Urteil des BSG vom 14.03.2017
BSG (aufsichtsbehörde, versorgung, zulassung, verhältnis zwischen, sgg, sicherstellung, verwaltungsakt, wirkung ex tunc, schutz der versicherten, norm)
BUNDESSOZIALGERICHT Urteil vom 17.6.2009, B 6 KA 18/08 R
Aufsichtsbehörde - Bescheid über fehlende Sicherstellung der
vertragsärztlichen Versorgung nach Kollektivverzichtsaktion - keine
Anfechtungsberechtigung durch an der Aktion beteiligten Vertragsarzt mangels
Beschwer - feststellender Bescheid der Aufsichtsbehörde nach § 72a SGB 5 ist für
Wiederzulassungsverfahren bindend - Feststellung des Übergangs des
Sicherstellungsauftrags auf die Krankenkassen ist ein Verwaltungsakt - Klagebefugnis
des Vertragsarztes - Verfassungsmäßigkeit der Drittbindungswirkung
Leitsätze
1. Der an einer Aktion zum kollektiven Verzicht auf die Zulassung beteiligte Vertrags(zahn)arzt
ist nicht berechtigt, den feststellenden Bescheid der Aufsichtsbehörde anzufechten, dass
aufgrund der Kollektivverzichtsaktion die vertrags(zahn)ärztliche Versorgung in einer Region
nicht mehr sichergestellt sei.
2. Der feststellende Bescheid der Aufsichtsbehörde nach § 72a SGB 5 ist für das
Wiederzulassungsverfahren des (Zahn-)Arztes bindend. Dort ist in Bezug auf das Eingreifen
der Wiederzulassungssperre gesondert nur zu prüfen, ob ein Kollektivverzicht vorlag, an dem
der (Zahn-)Arzt persönlich teilnahm.
Tatbestand
1 Streitig ist die Berechtigung einer Kieferorthopädin zur gerichtlichen Anfechtung einer
aufsichtsbehördlichen Feststellung, dass die vertragszahnärztliche Versorgung in dem ihrer
Praxis zugeordneten Planungsbereich nach einem kollektiven Verzicht von
Kieferorthopäden auf ihre Zulassung bzw Ermächtigung nicht mehr sichergestellt sei.
2 Die Klägerin, eine Fachzahnärztin für Kieferorthopädie, erhielt zum 1.12.1994 die Zulassung
zur vertragszahnärztlichen Versorgung am Praxissitz A. für die Gebietsbezeichnung
Kieferorthopädie. Mit Schreiben vom 20.3.2004 verzichtete sie gegenüber dem
Zulassungsausschuss zum 30.6.2004 auf ihre Zulassung, woraufhin dieser mit Beschluss
vom 28.4.2004 feststellte, dass die Zulassung zu diesem Zeitpunkt ende. Anträge der
Klägerin vom 13.8.2004 und vom 21.3.2005, sie erneut zur vertragszahnärztlichen
Versorgung zuzulassen, lehnten die Zulassungsgremien unter Hinweis auf die
Wiederzulassungssperre gemäß § 95b Abs 2 SGB V ab (Beschlüsse des
Zulassungsausschusses vom 22.9.2004 bzw 27.4.2005 sowie des beklagten
Berufungsausschusses vom 8.12.2004 bzw 22.6.2005) . Die Rechtsbehelfe gegen diese
Entscheidungen blieben ohne Erfolg (vgl hierzu das am heutigen Tag entschiedene
Revisionsverfahren B 6 KA 16/08 R) .
