Urteil des BVerfG vom 14.10.2003
BVerfG: anpassung, aktiven, versorgung, eingriff, gesetzesmaterialien, behandlung, unabhängigkeit, aufschub, erfüllung, wesensgehalt
Entscheidungen
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 19/02 -
In dem Verfahren
zur verfassungsrechtlichen Prüfung
der Verfassungsmäßigkeit des Artikel 3 des Bundesbesoldungs- und -versorgungsgesetzes 2000 vom 19. April 2001
(BGBl I S. 618)
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 3. Dezember 2002 - 16 VG 178/2002 -
hat die 2. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
die Richter Jentsch,
Broß
und die Richterin Lübbe-Wolff
gemäß § 81a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 14. Oktober
2003 einstimmig beschlossen:
Die Vorlage ist unzulässig.
Gründe:
I.
1
Gegenstand der Vorlage ist die in Art. 3 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und Versorgungsbezügen in
Bund und Ländern 2000 (Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 2000 - BBVAnpG 2000)
vorgesehene Einmalzahlung für aktive Beamte bestimmter Besoldungsgruppen.
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1. Mit dem BBVAnpG 2000 wurden die Besoldungs- und Versorgungsbezüge - gegenüber dem Tarifbereich mit einer
zeitlichen Verschiebung und vermindert um 0,2 Prozentpunkte vom Erhöhungssatz zum weiteren Aufbau der
Versorgungsrücklage - angepasst (vgl. im Einzelnen Art. 1, 2 BBVAnpG 2000). Die tariflich vereinbarte Einmalzahlung
von 4 x 100 DM wurde durch Art. 3 Abs. 1 BBVAnpG 2000 nur für die aktiven Beamten und Soldaten in den
Besoldungsgruppen bis A 11 übertragen.
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Art. 3 Abs. 1 BBVAnpG 2000 lautet wie folgt:
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Beamte und Soldaten in den Besoldungsgruppen A 1 bis A 11 (...) erhalten für die Monate
September bis Dezember 2000 eine einmalige Zahlung in Höhe von 400 Deutsche Mark; sie
vermindert sich um 100 Deutsche Mark für jeden dieser Kalendermonate, für den kein
Anspruch auf Dienstbezüge besteht oder bereits aus einem anderen Rechtsverhältnis im
öffentlichen Dienst (§ 40 Abs. 6 des Bundesbesoldungsgesetzes) eine einmalige Zahlung
gewährt worden ist.
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2. Die Beteiligten des Ausgangsverfahrens streiten um die Bewilligung einer Einmalzahlung nach Art. 3 Abs. 1
BBVAnpG 2000. Der Kläger ist Beamter im Ruhestand und bezieht von der Beklagten Versorgungsbezüge nach der
Besoldungsgruppe A 11. Seinen Antrag auf Gewährung einer Einmalzahlung nach Art. 3 Abs. 1 BBVAnpG 2000 in
Höhe des ihm nach der Pensionsskala zustehenden Teils lehnte die Beklagte mit dem Hinweis auf den klaren
Gesetzeswortlaut ab. Nachdem auch der Widerspruch des Klägers gegen den ablehnenden Bescheid erfolglos
geblieben war, erhob er Klage mit dem Ziel, die Beklagte unter Aufhebung des ablehnenden Bescheides in Gestalt
des Widerspruchsbescheides zu verpflichten, ihm für die Monate September bis Dezember 2000 den ihm nach der
Pensionsskala anteilig zustehenden Betrag an der Einmalzahlung zu gewähren.
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3. Mit Beschluss vom 3. Dezember 2002 hat das Verwaltungsgericht Hamburg das Verfahren ausgesetzt und die
Sache gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht zur Prüfung der Frage der Vereinbarkeit von Art. 3
BBVAnpG 2000 mit dem Grundgesetz vorgelegt.
