Urteil des BVerfG vom 25.10.2007

BVerfG: öffentliche sicherheit, versammlungsfreiheit, auflage, amtshandlung, polizei, unmittelbare gefahr, veranstalter, verfassungsbeschwerde, erlass, tarif

Entscheidungen

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 943/02 -

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerde

des G... e.V.,

vertreten durch die Geschäftsführerin

- Bevollmächtigte:

Rechtsanwälte Michael Günther und Koll.

Mittelweg 150, 20148 Hamburg –

gegen

den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. April 2002 – 24

ZB 01.1338 –,

das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 28. Februar 2001 – M

7 K 00.3379 -

hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

den Präsidenten Papier,

die Richterin Hohmann-Dennhardt

und den Richter Hoffmann-Riem

am 25. Oktober 2007 einstimmig beschlossen:

1. Der Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. April 2002 – 24 ZB 01.1338 – und das Urteil

des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 28. Februar 2001 - M 7 K 00.3379 - verletzen den

Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Artikel 8 Absatz 1 des Grundgesetzes. Sie werden aufgehoben.

Die Sache wird an das Bayerische Verwaltungsgericht München zurückverwiesen.

2. Der Freistaat Bayern hat dem Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen zu erstatten.

3. Der Wert des Gegenstands der anwaltlichen Tätigkeit wird auf 4.000 € (in Worten: viertausend Euro)

festgesetzt.

Gründe:

Die Verfassungsbeschwerde betrifft einen Kostenbescheid, mit dem Gebühren für den Erlass von

versammlungsrechtlichen Auflagen festgesetzt wurden.

Im Freistaat Bayern enthält das Kostengesetz vom 20. Februar 1998 (Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt,

S. 43) (im Folgenden: KostenG) Vorschriften über die Kosten für Amtshandlungen. Danach erheben die Behörden für

Tätigkeiten, die sie in Ausübung hoheitlicher Gewalt vornehmen, Kosten nach den Vorschriften des ersten Abschnitts

des Kostengesetzes (vgl. Art. 1 Abs. 1 Satz 1).

Art. 2 Abs. 1 Satz 1 KostenG lautet:

Art. 2

Kostenschuldner

(1) Zur Zahlung der Kosten ist verpflichtet, wer die Amtshandlung veranlasst, im Übrigen diejenige Person, in deren

Interesse die Amtshandlung vorgenommen wird. […]

Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 KostenG bestimmt über die Kostenfreiheit:

Art. 3

Sachliche Kostenfreiheit

(1) Kosten werden nicht erhoben für

[…]

2. Amtshandlungen, die überwiegend im öffentlichen Interesse von Amts wegen vorgenommen

werden; sind sie von einem Beteiligten veranlasst, so sind ihm dafür die Kosten aufzuerlegen,

soweit dies der Billigkeit nicht widerspricht;

[…]

Gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 10 Satz 1 KostenG werden für Amtshandlungen, die von der Polizei zur Erfüllung ihrer

Aufgaben nach Art. 2 des Polizeiaufgabengesetzes vorgenommen werden, Kosten nicht erhoben, soweit nichts

anderes bestimmt ist. Nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 10 Satz 2 Buchstabe a KostenG sind Amtshandlungen kostenpflichtig,

soweit sie beantragt oder sonst veranlasst sind und nicht überwiegend im öffentlichen Interesse vorgenommen

werden. Nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 12 KostenG werden Kosten nicht erhoben für Amtshandlungen bei der Durchführung

von Wahlen und Abstimmungen.

Gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 KostenG erlässt das Staatsministerium der Finanzen im Benehmen mit den beteiligten

Staatsministerien, der Staatskanzlei und den Mitgliedern der Staatsregierung nach Maßgabe entsprechender

Voraussetzungen das Kostenverzeichnis als Rechtsverordnung. Nach Art. 6 Abs. 1 Satz 1 KostenG bemisst sich

nach dem Kostenverzeichnis die Höhe der Gebühren. In dem Kostenverzeichnis (Verordnung über den Erlass des

Kostenverzeichnisses zum Kostengesetz vom 18. Juli 1995, Bayerisches Gesetz- und

Verordnungsblatt, S. 454 in der Fassung der Verordnung zur Änderung des Kostenverzeichnisses vom 30. November

2000, Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt, S. 816) ist in Tarif-Nr. 2.II.2/3 für das „Verbot oder Festlegung von

Auflagen nach § 5 oder § 15 Abs. 1 Versammlungsgesetz“ (VersG) eine Gebühr von 30 bis 400 DM vorgesehen

gewesen.

