Urteil des BSG vom 05.05.2010
Vertragsärztliche Versorgung - fristwahrende Wirkung des Zulassungsantrags - Notwendigkeit der Eintragung in das Arzt- bzw Psychotherapeutenregister
BUNDESSOZIALGERICHT Urteil vom 5.5.2010, B 6 KA 2/09 R
Vertragsärztliche Versorgung - fristwahrende Wirkung des
Zulassungsantrags - Notwendigkeit der Eintragung in das
Arzt- bzw Psychotherapeutenregister
Leitsätze
1. Fristwahrende Wirkung entfaltet ein Antrag auf Zulassung zur
vertragsärztlichen Versorgung grundsätzlich nur, wenn der
Zulassungsbewerber in das Arzt- bzw
Psychotherapeutenregister eingetragen ist und dies zugleich mit
dem Zulassungsantrag nachweist.
2. Die Frist ist in Ausnahmefällen auch dann gewahrt, wenn
neben der Zulassung die Eintragung beantragt, zugleich der
Registerbehörde die Eintragungsvoraussetzungen
nachgewiesen werden und der Antragsteller weiterhin alles ihm
Zumutbare zur zeitnahen Erlangung der Eintragung unternimmt.
Tatbestand
1 Streitig ist der Anspruch der Klägerin auf Zulassung zur
vertragspsychotherapeutischen Versorgung in Berlin.
2
Der Bundesausschuss der Ärzte und Krankenkassen änderte die
Bedarfsplanungs-Richtlinien-Ärzte am 24.3.2003 - mit Inkrafttreten
am 1.6.2003 - dahin, dass Berlin - statt der bisherigen Gliederung in
12 Planungsbereiche gemäß den Stadtbezirken - ein einheitlicher
Planungsbereich wurde (BAnz Nr 125 vom 10.7.2003 S 14785).
Dies ließ erwarten, dass sich die Aussichten auf Zulassungen in
Berlin verschlechtern würden: Die Bedarfs- und
Überversorgungsberechnungen würden nunmehr für Berlin
insgesamt vorzunehmen sein, während bisher in einigen Bezirken
Berlins, die - allein berechnet - nicht überversorgt waren, Fachärzte
bzw Psychotherapeuten noch Zulassungen ohne
Zulassungsbeschränkungen erlangen konnten. Der
Landesausschuss der Ärzte und Krankenkassen Berlin traf am
20.8.2003 seine neuen - auf Gesamtberlin bezogenen -
Anordnungen über Zulassungsbeschränkungen mit Wirkung zum
1.6.2003
(KV-Blatt 09/03, A 552; - zum Wirkungszeitpunkt s BAnz aaO unter
3.2.)
. Dies betraf auch die nichtärztlichen Psychotherapeuten
(KV-Blatt, aaO, Anlagen 1 und 2).
3 Im Mai 2003 hatte die Klägerin, die am 11.3.1999 ihre Approbation
als Psychologische Psychotherapeutin erlangt hatte, ihre Zulassung
bei dem Zulassungsausschuss für Ärzte und Psychotherapeuten -
Zulassungsbezirk Berlin - beantragt (mit dem Begehren, sie mit
Praxissitz in Berlin-Treptow zur vertragspsychotherapeutischen
Versorgung zuzulassen). Den Nachweis über ihre Approbation fügte
sie dem Antragsformular bei. Zur Frage nach ihrer Eintragung in ein
Arzt- bzw Psychotherapeutenregister vermerkte sie, dass diese
beantragt sei.
4
Ebenfalls im Mai 2003 beantragte sie, sie in das Arzt- und
Psychotherapeutenregister des Zulassungsbezirks Berlin als
Psychologische Psychotherapeutin einzutragen. Diesen Antrag
lehnte die Kassenärztliche Vereinigung (KÄV) Berlin ab, weil die
erforderliche Fachkunde nicht ausreichend belegt sei
(Bescheid vom 23.10.2003). Die Klägerin erhob Widerspruch
(Eingang am 4.11.2003). Mit Schreiben vom 25.11.2003
(Eingang am 1.12.2003) erklärte sie auf einem Briefbogen mit
Berliner Absenderanschrift, sie nehme ihren Antrag auf Eintrag in
das Arztregister zurück.
5 Im November 2003 teilte die Klägerin der Meldebehörde in
Braunschweig mit, dass sie am 1.11.2003 ihren Wohnsitz in
Braunschweig genommen habe
(Anmeldebestätigung der Meldebehörde vom 10.11.2003, ohne
Angabe eines Auszugsdatums aus ihrer Berliner Wohnung)
und beantragte mit Schreiben vom 14.11.2003 bei der KÄV
Niedersachsen, sie in das dortige Arztregister einzutragen. Dies
erfolgte am 5.1.2004. Den Nachweis hierüber, dh den
Registerauszug, überreichte sie am 29.1.2004 dem
Zulassungsausschuss Berlin und bat, nunmehr ihrem
Zulassungsantrag zu entsprechen. Dies lehnte der Ausschuss ab
(Bescheid vom 24.6.2004): Ihrer Zulassung stünden die
Zulassungsbeschränkungen entgegen, die seit dem 1.6.2003 für
Gesamtberlin angeordnet worden seien. Eine Zulassung hätte ihr
nur erteilt werden können, wenn ihr Zulassungsantrag vollständig -
einschließlich des Auszugs über ihren Eintrag in ein Arztregister - bis
zum 31.5.2003 vorgelegen hätte.
