 Abs. 1 Satz 2 und 3 ist anzuwenden. Der nach Satz 1 verminderte Ruhegehaltssatz gilt als neu festgesetzt. Er ist ab dem Tag der achten

Anpassung nach § 70 der Berechnung der Versorgungsbezüge zugrunde zu legen.

23

[...]

24

b) Art. 8 Nr. 2 b) VersÄndG 2001 verschob das Ende des Zeitraums, in dem die Besoldungsanpassungen nach § 14a Abs. 1 BBesG vermindert werden sollen, vom Jahr 2013 auf das Jahr 2017. Art. 8 Nr. 2 c) VersÄndG 2001 fügte in § 14a BBesG nachstehenden Absatz 2a ein:

25

Abweichend von Absatz 2 werden die auf den 31. Dezember 2002 folgenden acht allgemeinen Anpassungen der Besoldung nicht vermindert. Die auf vorangegangenen Anpassungen beruhenden weiteren Zuführungen an die Versorgungsrücklagen bleiben unberührt.

26

Zudem wurde durch Art. 8 Nr. 2 e) VersÄndG 2001 von den Beschwerdeführern nicht angegriffen an § 14a BBesG folgender Absatz 5 angefügt:

27

Die Wirkungen der Versorgungsrücklagen beim Bund und bei den Ländern sind unter Berücksichtigung der allgemeinen Entwicklung der Alterssicherungssysteme und der Situation in den öffentlich-rechtlichen Versorgungssystemen sowie der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse vor Ablauf des in Absatz 2a genannten Zeitraums zu prüfen.

28

c) Darüber hinaus wurden mit einer Änderung des § 10a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Einkommensteuergesetz (EStG) durch Art. 11 Nr. 1 a) VersÄndG 2001 mit Wirkung zum 1. Januar 2002 aktive Beamte in die gesetzliche Förderung einer privaten kapitalgedeckten Altersvorsorge einbezogen.

29

8. Mit dem Gesetz über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 2003/2004 sowie zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften (Bundesbesoldungs- und versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004) vom 10. September 2003 (BGBl I S. 1798) wurden die Dienst- und Versorgungsbezüge entsprechend dem Tarifabschluss für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes vom 9. Januar 2003 ab dem 1. April 2003 und 1. Juli 2003 um 2,4 v.H. sowie ab dem 1. April 2004 und dem 1. August 2004 um jeweils 1,0 v.H. erhöht.

30

9. Unter dem 22. Juni 2005 legte die Bundesregierung ihren Dritten Versorgungsbericht vor (BTDrucks 15/5821). Danach werden die Versorgungsausgaben der Gebietskörperschaften bei jährlichen Bezügeanpassungen um 2 v.H. von 24,3 Mrd. im Jahr 2003 auf 74,6 Mrd. im Jahr 2050 steigen. Die Gebietskörperschaften müssten somit statt derzeit 5,84 v.H. im Jahr 2020 voraussichtlich 6,66 v.H. der Steuereinnahmen auf die Beamtenversorgung verwenden; bei den Ländern belaufe sich der Anstieg von 9,49 auf 12,19 v.H.

31

Zur Begründung für den hinter den Schätzungen des Zweiten Versorgungsberichts zurückbleibenden Anstieg der Versorgungsausgaben verweist der Bericht vor allem auf die seit 1992 durchgeführten Reformen. Allein die Dämpfung des Anstiegs der Versorgungsbezüge und die Absenkung der Sonderzahlung hätten 2004 zu einem zwischen 6,2 und 6,5 v.H. geringeren Jahresruhegehalt geführt. Darüber hinausgehende Einbußen ergäben sich aus den weiteren Reformmaßnahmen, vor allem den Versorgungsabschlägen im Fall einer vorzeitigen Pensionierung. Hierauf sei der Anstieg des durchschnittlichen Ruhestandseintrittsalters von 58,9 auf 60,3 Jahre zurückzuführen.

II.

32

Die am 18. Mai 1953 geborene Beschwerdeführerin zu 1. wurde mit Ablauf des 31. August 1996 wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt. Sie war zuletzt als Stadtsekretärin (Besoldungsgruppe A 6) tätig. Mit Bescheid vom 5. August 1996 setzte die Versorgungskasse ihren Ruhegehaltssatz auf 62,35 v.H. fest.

33

Der am 29. Juli 1945 geborene Beschwerdeführer zu 2., vor seiner Pensionierung Regierungsbeamter der Besoldungsgruppe A 8, wurde gleichfalls wegen Dienstunfähigkeit zum 1. August 2000 in den Ruhestand versetzt. Mit Bescheid vom 1. Dezember 2000 wurde sein Ruhegehaltssatz auf 65,59 v.H. festgesetzt.

34

Der am 4. Januar 1940 geborene Beschwerdeführer zu 3. schied wegen Dienstunfähigkeit mit Ablauf des 30. Juni

1998 aus dem aktiven Beamtenverhältnis aus. Er bekleidete zuletzt das Amt eines Regierungsamtsinspektors der Besoldungsgruppe A 9. Mit Bescheid vom 2. Juni 1998 setzte das Landesamt für Bezüge und Versorgung den Ruhegehaltssatz auf 75 v.H. fest.

35

Im Januar 2002 betrugen die Versorgungsbezüge (netto) der Beschwerdeführerin zu 1. 1.184,55 €, des Beschwerdeführers zu 2. 1.625,97 und des Beschwerdeführers zu 3. unter Berücksichtigung des Versorgungsausgleichs für seine geschiedene Ehefrau 1.016,47 €.

III.