II.

1. Der Beschwerdeführer meldete am 10. Dezember 1999 per Telefax eine Versammlung an, die am selben Tag von

11.00 bis 16.00 Uhr vor dem Europäischen Patentamt in München stattfinden sollte. Das Versammlungsthema lautete

„Patentierung von Leben“. Die Beklagte im Ausgangsverfahren erließ daraufhin gegenüber dem Versammlungsleiter

mündlich folgende versammlungsrechtliche Auflagen:

1. Der Versammlungsleiter hat sich mit dem Einsatzleiter der Polizei in Verbindung zu setzen.

2. Der Aufstellungsort richtet sich nach Weisung der Polizei.

3. Die Personen, die Tiermasken tragen, haben sich auf Verlangen beim Einsatzleiter der

Polizei auszuweisen.

Am selben Tag erging an den Beschwerdeführer ein Kostenbescheid in Höhe von 40 DM für den Erlass der

versammlungsrechtlichen Auflagen. Es seien Auflagen nach § 15 Abs. 1 VersG aus Zeitgründen mündlich erteilt

worden. Die für die vorgenommene Amtshandlung zu erhebende Gebühr werde hiermit nachträglich festgesetzt.

Der Widerspruch des Beschwerdeführers wurde zurückgewiesen. Der angefochtene Kostenbescheid sei rechtmäßig

und verletze den Beschwerdeführer nicht in seinen Rechten. Der Beschwerdeführer sei der richtige Adressat, da er

aufgrund seiner Anmeldung einer öffentlichen Versammlung vom 10. Dezember 1999 die Landeshauptstadt München

zur Vornahme einer Amtshandlung – hier: Auflagen nach § 15 Abs. 1 VersG – veranlasst habe.

2. Die Klage wies das Verwaltungsgericht ab. Die Rechtsgrundlage im Bayerischen Kostengesetz und

Kostenverzeichnis verstoße nicht gegen Art. 8 GG. Die Erhebung von Gebühren sei nicht geeignet, von der

Veranstaltung einer Versammlung oder der Teilnahme an ihr abzuschrecken. Der Gebührenrahmen wirke nicht

erdrückend. Die festgesetzte Gebühr von 40 DM bleibe am unteren Rand des gesetzlichen Rahmens. Auch in anderen

grundgesetzlich geschützten Bereichen, wie der Rundfunk- und Pressefreiheit oder der Baufreiheit, fielen Gebühren

an.

Kostenfreiheit nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 KostenG bestehe nicht. Die Amtshandlung sei nicht überwiegend im

öffentlichen Interesse vorgenommen worden. Primärer Sinn und Zweck der Auflagenerteilung gemäß § 15 VersG sei

es, auch solche Versammlungen zu ermöglichen, die aus Rechtsgründen nicht zugelassen werden könnten, wenn sie

wie ursprünglich geplant durchgeführt würden. Diesem Ziel hätten auch die erteilten Auflagen gedient, deren

Rechtmäßigkeit das Gericht aufgrund der Bestandskraft nicht zu überprüfen habe. Sie hätten hauptsächlich im

Interesse des Veranstalters gelegen, seine Versammlung reibungsfrei und innerhalb der gesetzlichen Grenzen

durchzuführen. Die Auflage hinsichtlich des Verbots, Tiermasken zu tragen, habe die Gewähr dafür bieten sollen,

dass ein Verstoß gegen das so genannte Vermummungsverbot nach § 17a Abs. 2 VersG nicht eintrete. Auch die

Auflage, sich mit dem Einsatzleiter der Polizei in Verbindung zu setzen, habe dem reibungslosen Ablauf der

Versammlung gedient.