3 Das Ministerium für Soziales, Frauen, Familie und Gesundheit des beklagten Landes (im
Folgenden kurz: Sozialministerium) hatte zuvor mit Bescheid vom 3.6.2004 festgestellt, dass
in den drei niedersächsischen Planungsbereichen Landkreis Cuxhaven, Landkreis
Hannover und Landkreis Hildesheim insgesamt 23 und jeweils mehr als 50 % aller dort
niedergelassenen Vertragszahnärzte, die kieferorthopädische Leistungen erbringen, in
einem mit anderen Zahnärzten aufeinander abgestimmten Verfahren oder Verhalten zum
30.6.2004 auf ihre Zulassung verzichtet hätten und dadurch die vertragszahnärztliche
kieferorthopädische Versorgung ab diesem Zeitpunkt nicht mehr sichergestellt sei. Speziell
im Landkreis Hildesheim hätten sich acht der elf kieferorthopädisch tätigen
Vertragszahnärzte - darunter die namentlich bezeichnete Klägerin - an dem
Zulassungsverzicht beteiligt; der örtliche Versorgungsgrad habe sich hierdurch von 60,11 %
auf 16,39 % reduziert. Der Bescheid samt Anordnung seiner sofortigen Vollziehung war an
die zu 1. beigeladene Kassenzahnärztliche Vereinigung (KZÄV) sowie an die zu 2. bis 8.
beigeladenen (Landes-)Verbände der Krankenkassen gerichtet. Die Beigeladene zu 1. focht
diesen Bescheid zunächst mit einer Klage an, nahm diese jedoch später zurück.
4 Die Klägerin hat am 29.10.2004 gegen den Bescheid des Sozialministeriums vom 3.6.2004
Klage erhoben; ihr gleichzeitig gestellter Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung
ihrer Klage ist ohne Erfolg geblieben (Beschlüsse des Sozialgerichts Hannover vom
23.11.2004 und des Landessozialgerichts Niedersachsen-Bremen vom 16.3.2005).
Das SG hat die Klage als unzulässig abgewiesen (Urteil vom 21.6.2006) und das LSG die
hiergegen erhobene Berufung zurückgewiesen (Urteil vom 9.4.2008 - NZS 2008, 556) . Zur
Begründung hat es ausgeführt, der Rechtsbehelf der Klägerin sei zulässig, weil es
zumindest möglich erscheine, dass die von der Aufsichtsbehörde nach § 72a Abs 1 SGB V
durchzuführende Sach- und Rechtsprüfung ihre Rechte - insbesondere ihren Anspruch auf
Wiederzulassung - berühre. Die Klage sei jedoch nicht begründet, denn die dem
angefochtenen Bescheid zugrunde liegende Norm des § 72a Abs 1 SGB V gewähre der
Klägerin keine subjektiv-öffentlichen Rechte. Aus Wortlaut und systematischer Stellung
dieser Vorschrift und aus den Materialien des Gesetzgebungsverfahrens ergebe sich, dass
es sich um eine organisationsrechtliche Norm handele, durch die keine subjektiven Rechte
der Vertrags(zahn)ärzte begründet werden sollten. Dem stehe nicht entgegen, dass die in §
72a Abs 1 SGB V angesprochenen Fragen auch für einen Anspruch auf Wiederzulassung
von vorentscheidender Bedeutung seien. § 95b Abs 2 SGB V setze nach seinem Wortlaut
und nach der Konzeption des Gesetzes nur den Erlass eines Feststellungsbescheides nach
§ 72a Abs 1 SGB V voraus, ohne dass es auf dessen Rechtmäßigkeit ankomme.
5 Grundrechte der Klägerin stünden einer Versagung der Anfechtungsberechtigung nicht
entgegen. Zwar sei aufgrund der Wiederzulassungssperre die Berufsausübungsfreiheit der
Kollektivverzichtler in einem Maße betroffen, das einer Regelung der Berufswahl nahe
komme, doch sei dieser Eingriff durch das Ziel des § 72a Abs 1 SGB V gerechtfertigt, eine
funktionierende und finanzierbare gesetzliche Krankenversicherung aufrechtzuerhalten; dies
diene der Sicherung eines besonders wichtigen Gemeinschaftsgutes. Zu berücksichtigen sei
auch, dass Neubehandler, die unter dem Regime des von den Krankenkassen initiierten
alternativen Versorgungssystems eine Praxis aufgebaut hätten, aufgrund des auch ihnen
zukommenden Grundrechts aus Art 12 GG Schutz vor einer vorzeitigen Rückkehr der
Kollektivverzichtler verdienten. Es sei nicht zu beanstanden, dass dem Grundrechtsschutz
der sich rechtstreu verhaltenden Neubehandler der Vorrang eingeräumt werde. Die Klägerin
könne sich auch nicht darauf berufen, dass dem Bescheid des Sozialministeriums jedenfalls
insoweit Feststellungswirkung zukomme, als sie darin namentlich als Kollektivverzichtlerin
aufgeführt sei. Die Zulassungsgremien seien an dieses Element der Begründung des
Bescheids nicht gebunden, denn eine verbindliche Feststellungsbefugnis stehe dem
Sozialministerium insoweit nicht zu.