36

In ihrer am 2. September 2002 erhobenen Verfassungsbeschwerde machen die Beschwerdeführer geltend, § 69e Abs. 1, 3 und 4 BeamtVG in der Fassung des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 verstoße gegen Art. 33 Abs. 5 und Art. 3 Abs. 1 GG. Die Neuregelung sei mit dem Alimentationsprinzip nicht zu vereinbaren und missachte den Vertrauensschutz. Sie betreffe in gleichheitswidriger Weise nur Versorgungsempfänger. Eine Ungleichbehandlung liege darüber hinaus darin, dass Versorgungsbeamte von einer privaten Zusatzvorsorge, zumindest jedoch von deren steuerlicher Förderung, ausgeschlossen seien.

37

1. Die Verfassungsbeschwerde sei zulässig.

38

a) Als Ruhestandsbeamte seien die Beschwerdeführer Normadressaten des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 und damit selbst in eigenen Rechten betroffen. Auch sei die Beeinträchtigung gegenwärtig. Der Ausschluss von der steuerlichen Förderung der privaten Zusatzvorsorge sei bereits mit dem Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Januar 2002 erfolgt. Zwar würden die ruhegehaltfähigen Dienstbezüge durch § 69e BeamtVG erst mit den entsprechenden Anpassungsregelungen verringert. Die Betroffenheit der Beschwerdeführer sei aber bereits mit dem Inkrafttreten des Gesetzes gewiss und absehbar.

39

Ihre Betroffenheit sei des Weiteren unmittelbar. Die versorgungsmindernde Wirkung des § 69e BeamtVG bedürfe keines Umsetzungsaktes, sondern trete kraft Gesetzes ein. Hierdurch würden die Beschwerdeführer zum Aufbau einer privaten Zusatzvorsorge ohne steuerliche Förderung veranlasst. Damit zwinge bereits das Gesetz zu langfristigen Dispositionen, die später nicht mehr zu korrigieren seien.

40

b) Es sei hier nicht erforderlich, vor der Anrufung des Bundesverfassungsgerichts um fachgerichtlichen Rechtsschutz nachzusuchen. Eine Aufbereitung durch die Fachgerichte sei allein dort geboten, wo es gelte, tatsächliche oder einfachgesetzliche Fragen vorab zu klären, vor allem bei einem hohen Maß an Normenunklarheit. Die Rechtsbeeinträchtigungen der Beschwerdeführer ergäben sich jedoch ohne weiteres unmittelbar aus den Vorschriften des Versorgungsänderungsgesetzes 2001.

41

2. § 69e Abs. 1, 3 und 4 BeamtVG verstoße gegen das Alimentationsprinzip.

42

a) Der Absenkung des Versorgungsniveaus und ihrer Übertragung auf Bestandspensionäre stehe der hergebrachte Grundsatz des Berufsbeamtentums entgegen, wonach der Höchstversorgungssatz mindestens 75 v.H. betragen müsse.

43

b) Die Neuregelung bedeute darüber hinaus eine Aufgabe des in § 70 BeamtVG zum Ausdruck gebrachten Gleichlaufs der Anpassung von Besoldung und Versorgung. Dieser finde seine verfassungsrechtliche Grundlage im Alimentationsprinzip, das eine prinzipielle verfassungsrechtliche Pflicht des Gesetzgebers zur Wahrung der Parallelität der Besoldungs- und Versorgungsentwicklung bei linearen Anpassungen an die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung beinhalte. Vor diesem Hintergrund könne der Gleichlauf der Anpassung nur aus zwingenden Differenzierungsgründen durchbrochen werden.

44

Einzige sachliche Rechtfertigung für eine allein die Versorgungsempfänger betreffende Kürzung der Alimentation sei eine entsprechende Senkung des Sicherungsniveaus in den übrigen Alterssicherungssystemen. Jeder andere denkbare Grund - wie beispielsweise eine rückläufige Wirtschaftsentwicklung oder eine allgemeine Absenkung des Lebenshaltungsniveaus betreffe aktive und im Ruhestand befindliche Beamte in gleicher Weise, sodass eine Absenkung, die sich auf eine der beiden Beamtengruppen beschränke, verfassungswidrig sei.

45

45

Ausweislich der Begründung bezwecke das Versorgungsänderungsgesetz 2001 die wirkungsgleiche Übertragung der Rentenreform 2001, betreffe jedoch die Beamten sowohl bezüglich des Umfangs als auch hinsichtlich der zeitlichen Wirkungen in stärkerem Maß.

46

aa) Der gesetzlich intendierten Absenkung des Nettorentenniveaus von 70,7 auf 67 v.H. entspreche die durch § 69e BeamtVG bewirkte Verminderung des Versorgungshöchstsatzes um 3,25 Prozentpunkte auf 71,75 v.H. Hinzugerechnet werden müsse jedoch die Versorgungsrücklage nach § 14a BBesG. Diese solle dem Gesetzeswortlaut zufolge eigenständig zu einer Absenkung der Versorgungshöhe um drei Prozentpunkte führen. Damit addiere sich die Verringerung des Sicherungsniveaus auf insgesamt 6,25 Prozentpunkte. Insoweit liege für den gegenüber der Absenkung des Rentenniveaus überschießenden Anteil von rund 2,75 Prozentpunkten keine wirkungsgleiche Übertragung vor. Aus diesem Grund sei von einer willkürlichen und damit verfassungswidrigen Maßnahme auszugehen.

47

bb) Darüber hinaus führe das Versorgungsänderungsgesetz 2001 im Ergebnis zu einer deutlich schnelleren Absenkung des Sicherungsniveaus in der Beamtenversorgung als sie das Altersvermögensergänzungsgesetz für die Rentenversicherung vorsehe. Der Endpunkt der Verringerung solle in der gesetzlichen Rentenversicherung erst im Jahr 2030, in der Beamtenversorgung jedoch ausweislich § 14a Abs. 2 BBesG in der Fassung des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 bereits im Jahr 2017 erreicht sein.

48

cc) Hinzu komme, dass die Versorgungsrücklage nach § 14a BBesG auf Grund ihrer Erhebung auch bei aktiven Beamten zu einer stärkeren Reduzierung des Lebenseinkommens führe als die sich lediglich auf die Rente auswirkende Absenkung des Rentenniveaus.