Auch wenn man annehmen würde, der Auflagenbescheid sei überwiegend im öffentlichen Interesse ergangen, seien

nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 KostenG Kosten aufzuerlegen, wenn die Amtshandlung von einem Beteiligten veranlasst

worden sei und die Kostenerhebung der Billigkeit nicht widerspreche. Der Veranstalter sei Veranlasser der

Versammlung. Die Versammlung wiederum habe den Auflagenbescheid veranlasst. Die Kostenerhebung von 40 DM

widerspreche auch nicht der Billigkeit. Es handele sich um eine sehr geringe Gebühr; außerdem liege es im Interesse

des Veranstalters, dass geprüft werde, ob die Versammlung den rechtlichen Vorschriften entspreche, und

gegebenenfalls Auflagen erteilt würden, um zu gewährleisten, dass sich die Versammlung im rechtlichen Rahmen

halte.

3. Den Antrag auf Zulassung der Berufung lehnte der Verwaltungsgerichtshof ab (vgl. Bay. VGH, NVwZ 2003,

S. 114 ff.). Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestünden nicht.

Auch wenn der Kostenbescheid im Zusammenhang mit der Anmeldung der Versammlung stehe, sei hervorzuheben,

dass die Kosten nicht für die Anmeldung erhoben würden, insbesondere werde nicht etwa die Durchführung der

erlaubnisfreien Versammlung von der Entrichtung von Gebühren abhängig gemacht. Es sei nochmals hervorzuheben,

dass die Gebühr nur dann anfalle, wenn im Einzelfall aus Gründen der Gefahrenabwehr Auflagen nach § 15 Abs. 1

VersG erlassen werden müssten. Die Festlegung von Auflagen diene letztlich der Durchführbarkeit der Versammlung.

Es hänge von deren konkreter Ausgestaltung, wie sie der Veranstalter vorsehe, ab, ob nach Maßgabe des § 15

Abs. 1 VersG aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung Auflagen überhaupt veranlasst seien. Da in

diesem Fall die entsprechende Prüfung durch die Versammlungsbehörde veranlasst sei und die Festlegung von

Auflagen eine Amtshandlung im Sinne des Kostengesetzes darstelle, sei die Erhebung der Verwaltungsgebühr

grundsätzlich nicht verfassungswidrig. Darüber hinaus habe der Gesetzgeber in Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 KostenG ein

Regulativ vorgesehen. Auch wenn es verfassungsrechtlich nicht geboten sei, Auflagen nach § 15 VersG generell von

der Kostenpflicht auszunehmen, ermögliche die Billigkeitsregelung, im Einzelfall – etwa bei Mittellosigkeit des

Veranstalters – von der Gebühr abzusehen.

Die Erhebung der Verwaltungsgebühr für Auflagen verstoße auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Die abweichende

Regelung bei Auflagen, die von der Polizei während einer Versammlung verfügt würden, sei sachlich darin begründet,

dass bei der Entscheidung der Versammlungsbehörde der Verwaltungsaufwand messbar sei, während die Polizei

Entscheidungen bei sich konkret abzeichnenden Entwicklungen treffe, bei denen ein konkreter Veranlasser nur

schwer feststellbar sei. Das Gleichbehandlungsgebot sei auch nicht deshalb verletzt, weil Amtshandlungen im

Zusammenhang mit der Durchführung von Wahlen kostenfrei seien. Hierbei handele es sich um gesetzlich

vorgeschriebene Aufträge zur Stärkung der Demokratie. Der im Vordergrund stehende staatspolitische Zweck und die

gesetzliche Verpflichtung zur Durchführung von Wahlen rechtfertigten die Kostenfreiheit.

4. Mit seiner gegen die gerichtlichen Entscheidungen gerichteten Verfassungsbeschwerde rügt der

Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1, Art. 8 Abs. 1 und 2 sowie Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG.

Er führe häufig öffentliche Versammlungen und Aktionen durch, teilweise auch in dichter Folge und an mehreren

Orten zur gleichen Zeit. Diese Veranstaltungen müssten regelmäßig angemeldet werden. Er nehme weder Spenden

von so genannten Großspendern noch von staatlichen Organisationen entgegen, um seine Unabhängigkeit zu wahren.