6
Ihren Widerspruch wies der beklagte Berufungsausschuss zurück
(Bescheid vom 18.8./20.9.2004). Es habe an dem erforderlichen
Nachweis des Eintrags in ein Arztregister gefehlt. Dies stehe
aufgrund des Ablehnungsbescheides der KÄV Berlin vom
23.10.2003 fest; diese sei weiterhin zuständig geblieben, denn die
Klägerin habe das Mietverhältnis in Berlin-Treptow ausweislich ihrer
eigenen Mitteilung vom 29.1.2004 fortgeführt. Für die
Zulassungsgremien in Berlin könne die Eintragung in das
Arztregister der KÄV Niedersachsen keine Bedeutung haben, weil
die Klägerin mit der Erlangung des dortigen Eintrags erkennbar das
Scheitern ihres Antrags auf Eintragung in das Register in Berlin habe
unterlaufen wollen.
7 Klage und Berufung sind erfolglos geblieben. Im Urteil des SG ist
ausgeführt, die Klägerin habe ihren Antrag auf Zulassung in Berlin
zunächst überhaupt nicht wirksam gestellt, weil sie ihrem Antrag auf
Zulassung keinen Auszug über einen Antrag in ein Arzt- bzw
Psychotherapeutenregister beigefügt habe. Selbst wenn unterstellt
werde, die Eintragung in das Register der KÄV Niedersachsen
könne für ihren in Berlin gestellten Zulassungsantrag berücksichtigt
werden und infolgedessen sei ihr in Berlin gestellter Antrag auf
Zulassung nachträglich wirksam geworden, so sei dies erst nach der
Anordnung der Zulassungssperre geschehen. Damit habe kein
rechtzeitiger wirksamer Antrag vorgelegen, der einen Anspruch auf
Zulassung begründen könnte (Urteil vom 10.5.2006). Das LSG hat
die Berufung der Klägerin zurückgewiesen: Darauf, dass sie ihren
Zulassungsantrag bereits vor dem Wirksamwerden der
Zulassungsbeschränkungen zum 1.6.2003 gestellt habe, könne sie
sich nicht berufen, da dieser (zunächst) nicht wirksam gewesen sei.
Weder habe sie damals einen Registereintrag nachgewiesen, noch
habe ein darauf gerichteter Antrag vorgelegen. Den zunächst
gestellten Antrag auf Eintragung in das Register in Berlin habe sie
später zurückgenommen, sodass dessen Wirkungen rückwirkend
entfallen seien. Der Antrag auf Eintragung in das Register der KÄV
Niedersachsen habe ihr nicht mehr nützen können; dieser habe
ihrem Zulassungsantrag erst nach dem 1.6.2003, als bereits
Zulassungsbeschränkungen gegolten hätten, zur Wirksamkeit
verhelfen können. Hierbei habe es sich um ein anderes, neues
Verwaltungsverfahren gehandelt, das nicht als Fortsetzung des in
Berlin betriebenen Verfahrens auf Registereintrag gewertet werden
könne (Urteil des LSG vom 3.12.2008, GesR 2009, 149).