49

c) § 69e BeamtVG verstoße auch insofern gegen Art. 33 Abs. 5 GG, als danach die Finanzierung der Beamtenversorgung allein dem Dienstherrn obliege, der Staat mithin den Beamten selbst nicht zur Mitfinanzierung seiner Versorgung heranziehen dürfe. Es sei zwar grundsätzlich schwierig, die Untergrenze der verfassungsgebotenen Alimentation zu bestimmen. Sofern der Gesetzgeber jedoch andernorts zum Ausdruck gebracht habe, dass das von ihm für notwendig erachtete Alterssicherungsniveau oberhalb der von ihm gewährten Versorgung liege, komme es auf die allgemeine Problematik der Bestimmung einer Untergrenze der Alimentation nicht mehr an. Der Gesetzgeber habe dann selbst die Unzulänglichkeit der Beamtenversorgung als staatlicher Unterhaltsleistung bestätigt.

50

Die Bundesregierung habe in ihrer Begründung zum Altersvermögensgesetz ausgeführt, der Aufbau einer zusätzlichen kapitalgedeckten Altersvorsorge sei für die Sicherung des Lebensstandards im Alter unerlässlich. Beabsichtige der Gesetzgeber mit dem Versorgungsänderungsgesetz 2001 die wirkungsgleiche Übertragung der Rentenreform auf die Beamtenversorgung und eröffne er den Beamten die Möglichkeit einer privaten Altersvorsorge, so bedeute dies nicht zuletzt im Hinblick darauf, dass die Absenkung der Versorgung über die der Rente hinausgehe –, dass der Gesetzgeber selbst von einem Unterschreiten der notwendigen Alimentation ausgehe. Damit verlagere die Absenkung des Versorgungsniveaus die Alimentationsverantwortung innerhalb des verfassungsgebotenen Bereichs in einem zwar zahlenmäßig nicht exakt bestimmbaren, jedoch deutlichen Umfang auf den Beamten selbst.

51

3. § 69e BeamtVG verletze die Beschwerdeführer überdies in ihrem Anspruch auf Vertrauensschutz; dieser erfordere hier langfristige Übergangsregelungen. Entgegen der so lautenden Überschrift stelle die Vorschrift keine derartige Übergangsregelung dar, sie sichere vielmehr einen einheitlichen zeitlichen Ablauf der Wirkungen der ersten Stufe der Versorgungsreform für alle von ihr Betroffenen. Im Hinblick darauf, dass die Absenkung anlässlich der acht auf den 31. Dezember 2002 folgenden Anpassungen in gleichmäßigen Schritten vorgenommen werden solle, sowie unter Berücksichtigung der bisherigen Praxis einer jährlichen Versorgungsanpassung sehe § 69e BeamtVG für die Verringerung des Versorgungsniveaus einen Zeitraum von insgesamt sieben Jahren vor. Dieser sei für die vorhandenen Ruhegehaltsempfänger zu knapp bemessen, um eine ergänzende Altersvorsorge aufzubauen.

52

§ 69e BeamtVG unterlaufe darüber hinaus die Bestandskraft ihrer Versorgungsfestsetzungsbescheide, deren verwaltungsrechtliche Änderung im Hinblick auf § 49 VwVfG wegen des erdienten Charakters des Ruhegehalts nicht möglich gewesen sei.

53

4. Die mit Art. 11 Nr. 1 a) VersÄndG 2001 bewirkte Änderung des § 10a Einkommensteuergesetz (EStG), wonach nunmehr auch Empfänger von Besoldung nach dem Bundesbesoldungsgesetz berechtigt seien, Altersvorsorgebeiträge als Sonderausgaben abzuziehen 10a Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 Nr. 1 EStG), verletze den allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG. Denn für Versorgungsempfänger bestehe nicht die Möglichkeit einer entsprechenden steuerlichen Geltendmachung von Eigenaufwendungen für die Alterssicherung. Sie hätten auch

keinen Anspruch auf die staatlichen Zulagen zur privaten Altersvorsorge nach §§ 84 f. EStG, weil deren Gewährung gemäß § 79 Satz 1 EStG an die Begünstigung nach § 10a Abs. 1 EStG anknüpfe.

IV.

54

Zu der Verfassungsbeschwerde hat die Bundesregierung durch das Bundesministerium des Innern Stellung genommen.

55

1. Sie ist der Ansicht, die Verfassungsbeschwerde sei unzulässig, weil ihr der Grundsatz der Subsidiarität entgegenstehe. Die Beschwerdeführer seien gehalten, zunächst vor den Fachgerichten eine Klärung vor allem darüber herbeizuführen, ob und in welchem Ausmaß sie durch die beanstandeten Regelungen konkret in ihren Rechten betroffen seien und ob die angegriffenen Vorschriften mit der Verfassung in Einklang stünden.

56

2. Darüber hinaus sei die Verfassungsbeschwerde unbegründet. Die angegriffenen Bestimmungen des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 verstießen weder gegen Art. 33 Abs. 5 GG noch gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes oder Art. 3 Abs. 1 GG.

57

a) Die Regelungen des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 verletzten vor allem nicht das Alimentationsprinzip. Dem Gesetzgeber stehe bezüglich der Angemessenheit der Alimentation ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Er habe lediglich dafür Sorge zu tragen, dass jeder Beamte außer seinen Grundbedürfnissen auch ein Minimum an Lebenskomfort befriedigen könne. Daran, dass die aktuellen Versorgungsbezüge dem Alimentationsprinzip genügten, bestünden keine Zweifel. Da die Änderungen weder zu einer nominalen Kürzung der Ruhestandsbezüge noch zu einer Aussetzung ihrer Anpassung an die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse führten, sondern lediglich den zukünftigen Anstieg verlangsamten, bleibe das Alimentationsprinzip auch unter der Geltung der angegriffenen Regelungen des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 gewahrt.