6 Mit ihrer Revision rügt die Klägerin eine Verletzung der Art 12 Abs 1, Art 14, Art 9 Abs 3 und
Art 2 Abs 1 GG durch die Entscheidung des Berufungsgerichts. Entgegen der Auffassung
des LSG entfalte die Feststellung nach § 72a Abs 1 SGB V als notwendiges
Tatbestandsmerkmal des § 95b Abs 2 SGB V Feststellungswirkung für das
Wiederzulassungsverfahren. Hieraus folge zwingend, dass subjektive Rechte desjenigen
Vertragszahnarztes betroffen seien, welcher sich das Tatbestandsmerkmal entgegenhalten
lassen müsse. Es sei mit Art 19 Abs 4 GG unvereinbar, wenn dieser nicht die Möglichkeit
habe, die Rechtmäßigkeit der Feststellung der Aufsichtsbehörde in einem spezifischen
Verfahren gerichtlich überprüfen zu lassen.
7 Die Rechtswidrigkeit des Bescheids des Beklagten ergebe sich bereits daraus, dass die ihm
zugrunde liegende Vorschrift des § 72a SGB V verfassungswidrig sei. Die Norm verstoße
gegen Art 9 Abs 1 GG, indem sie Vereinigungen von Vertragszahnärzten sanktioniere. Sie
greife auch in das Recht auf Berufsfreiheit nach Art 12 Abs 1 GG ein, da sie ein Ausscheiden
aus der vertragsärztlichen Versorgung verhindern wolle und für die betroffenen Zahnärzte
eine Zulassungssperre anordne. § 72a SGB V diene weder dem Schutz wichtiger Interessen
der Allgemeinheit noch dem Schutz der Behandler in einem alternativen
Versorgungssystem. Diese seien in der Lage, jederzeit eine Zulassung zu erlangen, und
könnten sich darüber hinaus Garantien durch die Krankenkassen erteilen lassen. § 72a SGB
V sei mithin offensichtlich ungeeignet, das vertragszahnärztliche System am Leben zu
erhalten und dessen Zwecke zu erreichen. Die Norm könne auch nicht dazu dienen, diesen
Alternativbehandlern ein sicheres Auskommen zu gewährleisten, da das vertragsärztliche
Honorierungssystem nach der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (BSG) nicht
kostendeckend sein müsse. Die Norm greife auch in das Grundrecht aus Art 14 GG ein, denn
betroffene Zahnärzte seien aufgrund der Versagung der Zulassung nicht mehr in der Lage,
ihre Praxis wirtschaftlich zu führen.
8 Darüber hinaus sei der Bescheid rechtswidrig, weil die Voraussetzungen für eine
Feststellung nach § 72a Abs 1 SGB V ersichtlich nicht gegeben seien. Bei strenger
Wortlautauslegung der Norm - "Vertragsärzte" - sei das Quorum von mehr als 50 % nicht
erfüllt; dasselbe gelte, wenn die Gesamtzahl der Vertragszahnärzte - in Hildesheim etwa 200
- zugrunde gelegt werde. Unzulässig sei es, bei der Ermittlung des Quorums nur
Fachzahnärzte für Kieferorthopädie einzubeziehen, da alle Zahnärzte berechtigt und
verpflichtet seien, kieferorthopädische Leistungen zu erbringen. Es stelle sich auch die
Frage, ob zwischen ermächtigten und zugelassenen Zahnärzten zu unterscheiden sei. Bei
Zugrundelegung nur der Gruppe zugelassener Kieferorthopäden ergebe sich, dass im
Landkreis Hildesheim mit der Klägerin und einer weiteren Fachzahnärztin für
Kieferorthopädie lediglich 50 % auf ihre Zulassung verzichtet hätten. Zudem sei der
Feststellungsbescheid, der schon aufgrund der beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung als
Verwaltungsakt zu qualifizieren sei, formell rechtswidrig, da er ohne die nach § 24 SGB X
erforderliche Anhörung der Klägerin und der Beigeladenen erlassen worden sei. Dieser
Verfahrensfehler sei nach § 42 Satz 2 SGB X nicht heilbar.
