Urteil des BSG vom 22.01.2003, S 19 KR 90/99

Aktenzeichen: S 19 KR 90/99

BSG: wird zurückgewiesen. Auf die Revision der Beklagten werden dieses Urteil des Landessozialgerichts und das Urteil des Sozialgerichts Köln vom 28. Februar 2000, S 19 KR 90/99, daten, unternehmen

Bundessozialgericht

Urteil vom 22.01.2003

Sozialgericht Köln S 19 KR 90/99

Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen L 5 KR 164/00

Bundessozialgericht B 12 KR 18/01 R

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Landessozialgerichts Nordrhein-Westfalen vom 28. August 2001 - L 5 KR 164/00 - wird zurückgewiesen. Auf die Revision der Beklagten werden dieses Urteil des Landessozialgerichts und das Urteil des Sozialgerichts Köln vom 28. Februar 2000 - S 19 KR 90/99 - geändert. Die Klagen werden in vollem Umfang abgewiesen. Außergerichtliche Kosten des Rechtsstreits sind nicht zu erstatten.

Gründe:

I

Die Beteiligten streiten um den Jahresausgleich für 1997 im Risikostrukturausgleich (RSA) nach den §§ 266, 267 des Fünften Buches Sozialgesetzbuch - Gesetzliche Krankenversicherung (SGB V) - und der Risikostruktur- Ausgleichsverordnung (RSAV).

1. Die Klägerin ist eine nicht geöffnete Betriebskrankenkasse (BKK). Nach ihren Angaben hatte sie im Bereich West zu Beginn des Jahres 1993 rund 51.000 Mitglieder und 40.000 Familienversicherte. Im Bereich Ost zählte sie zu Beginn des Jahres 1993 247 Mitglieder und 43 Familienversicherte. Zu Beginn des Jahres 2002 zählte sie insgesamt rund 75.000 Mitglieder und rund 53.000 Familienversicherte. Ihr allgemeiner Beitragssatz stieg von jeweils 10,2 % in den Bereichen West und Ost Anfang 1993 auf bundesweit 13,4 % zum 1. Januar bzw 13,9 % zum 1. August 2002.

2. Das Bundesversicherungsamt (BVA), das den RSA durchführt, erteilte der Klägerin zwei Bescheide vom 11. Februar 1999 nebst Anlagen zur "Berechnung des Jahresausgleichs nach § 19 der Risikostrukturausgleichsverordnung (RSAV) für das Kalenderjahr 1997 zugleich Abrechnung der KVdR-Beiträge nach § 255 Abs 4 SGB V" für die Bereiche West und Ost.

a) Der die Klägerin betreffende Bescheid West wies eine Finanzkraft von 409.217.226,64 DM aus (Position 11 des Bescheides). Dem stand eine Gesamtsumme des Beitragsbedarfs von 237.830.531,26 DM gegenüber (Position 4); in deren Berechnung war eine anteilige "Korrektur des Beitragsbedarfs aus den Vorjahren" 1994 - 1996 von 2.561.250,47 DM (Position 2) zu Lasten der Klägerin enthalten. Für die Klägerin ergab sich im RSA eine Ausgleichsverpflichtung von 171.386.695,38 DM (Position 12). Da die Klägerin Abschlagszahlungen von 165.051.721,43 DM geleistet hatte (Position 13), war im RSA zu ihren Lasten ein Ausgleichsbetrag von 6.334.973,95 DM errechnet (Position 14). Hinzu kam ein "Ausgleichsbetrag KVdR Beiträge" von 40.537,44 DM zu ihren Lasten (Position 19). Insgesamt wurde so ein Zahlungsanspruch der Beklagten gegen die Klägerin in Höhe von 6.375.511,39 DM ausgewiesen (Ausgleichsbetrag, Position 20).

b) Der die Klägerin betreffende Bescheid Ost wies eine Finanzkraft von 2.156.721,59 DM aus (Position 11 des Bescheides). Dem stand eine Gesamtsumme des Beitragsbedarfs von 817.819,15 DM gegenüber (Position 4); in deren Berechnung war eine anteilige "Korrektur des Beitragsbedarfs aus den Vorjahren" 1994 - 1996 von 3.558,14 DM (Position 2) zu Lasten der Klägerin enthalten. Für die Klägerin ergab sich im RSA eine Ausgleichsverpflichtung von 1.338.902,44 DM (Position 12). Da die Klägerin Abschlagszahlungen von 1.355.952,87 DM geleistet hatte (Position 13), war im RSA zu ihren Gunsten ein Ausgleichsbetrag von 17.050,43 DM errechnet (Position 14). Hiervon war ein "Ausgleichsbetrag KVdR Beiträge" zu Lasten der Klägerin von 9,65 DM abzuziehen (Position 19). Insgesamt wurde so ein Zahlungsanspruch der Klägerin gegen die Beklagte in Höhe von 17.040,78 DM ausgewiesen (Ausgleichsbetrag, Position 20).

c) Beide Bescheide enthielten zu Position 2 ("Korrektur des Beitragsbedarfs aus den Vorjahren") in der beigefügten Anlage "Allgemeine Erläuterungen" den Hinweis: Im Jahresausgleich 1997 seien auf Grund berichtigter Versicherungszeitenstatistiken (Satzart 40) der Jahre 1994 bis 1996 Berichtigungen der Beitragsbedarfe für diese Jahre vorgenommen worden. Für das Jahr 1994 seien die im endgültigen Jahresausgleich 1994 verwendeten Verhältniswerte berücksichtigt. Für die Jahre 1995 und 1996 seien neue Verhältniswerte ermittelt und der Berechnung

zu Grunde gelegt worden. In einer weiteren Anlage "Erläuterungen zur Fälligkeit der Ausgleichzahlungen aus Position 2" sowie in der Anlage 2 wurde dargelegt, dass die infolge der Korrekturmeldungen ermittelten Ausgleichszahlungen zu je einem Drittel auf die Kalenderjahre 1997 bis 1999 verteilt würden. Um das auf das Jahr 1997 entfallende Drittel handelt es sich bei dem oben a) und b) zur jeweiligen Position 2 der Bescheide genannten Beträgen "Korrektur des Beitragsbedarfs aus den Vorjahren".

3. Die Klägerin hat jeweils Klage erhoben mit dem Antrag, den angefochtenen Bescheid für den Bereich West insoweit aufzuheben, als dieser der Klägerin Ausgleichsverpflichtungen in Höhe von 171.427.232,82 DM sowie jeweils 2.561.250,47 DM für die Jahresausgleiche 1998 und 1999 auferlegt, den Bescheid für den Bereich Ost aufzuheben, soweit dieser der Klägerin die Ausgleichsverpflichtung von 1.338.902,44 DM auferlegt, und die Beklagte zu verurteilen, an die Klägerin die bereits geleisteten Beträge von 171.427.232,82 DM bzw 1.338.902,44 DM zurückzuzahlen.

Das Sozialgericht (SG) hat in der mündlichen Verhandlung vom 28. Februar 2000 die bis dahin getrennt geführten Verfahren für den Bereich West (S 19 KR 90/99) und Ost (S 9 KR 75/99) verbunden und den Rechtsstreit unter dem erstgenannten Aktenzeichen fortgeführt. Mit Urteil vom selben Tage hat das SG die Bescheide der Beklagten vom "10.02.1999" insoweit abgeändert, als die Beitragsbedarfskorrekturen aus den Vorjahren aufgehoben werden; darüber hinaus ist die Beklagte unter Abweisung der Klage im Übrigen verurteilt worden, die entsprechenden Beträge an die Klägerin auszuzahlen.