58

b) Der Gesetzgeber sei lediglich verpflichtet, eine angemessene Vollversorgung sicherzustellen; Aufwendungen für eine darüber hinausgehende Absicherung müsse er nicht ermöglichen. Solange dies gewährleistet sei, bestünden keine weiter gehenden Ansprüche aus Art. 33 Abs. 5 GG. Die Möglichkeit einer steuerlich geförderten zusätzlichen privaten Altersvorsorge rechtfertige keine abweichende Bewertung. Ausweislich der Gesetzesbegründung zum Versorgungsänderungsgesetz 2001 habe der Gesetzgeber die private Altersversorgung nicht als Teil der Vollversorgung, sondern als ein zusätzliches staatliches Angebot angesehen. Die Behauptung der Beschwerdeführer, der Gesetzgeber halte die private Zusatzvorsorge auch für die Beamten zur Sicherung des Lebensstandards für unerlässlich, finde daher in der Begründung des Gesetzentwurfs keine Stütze.

59

c) § 69e BeamtVG sei auch insofern mit Art. 33 Abs. 5 GG und Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, als die Abflachungsmaßnahmen nur die Versorgungsbezüge, nicht aber die Aktivenbesoldung beträfen. Weder aus Art. 33 Abs. 5 GG noch aus Art. 3 Abs. 1 GG folge, dass sich Besoldung und Versorgung stets im Gleichklang entwickeln müssten. § 70 BeamtVG komme insoweit nur ein programmatischer Charakter zu. Entschließe sich der Gesetzgeber, Versorgungsempfänger anders als aktive Bedienstete zu behandeln, liege eine die allgemeine Regelung des § 70 BeamtVG verdrängende Bestimmung vor. Darüber hinaus lasse die Formulierung "entsprechend zu regeln" schon vom Wortlaut her Spielraum für Differenzierungen.

60

Die Unterscheidung zwischen Versorgungsempfängern und aktiven Beamten sei sachgerecht. Durch die mit dem Versorgungsänderungsgesetz 2001 angestrebte Strukturreform solle eine Gleichbehandlung der Versorgungsempfänger dadurch sichergestellt werden, dass der Ruhegehaltshöchstsatz aller Pensionäre unabhängig vom Zeitpunkt der Pensionierung 71,75 v.H. betrage. Hierbei sei zudem zu berücksichtigen, dass es sich ohnehin nur um eine graduelle Ungleichbehandlung von Aktivbeamten und Versorgungsempfängern im Rahmen von künftigen Erhöhungen der Bezüge handele.

61

d) Auch wenn man darauf abstelle, dass über die Abflachung der Bezügeerhöhungen letztlich eine Kürzung des Ruhegehaltshöchstsatzes erreicht werde, bestünden aus Sicht des Art. 33 Abs. 5 GG keine Bedenken. Es gebe keinen verfassungsrechtlich gesicherten Anspruch auf die Erhaltung des Besitzstands in Bezug auf ein einmal erreichtes Einkommen. Vielmehr seien aus sachgerechten Gründen auch Kürzungen der Alimentation für die Zukunft zulässig, sofern der Gesetzgeber die von der Alimentationspflicht gezogenen Grenzen beachte. Da sich die Standesgemäßheit des Unterhalts letztlich nur im Vergleich und im Verhältnis zu anderen Bevölkerungsgruppen bestimmen könne, habe der Gesetzgeber bei der Festsetzung der Besoldungs- und Versorgungsbezüge nicht nur einen wirtschaftlichen und finanziellen Aufschwung, sondern ebenso einen etwaigen Abschwung zu berücksichtigen.

62

e) Zudem rechtfertigten die vom Gesetzgeber mit dem Versorgungsänderungsgesetz 2001 verfolgten Ziele die getroffenen Regelungen. Mit diesen werde der steigenden durchschnittlichen Lebenserwartung bei einem konstant niedrigen Eintrittsalter in den Ruhestand von 59 Jahren und den Folgen der erheblichen Ausweitung des Personalbestands im öffentlichen Dienst in den 60er und 70er Jahren Rechnung getragen. Darüber hinaus würden durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 die Reformmaßnahmen der gesetzlichen Rentenversicherung wirkungsgleich und systemgerecht auf die Beamtenversorgung übertragen.

63

Der Gesetzgeber habe keine überschießenden Versorgungskürzungen vorgenommen. Er sei bei seinen Regelungen davon ausgegangen, dass sowohl die Rentenversicherungs- als auch die Beamtenversorgungsleistungen in einer ersten Reformstufe um 5 v.H. abgesenkt würden. Durch § 69e Abs. 3 und 4 BeamtVG werde das Versorgungsniveau zwischen 2003 und 2010 in insgesamt acht Schritten um je 0,54 v.H., mithin insgesamt um 4,33 v.H. abgeflacht. Zusammen mit den bereits im Rahmen von § 14a BeamtVG erbrachten Versorgungsrücklagen in Höhe von insgesamt 0,6 v.H. ergebe sich damit eine Absenkung von rund 5 v.H. für die Versorgungsempfänger.

64

Die von den Beschwerdeführern errechnete Absenkung um 6,25 v.H. basiere einerseits auf der insoweit überholten Rechtslage nach dem Versorgungsreformgesetz 1998, dem zufolge die Versorgungsrücklage auf 3 v.H. veranschlagt worden sei. Die Berechnung berücksichtige darüber hinaus nicht die erwarteten Änderungen der zweiten Stufe der Rentenform. Des Weiteren bezögen die Beschwerdeführer künftige Versorgungsrücklagen ein, obwohl deren Bildung gemäß § 14a Abs. 2a BBesG zunächst ausgesetzt sei. Nach derzeitiger Gesetzeslage sei es offen, ob die Versorgungsrücklage wieder in Ansatz gebracht werde. § 14 Abs. 5 BBesG zufolge seien zunächst ihre Wirkungen unter Berücksichtigung der allgemeinen Entwicklung der Alterssicherungssysteme und der Situation in den öffentlichrechtlichen Versorgungssystemen sowie der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse zu überprüfen.