Da bei der Anmeldung einer öffentlichen Versammlung unter freiem Himmel nicht voraussehbar sei, welche Auflagen

erteilt würden, müsse er bei jeder Anmeldung im Freistaat Bayern damit rechnen, mit Kosten bis zu 400 DM belastet

zu werden. Ein derartiges nicht kalkulierbares Kostenrisiko wirke bereits im Einzelfall abschreckend, weil der

Veranstalter die Kosten regelmäßig nicht auf die Versammlungsteilnehmer umlegen könne. Im Übrigen wirke es

zumindest grundrechtsbegrenzend, weil auch ein leistungsstärkerer Veranstalter sich nur noch eine begrenzte Anzahl

von öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel erlauben könne. In den meisten Bundesländern würden für die

Erteilung von versammlungsrechtlichen Auflagen Gebühren – auch wegen verfassungsrechtlicher Bedenken hiergegen

- nicht erhoben.

Art. 8 GG kontingentiere nicht das Versammlungsrecht dahingehend, dass nur in gewissen Zeitabständen eine

Versammlung veranstaltet werden dürfe. Aus aktuellem Anlass dürften auch mehrere Versammlungen in kurzer Folge

an verschiedenen Konfliktorten, möglicherweise sogar am selben Tag angemeldet werden. Verwaltungsgebühren

könnten dann prohibitiv wirken.

Es sei ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG, wenn Veranstalter, die ihre Versammlung

rechtzeitig anmeldeten, mit gebührenpflichtigen Auflagen rechnen müssten, während eine Gebührenpflicht

ausscheide, wenn die Anmeldung unterbleibt, so dass Auflagen erst vor Ort erteilt werden könnten, für die niemand

mit Gebühren belastet werde. Auch entfalle eine Gebührenpflicht bei einer Versammlung, die rechtzeitig angemeldet

wurde, bei der die Auflagen aber erst vor Ort erteilt würden. Sachlich sei dieser Unterschied nicht zu rechtfertigen. Die

Mitwirkung am demokratischen Meinungsbildungsprozess müsse frei von staatlichen Kosten sein. Im Übrigen

verstießen die einschlägigen Tarifstellen sowie Artikel des Kostengesetzes auch gegen das Zitiergebot des Art. 19

Abs. 1 Satz 2 GG.

5. Die Verfassungsbeschwerde ist dem Bayerischen Staatsministerium der Justiz, den Regierungen der anderen

Bundesländer und der Landeshauptstadt München mit der Gelegenheit zur Stellungnahme zugestellt worden.

Die Landesregierungen der Länder Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern,

Niedersachsen, Sachsen-Anhalt, Sachsen, Schleswig-Holstein, Saarland und Thüringen haben durch die jeweiligen

Fachministerien mitgeteilt, dass die Erteilung versammlungsrechtlicher Auflagen in ihren Ländern keiner

Gebührenpflicht unterliege.

III.

Die Voraussetzungen für eine stattgebende Kammerentscheidung liegen vor (§ 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG). Das

Bundesverfassungsgericht hat die für die Beurteilung der Verfassungsbeschwerde maßgeblichen

verfassungsrechtlichen Fragen bereits entschieden. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist zur Durchsetzung

des Grundrechts des Beschwerdeführers auf Versammlungsfreiheit angezeigt.

1. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG.

a) Der Kostenbescheid und die hierzu ergangenen Entscheidungen der Verwaltungsgerichte greifen in den

Schutzbereich von Art 8 Abs. 1 GG ein.

Betroffen ist eine von Art. 8 Abs. 1 GG geschützte Versammlung. Der gegenüber dem Beschwerdeführer erlassene

Kostenbescheid für den Erlass versammlungsrechtlicher Auflagen greift in die Versammlungsfreiheit des

Beschwerdeführers ein, denn Gebühren aus Anlass einer Versammlung können deren Durchführung erschweren und

gegebenenfalls Grundrechtsberechtigte von der Ausübung ihres Grundrechts abhalten.

b) Ein solcher auf der Grundlage von Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 KostenG in Verbindung mit Tarif-Nr. 2.II.2/3 KVz erfolgender

Eingriff ist jedenfalls dann verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, wenn die Gebühr für eine versammlungsrechtlich

begründete Amtshandlung erhoben wird, die nicht an die Verursachung einer dem Betroffenen zuzurechnenden

konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung anknüpft.

aa) Eine grundsätzliche Gebührenpflicht für Amtshandlungen aus Anlass von Versammlungen würde dem Charakter

des Art. 8 Abs. 1 GG als Freiheitsrecht widersprechen, das nicht unter einem Erlaubnisvorbehalt steht und das

Beschränkungen im Sinne des Absatz 2 nur unterworfen werden darf, wenn sie dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

entsprechen (vgl. BVerfGE 69, 315 <353>; 115, 320 <361>).