4. Gegen diese Entscheidung haben beide Beteiligte Berufung eingelegt. Das Landessozialgericht (LSG) hat mit dem angefochtenen Urteil vom 28. August 2001 die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Es hat außerdem auf die Berufung der Beklagten das Urteil des SG geändert und unter Zurückweisung der weiter gehenden Berufung den Tenor wie folgt gefasst: "Die Bescheide vom 11.02.1999 werden insoweit aufgehoben, als in die Berechnung des Ausgleichsbetrags die Korrektur des Beitragsbedarfs für das Jahr 1994 eingeflossen ist. Die Beklagte wird insofern zur Neubescheidung verpflichtet." Zur Begründung seiner Entscheidung hat das Berufungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: § 266 Abs 6 Satz 7 SGB V stehe der Zulässigkeit der Anfechtungsklagen nicht entgegen. In den angegriffenen Bescheiden vorgenommene Korrekturen für frühere Ausgleichsjahre seien ausschließlich Gegenstand dieser Bescheide; § 96 Sozialgerichtsgesetz (SGG) greife insofern nicht ein. Die Bescheide seien nicht aus formellen Gründen rechtswidrig; weder sei vor ihrem Erlass eine Anhörung der Klägerin erforderlich gewesen noch habe es hinsichtlich der Berechnung des Ausgleichsbetrages einer Begründung bedurft. Die Bescheide entsprächen auch sachlich im Wesentlichen den gesetzlichen Bestimmungen. Insbesondere habe der Jahresausgleich ohne weitere Prüfung auf der Grundlage der übermittelten Daten berechnet werden dürfen. Die Neuberechnung des Beitragsbedarfs für die Jahre 1995 bis 1996 und die Fälligstellung von einem Drittel des Betrages im Jahresausgleich 1997 seien rechtmäßig. Fehlerhaft sei allein die Korrektur des Beitragsbedarfs für das Ausgleichsjahr 1994; diese habe sich ausschließlich auf die Neuberechnung des Beitragsbedarfs auf der Grundlage der korrigierten Versicherungszeiten beschränkt, die sich aus der erheblichen Reduzierung der Versicherungszeiten ergebenden Auswirkungen auf die Verhältniswerte jedoch unberücksichtigt gelassen. Die Vorschriften des RSA seien sowohl mit dem Grundgesetz (GG) als auch mit EG-rechtlichen Bestimmungen vereinbar.

5. Gegen das Urteil haben die Klägerin und die Beklagte Revision eingelegt, mit der sie jeweils ein vollständiges Obsiegen erreichen wollen.

Die Klägerin begründet ihr Rechtsmittel wie folgt: Sie habe mehr als 40 vH ihres Beitragsaufkommens in den RSA einzuzahlen. Der RSA sei aus mehreren Gründen verfassungswidrig. Unter anderem werde bei einer so weit gehenden Umverteilung der Begriff der "Versicherung" verkannt, sodass die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Sozialversicherung aus Art 74 Abs 1 Nr 12 GG nicht eingreife. Darüber hinaus würden Strukturprinzipien des GG und die auch im vorliegenden Zusammenhang anwendbaren Grundsätze des Länderfinanzausgleichs verletzt. Jedenfalls nach Einführung der Kassenwahlrechte und damit des Wettbewerbs könnten die Kassen eigene Grundrechte sowie mittelbar diejenigen ihrer Mitglieder geltend machen. Insbesondere würden ihr Selbstverwaltungsrecht und ihre Finanzhoheit unzumutbar beeinträchtigt. Der RSA verstoße außerdem gegen europäisches Recht. Die Revision der Beklagten sei unbegründet.

Die Klägerin beantragt,

a) das Urteil des LSG vom 28. August 2001 - L 5 KR 164/00 - und das Urteil des SG vom 28. Februar 2000 - S 19 KR 90/99 - zu ändern und die Bescheide vom 11. Februar 1999 vollständig aufzuheben, auch soweit die Korrekturbeträge für 1994 bis 1996 erst in den Jahresausgleichen für 1998 und für 1999 fällig gestellt worden sind,

b) die Beklagte zur Rückzahlung der geleisteten Beträge zu verurteilen,

c) hilfsweise, die verfassungs- bzw gemeinschaftsrechtswidrigen Rechtsgrundlagen des Risikostrukturausgleichs dem Bundesverfassungsgericht bzw dem Europäischen Gerichtshof zur Prüfung vorzulegen,

d) die Revision der Beklagten zurückzuweisen.

Die Beklagte beantragt,

a) die Revision der Klägerin zurückzuweisen,

b) das Urteil des LSG und das Urteil des SG zu ändern sowie die Klagen in vollem Umfang abzuweisen.

Die Beklagte hält die Revision der Klägerin für unbegründet. Mit ihrer eigenen Revision wendet sie sich dagegen, dass sie unter teilweiser Aufhebung ihrer Bescheide vom 11. Februar 1999 hinsichtlich der Korrektur des Jahresausgleichs 1994 zur Neubescheidung verpflichtet worden ist. Insofern rügt sie sinngemäß eine Verletzung des § 25 Abs 3 RSAV durch das LSG. Eine Korrektur der Verhältniswerte für 1994 sei rechtlich nicht geboten und ferner aus tatsächlichen Gründen nicht möglich.

II

Die Revision der Klägerin ist zulässig; insbesondere ist die vorgelegte Begründung noch hinreichend klar und verständlich. Das Rechtsmittel erweist sich jedoch als unbegründet. Soweit das LSG die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des SG zurückgewiesen und der Berufung der Beklagten stattgegeben hat, hält dieses einer Prüfung im Revisionsverfahren stand. Die Revision der Beklagten ist demgegenüber begründet. Der Senat vermag dem LSG in der Ansicht, die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des SG sei nur teilweise begründet, nicht zu folgen. Das LSG hätte der Berufung der Beklagten insgesamt stattgeben, das Urteil des SG weitergehend ändern und die Klage in vollem Umfang abweisen müssen. Das BVA brauchte entgegen der Ansicht des LSG die Verhältniswerte für 1994 nicht zu ändern. Die angefochtenen Bescheide des BVA über den RSA-Jahresausgleich für 1997 und die Korrektur für die Vorjahre sind damit insgesamt rechtmäßig.

1. Der RSA steht in einer längeren Entwicklung des Beitrags- und des Organisationsrechts der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV).

a) Die Krankenversicherung ist seit den Anfängen der Sozialversicherung der am stärksten gegliederte Zweig. In ihm waren die Pflichtmitglieder, in erster Linie Arbeitnehmer, kraft Gesetzes bestimmten Krankenkassen zugewiesen. Unter den Kassen entwickelten sich Unterschiede in den Beitragssätzen. Wegen der Zuweisung der Mitglieder an bestimmte Kassen häuften sich bei manchen von ihnen Mitglieder mit niedrigem Grundlohn und entsprechend niedrigen Beiträgen sowie Versicherte mit hohem Leistungsbedarf. Den überdurchschnittlichen Beitragssätzen solcher Kassen konnten im Wesentlichen nur Angestellte durch Wahl einer anderen Kasse ausweichen.

b) Vor diesem Hintergrund beanstandete im Jahre 1980 ein Mitglied einer Allgemeinen Ortskrankenkasse (AOK) den Beitragssatz. Es verstoße gegen den Gleichheitssatz und das Sozialstaatsgebot, dass seine Kasse ihren allgemeinen Beitragssatz ab Januar 1980 auf 14,2 vH und ab Juli 1981 weiter auf 14,9 vH und damit auf den höchsten Satz aller Kassen angehoben habe. In seinem Urteil vom 22. Mai 1985 hierzu (BSGE 58, 134, 139 = SozR 2200 § 385 Nr 14 S 60) hat der Senat für 1985 Beitragssätze zwischen 7,0 vH und 14,4 vH bei einem durchschnittlichen Beitragssatz von 11,73 vH genannt. Er hat dort die organisatorische Entwicklung der Krankenversicherung, die Ursachen für die Abweichungen im Beitragssatz, die unterschiedliche Ausgleichsbedürftigkeit verschiedener Einflussfaktoren und die damaligen Finanzausgleiche dargestellt. Die Beitragssatzunterschiede hat der Senat als vereinbar mit dem Grundgesetz (GG) angesehen, jedoch angedeutet, dass sie künftig ausgleichsbedürftig werden könnten. Der damalige Kläger hat gegen das Urteil Verfassungsbeschwerde eingelegt. Während das Verfassungsbeschwerde-Verfahren beim Bundesverfassungsgericht (BVerfG) anhängig war, wurde im Jahre 1990 die im vorliegenden Verfahren klagende BKK mit einem allgemeinen Beitragssatz von 9,9 vH errichtet.