9 § 72a Abs 1 SGB V sei entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht lediglich eine
organisationsrechtliche Norm mit der Funktion, den Aufbau eines alternativen
Versorgungssystems abzusichern. Es sei allein Sache der Krankenkassenverbände, sich
darum zu bemühen, neue Behandler zu gewinnen. Jede andere Betrachtungsweise habe
zur Folge, dass ein weiteres Vergütungssystem installiert werde; das habe der Gesetzgeber
nicht gewollt. Die Vorschrift diene auch nicht dazu, den Geschäftsbetrieb der
Alternativbehandler zu schützen, denn die Wahl des Behandlers liege allein in der
Entscheidung des Patienten.
10 Die Klägerin beantragt,
die Urteile des Landessozialgerichts Niedersachsen-Bremen vom 9.4.2008 und des
Sozialgerichts Hannover vom 21.6.2006 sowie den Bescheid des Beklagten vom 3.6.2004
aufzuheben,
hilfsweise, das Urteil des Landessozialgerichts Niedersachsen-Bremen vom 9.4.2008
aufzuheben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das
Berufungsgericht zurückzuverweisen.
11 Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
12 Er hält das angefochtene Urteil im Ergebnis für zutreffend, ist allerdings der Ansicht, dass der
Klägerin bereits die Klagebefugnis fehle. Wenn bei jedem einzelnen an einem
Kollektivverzicht beteiligten Vertrags(zahn)arzt die Befugnis zur Anfechtung des für die
Sicherstellung der Versorgung erforderlichen und für die Statusrechte der beteiligten
Körperschaften maßgeblichen Feststellungsbescheids anerkannt werde, habe dies zur
Folge, dass die Etablierung des durch die Kollektivverzichtsaktion provozierten und
zwingend erforderlichen parallelen Versorgungssystems praktisch unmöglich gemacht
werde. Die Rechtmäßigkeit dieses Bescheids sei lediglich inzident in einem Verfahren auf
Wiederzulassung daraufhin zu überprüfen, ob der betroffene (Zahn-)Arzt an einem
Kollektivverzicht teilgenommen habe. Ungeachtet dessen sei die im Bescheid vom 3.6.2004
getroffene Feststellung rechtmäßig.
13 Die Beigeladenen stellen keine Anträge.
14 Nach Ansicht der Beigeladenen zu 1. bestehen gewichtige Bedenken gegen die
Verwaltungsaktqualität der angefochtenen Entscheidung und damit gegen die Zulässigkeit
der Klage. Die Feststellung, dass die vertragsärztliche Versorgung nicht mehr sichergestellt
sei, enthalte keine Regelung, sondern sei reine Tatsachenfeststellung. § 72a Abs 1 SGB V
sage zudem nichts darüber aus, gegenüber wem die Feststellung einer nicht mehr
sichergestellten Versorgung erfolgen solle, sehe mithin keine Feststellung mit Außenwirkung
vor. Gegen eine Verwaltungsaktqualität sprächen auch systematische Erwägungen. Dem
Erlass eines Verwaltungsaktes müsse ein Verwaltungsverfahren unter Anhörung (§ 24 SGB
X) der KZÄV und der Krankenkassenverbände vorausgehen. Mit der Anordnung dieser
Anhörung bereits in § 72a Abs 1 SGB V habe der Gesetzgeber jedoch zu erkennen
gegeben, dass er dieses Verfahren nicht als Verwaltungsverfahren ansehe. Sofern die
Feststellung vom 3.6.2004 gleichwohl in der Gestalt eines Verwaltungsakts erlassen worden
sein sollte, handele es sich nicht um eine Feststellung gemäß § 72a Abs 1 SGB V, da diese
Vorschrift eine Feststellung mit Außenwirkung nicht vorsehe; in diesem Falle sei die
Klägerin rechtlich von ihr nicht betroffen und es fehle ihr somit die Klagebefugnis.