Beschränkungen des Freiheitsrechts sind daher nur verfassungsgemäß, wenn sie zum Schutz eines mit der

Versammlungsfreiheit kollidierenden Rechtsguts geeignet und erforderlich und ferner angemessen sind, weil der

Schutz des anderen Rechtsguts gegenüber der Versammlungsfreiheit im konkreten Fall vorrangig ist. Ob dies der Fall

ist, muss unter Beachtung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit für eine Demokratie geklärt werden. Insbesondere

dürfen Beschränkungen nicht einschüchternd auf die Ausübung des Grundrechts wirken.

Diese allgemeinen verfassungsrechtlichen Anforderungen sind auch für die Auslegung und Anwendung einer an den

Erlass von versammlungsrechtlichen Auflagen anknüpfenden Kostenregelung maßgebend. Eine solche

Kostenregelung wirkt sich mittelbar einschränkend auf die Ausübung der Versammlungsfreiheit aus und unterliegt

deshalb eigenständig zu bestimmenden Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. So widerspricht es der

Grundrechtsnorm, für hoheitliche Maßnahmen aus Anlass einer verfassungsrechtlich geschützten Versammlung eine

Gebührenpflicht vorzusehen, wenn diese schon nicht den Zweck verfolgen, ein Rechtsgut zu schützen, das im

konkreten Fall Vorrang vor der Versammlungsfreiheit genießt. Diesem verfassungsrechtlichen Erfordernis trägt die

Bezugnahme der bayerischen Kostenregelung auf § 15 Abs. 1 VersG Rechnung. Denn diese Norm sieht Auflagen nur

zur Abwehr von unmittelbaren, also konkreten, Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung vor. Die Auflage

soll damit Rechtsgütern dienen, deren Schutz im betroffenen Fall der Ausübung der Versammlungsfreiheit vorgeht,

und den Gefahren so weit entgegenwirken, dass stärker beeinträchtigende Maßnahmen, etwa ein Verbot der

Versammlung, nicht erforderlich werden. Eine solche Abwehr konkreter Gefahren wird dagegen nicht bezweckt bei

Amtshandlungen, die sich in bloßen Hinweisen auf die allgemeine Rechtslage erschöpfen (vgl. BVerfG, Beschluss der

1. Kammer des Ersten Senats vom 21. März 2007 - 1 BvR 232/04 -, NVwZ 2007, S. 1183 <1184>; OVG Rheinland-

Pfalz, Urteil vom 16. Mai 2006 - 7 A 10017/06 -, NVwZ 2007, S. 236 <238>) oder bei Verhaltensanweisungen, die

Vorkehrungen für abstrakt gefährliche Tatbestände vorsehen oder im Sinne vorsorgender Maßnahmen auch ohne

Vorliegen einer konkreten Gefahr den reibungslosen Ablauf einer Versammlung gewährleisten sollen (vgl. Hess. VGH,

Urteil vom 26. April 2006 - 5 UE 1567/05 -, NVwZ-RR 2007, S. 6 f.). Insofern handelt es sich nach der gesetzlichen

Definition nicht um Auflagen im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG. Derartige Maßnahmen dürfen nicht zu

Gebührenpflichten führen.

bb) Nach der ständigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist eine eigenständige Voraussetzung für die

Begründung von Gebührenpflichten, dass zwischen der Verwaltungsleistung und dem Gebührenschuldner eine

besondere Beziehung besteht, die es gestattet, diesem die Amtshandlung individuell zuzurechnen (vgl. BVerwGE

109, 272 <275 f.>; OVG Rheinland-Pfalz, NVwZ 2007, S. 236 <237>). Im versammlungsrechtlichen Kontext sind

diese Anforderungen unter Berücksichtigung des Schutzgehalts der Versammlungsfreiheit so zu konkretisieren, dass

von der Gebührenpflicht keine Auswirkungen ausgehen dürfen, die davon abhalten könnten, unter dem Schutz des