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Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts verstößt die Nichtgewährung der Einmalzahlung für Ruhestandsbeamte,
deren Versorgung an die Besoldungsgruppen A 1 bis A 11 anknüpft, gegen Art. 33 Abs. 5 GG, da in den Kerngehalt
des aus Lebenszeit-, Alimentations- und Leistungsprinzip folgenden Grundsatzes der Gewährung amtsangemessener
Leistungen eingegriffen werde. Der Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt habe zwar nicht zur Folge, dass
ein hergebrachter Grundsatz der vollständigen Gleichstellung von aktiven Beamten und Ruhestandsbeamten bestehe.
So sei in der Rechtsprechung die Möglichkeit einer Ungleichbehandlung der Empfänger von Bezügen einerseits und
von Versorgungsleistungen andererseits anerkannt. Von diesen Fallgestaltungen, in denen es in der Regel um die
Frage gegangen sei, inwieweit bestimmte Bestandteile der Bezüge ruhegehaltfähig seien, unterscheide sich der
vorliegende Fall aber deutlich. Im Rahmen des Art. 3 BBVAnpG 2000 erfolge eine Ungleichbehandlung im Hinblick auf
die Anpassung der Bezüge und Versorgungsleistungen an die wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse.
Bezüglich der Ruhegehaltsempfänger, deren Versorgung an die Besoldungsgruppen A 1 bis A 11 anknüpfe, habe der
Gesetzgeber außer Acht gelassen, dass auch hier eine Anpassung der Bezüge für die Monate September bis
Dezember 2000, wie ihn die Einmalzahlung der Sache nach darstelle, habe erfolgen müssen. Dass insoweit ein
Anpassungsbedarf bestanden habe, ergebe sich aus der Gesetzesbegründung, die das Ziel der Anpassung der
Bezüge der aktiven Beamten und Versorgungsempfänger an die wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse
beschreibe und zugleich auf soziale Belange für die Gewährung der Einmalzahlung an aktive Beamte der unteren
Besoldungsgruppen abstelle. Zudem könne nicht davon ausgegangen werden, dass mit der Einmalzahlung an die
aktiven Beamten der unteren Besoldungsgruppen eine Überalimentation habe geschaffen werden sollen. Die damit
notwendige Anpassung habe der Gesetzgeber im Hinblick auf die Versorgungsempfänger der unteren
Besoldungsgruppen ohne ausdrückliche Begründung unterlassen. Während bei den Besoldungs- und
Versorgungsempfängern der höheren Besoldungsgruppen noch die Überlegung eingreifen könne, dass diese von der
allgemeinen Teuerung weniger stark betroffen seien, könne die Auferlegung eines Sparbeitrages bei
Versorgungsempfängern der unteren Besoldungsgruppen nicht mehr auf sachgerechte Erwägungen zurückgeführt
werden.
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Auch verstoße Art. 3 Abs. 1 BBVAnpG 2000 gegen Art. 3 Abs. 1 GG, da die Nichtgewährung der Einmalzahlung an
Versorgungsempfänger der unteren Besoldungsgruppen auf sachwidrigen Erwägungen beruhe. Der Gesetzgeber sei
verpflichtet, eine sachgerechte und gleiche Behandlung aller Beamten, d. h. der aktiven wie der Ruhestandsbeamten,
sicherzustellen. Daraus ergebe sich die Forderung nach grundsätzlich gleichen Regelungen bei der Anpassung der
Bezüge an veränderte wirtschaftliche Rahmenbedingungen. Die vom Gesetzgeber genannten Gründe der
Haushaltskonsolidierung und der Schaffung einer sozialen Symmetrie in den Alterssicherungssystemen rechtfertigten
die Ungleichbehandlung von aktiven Beamten und Versorgungsempfängern derselben Besoldungsgruppen nicht. Die
unterschiedlichen Voraussetzungen einer amtsangemessenen Alimentation bei Beamten und Ruhestandsbeamten
seien bereits dadurch berücksichtigt, dass die Versorgungsbezüge stets nur einen bestimmten Prozentsatz der
ruhegehaltfähigen Bestandteile der Bezüge darstellten.
II.
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Die Vorlage ist unzulässig.