c) Das BVerfG hat die Verfassungsbeschwerde gegen das genannte Urteil des Senats vom 22. Mai 1985 mit Beschluss vom 8. Februar 1994 zurückgewiesen (BVerfGE 89, 365 = SozR 3-2200 § 385 Nr 4). Allerdings sei die Ungleichbehandlung der Versicherten verschiedener Krankenkassen durch unterschiedlich hohe Beitragssätze schon in der Vergangenheit verfassungsrechtlich bedenklich gewesen. Beitragssatzunterschiede seien, solange sich der Einzelne dieser Belastung nicht durch die Wahl einer anderen Kasse entziehen könne, nicht mehr gerechtfertigt, wenn sie ein unangemessenes Ausmaß erreichten. Unterschiede in den Leistungen der Kassen könnten wegen ihres geringen Ausmaßes verschieden hohe Beiträge kaum noch rechtfertigen. Gleichwohl sei die Verfassung (Art 3 Abs 1 GG) nicht verletzt, weil dem Gesetzgeber genügend Zeit für eine Korrektur eingeräumt werden müsse und er bereits hinreichende Schritte unternommen habe, um die Unterschiede zu verringern. Die Einführung des umfassenden RSA unter den Kassen durch das Gesundheitsstrukturgesetz (GSG) vom 21. Dezember 1992 (BGBl I 2266) lasse eine weitere Verringerung der Beitragssatzunterschiede erwarten. Außerdem sei damit zu rechnen, dass das verfassungsrechtliche Problem ungleicher Beitragssätze durch die Einführung der Wahlmöglichkeit zwischen verschiedenen Kassen ab 1. Januar 1996 zusätzlich entschärft werde.

d) Durch das GSG ist ab 1994 ein kassenartenübergreifender RSA eingeführt worden, an dem lediglich die landwirtschaftlichen Krankenkassen nicht teilnehmen 266 Abs 8 aF = Abs 9 nF SGB V). Der RSA wurde in den ersten Jahren getrennt nach den Bereichen West und Ost durchgeführt. Für 1994 stand er ferner noch gesondert neben dem Finanzausgleich in der Krankenversicherung der Rentner (KVdR), ab 1995 wurde er dann unter

Einbeziehung der Rentner abgewickelt. Seit 1996 sind im GSG die bestehenden Mitgliederkreisbeschränkungen der Kassen weitgehend aufgehoben und die Kassenwahlrechte erweitert worden (§§ 173 ff nF SGB V). In der Begründung zum Entwurf des GSG wurde auf die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Beitragssatzunterschiede Bezug genommen und ausgeführt: Die Einführung weitgehend freier und ungehinderter Kassenwahlrechte für alle Versicherungspflichtigen und Versicherungsberechtigten sei von daher unabdingbar. Dazu müssten aber zunächst die Finanzstrukturen der gesetzlichen Krankenkassen neu geordnet werden. Zudem sei die Ausweitung der Kassenwahlmöglichkeiten eine notwendige, allein aber noch nicht hinreichende Bedingung für einen im Interesse aller Versicherten funktionierenden, das Solidaritätsprinzip wahrenden Wettbewerb in der GKV (BT-Drucks 12/3608 S 74). Mit dem Ausgleich der finanziellen Auswirkungen der unterschiedlichen Risikostrukturen sollten eine gerechtere Beitragsbelastung der Versicherten erreicht und Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Kassen abgebaut werden (BT-Drucks 12/3608 S 117 zu Nr 126 Abs 1).

e) In den Jahren 1993 bis 1998 ist die Zahl der Krankenkassen im Bereich West von 1.092 auf 426, im Bereich Ost von 214 auf 163 zurückgegangen (Statistik hierzu und zum Folgenden in BABl 4/1993 S 121, 123; BABl 7-8/1998 S 134, 136). Auch infolge des RSA hat sich während der genannten Zeit die Beitragssatzspanne (Vergleich des höchsten mit dem niedrigsten allgemeinen Beitragssatz) im Bereich West von 8,5 bis 16,8 vH (durchschnittlich 13,42 vH) auf 9,0 bis 15,4 vH (durchschnittlich 13,56 vH) verringert. Im Bereich Ost wurde sie allerdings etwas größer (9,2 bis 13,8 vH bei durchschnittlich 12,54 vH Anfang 1993; 9,5 bis 14,5 vH bei durchschnittlich 13,95 vH Anfang 1998). Deutlicher zeigt sich die Annäherung der Beitragssätze daran, dass der Anteil der Mitglieder, deren Beitragssatz um mehr als 1,0 Beitragssatzpunkt vom durchschnittlichen Beitragssatz abwich, zwischen 1994 und 1998 im Bereich West von 30,5 vH auf 8,1 vH der Mitglieder, im Bereich Ost von 10,9 vH auf 7,0 vH der Mitglieder zurückging (BT- Drucks 13/11256 S 13, 31). Später hat sich allerdings die Streubreite der Beitragssätze wieder etwas vergrößert (dazu und zu den Gründen: Entwurf des Gesetzes zur Reform des RSA in der GKV (RSA-Reformgesetz), BT-Drucks 14/7123 S 11 unter 3.).

f) Im RSA waren in den Jahren 1994 bis 1997 ausgleichsberechtigte Kassen ("Empfängerkassen"), insbesondere alle AOKn sowie ein Teil der BKKn und der Innungskrankenkassen (IKKn). Ausgleichspflichtig ("Zahlerkassen") waren fast alle, vor allem die großen Ersatzkassen sowie die Mehrzahl der BKKn und der IKKn. Die Summen, die den Empfängerkassen aus dem RSA zuflossen und von den Zahlerkassen darin eingezahlt wurden, betrugen nach Angaben des BVA in den genannten Jahren (West und Ost zusammen; 1994 neben dem Finanzausgleich in der KVdR): 1994 = 4,653 Mrd DM; 1995 = 23,438 Mrd DM; 1996 = 20,620 Mrd DM; 1997 = 22,080 Mrd DM. Das entsprach in den Jahren 1995 bis 1997 jeweils rund 10 vH des gesamten Beitragsaufkommens der GKV. Von diesem Prozentsatz wichen die Ausgleichszahlungen bei einzelnen Kassen deutlich ab. So ergibt sich aus den Angaben der Klägerin, dass sie in den Jahren 1995 bis 1997 etwa 40 vH ihres Beitragsaufkommens im Bereich West und etwa 60 vH im Bereich Ost in den RSA eingezahlt hat.