65

f) Auch unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes sei die Verfassungsbeschwerde nicht begründet. Im Hinblick darauf, dass den Regelungen des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 keine Rückwirkung zukomme und sich ein Vertrauensschutz nur auf bereits erlangte Bezüge, nicht jedoch auf künftige Erhöhungen beziehe, habe sich kein schützenswertes Vertrauen entwickeln können. Auch hinsichtlich einer Kürzung des Ruhegehaltssatzes bestehe kein Vertrauensschutz, weil es keinen Anspruch auf dessen Beibehaltung gebe. Jedenfalls sei dem Vertrauensschutz durch die schrittweise Anpassung genügt worden.

66

Ein Vertrauensschutz könne schließlich nicht aus der Bestandskraft der Versorgungsfestsetzungsbescheide abgeleitet werden. Dies gelte bereits deshalb, weil im Zeitpunkt des Erlasses der Festsetzungsbescheide ohnehin noch keine Feststellung künftiger Erhöhungen getroffen worden sei.

67

g) Aus Art. 3 Abs. 1 GG ergebe sich kein Anspruch auf die Gewährung von Mitteln zum Aufbau einer zusätzlichen privaten Vorsorge für Versorgungsempfänger. Als maßgeblicher Vergleichssachverhalt könne nicht die Lage der Aktivbeamten herangezogen werden. Maßstab seien vielmehr die von der gesetzlichen Rentenversicherung versorgten Rentner. Diese erhielten ebenfalls keine staatlichen Fördermittel für eine zusätzliche Absicherung und müssten sie auch nicht erhalten.

V.

68

In der mündlichen Verhandlung am 29. Juni 2005 haben die Beschwerdeführer und die Bundesregierung ihr schriftsätzliches Vorbringen wiederholt und vertieft. Das Bundesverfassungsgericht hat außerdem sachkundige Dritte vor allem zur Frage der Wirkungsgleichheit der Übertragung der Rentenreform auf die Beamtenversorgung und zur Entwicklung der gesamtwirtschaftlichen Verhältnisse gehört.

B.

69

Die Verfassungsbeschwerde ist lediglich insoweit zulässig, als die Beschwerdeführer die Verfassungswidrigkeit von Art. 1 Nr. 48 VersÄndG 2001 rügen.

I.

70

Art. 1 Nr. 48 und Art. 11 Nr. 1 a) VersÄndG 2001 sind geeignet, die Beschwerdeführer in ihren Rechten aus Art. 33 Abs. 5 GG, Art. 20 Abs. 3 GG und Art. 3 Abs. 1 GG zu beeinträchtigen; durch diese Bestimmungen wird ihr Versorgungsniveau gesenkt, und sie werden von der staatlichen Förderung einer privaten Altersvorsorge ausgeschlossen. Hinsichtlich Art. 8 Nr. 2 b) und c) VersÄndG 2001 sind die Beschwerdeführer jedoch nicht beschwerdebefugt.

71

1. Die Beschwerdebefugnis setzt voraus, dass sich aus dem Vortrag des Beschwerdeführers mit hinreichender Deutlichkeit die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung ergibt (vgl. BVerfGE 65, 227 <232 f.>; 78, 320 <329>; 89, 155 <171>). Er muss einen Sachverhalt darlegen, nach dem es jedenfalls möglich ist, dass er durch die angegriffenen Vorschriften in einem beschwerdefähigen Recht beeinträchtigt ist (vgl. BVerfGE 64, 367 <375>). Die als verfassungswidrig gerügte Rechtsnorm muss nach Struktur und Inhalt geeignet sein, eine grundrechtlich geschützte Position des Beschwerdeführers zu seinem Nachteil zu verändern (vgl. BVerfGE 40, 141 <156>).

72

2. Hieran fehlt es bezüglich Art. 8 Nr. 2 b) und c) VersÄndG 2001.

73

a) Mit ihrer Rüge, die Versorgungsrücklage bewirke eine im Vergleich zum Rentenrecht stärkere Reduzierung des Lebenseinkommens, haben die Beschwerdeführer die Möglichkeit einer Verletzung ihrer Rechte aus Art. 33 Abs. 5 GG nicht dargelegt. Denn die Rücklage als solche ist mit Ausnahme der Anordnung ihrer vorübergehenden Aussetzung in Art. 8 Nr. 2 c) VersÄndG 2001 nicht Gegenstand des Versorgungsänderungsgesetzes 2001.

74

b) Auch soweit sich die Beschwerdeführer gegen die durch Art. 8 Nr. 2 b) VersÄndG 2001 bewirkte Verlängerung des Zeitraums bis 2017 wenden, in dem die Erhöhungen der Bezüge gedämpft werden sollen, lässt ihre Verfassungsbeschwerde nicht die Möglichkeit einer Verletzung in eigenen Rechten erkennen. Die von dieser Änderung betroffene Vorschrift des § 14a Abs. 2 Satz 1 BBesG begründet keine Rechtsfolgen und ist deshalb nicht geeignet, die Rechtsposition der Beschwerdeführer zu beeinträchtigen.

75

§ 14a Abs. 2 Satz 1 BBesG bestimmt zwar, dass die Anpassungen der Bezüge nach § 14 BBesG in der Zeit vom 1. Januar 1999 bis zum 31. Dezember 2017 gemäß § 14a Abs. 1 Satz 2 BBesG vermindert werden. Da aber die Besoldung und die Versorgung einschließlich ihrer jeweiligen Anpassung gemäß § 2 Abs. 1, § 14 Abs. 1 BBesG und § 3 Abs. 1, § 70 Abs. 1 BeamtVG der Regelung durch ein Bundesgesetz bedürfen, das wegen des lex-posterior- Grundsatzes gegenüber § 14a Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 2 BBesG stets vorrangig ist, hat diese Vorschrift lediglich Programmcharakter (vgl. BVerwGE 117, 305 <311 f.>). Ihr Bestand allein hat keine Auswirkungen auf die Beamtenbesoldung und -versorgung. Sie kann vor allem nicht zu deren Verminderung führen, da bereits der Zeitpunkt der Absenkungsstufen nicht bestimmt ist.