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1. Ein Gericht kann eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit einer
gesetzlichen Vorschrift nach Art. 100 Abs. 1 GG nur einholen, wenn es zuvor die Entscheidungserheblichkeit der
Vorschrift und ihre Verfassungsmäßigkeit sorgfältig geprüft hat (vgl. BVerfGE 86, 71 <76>). Dem
Begründungserfordernis des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügt ein Vorlagebeschluss nur, wenn das Gericht die
Entscheidungserheblichkeit und seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der Norm näher begründet und die
für seine Überzeugung maßgeblichen Erwägungen umfassend und nachvollziehbar darlegt (vgl. BVerfGE 65, 308
<316>; 86, 52 <57>; 88, 198 <201>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 8. Januar 1999 - 1
BvL 14/98 -, NJW 1999, S. 1098 <1099>). Das Gericht muss sich mit der Rechtslage auseinander setzen, die in
Rechtsprechung und Literatur vertretenen Auffassungen berücksichtigen und auf unterschiedliche
Auslegungsmöglichkeiten der Norm eingehen, soweit diese für deren Verfassungsmäßigkeit von Bedeutung sein
können (vgl. BVerfGE 79, 245 <249>; 86, 71 <77>; 97, 49 <60>). Die Darlegungen zur Verfassungswidrigkeit der zur
Prüfung gestellten Norm müssen den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab nennen und die für die Überzeugung
des Gerichts maßgebenden Erwägungen darstellen, wobei auch eine Auseinandersetzung jedenfalls mit nahe
liegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten zu erfolgen hat (vgl. BVerfGE 86, 52 <57>; 86, 71 <78>; 94,
315 <325>). Wird im Vorlagebeschluss in Bezug auf die zur Überprüfung gestellte Norm ein verfassungsrechtlicher
Prüfungsmaßstab zu Grunde gelegt, der zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in offenkundigem
Widerspruch steht, hat das vorlegende Gericht seinen abweichenden Maßstab in Auseinandersetzung mit der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts näher zu begründen (vgl. BVerfGE 80, 182 <186>).
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2. Diesen Anforderungen wird der Vorlagebeschluss nicht gerecht.
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a) Dies betrifft zunächst die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Frage der Unvereinbarkeit des Art. 3
BBVAnpG 2000 mit Art. 33 Abs. 5 GG. Das Verwaltungsgericht geht zwar im Ansatz zutreffend davon aus, dass der
Gesetzgeber im Rahmen des ihm zustehenden weiten Gestaltungsspielraums nicht das Alimentationsprinzip
verletzen darf. Die Begründung dafür, dass ein solcher unzulässiger Eingriff mit der Regelung des Art. 3 BBVAnpG
2000 vorgenommen worden sei, ist jedoch unzureichend.
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aa) Dem Vorlagebeschluss lässt sich zunächst nicht mit hinreichender Klarheit entnehmen, ob das
Verwaltungsgericht von einem hergebrachten Grundsatz gleichmäßiger Anpassung von Besoldungs- und
Versorgungsbezügen ausgeht und von diesem Blickwinkel aus eine Teilhabe der Versorgungsempfänger an
einmaligen Zuwendungen im Rahmen von Besoldungserhöhungen dem Kernbestand des Alimentationsprinzips
zurechnen will. Sofern das Verwaltungsgericht sich auf diesen Standpunkt stellen wollte, stünde dies in einem
Spannungsverhältnis zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Dieses hat bereits entschieden, dass das
Alimentationsprinzip nicht das Recht auf eine allgemeine, stets prozentual vollkommen gleiche und gleichzeitig
wirksam werdende Besoldungs- und Versorgungsanpassung umfasst, so dass etwa auch ein vorübergehender
Aufschub der linearen Erhöhung der Bezüge in bestimmten Besoldungsgruppen nicht das Alimentationsprinzip verletzt
(BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 2. Juni 2001 - 2 BvR 571/00 -, NVwZ 2001, S. 1393f.).
Dementsprechend verstößt eine differenzierende Gewährung eines einmaligen Festbetrages auch nicht gegen das
Alimentationsprinzip. Das Verwaltungsgericht wäre daher gehalten gewesen, sich eingehend mit dieser
Rechtsprechung auseinander zu setzen, sofern es von ihr abweichen wollte.