2. Der RSA ist in den §§ 266, 267 SGB V und in der nach § 266 Abs 7 SGB V ergangenen RSAV geregelt, zu der bisher sechs Änderungsverordnungen ergangen sind (1. bis 6. RSAÄndV).

a) Nach Satz 1 des § 266 Abs 1 SGB V wird jährlich zwischen den Krankenkassen ein RSA durchgeführt ("Jährlichkeitsprinzip"). Satz 2 beschränkt den Ausgleich der finanziellen Auswirkungen auf: (1) Unterschiede in der Höhe der beitragspflichtigen Einnahmen der Mitglieder, (2) Unterschiede in der Zahl der nach § 10 beitragsfrei familienversicherten Angehörigen, (3) Unterschiede in der Verteilung der Versicherten nach dem Alter, (4) Unterschiede in der Verteilung der Versicherten nach dem Geschlecht. Gemäß Satz 3 des § 266 Abs 1 SGB V sind Einnahmen- und Ausgabenunterschiede, die nicht auf die genannten Faktoren zurückzuführen sind, nicht ausgleichsfähig. Hierzu gehören etwa ein überdurchschnittliches Versorgungsniveau, satzungsmäßige Mehrleistungen und Verwaltungskosten.

b) Die Höhe des Ausgleichsanspruchs oder der Ausgleichsverpflichtung einer Krankenkasse wird durch Vergleich ihres Beitragsbedarfs mit ihrer Finanzkraft ermittelt 266 Abs 2 Satz 1 SGB V). Die Finanzkraft einer Kasse ist nach § 266 Abs 3 Satz 1 SGB V das Produkt aus den beitragspflichtigen Einnahmen ihrer Mitglieder und dem Ausgleichsbedarfssatz. Dieser entspricht dem Verhältnis der Beitragsbedarfssumme aller Kassen zur Summe der beitragspflichtigen Einnahmen ihrer Mitglieder (Satz 2). Nach Satz 2 des § 266 Abs 2 SGB V ist der Beitragsbedarf einer Kasse die Summe ihrer standardisierten Leistungsausgaben. Diese werden gemäß Satz 3 je Versicherten auf der Basis der durchschnittlichen Leistungsausgaben je Versicherten aller Kassen jährlich so bestimmt, dass das Verhältnis der standardisierten Leistungsausgaben je Versicherten der Versichertengruppen zueinander dem Verhältnis der nach § 267 Abs 3 SGB V für alle Kassen ermittelten durchschnittlichen Leistungsausgaben je Versicherten der Versichertengruppen nach § 267 Abs 2 SGB V entspricht. Ist die Finanzkraft einer Kasse höher als ihr Beitragsbedarf, ist sie in Höhe der Differenz zum Ausgleich verpflichtet; der überschießende Betrag steht den Kassen zu, deren Beitragsbedarf ihre Finanzkraft übersteigt 266 Abs 3 Satz 4 SGB V). Die Zahlungen der ausgleichsverpflichteten Kassen in den RSA und die Zahlungen an die ausgleichsberechtigten Kassen aus dem RSA sollen sich ausgleichen ("RSA als Null-Summen-Spiel").

c) Die Berechnung des Ausgleichs ist in der RSAV näher geregelt. Danach werden anhand der ausgleichsfähigen Merkmale Versichertengruppen gebildet 2 RSAV; "RSA-Zellen"). Die Kassen sind verpflichtet, ihre Mitglieder und

die familienversicherten Angehörigen in Altersgruppen einzuteilen. Innerhalb dieser Gruppen ist zwischen männlichen und weiblichen Versicherten zu unterscheiden, ferner danach, ob es sich um Bezieher einer Rente wegen verminderter Erwerbsfähigkeit handelt und ob den Versicherten ein Krankengeldanspruch zusteht. Nach Vollendung des 65. Lebensjahres, dh bei Übergang in die Regelaltersrente, werden alle Rentner den übrigen Versichertengruppen zugeordnet (vgl § 2 Abs 1 RSAV). Die Kassen wären nach § 267 Abs 2 Satz 1 SGB V zwar lediglich verpflichtet, die Alterseinteilung in Abständen von fünf Lebensjahren vorzunehmen. Die RSAV sieht aber rund 90 Altersgruppen im Abstand von jeweils einem Lebensjahr vor 2 Abs 3 Satz 1 RSAV). Insgesamt bestanden zunächst mehr als 700 Versichertengruppen. Verwaltungstechnisch teilen die Kassen diese Daten (Versichertenjahre bei taggenauer Erfassung in den einzelnen Gruppen) dem BVA als Satzart 40 mit.

d) Der Beitragsbedarf der einzelnen Kassen wird nicht anhand ihrer tatsächlichen, sondern standardisierter Leistungsausgaben bestimmt. Dazu erfassen die einzelnen Kassen mit Hilfe der Leistungserbringer 267 Abs 5 Satz 5 SGB V) die für ihre Versicherten im Ausgleichsjahr tatsächlich angefallenen berücksichtigungsfähigen Ausgaben 4 Abs 1 RSAV) und leiten diese (Satzart 41) sowie ihre Aufwendungen für Krankengeld (Satzart 42) dem BVA zu. Verteilt man die Summe der berücksichtigungsfähigen Leistungsausgaben aller Kassen gleichmäßig auf sämtliche Versicherten, ergibt sich der Betrag, der von den Kassen durchschnittlich pro Versicherten für die berücksichtigungsfähigen Leistungsausgaben aufzuwenden ist ("100 %-Wert"). Dieser Wert wird vom BVA für das jeweilige Ausgleichsjahr verbindlich festgestellt 6 Nr 1 RSAV). Er wurde zB für 1997 im Bereich West mit 8,669501106242 DM je Versicherten und Tag (= etwa 3.164,37 DM pro Versicherten im Jahr) und im Bereich Ost pro Versicherten und Tag mit 8,091064442050 DM (= etwa 2.953,24 DM pro Versicherten im Jahr) angegeben (vgl 58. Bekanntmachung zum RSA vom 11. Februar 1999, BABl 6/1999 S 42).

e) Da die einzelnen Versichertengruppen unterschiedlich hohe Ausgaben verursachen, ist der Anteil jeder Gruppe an der Gesamtsumme der berücksichtigungsfähigen Leistungsausgaben zu bestimmen. Er wird in Verhältniswerten ausgedrückt. Entsprechen die durchschnittlichen Aufwendungen einer Gruppe (Gesamtaufwendungen für diese Gruppe geteilt durch die Zahl der Versicherten dieser Gruppe) genau dem 100 %-Wert, beträgt der Verhältniswert 1. Diesen Wert erreichten nach der 57. Bekanntmachung zum RSA (BABl 5/1999 S 72 f, Bereich West) im Jahre 1997 näherungsweise männliche Versicherte mit Anspruch auf Krankengeld (Versichertengruppe 01) im Alter von 51 Jahren (Verhältniswert 1,0134), weibliche Versicherte im Alter von 49 Jahren (Verhältniswert 1,0092). Demgegenüber liegt der Verhältniswert eines 20-jährigen Mannes mit 0,3962 oder der einer 20-jährigen Frau mit 0,6169 deutlich unter, der eines 75-jährigen Mannes derselben Versichertengruppe mit 2,3962 oder der einer 75-jährigen Frau mit 2,2071 deutlich über dem Durchschnitt (100 %-Wert). Für das Ausgleichsjahr 1997 hat das BVA in der 58. Bekanntmachung (BABl 6/1999 S 42 f, Bereich West) in den Versichertengruppen 01 die standardisierten Leistungsausgaben pro Tag für einen 20-jährigen Mann mit 3,4361215470 DM (= etwa 1.254,18 DM im Jahr) und eine 20-jährige Frau mit 5,3501852155 DM (= etwa 1.952,82 DM im Jahr), diejenigen für einen 75-jährigen Mann mit 20,7815104771 DM (= 7.585,25 DM im Jahr) und für eine 75-jährige Frau mit 19,1415039537 DM (= 6.986,65 DM im Jahr) angegeben.

f) Der Beitragsbedarf der einzelnen Kasse 10 RSAV) für ein Ausgleichsjahr ergibt sich, wenn man die Zahl ihrer Versicherten in jeder Versichertengruppe mit den standardisierten Leistungsausgaben der Versicherten dieser Gruppe multipliziert und sodann diese Produkte für alle Gruppen addiert. Von der Summe des so berechneten Beitragsbedarfs aller Kassen zusammen (Beitragsbedarfssumme) ist nach § 11 RSAV für die Berechnung des Ausgleichsbedarfssatzes auszugehen. Er ergibt sich, wenn man die Beitragsbedarfssumme durch die beitragspflichtigen Einnahmen der Mitglieder aller Kassen ("Ausgleichsgrundlohnsumme") teilt und das Ergebnis mit 100 vervielfacht. Der Ausgleichsbedarfssatz ist gleichsam der "Beitragssatz", nach dem auf die Einnahmen aller Kassen Beiträge erhoben werden müssten, um die Beitragsbedarfssumme (berücksichtigungsfähigen Leistungsausgaben aller Kassen) zu finanzieren. Die Finanzkraft einer Kasse im Ausgleichsjahr ist dann das Produkt aus den beitragspflichtigen Einnahmen ihrer Mitglieder und dem Ausgleichsbedarfssatz 12 Abs 1 RSAV). Übersteigt die Finanzkraft ihren Beitragsbedarf, ist sie Zahlerkasse, beim Zurückbleiben ihrer Finanzkraft hinter dem Beitragsbedarf Empfängerkasse.