15 Der zu 3. beigeladene Landesverband der Betriebskrankenkassen ist der Auffassung, der
Feststellungsbescheid des Sozialministeriums enthalte einen konstitutiven (gestaltenden)
Verwaltungsakt, durch den das bestehende Rechtsverhältnis "Sicherstellungsauftrag gemäß
§ 75 Abs 1 SGB V" aufgehoben und das Rechtsverhältnis "Sicherstellungsauftrag gemäß §
72a SGB V" begründet werde; dessen Adressaten seien die Beigeladenen. Dieser - im
Übrigen rechtmäßige - Bescheid sei für die Beteiligten bindend; das gelte auch für die
Beigeladene zu 1. Die aus der vertragszahnärztlichen Versorgung Ausgestiegenen könnten
den Feststellungsbescheid weder direkt noch inzident gerichtlich überprüfen lassen, da
ihnen insoweit keine subjektiven Rechte zustünden.
16 Die übrigen Beigeladenen haben sich nicht geäußert.
Entscheidungsgründe
17 Die Revision der Klägerin ist zulässig, aber nicht begründet. Die Klägerin ist nicht berechtigt,
die Feststellung des Sozialministeriums des beklagten Landes zu der ab 1.7.2004 im
Landkreis Hildesheim nicht mehr gewährleisteten Sicherstellung der vertragszahnärztlichen
kieferorthopädischen Versorgung gerichtlich anzufechten.
18 1. Zu Recht ist das LSG von der Zulässigkeit der Klage ausgegangen. Die Klägerin stellt mit
ihrem Begehren auf Aufhebung der Feststellung des Sozialministeriums vom 3.6.2004 eine
isolierte Anfechtungsklage iS von § 54 Abs 1 Satz 1 Alternative 1 SGG zur gerichtlichen
Entscheidung. Für die Zulässigkeit eines solchen Anfechtungsbegehrens ist insbesondere
erforderlich, dass es sich (1) gegen einen Verwaltungsakt richtet, hinsichtlich dessen (2) die
Klägerin anfechtungsbefugt ist (§ 54 Abs 1 Satz 2 SGG) , dass außerdem (3) das für
Anfechtungsklagen erforderliche Vorverfahren durchgeführt wurde oder aber im konkreten
Fall entbehrlich ist (§ 78 Abs 1 Satz 1 und 2 SGG), und dass (4) die Klagefrist eingehalten
wurde (§ 87 SGG) . Diese Anforderungen sind vorliegend erfüllt.
19 (1) Die nach § 72a Abs 1 SGB V von der Aufsichtsbehörde unter bestimmten
Voraussetzungen zu treffende Feststellung, dass in einem Zulassungsbezirk oder regionalen
Planungsbereich die vertragsärztliche - bzw gemäß § 72 Abs 1 Satz 2 SGB V die
vertragszahnärztliche - Versorgung aufgrund eines kollektiven Zulassungsverzichts hier
bislang zugelassener Leistungserbringer nicht mehr sichergestellt ist, stellt einen
Verwaltungsakt iS von § 31 SGB X dar.
20 Eine derartige Entscheidung der Aufsichtsbehörde erschöpft sich nicht in der bloßen
Feststellung von Tatsachen (so aber Hess in Kasseler Kommentar
Sozialversicherungsrecht, Stand 1.4.2009, § 72a SGB V RdNr 7; ihm folgend Auktor in
Kruse/Hänlein [Hrsg], Lehr- und Praxiskommentar SGB V, 3. Aufl 2009, § 72a RdNr 16) .