8 Die Klägerin macht mit ihrer Revision die Verletzung von
Bundesrecht geltend. Die Zulassungsbeschränkungen könnten
ihrem Zulassungsantrag vom Mai 2003 nicht entgegen gehalten
werden. Dieser sei entgegen den rechtsfehlerhaften Ausführungen
des LSG wirksam gewesen und geblieben. Es reiche nach der
Rechtsprechung des BSG aus, wenn der Bewerber zum Zeitpunkt
des Zulassungsantrages einen Rechtsanspruch darauf gehabt
habe, in das Arzt- und Psychotherapeutenregister eingetragen zu
werden. Es sei nicht notwendig, dass der Eintrag in das Register
bereits zum Zeitpunkt der Zulassungsantragstellung vorliege. Dies
gelte jedenfalls dann - wie das BSG für die Übergangsregelung des
Art 33 § 3 Abs 1 Gesundheitsstrukturgesetz (GSG) angedeutet habe
-, wenn der Antrag auf Registereintragung vor Geltung der
Zulassungsbeschränkungen vorgelegen habe und allein in der
Sphäre der Behörde liegende Gründe die Ausstellung der Urkunde
hinausgeschoben hätten. Das BSG habe in mehreren
Entscheidungen den Zulassungsantrag immer dann als wirksam
angesehen, wenn der Antragsteller alles ihm Zumutbare getan hatte,
um die Zulassungsvoraussetzungen für sich zu realisieren. Dieser
Vertrauensschutz sei auf den vorliegenden Fall übertragbar. Sie -
die Klägerin - habe bereits vor der Einführung von
Zulassungsbeschränkungen ihre Zulassungsabsicht ins Werk
gesetzt, sie habe auch den dafür erforderlichen Antrag auf
Eintragung in das Arzt- bzw Psychotherapeutenregister gestellt, und
die Voraussetzungen für eine Eintragung hätten schon damals
die Voraussetzungen für eine Eintragung hätten schon damals
vorgelegen, wie die erfolgte Eintragung in das Register der KÄV
Niedersachsen belege. Unrichtig sei die Auffassung des LSG, die
Rücknahme des in Berlin gestellten Antrags auf Eintrag in das
Register hätte zur rückwirkenden Unzulässigkeit des
Zulassungsantrags geführt: Die Rücknahme eines Antrags im
Verwaltungsverfahren wirke grundsätzlich nicht zurück. Zudem
wirkten speziell im Vertragsarztrecht Anträge wie Rücknahmen
generell erst ex nunc. Das Erfordernis, bei Beantragung der
Zulassung den Eintrag in das Arztregister nachzuweisen, diene
(lediglich) dazu, rechtsmissbräuchliche Zulassungsanträge auf
Vorrat auszuschließen. Rechtsmissbrauch könne ihr nicht
vorgehalten werden. Mit der Rücknahme ihres Antrags auf
Eintragung in das Register in Berlin habe sie lediglich der neuen
Sachlage durch ihren Umzug nach Braunschweig Rechnung
getragen; dies könne ihr nicht zum Nachteil gereichen. Im Übrigen
werde durch die Regelung des § 19 Abs 1 Satz 2
Zulassungsverordnung für Vertragsärzte (Ärzte-ZV) von dem
maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt nur hinsichtlich der
Zulassungssperre abgewichen; die übrigen Voraussetzungen
müssten erst zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung
vorliegen; dies sei bei ihr, der Klägerin, erfüllt.
9 Sie beantragt,
das Urteil des LSG Berlin-Brandenburg vom 3.12.2008 und das
Urteil des SG Berlin vom 10.5.2006 aufzuheben und unter
Aufhebung des Bescheides vom 18.8.2004 den Beklagten zu
verpflichten, die Klägerin zur vertragspsychotherapeutischen
Versorgung für den Praxissitz in Berlin-Treptow zuzulassen,
hilfsweise,
das Urteil des LSG Berlin-Brandenburg vom 3.12.2008 aufzuheben
und die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das
Berufungsgericht zurückzuverweisen.
10
Der Beklagte und die Beigeladene zu 1. beantragen,
die Revision zurückzuweisen.
11
Sie verteidigen das Urteil des LSG. Der Zulassungsantrag der
Klägerin sei unwirksam gewesen, es habe sich um einen
unzulässigen Antrag auf Vorrat gehandelt. Bei ihrer Antragstellung
habe sie keinen Registereintrag nachweisen können, sondern erst
über sieben Monate später durch die Eintragung in das Register der
KÄV Niedersachsen. Bei nichtärztlichen Psychotherapeuten komme
dem Registereintrag besondere Bedeutung zu, weil damit die
Fachkunde belegt werde, die Voraussetzung für die Behandlung
von gesetzlich Krankenversicherten sei. Das Vorliegen der
Eintragungsvoraussetzungen könne der Eintragung nicht
gleichstehen. Die Entscheidung des BSG zu Art 33 § 3 Abs 1 GSG
habe eine Ausnahmevorschrift betroffen. Zudem sei vom LSG nicht
festgestellt, ob die Voraussetzungen für den Registereintrag bereits
im Mai 2003 vorgelegen hätten. Mit dem Bescheid vom 23.10.2003
habe die KÄV Berlin vielmehr dargelegt, dass die Fachkunde nicht
nachgewiesen sei. Mit dem Antrag auf Eintragung in das Register
der KÄV Niedersachsen habe die Klägerin zudem konkludent ihre
Absicht, in Berlin einen Praxissitz zu erhalten, aufgegeben, und
dadurch sei der hier von ihr gestellte Zulassungsantrag vollends
unwirksam geworden. Mit der Wohnsitzverlegung habe sie ferner
keine Wohnung gewählt, die die nach § 24 Abs 2 Ärzte-ZV
erforderliche Gewähr geboten hätte, an dem benannten Praxissitz in
Berlin ihre Sprechstunden zu halten. Im Übrigen sei auch die
Auffassung des LSG über die Rückwirkung der Rücknahme des
Antrags auf Registereintrag zutreffend, und spätestens dies habe
die Unwirksamkeit des Zulassungsantrags zur Folge gehabt.