Im Ergebnis ist hiernach eine Kasse umso eher und höher als Zahlerkasse ausgleichspflichtig, wenn ihre Mitglieder ihr einerseits ein hohes Beitragsaufkommen sichern, weil sie gut verdienen und der Anteil der beitragsfrei versicherten Familienangehörigen niedrig ist, ihre Versicherten andererseits aber auf der Leistungsseite risikoarmen Gruppen angehören. Umgekehrt ist eine Kasse umso eher und umso höher als Empfängerkasse ausgleichsberechtigt, wenn ihre Mitglieder unterdurchschnittliche beitragspflichtige Einnahmen haben, die Familienlastquote hoch und die Risikostruktur ihrer Versicherten auf der Leistungsseite ungünstig ist (zu Konzept und Umsetzung des RSA Werner Schneider, Der Risikostrukturausgleich in der gesetzlichen Krankenversicherung, 1994, S 97 f).

3. Im vorliegenden Verfahren gilt prozessrechtlich:

a) Die Klägerin greift mit ihrer Revision das Urteil des LSG nur insoweit an, wie ihr Antrag auf Aufhebung der Bescheide und auf Verpflichtung zur Rückzahlung der geleisteten Beträge erfolglos geblieben ist. Auch der Inhalt der Bescheide ist im Revisionsverfahren nur zum Teil umstritten, und zwar hinsichtlich der Festsetzung von Ausgleichsverpflichtungen in Position 12 der Bescheide. Diese Festsetzung hängt von der Gesamtsumme des Beitragsbedarfs (Position 4) ab, die wiederum von der Summe der standardisierten Leistungsausgaben (Position 1)

und von der Korrektur des Beitragsbedarfs aus den Vorjahren (Position 2) beeinflusst wird. Weitere Regelungen wie etwa die geleisteten Abschlagszahlungen (Position 13), der "Ausgleichsbetrag KVdR Beiträge" (Position 19) und die Rechenvorgänge unter den Positionen sind im Revisionsverfahren nicht umstritten.

b) Die Klägerin wendet sich gegen förmliche Bescheide. Das BVA setzt im Jahresausgleich eine Ausgleichsverpflichtung oder Ausgleichsberechtigung fest. Zwar spricht § 19 Abs 2 Satz 2 RSAV insofern nur von Mitteilungen an die Krankenkassen. Das BVA hat aber zutreffend die Form von Bescheiden gewählt, wie sich aus § 19 Abs 3 RSAV ("Zusendung des Bescheides") und dem später angefügten Satz 8 des § 266 Abs 6 SGB V ("Zahlungsbescheide") ergibt.

c) Als verletzte Rechte der Klägerin kommen ihr Selbstverwaltungsrecht und ihre Haushalts- und Finanzhoheit in Betracht. Sie sind allerdings nur einfachrechtlich geregelt und verfassungsrechtlich nicht garantiert (unter 10.f). Deshalb darf sie der Gesetzgeber durch einfaches (nicht verfassungsänderndes) Gesetz unmittelbar oder - wie durch den RSA - mittelbar einschränken. Die Kassen können dieses allerdings daraufhin überprüfen lassen, ob die Vorschriften über den RSA zutreffend angewandt worden sind.

d) Als Klageart ist die Anfechtungsklage nach § 54 Abs 1 Satz 1 SGG zulässig, wenn geltend gemacht wird, der RSA sei insgesamt rechtswidrig oder leide an Mängeln, die seine Wiederholung erforderlich machten, wie dieses die Klägerin des vorliegenden Verfahrens vorbringt. In derartigen Fällen darf die Kasse entgegen einer von der Beklagten in den Vorinstanzen geäußerten Ansicht nicht auf spätere Korrekturen 266 Abs 6 Satz 7 SGB V) verwiesen werden. Bei Erfolg der Anfechtungsklage bedürfte allerdings die Rückabwicklung des RSA besonderer, möglicherweise gesetzlicher Regelungen, weil die Jahresausgleichsbescheide gegenüber Zahler- und Empfängerkassen vollzogen sind (vgl § 131 Abs 1 Satz 1 SGG). Der Erstattungsanspruch einer Zahlerkasse könnte nur bei gleich hohen Rückforderungen von Empfängerkassen befriedigt werden. Sachliche und rechnerische Fehler in den Berechnungsgrundlagen, die das BVA nachträglich feststellt, können demgegenüber nur beim nächsten Ausgleichsverfahren berücksichtigt werden 266 Abs 6 Satz 7 SGB V). Dieses gilt auch, wenn sich im gerichtlichen Verfahren ein solcher Fehler ergibt.

e) Wegen der Berücksichtigung von Fehlern erst beim nächsten Ausgleichsverfahren 266 Abs 6 Satz 7 SGB V) wird ein Bescheid über einen Jahresausgleich, der eine Korrektur für Vorjahre enthält, nicht gemäß § 96 SGG Gegenstand von Verfahren zu früheren Jahresausgleichen. Das gilt auch für Bescheide zum Jahresausgleich für 1997, die eine Korrektur zu den Jahren 1994 bis 1996 vornehmen. Über die Rechtmäßigkeit solcher Bescheide ist deshalb unabhängig von etwa anhängigen Verfahren zu Ausgleichsbescheiden für frühere Jahre zu befinden. Dieses trägt auch der Regelung in § 25 Abs 3 RSAV Rechnung. Nach dessen Maßgabe ist im Jahresausgleich für 1997 der RSA zu früheren Jahren zu korrigieren. Eine förmliche Änderung der damaligen Jahresausgleichsbescheide ist dabei nicht vorgesehen. Insofern liegt eine Sonderregelung zu den §§ 44, 45 Zehntes Buch Sozialgesetzbuch - Verwaltungsverfahren (SGB X) vor.

4. Die Bescheide sind nicht verwaltungsverfahrensrechtlich fehlerhaft, sodass unentschieden bleiben kann, ob sie deswegen aufzuheben wären. Der Untersuchungsgrundsatz, die Anhörungspflicht und die Begründungspflicht 20 Abs 1, § 24 Abs 1, § 35 Abs 1 SGB X) sind unter Berücksichtigung des speziellen und späteren Rechts des RSA nicht verletzt. Dieses findet sich in den §§ 266, 267 SGB V und in den Regelungen der RSAV "über das Verfahren und die Durchführung des Ausgleichs", die insoweit auf der Ermächtigung in § 266 Abs 7 Nr 6 SGB V beruhen. Für den RSA unter den Krankenkassen als Körperschaften des öffentlichen Rechts bedient sich das Gesetz der Organisation der GKV und einer differenzierten Zuständigkeitsregelung.

a) Das BVA hat seinen Berechnungen zutreffend die ihm gemeldeten Daten zu Grunde gelegt. Es hatte insofern keine eigene Amtsermittlungspflicht (zutreffend Schäfer, SGb 1998, 516 ff). Soweit das Bayerische LSG in seinem Beschluss vom 17. Juni 1996 - L 4 B 100/96.Kr-VR - eine andere Ansicht vertreten hat, vermag ihm der Senat nicht zu folgen.