76

Diese Feststellung lässt sich nicht mit dem Argument entkräften, die Möglichkeit der Änderung einer gesetzlichen Vorschrift bestehe immer und sei deshalb nicht geeignet, die Bindungswirkung einer Norm in Frage zu stellen. Soweit § 14a BBesG die Minderung der Besoldungs- und Versorgungserhöhungen anordnet, zeichnet er sich durch die Besonderheit aus, dass die Geltung der Vorschrift nicht lediglich unter dem Vorbehalt einer möglichen, wenn auch ungewissen zukünftigen Modifikation steht. Vielmehr bedarf die in § 14a BBesG angesprochene Versorgungsrücklage wegen § 2 Abs. 1, § 14 Abs. 1 BBesG und § 3 Abs. 1, § 70 Abs. 1 BeamtVG zwingend der Umsetzung und Inkraftsetzung durch ein nachfolgendes Gesetz, für das § 14a Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 Satz 1 BBesG lediglich programmatische Vorgaben und eine vorweggenommene Begründung für eine gegebenenfalls hinter den Tarifabschlüssen im öffentlichen Dienst zurückbleibende Anpassung der Bezüge enthält.

77

c) Die durch Art. 8 Nr. 2 c) VersÄndG 2001 eingefügte Vorschrift des § 14a Abs. 2a Satz 1 BBesG bestimmt, dass die auf den 31. Dezember 2002 folgenden acht allgemeinen Anpassungen der Besoldung abweichend von § 14a Abs. 2 Satz 1 BBesG nicht vermindert werden. Hat aber bereits die Festlegung der Minderung lediglich programmatischen Charakter, so gilt dies ebenso für deren Aussetzung, die im Übrigen die Beschwerdeführer eher begünstigen als belasten würde.

78

d) Schließlich ist auch hinsichtlich der in § 14a Abs. 2a Satz 2 BBesG enthaltenen Anordnung, dass die auf vorangegangenen Anpassungen beruhenden weiteren Zuführungen an die Versorgungsrücklagen von der Aussetzung der Minderungen durch § 14a Abs. 2a Satz 1 BBesG unberührt bleiben, die Möglichkeit einer Verletzung der Rechte der Beschwerdeführer nicht ersichtlich. Zwar ist § 14a Abs. 2a Satz 2 BBesG anders als Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 2a Satz 1 der Vorschrift rechtlich bindend. Adressaten der Anordnung sind jedoch nicht die Beamten, sondern der Bund und die Länder. Der Regelung kommt eine klarstellende Funktion dergestalt zu, dass diese durch die Aussetzung der Minderung nicht zur Auflösung der nach § 14a Abs. 1 Satz 1 BBesG gebildeten

Sondervermögen berechtigt sind und dass die bisher erzielten Einsparungen auch während der Aussetzung den Versorgungsrücklagen zugeführt werden.

79

Die Rechtsstellung der Beschwerdeführer ist hiervon nicht betroffen. Rechtsgrund dafür, dass ihre Bezüge weiterhin hinter denjenigen zurückbleiben, die sich bei einer uneingeschränkten Übernahme der Tarifabschlüsse ergeben hätten, ist nicht § 14a Abs. 2a Satz 2 BBesG. Die Differenz beruht vielmehr ausschließlich auf den verminderten Anpassungen in Art. 1 BBVAnpG 99 und Art. 1 BBVAnpG 2000. Ein Wegfall von § 14a Abs. 2a BBesG ließe die Situation der Beschwerdeführer unberührt. Er führte allein dazu, dass die Einsparungen in die allgemeinen Haushalte des Bundes und der Länder statt in das Sondervermögen flössen.

II.

80

Die Beschwerdeführer sind durch die Vorschriften des Art. 1 Nr. 48 und Art. 11 Nr. 1 a) VersÄndG 2001 als Adressaten selbst und auch gegenwärtig betroffen.

81

1. Gegenwärtig ist die Betroffenheit, wenn die angegriffene Vorschrift auf die Rechtsstellung des Beschwerdeführers aktuell und nicht nur potentiell einwirkt, wenn das Gesetz die Normadressaten mit Blick auf seine künftig eintretende Wirkung zu später nicht mehr korrigierbaren Entscheidungen zwingt oder wenn klar abzusehen ist, dass und wie der Beschwerdeführer in der Zukunft von der Regelung betroffen sein wird (vgl. BVerfGE 97, 157 <164>; 102, 197 <207>). Allein die vage Aussicht, dass er irgendwann einmal in der Zukunft von der beanstandeten Gesetzesvorschrift betroffen sein könnte, genügt hingegen nicht (vgl. BVerfGE 1, 97 <102>; 43, 291 <385 f.>; 60, 360 <371>; 74, 297 <319>).

82

2. Die in § 69e Abs. 3 und 4 BeamtVG (Art. 1 Nr. 48 VersÄndG 2001) angeordnete Verminderung der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge erfolgt nicht bereits mit dem Inkrafttreten der Vorschrift am 1. Januar 2002, sondern erst mit den auf den 31. Dezember 2002 folgenden Anpassungen nach § 70 BeamtVG und damit nach Ablauf der Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG. Sie wirkt folglich nicht aktuell auf die Rechtsstellung der Beschwerdeführer ein. Dies steht der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde jedoch nicht entgegen. Hierbei kann dahingestellt bleiben, ob die Beschwerdeführer gezwungen sind, irreversible Dispositionen zu tätigen. Denn die Betroffenheit ist auch dann gegenwärtig, wenn die angegriffene Norm materielle Rechtswirkungen zwar erst in der Zukunft erzeugen wird, der Adressatenkreis der Vorschrift aber feststeht und klar abzusehen ist, in welcher Weise die Beschwerdeführer betroffen werden (vgl. BVerfGE 74, 297 <319 f.>; 97, 157 <164>; 101, 54 <74>; 102, 197 <207>). So liegt der Fall hier.