12
Die Beigeladenen zu 2. bis 6. stellen keine Anträge.
Entscheidungsgründe
13
Die Revision der Klägerin ist nicht begründet. Das SG und das LSG
haben zutreffend einen Anspruch der Klägerin auf Zulassung zur
vertragspsychotherapeutischen Versorgung in Berlin verneint. Ihrer
Zulassung standen und stehen die Zulassungsbeschränkungen
entgegen, die der Landesausschuss am 20.8.2003 - mit (Rück-
)Wirkung ab dem 1.6.2003 - für Gesamtberlin und hier auch für die
Gruppe der nichtärztlichen Psychotherapeuten anordnete und die
bis heute fortbestehen
(siehe hierzu zuletzt Beschluss des Landesausschusses der Ärzte
und Krankenkassen Berlin vom 10.2.2010, KV-Blatt 2010, A 1199)
. Die vom Bundesausschuss vorgenommene Neuordnung der
Bedarfsplanung in Berlin einschließlich der Planungsbereiche und
die durch den Landesausschuss neu beschlossenen
Zulassungsbeschränkungen für Psychotherapeuten einschließlich
deren (rückwirkender) Inkraftsetzung zum 1.6.2003 sind rechtlich
nicht zu beanstanden. Dies hat der Senat in seinem Urteil vom
17.10.2007 im Einzelnen ausgeführt
(Az B 6 KA 31/07 R - USK 2007-95 S 598 ff, in Juris: RdNr 14 ff).
14
Diese Zulassungsbeschränkungen stünden allerdings der
Zulassung der Klägerin dann nicht entgegen, wenn sie bereits vor
deren Anordnung ihre Zulassung in einer den Rechtsvorschriften
genügenden Weise beantragt hätte. Denn nach § 19 Abs 1 Satz 2
Ärzte-ZV darf ein Antrag nur dann wegen
Zulassungsbeschränkungen abgelehnt werden, wenn diese bereits
bei Antragstellung angeordnet waren. Vorliegend hatte der
Landesausschuss die Zulassungsbeschränkungen für die
nichtärztlichen Psychotherapeuten mit Wirkung ab dem 1.6.2003
angeordnet. Vor diesem Zeitpunkt stellte die Klägerin jedoch keinen
Zulassungsantrag in einer dem § 95 Abs 2 Satz 1 SGB V
genügenden Weise.
15
Nach § 95 Abs 2 Satz 1 SGB V ist bei der Zulassungsbewerbung
der Eintrag in ein Arzt- bzw Psychotherapeutenregister
nachzuweisen. Diese Anforderung erfüllte die Klägerin nicht, denn
sie hatte im Mai 2003 noch keinen Registereintrag erlangt und
konnte einen solchen dementsprechend auch nicht vorweisen. Einer
der Ausnahmefälle, in denen im Hinblick auf den grundrechtlichen
Schutz der Zulassungsbewerber aus Art 12 Abs 1 GG der Nachweis
einer Registereintragung durch den darauf gerichteten Antrag
ersetzt werden kann (unten 1.), liegt hier nicht vor (unten 2.).
16
1. In bestimmten Konstellationen ist nach der bisherigen
Rechtsprechung des Senats § 95 Abs 2 Satz 1 SGB V
verfassungskonform dahin einschränkend auszulegen, dass der
Nachweis des Registereintrags auch noch nach der Beantragung
der Zulassung erfolgen kann.
17
§ 95 Abs 2 Satz 1 SGB V und ebenso § 18 Abs 1 Satz 3 Buchst a
Ärzte-ZV liegt die Vorstellung zugrunde, dass zunächst die
Eintragung in das Arzt- bzw Psychotherapeutenregister erfolgt und
erst danach über die Zulassung zu entscheiden ist. Das
Zulassungsverfahren ist somit zweistufig aufgebaut. Die Eintragung
in das Arzt- bzw Psychotherapeutenregister bildet die erste Stufe,
und auf der zweiten Stufe wird über die konkrete Zulassung
entschieden
(s hierzu zB BSG USK 98 141 S 835; historisch ausführlich: BSG
SozR 3-2500 § 95a Nr 2 S 8 ff)
. Diese Abfolge ist sinnvoll, weil nur solche Ärzte und
Psychotherapeuten zugelassen werden können, die die
erforderliche Fachkunde erworben haben, was durch den
Registerauszug belegt werden kann bzw muss
(vgl § 18 Abs 1 Satz 3 Buchst a und b sowie Abs 2 Buchst c Ärzte-
ZV; - zur Bindung der Zulassungsgremien vgl BSG SozR 3-2500 §
95a Nr 2 S 5 ff; BSGE 104, 128 = SozR 4-2500 § 95 Nr 17, RdNr 15)
. Auf diese Weise wird verhindert, dass der Streit, ob ein
Zulassungsbewerber die in anderen Verfahren zu klärenden
sachlichen Voraussetzungen erfüllt, das Zulassungsverfahren
belastet. Dieser Aspekt ist besonders wichtig in Fällen der
Bewerberkonkurrenz bei Nachfolgezulassungen oder bei
kurzfristiger Entsperrung eines Planungsbereichs
(vgl zur Auswahlentscheidung zB BSGE 91, 253 = SozR 4-2500 §
103 Nr 1, RdNr 25 ff; BSG SozR 3-2500 § 103 Nr 3 S 24; BSGE 94,
181 = SozR 4-2500 § 103 Nr 2, RdNr 23 ff; BSGE 99, 218 = SozR 4-
2500 § 103 Nr 3, RdNr 18; - zum Erfordernis vollständig vorgelegter
Zulassungsanträge s BSGE 94, 181 = SozR 4-2500 § 103 Nr 2,
RdNr 22)
.