Für die Beschaffung und Verwertung der Daten ist ein mehrstufiges Verfahren vorgesehen. Auf einer ersten Stufe erheben die Krankenkassen nach § 267 Abs 1 bis 3 SGB V die Ausgaben, die Einnahmen sowie die Zahl der Mitglieder und der Familienversicherten. Sie leiten die Ergebnisse ihren Spitzenverbänden zu. Diese prüfen auf der zweiten Stufe die Daten auf Vollständigkeit und Plausibilität und geben sie unter schriftlicher Mitteilung des Ergebnisses an das BVA weiter 267 Abs 4 SGB V, § 3 Abs 4 Satz 1 bis 4, § 5 Abs 4 RSAV). Auf der dritten Stufe führt dann das BVA den RSA durch.

Demnach ist die Ermittlung der Daten Angelegenheit der Kassen. Das Ergebnis unterliegt einer gewissen Prüfung durch die Spitzenverbände. Eine eigene Ermittlungspflicht des BVA besteht hingegen nicht. Sie ergibt sich nicht aus Vorschriften, die von Ermittlungen oder Berechnungen durch das BVA sprechen 266 Abs 6 Satz 3, 7 SGB V, § 13, § 19 Abs 1 RSAV). Vielmehr ist damit die Durchführung der Rechenvorgänge im RSA gemeint. Aus § 266 Abs 5 Satz 3 SGB V ist ebenfalls keine umfassende Ermittlungspflicht des BVA zu entnehmen, wie das LSG näher ausgeführt hat. Nach dieser Vorschrift kann das BVA lediglich "zum Zwecke der einheitlichen Zuordnung und Erfassung der für die Berechnung maßgeblichen Daten über die Vorlage der Geschäfts- und Rechnungsergebnisse hinaus weitere

Auskünfte und Nachweise verlangen". Nur unter Hinweis auf diese Vorschrift heißt es auch in der Begründung zur RSAV, es werde davon ausgegangen, dass das BVA seine Möglichkeiten zur Überprüfung der Belege wahrnehme (BR-Drucks 611/93 S 46 zu Abs 3). Auch in der Begründung des Gesetzentwurfs zum GSG wird Abs 5 des § 266 SGB V lediglich als Berechnungsvorschrift erkennbar (BT-Drucks 12/3608 S 118). Das BVA kann allerdings, wenn die Daten zu den Versicherungszeiten nicht termingerecht vorliegen oder es erhebliche Fehler feststellt, nach Maßgabe des § 3 Abs 4 Satz 5 RSAV die Zeiten des Vorjahres zu Grunde legen. Dieser Vorschrift bedürfte es nicht, wenn das BVA zu einer näheren Prüfung auf Fehler und einer eigenen Ermittlung korrekter Daten verpflichtet wäre. Unberührt bleibt allerdings die Pflicht des BVA als Durchführungsbehörde des RSA, bei den Kassen, ihren Spitzenverbänden und den Aufsichtsbehörden auf eine Beseitigung solcher Mängel hinzuwirken, die es aus dem Zusammenlauf der Daten oder in gerichtlichen Verfahren erkennt.

b) Die Zuständigkeit des BVA für die Durchführung des RSA erstreckt sich nicht auf eine Prüfung der Krankenkassen. Eine solche Prüfung ist vielmehr allein Aufgabe der in § 274 Abs 1 SGB V genannten Stellen (Aufsichtsbehörden; § 90 des Vierten Buches Sozialgesetzbuch - Gemeinsame Vorschriften für die Sozialversicherung (SGB IV)). Dieses wird neuerdings durch die Nr 11 des § 266 Abs 7 SGB V bestätigt, die durch Art 1 Nr 2 Buchst b) bb) des RSA- Reformgesetzes vom 10. Dezember 2001 (BGBl I 3465) angefügt worden ist. Nach dieser Vorschrift erstreckt sich die Verordnungsermächtigung auf "die Prüfung der von den Krankenkassen mitzuteilenden Daten durch die mit der Prüfung nach § 274 befassten Stellen". Damit sollte klargestellt werden, dass die Prüfung der von den Kassen im RSA gemeldeten Daten Aufgabe der Prüfstellen der Aufsichtsbehörden ist (Beschlussempfehlung des Bundestags- Ausschusses für Gesundheit in BT-Drucks 14/7355 S 7 mit Begründung im Bericht BT-Drucks 14/7395 S 7). Das wird in § 15a Abs 1 Satz 1, 5 und 6 RSAV erneut bestätigt (eingefügt durch Art 1 Nr 3 der 5. RSAÄndV vom 4. Dezember 2002, BGBl I 4506, mit Begründung in BR-Drucks 730/02 S 10). Die Aufsichtsbehörden prüfen die Kassen in eigener Zuständigkeit und haben für die Beseitigung etwaiger Mängel zu sorgen. Zwar ist das BVA auch selbst Aufsichtsbehörde, allerdings nur für die bundesunmittelbaren Kassen; die übrigen Kassen unterstehen den Aufsichtsbehörden der Länder. Diese Zuständigkeit für die nicht einheitlich geregelte Aufsicht ist rechtlich von der bundeseinheitlichen Zuständigkeit des BVA für die Durchführung des RSA zu unterscheiden. Als Durchführungsbehörde darf das BVA von der nach einer aufsichtsrechtlichen Prüfung bestehenden Datenlage ebenso ausgehen wie von den durch die Kassen über ihre Spitzenverbände gemeldeten Daten (oben a). Es ist insofern zur Prüfung von Kassen oder von Aufsichtsbehörden weder verpflichtet noch berechtigt.

c) Eine Anhörung der Krankenkassen vor Mitteilung des Jahresausgleichs nach § 19 Abs 2 Satz 2 RSAV ist nicht vorgesehen. Sie ist nur in den Fällen des § 3 Abs 4 Satz 5 RSAV geregelt (oben a), wenn die Daten zu den Versichertenzeiten nicht rechtzeitig vorliegen oder erhebliche Fehler festgestellt werden. Dann kann das BVA nur nach Anhörung der betroffenen Spitzenverbände oder Kassen frühere Daten unter Berücksichtigung der Mitgliederfluktuation und eines angemessenen Sicherheitsabzugs zu Grunde legen. Dieser Bestimmung bedürfte es nicht, wenn das BVA die Kassen vor jeder Entscheidung über einen Jahresausgleich anzuhören hätte, obwohl es ihren Datenangaben folgt. Jede Kasse kennt ihre eigenen Daten. Die generellen Daten können vom BVA erst nach Vorliegen der Meldungen berechnet werden. Das BVA erhält die Daten der einzelnen Kassen erst zwischen April und August des "Berichtsjahres" (= Jahr nach dem Jahr, für das der Ausgleich durchgeführt werden soll; § 3 Abs 4 Satz 1, § 5 Abs 4 Satz 1 RSAV). Danach muss es die Daten in komplexen Berechnungen auswerten und den Ausgleich in der Regel noch bis zum Ende des betreffenden Jahres durchführen. Diese Wahrung des Jährlichkeitsprinzips 266 Abs 1 Satz 1 SGB V, § 19 Abs 5 RSAV) wäre nicht möglich, wenn das BVA nach Abschluss der Berechnung noch eine zeitaufwändige Anhörung von mehreren hundert Kassen durchzuführen hätte. Das Hinausschieben des Jahresausgleichs für 1997 bis Ende Februar 1999 25 Abs 4 Satz 1 RSAV) ist mit der Komplexität der mit den Korrekturen der Verhältniswerte und der Versicherungszeiten verbundenen Umsetzungsaufgaben, insbesondere im Bereich der Datenüberprüfungen und Nachberechnungen für mehrere Jahre begründet worden (BT-Drucks 14/157 S 35 zu Art 5 Nr 1 Buchst b), die ebenfalls eine Anhörung aller Kassen vor Fristablauf nicht mehr zuließen. Deshalb ist bei Jahresausgleichen im RSA der Rechtsgedanke des § 24 Abs 2 Nr 2 SGB X (ermessensunabhängig) verallgemeinert, wonach von einer Anhörung abgesehen werden kann, wenn sie die Einhaltung einer für die Entscheidung maßgeblichen Frist in Frage stellen würde.