Nach der Konzeption des Gesetzes ist vielmehr der Aufsichtsbehörde im Zusammenhang
mit Aktionen von Vertrags(zahn)ärzten zum kollektiven Zulassungsverzicht sowohl die
Feststellung von Tatsachen zur Versorgungssituation in einer bestimmten Region als auch
zu den Ursachen einer gegebenenfalls eingetretenen Unterversorgung in der
vertrags(zahn)ärztlichen Versorgung übertragen und vorbehalten. Gelangt die
Aufsichtsbehörde nach Erhebung der entsprechenden tatsächlichen Grundlagen und deren
wertender Beurteilung zu dem Ergebnis, dass in einem Planungsbereich aufgrund
kollektiven Zulassungsverzichts die vertragsärztliche oder vertragszahnärztliche Versorgung
der Versicherten nicht mehr sichergestellt ist, führt die entsprechende "Feststellung" kraft
Gesetzes automatisch dazu, dass die ausschließliche Berechtigung und Verpflichtung der
K(Z)ÄV zur Sicherstellung der vertrags(zahn)ärztlichen Versorgung (§ 75 Abs 1 SGB V)
suspendiert wird und der Sicherstellungsauftrag für diesen Planungsbereich nunmehr auf die
Krankenkassen und ihre Verbände übergeht.
21 Ein solcher Übergang des Sicherstellungsauftrags auf die Krankenkassen und ihre
Verbände hat allerdings nicht zur Folge, dass damit Zulassungen neuer Vertrags(zahn)ärzte
zur Mitgliedschaft in der K(Z)ÄV durch die Zulassungsgremien der gemeinsamen
Selbstverwaltung ausgeschlossen wären. Vielmehr wirkt die K(Z)ÄV gemäß § 72a Abs 2
SGB V weiterhin an der Erfüllung des - übergegangenen - Sicherstellungsauftrags durch
zugelassene oder ermächtigte Ärzte bzw Einrichtungen mit, und das reguläre
Zulassungssystem wird in der betroffenen Region nicht beseitigt (Gesetzentwurf der
Fraktionen der CDU/CSU, SPD und F.D.P. zum Gesundheits-Strukturgesetz , BT-
Drucks 12/3608 S 83 - Zu Nr 32 <§ 72a>) . Die Zulassung neuer Behandler im Rahmen des
herkömmlichen Zulassungssystems gemäß §§ 95, 96 SGB V kann dazu führen, dass ab
einem bestimmten Zeitpunkt in einer Region mit nach § 72a Abs 1 SGB V auf die
Krankenkassen übergegangenem Sicherstellungsauftrag die K(Z)ÄV erneut in der Lage ist,
allein durch ihre Mitglieder (§ 77 Abs 3 SGB V) die Versorgung der Versicherten wieder
sicherzustellen. Da aber der Sicherstellungsauftrag - ausnahmsweise - nur so lange auf die
Krankenkassen und ihre Verbände übergehen soll, als die vertrags(zahn)ärztliche
Versorgung im regulären System nicht sichergestellt ist, ist die Aufsichtsbehörde gehalten,
einer erneut erlangten Fähigkeit der K(Z)ÄV zur Sicherstellung aufgrund veränderter
Umstände (insbesondere Neuzulassungen) Rechnung zu tragen. Sie hat in diesem Fall die
Feststellung nach § 72a Abs 1 SGB V mit Wirkung für die Zukunft aufzuheben und auf diese
Weise den Sicherstellungsauftrag in die alleinige Verantwortung der K(Z)ÄV zurück zu
übertragen.