18
Soweit aber die Zulassungsmöglichkeit zB durch Anordnung von
Zulassungsbeschränkungen befristet wird, kann es geboten sein,
dem Zulassungsbewerber zu gestatten, zunächst nur den Antrag
auf Zulassung zu stellen und den Registereintrag später
nachzureichen. Soweit einem Zulassungsbewerber die Chance
genommen wird, bis zu einem bestimmten Termin wirksam die
Zulassung zu beantragen, allein weil er die förmliche
Registereintragung nicht nachweisen kann, könnte darin uU ein
übermäßiger Eingriff in seine beruflichen Chancen und Planungen
und also ein unverhältnismäßiger Eingriff in sein Grundrecht aus Art
12 Abs 1 GG liegen.
19
Eine Regelung in diese Richtung enthielt bereits Art 33 § 3 Abs 3
Satz 1 iVm Satz 3 GSG (vom 21.12.1992, BGBl I 2266), der im
Zusammenhang mit der 1993 erfolgten Einführung der
versorgungsgradabhängigen Bedarfsplanung mit örtlichen
Zulassungssperren steht. Art 33 aaO sah vor, dass nur der
Zulassungsantrag als solcher noch vor dem Inkrafttreten der
Zulassungssperre eingereicht werden musste, während der
Nachweis der vertragsärztlichen Vorbereitungszeit und der hiervon
abhängige Arztregistereintrag nachgereicht werden durften
(vgl dazu BSG USK 98 141 S 835). Das BSG hat im Jahr 2003
entschieden, dass während eines noch schwebenden Verfahrens
auf Erteilung einer Approbation bzw auf Rücknahme der
Approbation die begehrte Zulassung nicht wegen Nichtvorliegens
der Approbation versagt werden darf, sondern der Ausgang des
Rechtsstreits um die Approbation abzuwarten ist
(BSG SozR 4-2500 § 95 Nr 4 RdNr 20). In diese Reihe
verfassungskonform-einschränkender Auslegungen von
Zulassungsbeschränkungen fügt sich das Urteil des BSG vom
12.9.2001 ein: Das BSG modifizierte die mit Vollendung des 55.
Lebensjahres eintretende Zulassungssperre dahin, dass es
ausreiche, wenn der Arzt bis zu diesem Zeitpunkt seine Zulassung
beantragte und materiellrechtlich alle Zulassungsvoraussetzungen
erfüllte, die Nachweise hierfür aber nachreiche
(BSG SozR 3-5520 § 25 Nr 5 S 36 ff, 39 f). Diese
verfassungskonforme Einschränkung der Altersgrenzen-Regelung
hat das BSG ausdrücklich auf Art 12 Abs 1 GG gestützt, woraus das
Verbot resultiere, dem Zulassungsbewerber das Risiko des
zeitlichen Ablaufs des Zulassungsverfahrens aufzubürden, und das
Gebot, dass er die Alterszugangsgrenze bis zum letzten Tag
ausschöpfen könne (BSG, aaO, S 38 f).