d) Das BVA hat den Krankenkassen in den Bescheiden nebst Anlagen die Rechtsgrundlagen und die generellen Daten (standardisierte Leistungsausgaben) mitgeteilt und die einzelnen Positionen erläutert. Einer weitergehenden kassenindividuellen Begründung nach § 35 SGB X bedurfte es wegen der Stellung der Kassen und ihrer Verbände im RSA-Verfahren nicht. In der RSAV ist an vielen Stellen eine Anhörung der Spitzenverbände oder eine andere Form ihrer Beteiligung vorgesehen (vgl zB § 3 Abs 4 Satz 5, Abs 6 Satz 5; § 5 Abs 1 Satz 2, Abs 3; § 7 Abs 1 Satz 1, Abs 2 Satz 4; § 9 Abs 3 Satz 1 und 2; § 11 Abs 2 Satz 1; § 13 Abs 2 Nr 3; § 14 Abs 1 Satz 2, Abs 4 Satz 3; § 15 Satz 1; § 18 Abs 2 Satz 1; § 21 Abs 2 Satz 2; § 23 Abs 1 Satz 1, Abs 2 Satz 1; § 25 Abs 1 Satz 3, Abs 3 Satz 1 und 2, Abs 4 Satz 2 RSAV). Zwischen dem BVA und den Spitzenverbänden finden ständig Besprechungen und Schriftwechsel statt. Zwei Träger der GKV (Bundesknappschaft und See-Krankenkasse) gehören selbst zu den Spitzenverbänden 213 Abs 1 SGB V). Soweit die (Bundes-)Verbände der anderen Kassenarten Spitzenverbände sind, haben sie ihre Kassen unmittelbar oder über die Landesverbände zu unterrichten oder zu betreuen 217 Abs 2 Nr 1, § 211 Abs 2 Nr 1 SGB V, § 212 Abs 5 Satz 2 SGB V iVm den Satzungen der Ersatzkassenverbände sowie § 15 Satz 2 RSAV). Das gilt auch gegenüber Kassen, die sich mit ihren Ansichten innerhalb ihres Verbandes in der Minderheit befinden. Die

Unterrichtungspflicht bestand auch über die Vereinbarungen der Spitzenverbände zur Datenerhebung für die Leistungsausgaben (unten 7.b) und die Verhandlungen mit dem BVA über die Korrektur für die Vorjahre (unten 8.).

Einer eingehenden Begründung bedurfte es auch nicht, soweit das BVA im RSA 1997 gemäß § 25 Abs 3 RSAV eine Korrektur zu Vorjahren vorgenommen hat. Das BVA hatte dabei keine Ermessensentscheidung zu treffen, die entsprechend § 35 Abs 1 Satz 2 SGB X zu begründen gewesen wäre. Zwar ließ die Begründung zum Entwurf der 1. RSAÄndV noch die Auslegung zu, die Korrektur für Vorjahre erfordere die Ausübung von Ermessen (BR-Drucks 403/96 S 21 zu Nr 12 Buchst c). Der Gesetzgeber hat später jedoch den § 25 Abs 3 RSAV um Satz 3 ergänzt und dabei die Korrektur der Verhältniswerte als gebundene Entscheidung des BVA ausgestaltet (unten 8.b). Über die Art und Weise, wie die Verhältniswerte zu bestimmen waren, hatte das BVA nicht kassenindividuell zu entscheiden, sondern im Rahmen einer Konkretisierung des allgemeinen Auftrags, das Gesetz für alle Kassen gleichermaßen zu vollziehen.

Insgesamt sind die Krankenkassen demnach sowohl über die rechtlichen Grundlagen des RSA als auch über die für seine Durchführung maßgeblichen Tatsachen hinreichend informiert. Sie wissen auch ohne kassenindividuelle Anhörung und ohne weitergehende Begründung in den Bescheiden und ihren Anlagen, weshalb das BVA eine bestimmte Regelung getroffen hat. Darüber hinausgehende Anhörungs- und Begründungspflichten nach Maßgabe des SGB X würden das Verfahren komplizieren und verzögern, ohne die Rechtsstellung der Kassen nennenswert zu verbessern. Die Einschränkung von Anhörungs- und Begründungspflichten ist wegen der Besonderheiten des RSA- Verfahrens auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (unten 10.h).

5. Die angefochtenen Bescheide sind materiell rechtmäßig, insbesondere bei den Datengrundlagen. Hierzu gilt allgemein:

a) Der Gesetzgeber musste bei der Einführung des RSA abwägen. Er durfte einerseits davon ausgehen, dass der RSA zusammen mit einer Erweiterung der Kassenwahlrechte ein geeignetes und alsbald erforderliches Mittel zur Begrenzung der hohen, auch verfassungsrechtlich bedenklichen Beitragssatzunterschiede war (oben 1.c). Andererseits konnte der RSA mit den damals erfassten Daten nicht durchgeführt werden. Hierzu fehlten vor allem hinreichend differenzierte Daten über die Einnahmen und über die Leistungsausgaben in den Hauptleistungsbereichen (Ärzte, Zahnärzte, Krankenhäuser, Apotheken, sonstige Leistungserbringer, Krankengeld). Ferner waren bei manchen Kassen die Versichertenverzeichnisse nicht auf dem Laufenden.

b) Die Erhebung der Daten war wegen der hohen Zahl der Krankenkassen (oben 1.e), der Leistungserbringer und der Versicherten besonders aufwändig. In der GKV waren Mitte der neunziger Jahre rund 50 Mio Mitglieder und 20 Mio Familienangehörige versichert. Da zu den Leistungsausgaben einerseits möglichst genaue Daten erforderlich waren, andererseits aber eine Vollerhebung ausschied, hat der Gesetzgeber einen Mittelweg zwischen der Beschaffung hinreichender Daten und einer vertretbaren Kostenbelastung der Beteiligten vorgesehen (unten 7.c).

c) Der RSA muss in regelmäßigen Abständen durchgeführt werden, um die monatlichen Ausgleiche 17 RSAV) abzurechnen, der Ansammlung zu hoher Ausgleichssummen vorzubeugen und den Krankenkassen die Haushaltsplanung nicht weiter zu erschweren. Insofern bestimmt § 266 Abs 1 Satz 1 SGB V, dass zwischen den Kassen jährlich ein RSA durchzuführen ist. Nach § 266 Abs 7 Nr 6 SGB V regelt jedoch die RSAV das Nähere über die Durchführung des Ausgleichs. § 19 Abs 5 RSAV bestimmt dementsprechend als Regel, dass der Ausgleich bis zum Ende des auf das Ausgleichsjahr folgenden Kalenderjahres durchzuführen ist. Diese Bestimmung ist durch die genannte Ermächtigung gedeckt. Das Gleiche gilt für die Ausnahme in § 25 Abs 4 Satz 1 RSAV, die im Falle einer Korrektur die Durchführung des RSA für 1997 noch bis zum 28. Februar 1999 gestattete. Im Übrigen ist diese Bestimmung durch Art 5 Nr 1 Buchst b des GKV-Solidaritätsstärkungsgesetzes (GKV-SolG) vom 19. Dezember 1998 (BGBl I 3853) eingefügt worden und damit durch ein Gesetz, das der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates beschlossen hat (vgl unten 8. b). Es trifft daher entgegen einer vereinzelt von Kassen vertretenen Ansicht nicht zu, dass der Verordnungsgeber den Jahresausgleich für 1997 ohne gesetzliche Ermächtigung hinausgeschoben habe. Andererseits ist auch die gegenteilige Ansicht unzutreffend, dieser Jahresausgleich habe noch nicht mit den Bescheiden vom 11. Februar 1999, sondern erst nach weiterer Prüfung von Daten durchgeführt werden dürfen.