Art. 8 GG stehende Versammlungen durchzuführen. Vorliegend ist nicht allgemein zu klären, ob und unter welchen

Voraussetzungen eine Gebührenerhebung unbedenklich ist. Die bloße Verursachung der Amtshandlung durch

Anmeldung oder Durchführung einer Versammlung reicht dafür jedenfalls nicht. Maßgaben, die keine Auflagen im

Sinne von § 15 Abs. 1 VersG darstellen, dürfen auf der Grundlage von Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 KostenG in Verbindung mit

Tarif-Nr. 2.II.2/3 KVz gebührenrechtlich weder als von den Veranstaltern oder Teilnehmern einer Versammlung

„veranlasst“ (vgl. Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1, Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 KostenG) noch als in deren „Interesse“ vorgenommen

(vgl. Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 KostenG) bewertet werden. Auch dürfen dem Veranstalter oder Leiter einer

Versammlung gebührenrechtlich nicht Gefahrentatbestände zugerechnet werden, die nicht von ihm, sondern - wenn

auch im Zusammenhang oder infolge der konkreten Versammlung - eigenständig durch Dritte unter Einschluss von

Versammlungsteilnehmern geschaffen werden.

c) Vorliegend sind die Voraussetzungen einer Gebührenerhebung schon deshalb nicht gegeben, weil der

Gebührenbescheid nicht an eine Auflage im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG anknüpfte.

aa) Das Bayerische Kostengesetz regelt allgemein eine Kostenpflichtigkeit für Amtshandlungen der Behörden des

Landes, die sie in Ausübung hoheitlicher Gewalt vornehmen (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 KostenG). Davon können daher

grundsätzlich auch Amtshandlungen aus Anlass von Versammlungen erfasst sein. Zur näheren Konkretisierung sieht

Art. 5 Abs. 1 des Bayerischen Kostengesetzes den Erlass eines Kostenverzeichnisses als Rechtsverordnung vor.

Eine Umsetzung speziell im Hinblick auf Versammlungen ist aufgrund Tarif-Nr. 2.II.2/3 des Bayerischen

Kostenverzeichnisses erfolgt, der Gebühren unter anderem für versammlungsrechtliche Auflagen nach § 15 Abs. 1

VersG vorsieht. Voraussetzung solcher Auflagen ist eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder

Ordnung.

bb) Diese Ermächtigung rechtfertigt es vorliegend nicht, eine Gebühr zu erheben.

(1) Von den Gerichten ist nicht festgestellt worden, dass die mündlich erteilten „Auflagen“ der Abwehr konkreter oder

gar unmittelbar bevorstehender Gefahren dienten und damit von den Beschwerdeführern veranlasste Auflagen im

Sinne des § 15 Abs. 1 VersG waren. Lagen diese Voraussetzungen nicht vor, war die in der Kostenerhebung liegende

Beschränkung der Versammlungsfreiheit nicht gerechtfertigt.

Sowohl das Verwaltungsgericht als auch der Verwaltungsgerichtshof haben bereits nicht gesehen, dass an

versammlungsbehördliche Maßgaben eine Gebührenpflicht auf der Grundlage des Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 KostenG in

Verbindung mit Tarif-Nr. 2.II.2/3 KVz nicht geknüpft werden darf, sofern diese nicht der Abwehr einer unmittelbaren

Gefahr im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG dienen. Der Verwaltungsgerichtshof hat zwar ausgeführt, dass eine

Verwaltungsgebühr nur anfalle, wenn „aus Gründen der Gefahrenabwehr“ Auflagen erlassen werden müssten, und

dass es von der konkreten Ausgestaltung der Versammlung abhänge, ob „nach Maßgabe des § 15 Abs. 1 VersG“

Auflagen überhaupt aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung veranlasst seien. Er hat im Folgenden

jedoch weder geprüft noch festgestellt, dass die angegriffenen Maßgaben der Abwehr einer unmittelbar

bevorstehenden Gefahr dienen sollten. Im Übrigen hat er (unter Verweis auf BVerfGE 85, 69 <74>) ausgeführt, dass

auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichtes die Versammlungsbehörde Vorkehrungen „zum

störungsfreien Verlauf der Veranstaltung und zum Schutz von Interessen Dritter oder der Gesamtheit“ zu treffen habe;

dabei hat der Verwaltungsgerichtshof nicht berücksichtigt, dass die in Bezug genommenen Ausführungen des

Bundesverfassungsgerichts nur der Darstellung der ratio der versammlungsrechtlichen Anmeldepflicht galten, sich

aber nicht auf die Voraussetzungen des Erlasses beschränkender Verfügungen bezogen. Eine Rechtfertigung für die

Auferlegung von Kosten lässt sich ihnen erst recht nicht entnehmen.