20
Aus diesen Beispielen aus Gesetz und Rechtsprechung ist der
allgemeinere Grundsatz abzuleiten, dass derjenige schutzwürdig ist,
der noch fristgerecht seine Zulassung beantragt und auch
materiellrechtlich alle Zulassungsvoraussetzungen erfüllt, lediglich
eine weitere Zeit zur Beschaffung entsprechender Nachweise
benötigt. Dieser zusätzliche Zeitbedarf als Folge von
Verwaltungsverfahren bei anderen Behörden und deren
Entscheidungsprozessen darf nicht zu seinen Lasten gehen, weil
dies nicht seine Sphäre betrifft und daher ihm nicht zugerechnet
werden kann. Eine solche erweiternde Auslegung unter anderem
des § 95 Abs 2 Satz 1 SGB V ist aber nur geboten, wenn der
Zulassungsbewerber seinerseits auch alles in seiner Macht
Stehende tut, um die fehlenden Nachweise zu erhalten
(vgl hierzu BSG SozR 4-2500 § 103 Nr 4 RdNr 23 und BSG USK
2007-95 S 601, jeweils mit der Wendung "… von Seiten des
Bewerbers alles Erforderliche getan …")
. Dies erfordert, dass er die Realisierung der förmlichen Eintragung
nach Kräften betreibt und nicht verzögert oder behindert. Entspricht
er diesen Anforderungen nicht, so verliert er seinen Anspruch,
aufgrund des rechtzeitigen Zulassungsantrags noch die Zulassung
zu erlangen. Hat ein Zulassungsbewerber aber den Antrag auf
Registereintragung rechtzeitig gestellt und alles ihm Zumutbare zur
Beschaffung der fehlenden Nachweise der
Zulassungsvoraussetzungen getan und waren diese
materiellrechtlich bereits im Zeitpunkt der Einreichung des
Zulassungsantrags erfüllt, so kann nicht von einem unzulässigen
Antrag auf Vorrat gesprochen werden
(zu dieser Rechtsfigur vgl zB BSG SozR 3-5520 § 25 Nr 5 S 39).
21
Gemäß diesen Maßgaben galt das Erfordernis des § 95 Abs 2 Satz
1 SGB V, dass bei der Zulassungsbewerbung der Eintrag in ein Arzt-
bzw Psychotherapeutenregister nachzuweisen ist, nicht
ausnahmslos. Vielmehr hat auch derjenige Bewerber einen
Anspruch auf Zulassung, der fristgerecht seine Zulassung beantragt
und auch materiellrechtlich alle Zulassungsvoraussetzungen erfüllt,
aber nach rechtzeitiger Beantragung des Registereintrags noch eine
Zeit bis zu dessen Beschaffung benötigt und sich darum auch
konsequent bemüht.
22
2. Dementsprechend wäre die Klägerin ungeachtet dessen, dass sie
den Eintrag in ein Arzt- bzw Psychotherapeutenregister weder bei
Stellung ihres Zulassungsantrags noch wenigstens bis zum
Inkrafttreten der am 1.6.2003 in Kraft getretenen
Zulassungsbeschränkungen vorweisen konnte, im Wege
einschränkender Auslegung des § 95 Abs 2 Satz 1 SGB V unter
folgenden Voraussetzungen zur vertragsärztlichen Versorgung
zuzulassen: Sie müsste noch vor Inkrafttreten der
Zulassungsbeschränkungen, also noch im Mai 2003, nicht nur ihre
Zulassung, sondern auch (a) den Registereintrag beantragt haben,
zudem (b) bereits im Mai 2003 einen Anspruch auf den Eintrag
gehabt und (c) im Weiteren auch alles in ihrer Macht Stehende getan
haben, um diesen Anspruch durchzusetzen.
23
Ob von diesen Voraussetzungen die ersteren erfüllt sind, ist
zweifelhaft, kann aber offen bleiben, denn jedenfalls die
letztgenannte Voraussetzung ist nicht erfüllt.
24
a) Die Klägerin beantragte im Mai 2003 ihre Eintragung in das Arzt-
und Psychotherapeutenregister bei der KÄV Berlin. Hierauf nahm sie
auch Bezug in ihrem Antrag auf Zulassung bei dem
Zulassungsausschuss Berlin; in diesem vermerkte sie zur Frage
nach ihrem Registereintrag, dass dieser beantragt sei.
25
Ob die Auffassung des LSG zutrifft, die Wirkungen dieses Antrages
seien rückwirkend wieder entfallen, als die Klägerin ihn mit
Schreiben vom 25.11.2003 zurücknahm, ist zweifelhaft. Der
Rücknahmeerklärung im Verwaltungsverfahren wird nur vereinzelt
sog ex-tunc-Wirkung beigemessen
(vgl dazu etwa Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl 2008, § 22 RdNr
72; Ritgen in: Knack/Henneke, VwVfG, 9. Aufl 2010, § 22 RdNr 28;
so wohl auch BSGE 60, 79, 81 ff, 84 = SozR 4100 § 100 Nr 11 S 29
ff, 31 f)
. Gegen diese Ansicht spricht, dass eine Regelung entsprechend §
269 Abs 3 ZPO, wonach der Rechtsstreit bei Klagerücknahme als
nicht anhängig geworden anzusehen ist, sich weder im VwVfG noch
im SGG oder im SGB X findet
(so auch zB für das VwVfG Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs,
VwVfG, 7. Aufl 2008, § 22 RdNr 70 f, unter Berufung auf BayVGH,
BayVBl 1992, 21)
. Aus diesem Grund ist in Betracht zu ziehen, einer Rücknahme - so
wie dies für Erledigungserklärungen anerkannt ist - nur ex-nunc-
Wirkung beizumessen. Dies gilt zumal in einem Fall wie dem
vorliegenden, in dem die Erklärung nach erfolgter Wohnsitznahme in
einem anderen Bundesland von einer Nicht-Juristin abgegeben
wurde, was eine Deutung als Erledigungserklärung nahe legt.