83

a) § 69e BeamtVG erfasst alle am 1. Januar 2002 vorhandenen Pensionäre sowie die ab diesem Zeitpunkt in den Ruhestand tretenden Beamten. Das Gesetz richtet sich demnach an einen wenn auch zahlenmäßig großen, so doch eindeutig abgrenzbaren Personenkreis.

84

b) Der Zeitpunkt der Betroffenheit der Beschwerdeführer ist abzusehen. Die Minderung der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge nach § 69e Abs. 3 BeamtVG und des Ruhegehaltssatzes nach § 69e Abs. 4 BeamtVG setzt zwar Anpassungen der Bezüge nach § 70 BeamtVG voraus. Diesbezüglich enthält § 70 Abs. 1 BeamtVG in Verbindung mit § 14 Abs. 1 BBesG keine zeitlichen Vorgaben. Allerdings sind in der Vergangenheit die Bezüge fast ausnahmslos jährlich erhöht worden. Von einer weiterhin jährlichen Anpassung geht auch die Begründung des Entwurfs zum Versorgungsänderungsgesetz 2001 aus, wenn darin ausgeführt wird, die Aussetzung der Versorgungsrücklage nach § 14a BBesG - die gleichfalls an die nachfolgenden acht allgemeinen Anpassungen anknüpft erfolge voraussichtlich bis 2010 (BTDrucks 14/7064, S. 31). Nach dem Inkrafttreten des § 69e BeamtVG wurde die Anhebung der Bezüge im Jahresrhythmus durch das Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 fortgesetzt; es sah für das Jahr 2004 sogar eine zweifache Erhöhung vor. Wenn auch innerhalb der Frist des § 93 Abs. 3 BVerfGG nicht der exakte Zeitpunkt des Eintritts der Rechtswirkungen der angegriffenen Norm feststand, so war doch hinreichend gewiss, dass es in absehbarer Zeit zu einer Absenkung der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge kommen würde.

85

c) Des Weiteren ist der Umfang der Betroffenheit der Beschwerdeführer bestimmbar. In der Sache macht es keinen Unterschied, ob wie in § 69e Abs. 3 BeamtVG angeordnet - zunächst die ruhegehaltfähigen Dienstbezüge und erst bei der achten Anpassung gemäß § 69e Abs. 4 BeamtVG der Ruhegehaltssatz oder von vornherein letzterer mit dem jeweiligen Anpassungsfaktor multipliziert wird. Folglich stand bereits im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 fest, dass der Ruhegehaltssatz der Beschwerdeführerin zu 1. mit der ersten Anpassung auf 62,01 v.H. und bis zur achten Anpassung schrittweise auf 59,65 v.H. absinken wird. Der Ruhegehaltssatz des Beschwerdeführers zu 2. wird nach der ersten Anpassung 65,23 v.H. und nach der achten

Anpassung 62,75 v.H., der des Beschwerdeführers zu 3. 74,59 v.H. und 71,75 v.H. betragen.

86

3. Die Änderung des § 10a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EStG (Art. 11 Nr. 1 a) VersÄndG 2001) trat zum 1. Januar 2002 in Kraft. Seit diesem Zeitpunkt kommen Besoldungs-, nicht aber Ruhegehaltsempfänger in den Genuss der staatlichen Förderung einer privaten Altersvorsorge. Die angegriffene Regelung wirkt daher aktuell auf die Rechtsstellung der Beschwerdeführer ein.

III.

87

Die Beschwerdeführer sind nicht gehalten, die Verfassungsmäßigkeit des Art. 1 Nr. 48 VersÄndG 2001 zunächst im fachgerichtlichen Verfahren überprüfen zu lassen. Soweit sich die Verfassungsbeschwerde jedoch gegen Art. 11 Nr. 1 a) VersÄndG 2001 wendet, ist sie aus Subsidiaritätsgründen unzulässig.

88

1. Der Grundsatz der Subsidiarität erfordert, dass ein Beschwerdeführer über das Gebot der Rechtswegerschöpfung im engeren Sinne hinaus die ihm zur Verfügung stehenden Möglichkeiten ergreift, um eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverletzung zu erwirken oder eine Grundrechtsverletzung zu verhindern (vgl. BVerfGE 74, 102 <113>; 77, 381 <401>; 81, 22 <27>). Der Subsidiaritätsgrundsatz soll vor allem gewährleisten, dass dem Bundesverfassungsgericht infolge der fachgerichtlichen Vorprüfung der Beschwerdepunkte ein bereits eingehend geprüftes Tatsachenmaterial vorliegt und ihm auch die Fallanschauung und die Beurteilung der Sach- und Rechtslage durch die sachnäheren Fachgerichte vermittelt werden (vgl. BVerfGE 79, 1 <20>; 86, 382 <386 f.>).

89

Das ist vor allem dort von Bedeutung, wo die Beurteilung der mit der Verfassungsbeschwerde erhobenen Rügen die Prüfung tatsächlicher und einfachrechtlicher Fragen voraussetzt, für die das Verfahren vor den Fachgerichten besser geeignet ist. Das Bundesverfassungsgericht soll nicht genötigt werden, auf ungesicherter Grundlage weit reichende Entscheidungen zu erlassen (vgl. BVerfGE 74, 102 <113 f.>; 77, 381 <401>; 86, 15 <27>; 102, 197 <207>). Auch soll es nicht Aussagen über den Inhalt einer einfachgesetzlichen Regelung treffen müssen, solange sich hierzu noch keine gefestigte Rechtsprechung der Fachgerichte entwickelt hat (vgl. BVerfGE 86, 15 <27>).