(2) Die Prüfung, ob die Kostenpflicht an eine der Abwehr unmittelbar bevorstehender Gefahren dienende Auflage

anknüpfte, durfte nicht unter Hinweis auf die Bestandskraft der erlassenen Auflage unterbleiben.

Ob es sich um eine gebührenpflichtige Auflage handelte, die der Abwehr einer Gefahr im Sinne des § 15 Abs. 1

VersG dienen und an die Verursachung durch den mit der Kostenpflicht Belasteten anknüpfen sollte, ist entgegen der

Auffassung der Gerichte unabhängig davon zu prüfen, ob die der Gebührenerhebung zugrunde gelegte Verfügung

bestandskräftig geworden ist oder nicht. Es würde eine unverhältnismäßige Beschränkung der Versammlungsfreiheit

bedeuten, wenn ein Veranstalter oder Leiter der Versammlung damit rechnen müsste, für jede von der

Versammlungsbehörde ergriffene und von ihr als „Auflage“ bezeichnete Maßnahme eine Gebühr zahlen zu müssen,

wenn er sie nicht erfolgreich mit Rechtsmitteln angreift. Versammlungsbehörden pflegen aus Anlass von

Versammlungen eine Vielzahl von Maßnahmen durchzuführen und insbesondere häufig lange Kataloge von ihnen so

genannter Auflagen vorzusehen, unter denen sich meist auch Maßgaben befinden, die nicht der Abwehr konkreter

oder gar unmittelbar bevorstehender Gefahren, sondern anderen Zwecken, insbesondere der Erleichterung der

Erfüllung polizeilicher Aufgaben, dienen. Ein Veranstalter oder Leiter einer Versammlung, der solche rechtsirrig als

„Auflagen“ bezeichnete Vorkehrungen als für sein Anliegen unschädlich bewertet oder gar inhaltlich als sachgerecht

ansieht und deshalb rechtlich nicht beanstandet, muss sich, wenn er eine auf die Maßgabe bezogene

Gebührenfestsetzung angreifen will, nicht entgegenhalten lassen, die Bestandskraft schließe die Prüfung aus, ob die

versammlungsbehördliche Maßnahme der Abwehr einer dem Betroffenen zurechenbaren Gefahr im Sinne des § 15

Abs. 1 VersG dienen sollte.

2. Die angegriffenen Entscheidungen beruhen auf dem festgestellten Grundrechtsverstoß. Es ist nicht

ausgeschlossen, dass die Gerichte bei Beachtung der grundrechtlichen Maßstäbe zu einem anderen Ergebnis

kommen werden. Denn nach den Feststellungen, die den angegriffenen Entscheidungen zugrunde liegen, liegt es

nahe, dass die versammlungsbehördlichen Vorgaben lediglich der Gefahrenvorsorge und der Gewährleistung eines

„reibungslosen“ Ablaufs der Versammlung dienen sollten, ohne die Abwehr unmittelbarer Gefährdungen im Sinne von

§ 15 Abs. 1 VersG überhaupt zu beabsichtigen.

Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, durch die Auflagenerteilung nach § 15 Abs. 1 VersG solle ein „reibungsloser

Ablauf der Versammlung“, der im Interesse des Veranstalters liege, gewährleistet werden. Dieses Ziel hätten auch die

erteilten Auflagen verfolgt. Die Auflage bezüglich der Tiermasken habe „die Gewähr dafür bieten“ sollen, dass ein

Verstoß gegen § 17a Abs. 2 VersG (Vermummungsverbot) nicht eintrete. Auch die Auflage, sich mit dem

Einsatzleiter in Verbindung zu setzen, habe „dem reibungslosen Ablauf der Versammlung“ gedient. Damit hätten die

Auflagen nach Auffassung des Gerichts hauptsächlich dem Interesse des Veranstalters gedient, „seine Versammlung

reibungsfrei und innerhalb der gesetzlichen Grenzen durchzuführen“.