Ergäbe sich, dass die Erklärung vom 25.11.2003 nur ex-nunc-
Wirkungen hatte, so könnte als weitere Folgerung in Betracht
kommen, dass das Verfahren bei der Registerstelle der KÄV
Niedersachsen als Fortsetzung des bisherigen bei der KÄV Berlin
anzusehen ist
(einen solchen Fortsetzungszusammenhang verneinend für
planungsbereichsbezogene Zulassungsanträge: BSGE 79, 152,
156 = SozR 3-2500 § 103 Nr 1 S 5 f)
.
26
Eines näheren Eingehens auf alle diese Fragen und einer
abschließenden Bewertung der Erklärung vom 25.11.2003 bedarf es
hier aber nicht. Denn das Begehren der Klägerin hat aus anderen
Gründen (unten c) keinen Erfolg.
27
b) Ob die Klägerin - im Sinne der oben genannten weiteren (zweiten)
Voraussetzung - auch materiellrechtlich schon vor dem 1.6.2003
Anspruch auf Eintragung in das Register hatte, ist zweifelhaft. Sie
macht zwar geltend, sie habe im Mai 2003 bei der Registerstelle der
KÄV Berlin die gleichen Unterlagen eingereicht wie im November
2003 bei der Registerstelle der KÄV Niedersachsen, aufgrund derer
sie dort eingetragen worden sei. Näher belegt ist dies aber nicht; die
Vorinstanzen haben dazu keine Feststellungen getroffen. Auch wäre
zu prüfen, ob aus einem Eintrag durch die KÄV Niedersachsen ohne
Weiteres die Folgerung gezogen werden könnte, dass sie einen
Anspruch hierauf gehabt habe. Dagegen könnte sprechen, dass die
KÄV Berlin die Eintragung der Klägerin in ihr Register mangels
ausreichender Fachkundenachweise durch Bescheid vom
23.10.2003 ablehnte
(dieser ist nicht bestandskräftig geworden; die Klägerin nahm nicht
ihren Widerspruch, sondern ihren Eintragungsantrag zurück bzw
erklärte ihn sinngemäß für erledigt)
. Anhaltspunkte dafür, dem Ablehnungsbescheid lägen erkennbar
überzogene Anforderungen an den Nachweis der Fachkunde im
Sinne des § 95c SGB V zugrunde, sind nicht ersichtlich. Nicht
auszuschließen ist, dass die KÄV Niedersachsen zu geringe
Anforderungen gestellt hat.
28
c) Die Klägerin erfüllte jedenfalls nicht die (dritte) Voraussetzung,
nach ihrem Antrag auf Eintragung in das Register auch im Weiteren
alles in ihrer Macht Stehende zu tun, um den Erhalt des Eintrags zu
realisieren; dies schließt - wie ausgeführt - ein, dass der Antragsteller
die Realisierung der förmlichen Eintragung nach Kräften betreibt und
nicht verzögert oder behindert. Ein in diesem Sinne zielstrebiges
Betreiben der förmlichen Eintragung vermag der Senat bei der
Klägerin - auf der Grundlage der ihn bindenden (§ 163 SGG)
vorinstanzlichen Tatsachenfeststellungen - nicht zu erkennen.
29
Unterstellt, die von ihr eingereichten Belege ihrer Fachkunde hätten
iS des § 95c SGB V für einen Anspruch auf Eintragung ausgereicht
(vgl dazu zuvor b), so hätte sie sich nach dessen Ablehnung durch
die KÄV Berlin (Bescheid vom 23.10.2003) konsequent um die
Korrektur dieser Entscheidung bemühen müssen. Die Klägerin legte
in diesem Sinne zwar zunächst Widerspruch ein (am 4.11.2003). Sie
nahm danach aber mit Schreiben vom 25.11.2003 ihren Antrag auf
Registereintrag zurück. Damit vereitelte sie eine möglichst
umgehende Realisierung des von ihr behaupteten
Eintragungsanspruchs.