90

Eine vorherige Anrufung der Fachgerichte ist jedoch nur dann geboten, wenn hiervon eine Vertiefung oder Verbreiterung des tatsächlichen und rechtlichen Materials zu erwarten ist, das für die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes von Bedeutung sein kann. Eine Verweisung auf die Inanspruchnahme fachgerichtlichen Rechtsschutzes kommt deshalb nicht in Betracht, wenn von der vorherigen Durchführung eines Gerichtsverfahrens weder die Klärung von Tatsachen noch die Klärung von einfachrechtlichen Fragen zu erwarten ist, auf die das Bundesverfassungsgericht bei der Entscheidung der verfassungsrechtlichen Fragen angewiesen wäre, sondern deren Beantwortung allein von der Auslegung und Anwendung der verfassungsrechtlichen Maßstäbe abhängt (vgl. BVerfGE 88, 384 <400>; 91, 294 <306>; 98, 218 <244>).

91

2. a) Danach können die Beschwerdeführer hinsichtlich Art. 1 Nr. 48 VersÄndG 2001 nicht auf die vorherige Anrufung der Verwaltungsgerichte verwiesen werden. Für den Umfang und die Art ihrer Betroffenheit kommt es auf keine weitere einfachgesetzliche Vorschrift als die des § 69e Abs. 3 und 4 BeamtVG an. In Anbetracht des eindeutigen Wortlauts der Norm entfällt die Möglichkeit einer ihnen günstigeren Auslegung. Zugleich hat die angegriffene Regelung auf andere Rechtsgebiete keine Auswirkungen, die die Verfassungsmäßigkeit beeinflussen könnten. Damit beantwortet sich die Frage, ob die Absenkung der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge und des Ruhegehaltssatzes mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar ist, allein nach verfassungsrechtlichen Kriterien.

92

b) Hinsichtlich Art. 11 Nr. 1 a) VersÄndG 2001 ist die Verfassungsbeschwerde jedoch unzulässig. Insoweit setzt die Beurteilung der mit ihr erhobenen Rügen auch die Prüfung tatsächlicher Fragen voraus. Sie erfordert daher die vorrangige Inanspruchnahme fachgerichtlichen Rechtsschutzes. Dort wird vor allem zu klären sein, inwiefern die Möglichkeit des Abschlusses eines ergänzenden privaten Versorgungsvertrags für Bestandspensionäre überhaupt relevant ist. Insoweit ist zu beachten, dass diese vor der Wahl stehen, entweder eine künftige Absenkung der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge und des Ruhegehaltssatzes zu akzeptieren wobei eine Vermutung dafür spricht, dass hiermit keine betragsmäßige Verringerung der Pensionen einhergehen wird oder einen Teil ihres Einkommens zum Aufbau einer ergänzenden Altersvorsorge zu verwenden und dadurch schon jetzt den zur freien Verfügung stehenden Teil ihrer Bezüge zu verringern. Für diesen Fall müssten sie für mehrere Jahre ein Einkommen hinnehmen, das dem von ihnen als zu gering gerügten entspräche oder dieses sogar unterschritte.

C.

93

93

Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet. Art. 1 Nr. 48 VersÄndG 2001 verstößt weder gegen hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Auch hat der Gesetzgeber die ihm durch den Grundsatz des Vertrauensschutzes gezogenen Grenzen nicht überschritten.

I.

94

§ 69e BeamtVG verletzt die Beschwerdeführer nicht in ihren Rechten aus Art. 33 Abs. 5 GG.

95

1. Dass sich die Bezüge der aktiven und der sich im Ruhestand befindenden Beamten auf Grund § 69e BeamtVG unterschiedlich entwickeln, begegnet hinsichtlich Art. 33 Abs. 5 GG keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Es existiert kein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, der den Gesetzgeber verpflichtete, bei Anpassungen der Bezüge eine strikte Parallelität der Besoldungs- und Versorgungsentwicklung zu gewährleisten (vgl. BVerfGK 2, 64 <67>; Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 2. Juni 2001 2 BvR 571/00 -, NVwZ 2001, S. 1393 <1394>).

96

a) Mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG ist der Kernbestand von Strukturprinzipien gemeint, die allgemein oder doch ganz überwiegend während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums, mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind (vgl. BVerfGE 8, 332 <342 f.>; 106, 225 <232>; stRspr).

97

b) Das Beamtenrecht der Weimarer Zeit kannte keine allgemein anerkannte Regel des Inhalts, dass sich die Anpassung der Ruhegehälter stets parallel zu derjenigen der Aktivenbezüge zu vollziehen hätte. So bestimmte beispielsweise der auch zu Zeiten der Weimarer Republik geltende § 10 des Preußischen Pensionsgesetzes vom 27. März 1872 (Gesetz-Sammlung für die Königlichen Preußischen Staaten - Gesetzsamml. S. 268), dass sich das Ruhegehalt nach den zuletzt gewährten Dienstbezügen bemaß. Änderungen in den Pensions- und Besoldungssätzen konnten grundsätzlich nicht zugunsten der Altpensionäre berücksichtigt werden (vgl. Brand, Das Beamtenrecht, 3. Aufl., 1928, S. 311; Fischbach, Bundesbeamtengesetz, 1. Halbband, 3. Aufl., 1964, S. 780 f.).

98

Allerdings verfolgte der Gesetzgeber auch gegenüber den Ruhegehaltsempfängern den Grundsatz, den Versorgungsanspruch so zu regeln, dass er unter Berücksichtigung der sich wandelnden Verhältnisse jeweils einen angemessenen Lebensunterhalt sicherte (vgl. BVerfGE 8, 1 <20>). Dies führte in der Zeit