22 Demnach intendiert und bewirkt die in § 72a Abs 1 SGB V vorgesehene Feststellung des
Vorliegens bestimmter Tatsachen durch die Aufsichtsbehörde ebenso wie eine spätere
Aufhebung dieser Feststellung eine Änderung der bestehenden Rechtslage dahingehend,
dass die für die Sicherstellung der vertrags(zahn)ärztlichen Versorgung verantwortliche
Körperschaft neu bestimmt wird. Dabei bleibt die Feststellung gemäß § 72a Abs 1 SGB V,
durch die der Sicherstellungsauftrag auf die Krankenkassen(verbände) übertragen wird,
schon aus Gründen der Transparenz und Rechtssicherheit für alle am
vertrags(zahn)ärztlichen Beziehungsgeflecht Beteiligten (s hierzu BSGE 98, 294 = SozR 4-
2500 § 95b Nr 1, jeweils RdNr 20) in zeitlicher Hinsicht so lange maßgeblich, wie diese
förmliche Entscheidung Bestand hat (vgl § 39 Abs 2 SGB X) . Die Entscheidung der
Aufsichtsbehörde enthält somit eine Regelung iS von § 31 Satz 1 SGB X, die hinsichtlich
des Sicherstellungsauftrags in dem nach §§ 69 ff SGB V öffentlich-rechtlich geprägten
Rechtsverhältnis zwischen Krankenkassen und K(Z)ÄV unmittelbare und - aus der
Perspektive der entscheidenden Aufsichtsbehörde - nach außen gerichtete
rechtsgestaltende Wirkungen hervorruft. Sie geht sowohl über die bloße Feststellung von
Tatsachen als Grundlage für eine spätere Regelung (zu solchen feststellenden
Verwaltungsakten vgl Engelmann in von Wulffen, SGB X, 6. Aufl 2008, § 31 RdNr 29) als
auch über die lediglich deklaratorische Feststellung einer ohnehin bestehenden Rechtslage
(vgl hierzu U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl 2008,
§ 35 RdNr 219) bzw des (Nicht-)Bestehens eines Rechtsverhältnisses (zB der Beendigung
einer Zulassung gemäß § 28 Abs 1 Satz 3 Zulassungsverordnung für Vertragszahnärzte - s
dazu BSGE 100, 43 = SozR 4-2500 § 95 Nr 14, jeweils RdNr 26) deutlich hinaus. Für die
außenwirksame und rechtsgestaltende Entscheidung der Aufsichtsbehörde nach § 72a Abs
1 SGB V ist mithin die Anfechtungsklage nach § 54 Abs 1 SGG die zutreffende
Rechtsschutzform (ebenso Klückmann in Hauck/Noftz, SGB V, Stand März 2009, K § 72a
RdNr 14; Sodan, Rechtsgutachten zur Verfassungsmäßigkeit des § 95b Abs 2 und 3 Satz 3
und 4 SGB V, erstattet im Auftrag der KZÄV Niedersachsen, 2004, S 72 ff).
23 Das Vorbringen der Beigeladenen zu 1. rechtfertigt keine abweichende Beurteilung. Soweit
diese anführt, es liege keine außenwirksame Regelung vor, weil in § 72a Abs 1 SGB V nicht
ausdrücklich vorgegeben sei, gegenüber wem die Aufsichtsbehörde die Feststellung zu
treffen habe, übersieht sie, dass die Adressaten der Regelung durch Auslegung der Norm
ermittelt werden können. Zudem darf aus der Aufzählung der von der Aufsichtsbehörde vor
einer Entscheidung anzuhörenden Körperschaften in § 72a Abs 1 SGB V nicht der Schluss
gezogen werden, der Gesetzgeber habe damit die Anwendbarkeit des allgemeinen
Verwaltungsverfahrensrechts suspendiert und somit auch den Erlass eines Verwaltungsakts
ausgeschlossen. Eine spezifische, von § 24 SGB X abweichende Regelung zum Kreis der
vor einer Entscheidung Anzuhörenden lässt vielmehr die Geltung der sonstigen
Bestimmungen des SGB X - insbesondere auch des § 31 SGB X - unberührt (vgl § 37 Satz 1
SGB I: "soweit" sich aus den übrigen Büchern nichts Abweichendes ergibt) .