30
Diese Rücknahme wäre allerdings dann als unschädlich
anzusehen, wenn die Klägerin damit in sachgerechter Weise auf
eine neue Sachlage reagiert hätte. In diesem Sinne macht sie
geltend, sie habe damit die notwendigen Folgerungen aus der
Veränderung der registerbehördlichen Zuständigkeit durch ihren
Umzug von Berlin nach Braunschweig gezogen, weshalb das
Verfahren bei der KÄV Niedersachsen als Fortsetzung desjenigen
bei der KÄV Berlin anzusehen sei und sie somit durchaus ihren
Antrag von Mai 2003 konsequent weiterverfolgt habe. Indessen ist
das Vorgehen der Klägerin aus mehreren Gründen nicht
konsequent. Ausgehend von der Annahme einer
Zuständigkeitsänderung hätte es nahe gelegen, nicht nur den
Antrag auf Registereintrag, sondern auch den auf Zulassung
zurückzunehmen; denn die Zuständigkeitsfrage betraf beide
gleichermaßen. Auch kann die Wohnsitznahme in einem anderen
Planungsbereich und zumal anderen Bundesland möglicherweise
dahin zu deuten sein, dass ein Anspruch auf Zulassung in dem
bisher dafür benannten Planungsbereich nicht mehr besteht
(vgl dazu BSGE 79, 152, 156 = SozR 3-2500 § 103 Nr 1 S 5). Aber
auch wenn dieser Aspekt unberücksichtigt gelassen wird, kann die
Erklärung der Klägerin vom 25.11.2003 nicht als sachgerechte
Reaktion anerkannt werden. Denn wenn sie das Verfahren
zielstrebig weiterbetreiben und doch zugleich der veränderten
Zuständigkeit Rechnung tragen wollte, hätte es sich angeboten,
entweder die KÄV Berlin um Verweisung des Verfahrens an die KÄV
Niedersachsen zu bitten oder - falls ihr als Nicht-Juristin das
rechtstechnische Instrument der Verweisung unbekannt war -
jedenfalls im Zusammenhang mit der Rücknahme ihres Antrags in
Berlin auf ihren Umzug bzw auf den Zuständigkeitswegfall
hinzuweisen und um die nahtlose und schnelle Weitergabe aller
Unterlagen an die KÄV Niedersachsen zu bitten. Im Gegenteil
vermied sie gegenüber der KÄV Berlin zunächst jeden Anhaltspunkt
für eine Zuständigkeitsänderung, indem sie für die
Rücknahmeerklärung vom 25.11.2003 einen Briefbogen mit Berliner
Absenderanschrift verwendete und ihre kürzlich erfolgte
Wohnsitznahme in Braunschweig nicht erwähnte.
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Daher konnte das Rücknahmeschreiben der Klägerin vom
25.11.2003 nur dahin verstanden werden, dass sie ihr
Eintragungsbegehren von Mai 2003 nicht mehr weiterverfolgen
wolle; es ließ keinen Anhaltspunkt dafür erkennen, sie wolle den im
Mai 2003 gestellten Antrag auf Registereintrag noch zu einem Erfolg
führen. Mithin lag kein zielstrebiges Weiterbetreiben ihres Antrags
von Mai 2003 auf förmliche Eintragung vor.
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3. Angesichts dieses Ergebnisses bedarf es keiner Überprüfung
mehr, wie die Erklärung der Klägerin zu bewerten ist, sie habe außer
ihrer Wohnung in der Straße in Berlin-Tempelhof-Schöneberg
(Ortsteil ) ebenfalls ihre Praxisräume in Berlin-Treptow über die
gesamte Zeit - auch während der Betreibung der
Arztregistereintragung in Niedersachsen - beibehalten
(vgl hierzu ihr Schreiben vom 29.1.2004 an den
Zulassungsausschuss Berlin)
. Sollte hieraus zu folgern sein, für die Klägerin sei in Wahrheit die
KÄV Berlin und deren Registerstelle zuständig geblieben - und ihre
Wohnsitznahme in Braunschweig nur zur Täuschung erfolgt, damit
die KÄV Niedersachsen sich als zuständig für das von der Klägerin
dort betriebene Verfahren auf Arztregistereintrag ansah -, so wäre
möglicherweise der Arztregistereintrag als in rechtswidriger Weise
erlangt und damit eventuell als unbeachtlich zu bewerten.
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4. Nach alledem ist nicht nur der Hauptantrag der Klägerin auf
Zulassung zurückzuweisen, sondern ebenso der Hilfsantrag: Für die
hilfsweise begehrte Zurückverweisung der Sache an das LSG ist
kein Raum, denn die gegenüber der Klägerin ausgesprochene
Ablehnung ihres Zulassungsbegehrens hat sich im
Revisionsverfahren gemäß vorstehenden Ausführungen
abschließend als rechtmäßig erwiesen.
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5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 197a Abs 1 Satz 1 Halbs 3
SGG iVm einer entsprechenden Anwendung der §§ 154 ff VwGO.
Danach trägt die Klägerin die Kosten des von ihr erfolglos geführten
Rechtsmittels (§ 154 Abs 2 VwGO). Dies umfasst auch die Kosten
der Beigeladenen zu 1., weil von den Beigeladenen diese sich im
Revisionsverfahren beteiligt und auch einen Antrag gestellt hat
(§ 162 Abs 3 VwGO, vgl BSGE 96, 257 = SozR 4-1300 § 63 Nr 3,
jeweils RdNr 16)
.