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bb) Soweit das vorlegende Verwaltungsgericht einen Eingriff in den Wesensgehalt des Alimentationsprinzips unter
dem Gesichtspunkt des Unterschreitens der verfassungsrechtlich gebotenen Mindestalimentation annehmen will,
worauf die Ausführungen zum Anpassungsbedarf unter dem Gesichtspunkt der Gewährung einer amtsangemessenen
Versorgung hindeuten, bestehen gleichfalls erhebliche Begründungsdefizite.
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Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die Dienstbezüge so festzusetzen, dass sie
einen je nach Dienstrang, Bedeutung und Verantwortung des Amtes und entsprechender Entwicklung der allgemeinen
Verhältnisse angemessenen Lebensunterhalt gewähren und als Voraussetzung dafür genügen, dass sich der Beamte
ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und in wirtschaftlicher Unabhängigkeit zur Erfüllung der dem
Berufsbeamtentum vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgabe, im politischen Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue
Verwaltung zu sichern, beitragen kann (vgl. BVerfGE 11, 203 <216 f.>; 39, 196 <201>; 44, 249 <265>). Dabei muss
der Gesetzgeber auch berücksichtigen, dass nach allgemeiner Anschauung zu den Bedürfnissen, die der arbeitende
Mensch soll befriedigen können, nicht nur dessen Grundbedürfnisse gehören, sondern auch ein Minimum an
Lebenskomfort (vgl. BVerfGE 44, 249 <265 f.>; 81, 363 <376>; 99, 300 <315>). Ob die Dienstbezüge einschließlich
der Alters- und Hinterbliebenenversorgung nach diesem Maßstab ausreichend sind, lässt sich nur anhand des
Nettoeinkommens beurteilen (vgl. BVerfGE 44, 249, <266>; 81, 363 <377>; 99, 300 <315>).
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Diese in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Grundsätze hat das Verwaltungsgericht
nicht erörtert. Dementsprechend fehlen auch hinreichende Feststellungen dazu, dass ohne die Gewährung der
Einmalzahlung das Mindestmaß eines amtsangemessenen Lebensunterhalts bei den Versorgungsempfängern der
unteren Besoldungsgruppen unterschritten werde. In den Gesetzesmaterialien (BTDrucks 14/5198, S. 14) wird -
worauf das Verwaltungsgericht nicht eingeht - eine Gesamtschau der Jahre 1999 bis 2002 vorgenommen. Danach
sind die Dienst- und Versorgungsbezüge unter Berücksichtigung der mit dem BBVAnpG 2000 vorgenommenen
Erhöhungen um insgesamt 7,5% linear angehoben worden. Zusammen mit der Steuerentlastung und der Erhöhung
des Kindergeldes seien die Nettoeinkommen der Beamtinnen und Beamten real deutlich gestiegen und würden auch
weiter angemessen ansteigen. Damit geht der Gesetzgeber ersichtlich davon aus, dass er seiner Alimentationspflicht
in einem das absolute Mindestmaß übersteigenden Umfang nachkommt. Das Verwaltungsgericht hat nicht
festgestellt, dass diese Beurteilung nicht den Tatsachen entspräche. Sein pauschaler Hinweis darauf, es könne nicht
davon ausgegangen werden, dass eine Überalimentation vorliege, führt nicht weiter. Das Verwaltungsgericht hätte
vielmehr konkret darlegen müssen, warum die Einschätzung des Gesetzgebers unzutreffend ist. Es geht auch nicht
auf die konkrete wirtschaftliche und finanzielle Lage des Klägers in dem relevanten Zeitraum von September bis
Dezember 2000 ein.
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b) Auch soweit das Verwaltungsgericht eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG annimmt, besteht ein erhebliches
Begründungsdefizit.