Der Verwaltungsgerichtshof hat diese Feststellungen nicht beanstandet und stattdessen wiederholt darauf

verwiesen, dass von der Versammlungsbehörde Vorkehrungen zum störungsfreien Verlauf der Versammlung sowie

zum Schutz von Interessen Dritter oder der Gesamtheit zu treffen seien.

Beide Gerichte haben danach den Sinn und Zweck der dem Beschwerdeführer mündlich mitgeteilten Maßgaben

darin gesehen, für einen „reibungslosen“ oder „störungsfreien“ Versammlungsablauf Vorsorge zu tragen, nicht

hingegen darin, konkreten und unmittelbar bevorstehenden Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu

begegnen. Es liegt nach diesen Feststellungen nahe, dass die Behörde nicht eine bereits entstandene

versammlungsrechtliche Gefahr bekämpfen, sondern dem Entstehen einer solchen vorbeugen wollte.

Das gilt auch für die Verfügung, dass die Personen, die Tiermasken trügen, sich auf Verlangen beim Einsatzleiter

der Polizei auszuweisen hätten. Das Tragen der Tiermasken hatte im vorliegenden Fall demonstrative, illustrierende

Zwecke und hing mit dem Inhalt der Veranstaltung des Beschwerdeführers zusammen, der sich mit seiner

Versammlung gegen die „Patentierung von Leben“ wendete. Eine Aufmachung, die erkennbar der Meinungsäußerung

oder künstlerischen Zwecken dient, wird nicht vom Vermummungsverbot erfasst, weil sie den Gesamtumständen

nach nicht auf Identitätsverschleierung gerichtet ist (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, Demonstrations- und

Versammlungsfreiheit, 14. Aufl., 2005, § 17a Rn. 26).

Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die Tiermasken nicht für solche Zwecke getragen werden sollten, sondern um

Identitätsfeststellungen zu verhindern, sind weder aus den angegriffenen Entscheidungen noch sonst aus den vom

Bundesverfassungsgericht beigezogenen Akten des Ausgangsverfahrens ersichtlich. Dementsprechend ist auch nicht

erkennbar, dass die Versammlungsbehörde solche konkreten Anhaltspunkte angenommen und die Maßgaben zwecks

Abwehr der unmittelbaren Gefahr einer Vermummung getroffen hätte.

In einer solchen Situation ist in der mündlich erfolgten „Auflage“ des Versammlungsleiters ein Hinweis auf die

Gesetzeslage zu sehen, nämlich darauf, dass die Versammlungsteilnehmer mit Tiermasken gegebenenfalls

aufgefordert werden könnten (und selbstverständlich der Aufforderung nachkommen müssten), sich auszuweisen.

Solche Hinweise können durchaus sinnvoll sein, um die Durchführbarkeit der Versammlung zu erleichtern und im

vorliegenden Fall etwa den Versammlungsteilnehmern von vornherein deutlich zu machen, dass eine eventuell

erfolgende Aufforderung, sich auszuweisen, keine repressive Maßnahme gegen die Versammlung ist. Zur Abwehr

einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung können solche Maßnahmen jedoch nicht

dienen, weil sie keine eigenständige Gefahrenabwehrfunktion haben (vgl. auch Breitbach/Deiseroth/Rühl, in:

Ridder/Breitbach/Rühl/Steinmeier, Versammlungsrecht, Kommentar, 1992, § 15 Rn. 160).

3. Da die angegriffenen Entscheidungen keinen Bestand haben, braucht den anderen von dem Beschwerdeführer

erhobenen Rügen der Verfassungswidrigkeit der Gebührenerhebung nicht nachgegangen zu werden.

4. Die Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG. Die Festsetzung des Gegenstandswerts ergibt sich

aus § 113 Abs. 2 Satz 3 BRAGO in Verbindung mit § 61 Abs. 1 RVG (vgl. auch BVerfGE 79, 365 <366 ff.>).

Von einer weiteren Begründung wird gemäß § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

Papier

Hohmann-Dennhardt

Hoffmann-Riem