d) Mit dem RSA als kassenartenübergreifendem Ausgleich anhand von risikobezogen gebildeten Versichertengruppen wurde Neuland betreten. Dazu waren umfangreiche Regelungen und Erhebungen erforderlich. Auf den bisherigen Finanzausgleich in der KVdR konnte nur in geringem Umfang zurückgegriffen werden, weil er auf die Rentner begrenzt und wesentlich anders ausgestaltet war als der RSA. Bei komplexen Sachverhalten benötigt der Gesetzgeber häufig eine gewisse Zeit, um Erkenntnisse und Erfahrungen zu sammeln (vgl BVerfGE 97, 186, 196: Kleinbetriebsklausel). In dieser Zeit darf er sich mit gröberen Typisierungen und Generalisierungen begnügen. Damit einhergehende Härten und Ungerechtigkeiten geben erst dann Anlass zur verfassungsrechtlichen Beanstandung, wenn der Gesetzgeber seine Regelungen nicht anhand inzwischen möglicher Erkenntnisse und Erfahrungen überprüft und auf den Versuch einer sachgerechteren Lösung verzichtet (BVerfGE 100, 59, 101 = SozR 3-8570 § 6 Nr 3 S 36: Rentenüberleitung). Nach diesen Grundsätzen muss allen an der Regelung und der Durchführung des RSA Beteiligten zugestanden werden, dass sie zunächst allgemeine Regelungen treffen, Erfahrungen sammeln und erkennbar werdende Mängel einer hier weit in Einzelheiten gehenden Regelung schrittweise beheben. Bescheide, die bis dahin anhand zunächst

unvollkommener, aber vertretbarer Vorschriften ergehen, sind aus diesem Grunde noch nicht rechtswidrig.

6. Auf dieser allgemeinen Grundlage (oben 5.) ist der Jahresausgleich für 1997 nicht wegen der Versichertenjahre, dh der Zahl der Versicherten zu beanstanden.

a) Zu Unsicherheiten bei dieser Zahl kam es, weil Krankenkassen ihre Versichertenverzeichnisse entgegen den §§ 288, 289 SGB V nicht ordnungsgemäß geführt hatten. Bei Einführung des RSA lagen nur unzureichende Informationen über die Zahl der Familienversicherten vor. Deshalb wurde durch Art 1 Nr 3 GSG dem § 10 SGB V ein Abs 6 angefügt (Begründung des Entwurfs BT-Drucks 12/3608 S 76 zu Nr 3). Er regelte eine Meldepflicht, zu der die Spitzenverbände ein einheitliches Verfahren vereinbarten (Vereinbarung vom 28. September 1993). Spätere Prüfungen ergaben jedoch, dass Kassen Familienversicherungen führten, deren Bestehen nicht nachgewiesen war. Das Bayerische LSG setzte mit Beschluss vom 17. Juni 1996 - L 4 B 100/96.Kr-VR - die Vollziehung eines RSA- Bescheides aus, weil die Meldungen der Kassen zu den Familienversicherten nicht einwandfrei gewesen seien.

b) Das BVA wirkte bei den Aufsichtsbehörden, den Spitzenverbänden und den Krankenkassen auf eine Bereinigung der Versichertenverzeichnisse hin. Ihr diente auch eine Neufassung der Vereinbarung der Spitzenverbände nach § 10 Abs 6 Satz 2 SGB V (Einheitliches Meldeverfahren zur Durchführung der Familienversicherung (Meldeverfahren-FV) vom 15. Januar 1997). Im Einzelnen hat das LSG festgestellt: Die Kassen sind verpflichtet worden, rückwirkend ab 1. Januar 1994 eine Grundbereinigung der Familienversichertenverzeichnisse vorzunehmen. Die Aufsichtsbehörden von Bund und Ländern haben auf der Grundlage eines einheitlichen Katalogs im zweiten Halbjahr 1997 Prüfungen durchgeführt (Polaszek, KrV 1997, 103, 106; Jahresbericht 1997 des BVA, Prüfdienst Krankenversicherung, S 19 ff). Im Jahre 1998 ist eine Überprüfung der Grundbereinigung anhand eines von den Prüfdiensten des Bundes und der Länder abgestimmten Prüfleitfadens erfolgt. Sie sind zu dem Ergebnis gelangt, der von den Prüfungen ausgehende Druck habe wesentlich dazu beigetragen, dass die Kassen ihre Pflicht in Sachen Familienversicherung erfüllt haben. Zugleich sind weitere Prüfungen angekündigt worden. - Hierzu hat sich das LSG auf eine Veröffentlichung der Prüfungsergebnisse bezogen, die das Landesversicherungsamt Nordrhein-Westfalen für alle Prüfdienste mit Schreiben vom 4. Januar 1999 versandt hat.

c) Die Grundbereinigung, die bei Durchführung des Jahresausgleichs für 1997 noch nicht abgeschlossen war, und die Prüfungen hatten danach folgende Ergebnisse: Nach der Grundbereinigung wurden für jedes der Jahre 1994 bis 1996 rund 700.000 Versicherte weniger gemeldet als früher. Das sind rund 3,0 vH der 20 Mio Familienversicherten oder 1,0 vH aller 70 Mio Versicherten (Mitglieder und Angehörige). In den Jahren 1997 und 1998 sind bei fast 700 Dienststellen von Kassen aller Kassenarten knapp 170.000 Familienversicherungen geprüft worden. Bei den 84.937 davon, die im Rahmen der zweiten Schwerpunktprüfung nach der Grundbereinigung untersucht wurden, stellte sich in 4.155 Fällen (= 4,89 vH "Fehlerquote") heraus, dass die Familienversicherung nicht nachgewiesen war. Nach Kassenarten ergab sich: Bei den Ersatzkassen waren 435 von geprüften 18.467 Familienversicherungen nicht belegt (= 2,36 vH). Bei den AOKn waren es 817 von 25.886 (= 3,16 vH), bei den IKKn 363 von 9.454 (= 3,84 vH), bei den BKKn 2.522 von 30.460 (= 8,28 vH) und bei den anderen Kassen 18 von 670 (= 2,69 vH). Der überdurchschnittliche Wert bei den BKKn war darauf zurückzuführen, dass einige von ihnen noch keine oder nur eine unzulängliche Grundbereinigung vorgenommen hatten und dadurch der sonst auch bei dieser Kassenart durchschnittliche Vomhundertsatz anstieg.

d) Die Ansicht des LSG, der Jahresausgleich für 1997 habe trotzdem durchgeführt werden dürfen, lässt einen Rechtsfehler nicht erkennen. Das BVA hat diesem Ausgleich die Versichertenzeiten (Versichertenzahlen) zu Grunde gelegt, die von den Krankenkassen auf dem vorgeschriebenen Wege (oben 4.a) gemeldet worden waren und den Stand nach der Grundbereinigung und den Prüfungen hatten. Das LSG hat dem Umstand, dass die Grundbereinigung nicht bei allen Kassen abgeschlossen und die Prüfung erst bei einem Teil der Kassen durchgeführt worden war, mit Recht keine entscheidende Bedeutung zugemessen. Daran ändert die Vermutung mancher Kassen nichts, der Abschluss der Grundbereinigung und die Prüfung weiterer Kassen würden ähnliche Fehlerquoten wie bei der zweiten Schwerpunktprüfung ergeben; daher werde die Zahl der Familienversicherten weiter herabgesetzt werden müssen. Der Jahresausgleich für 1997 war dennoch durchzuführen. Als der Gesetzgeber dieses bis spätestens Ende Februar 1999 angeordnet hat (oben 5.c), war die Datenlage hinsichtlich der Versicherungszeiten bekannt (BT-Drucks 14/157 S 35 zu Art 5 Nr 1 - zu Buchst b 25 Abs 4)). Der Gesetzgeber hat damit die Korrektur weiterer Fehler späteren Jahresausgleichen überlassen 266 Abs 6 Satz 7 SGB V). Das BVA hat inzwischen schriftliche Bestätigungen aller 16 Landesaufsichtsbehörden vorgelegt, wonach die Grundbereinigung überall spätestens bis En