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Die unter dem Blickwinkel des Art. 3 Abs. 1 GG relevante Fragestellung ist, ob die Privilegierung der aktiven
Beamten in den Besoldungsgruppen A 1 bis A 11 sachlich gerechtfertigt ist. Der Gesetzgeber hat hier auf soziale
Belange verwiesen. Auf die Frage, ob solche Belange eine Ungleichbehandlung gegenüber der Gruppe der
Ruhestandsbeamten, die eine an die Besoldungsgruppen A 1 bis A 11 anknüpfende Versorgung erhalten, sachlich
rechtfertigen, geht das Verwaltungsgericht im Rahmen des Vorlagebeschlusses nicht in dem gebotenen Maße ein. Es
erörtert weder die Frage, ob zwischen den beiden Vergleichsgruppen Unterschiede bestehen, die eine unterschiedliche
Behandlung ermöglichen, noch geht es auf das Gewicht der Ungleichbehandlung ein, das für die Frage der
gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit von erheblichem Belang ist. Bei der auf einen Zeitraum von vier Monaten
bezogenen Einmalzahlung von 400 DM brutto handelt es sich um eine geringfügige und nur punktuell wirkende
Bevorzugung bestimmter Besoldungsempfänger. Differenzierungsgründe können sich hier aus einem hinsichtlich der
Vergleichsgruppen unterschiedlichen Bedarf ergeben; außerdem können unterschiedliche Vergleichsebenen, nämlich
Bezüge und Löhne einerseits sowie Pensionen und Renten andererseits ins Auge gefasst werden (vgl. Ruland, ZBR
1983, S. 313 <315>). So kann etwa die Schere der Gehaltsentwicklung zwischen der Beamtenbesoldung und den
Löhnen stärker auseinander gehen, als jene zwischen Pensionen und Renten. Hierauf hat auch der Gesetzgeber
ersichtlich sein Augenmerk gerichtet, wie dem in den Gesetzesmaterialien enthaltenen Hinweis, dass die
Versorgungsbezüge mit der bloßen linearen Anhebung insgesamt nicht stärker angehoben werden als die
voraussichtlichen Anpassungen in der gesetzlichen Rentenversicherung (BTDrucks 14/5198, S. 9), entnommen
werden kann. Diese Ausführungen beziehen sich zwar primär auf die Verschiebung der linearen Erhöhungen der
Versorgungsbezüge. Da die Einmalzahlung das Ziel der Abfederung der wirtschaftlichen Konsequenzen der zeitlich
versetzten Anpassung der Bezügeerhöhung für die Besoldungsgruppen A 1 bis A 11 hat, liegt es jedoch nahe, dass
der Nichtgewährung der Einmalzahlung an die Versorgungsempfänger die Überlegung des Gesetzgebers zu Grunde
lag, für diese Gruppe bedürfe es mit Blick auf das als Vergleichsmaßstab heranzuziehende Versorgungsniveau der
gesetzlichen Rentenversicherung eines solchen Ausgleichs nicht. Die Berücksichtigung des Versorgungsniveaus aller
Versorgungssysteme ist auch ein Faktor, der bei der Bemessung einer amtsangemessenen Versorgung mit
berücksichtigt werden kann (vgl. Fürst, ZBR 1983, S. 319 <327>).
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Soweit das vorlegende Gericht demgegenüber pauschal darauf verweist, dem geringeren Bedarf der
Ruhestandsbeamten sei bei der Bemessung der Versorgungsbezüge schon durch die Gewährung lediglich eines
Vomhundertsatzes der Besoldungsbezüge Rechnung getragen, greift es zu kurz. Dem Gesetzgeber obliegt die
Ausgestaltung der Höhe der Versorgungsbezüge. Er ist dabei auch nicht starr an bestimmte Prozentsätze gebunden
(vgl. Fürst, ZBR 1983, S. 319 <327>). Wesentlich ist vielmehr allein, dass der Gesetzgeber seiner
Alimentationspflicht in angemessenem Maße nachkommt. Bewegt er sich nicht an der untersten Grenze, so kann er
den unterschiedlichen Finanzbedarf von aktiven und pensionierten Beamten innerhalb des von der Alimentationspflicht
und des allgemeinen Gleichheitssatzes gezogenen Rahmens selbst definieren.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Jentsch
Broß
Lübbe-Wolff