24 (2) Die Klägerin ist als Zahnärztin auch befugt, den an die zu 1. beigeladene KZÄV und an
die zu 2. bis 8. beigeladenen Krankenkassen(verbände) gerichteten Feststellungsbescheid
vom 3.6.2004 gerichtlich anzufechten. Die für die Zulässigkeit einer Anfechtungsklage
erforderliche Klagebefugnis setzt gemäß § 54 Abs 1 Satz 2 SGG voraus, dass der Kläger
schlüssig behauptet, durch den Verwaltungsakt beschwert zu sein. Dies bedeutet, dass nach
dem Vorbringen des Klägers aufgrund des angefochtenen Verwaltungsakts eine Verletzung
eigener materieller Rechtspositionen zumindest möglich erscheint und nicht von vornherein
offensichtlich und eindeutig nach allen in Frage kommenden Betrachtungsweisen
ausgeschlossen ist (BSGE 98, 98 = SozR 4-1500 § 54 Nr 10, jeweils RdNr 14, 17; BSGE 99,
9 = SozR 4-3250 § 69 Nr 6, jeweils RdNr 18; BSGE 99, 145 = SozR 4-2500 § 116 Nr 4,
jeweils RdNr 17; s auch Stollmann, NZS 2009, 248, 249 f) . Diese Voraussetzungen sind
hier erfüllt. Die Klägerin hat vorgebracht, dass die an die KZÄV und die
Krankenkassen(verbände) gerichtete Feststellung gemäß § 72a Abs 1 SGB V zum
Übergang des Sicherstellungsauftrags auf die Krankenkassen ua im Landkreis Hildesheim
zugleich notwendiges Tatbestandsmerkmal der Regelung in § 95b Abs 2 SGB V zur
Beschränkung des Anspruchs auf Wiederzulassung sog Kollektivverzichtler sei; sie müsse
sich zudem im Rahmen ihres Wiederzulassungsbegehrens für den Planungsbereich
Hildesheim diesen Bescheid, in dem sie als Kollektivverzichtlerin namentlich aufgeführt sei,
entgegenhalten lassen. Dieses Vorbringen eröffnet für Vertrags(zahn)ärzte, die im zeitlichen
Zusammenhang mit einer Feststellung nach § 72a Abs 1 SGB V auf ihre Zulassung
verzichtet haben, die Klagebefugnis gemäß § 54 Abs 1 Satz 2 SGG gegenüber dem
Feststellungsbescheid der Aufsichtsbehörde. Das gilt jedenfalls solange, bis
höchstrichterlich geklärt ist, ob dem an die Krankenkassen(verbände) und die KZÄV
gerichteten Bescheid für das Wiederzulassungsbegehren des einzelnen (Zahn-)Arztes
Tatbestands- bzw Feststellungswirkung zukommt und ob hieraus ein Anfechtungsrecht der
betroffenen (Zahn-)Ärzte erwächst.
25 (3) Der Zulässigkeit der Anfechtungsklage steht vorliegend - wie das LSG zutreffend
ausgeführt hat - auch nicht entgegen, dass kein Vorverfahren zur verwaltungsinternen
Überprüfung von Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Bescheids vom 3.6.2004
stattfand. Eines solchen Vorverfahrens bedarf es gemäß § 78 Abs 1 Satz 2 Nr 2 SGG nicht,
wenn der angefochtene Verwaltungsakt von einer obersten Landesbehörde erlassen wurde -
es sei denn, eine Nachprüfung in einem Vorverfahren wäre gleichwohl ausdrücklich im
Gesetz angeordnet. Da § 72a SGB V oder andere gesetzliche Vorschriften keine spezielle
Anordnung zur Durchführung eines Vorverfahrens im Zusammenhang mit
Feststellungsentscheidungen zum Übergang des Sicherstellungsauftrags nach
Kollektivverzicht enthalten, verbleibt es hier bei dem Grundsatz, dass ein vom
Sozialministerium des beklagten Landes als oberster Landesbehörde (vgl Leitherer in
Meyer-Ladewig/Keller/Leitherer, SGG, 9. Aufl 2008, § 78 RdNr 6) erlassener Bescheid
unmittelbar durch Klage angefochten werden kann.
26 (4) Die Klage ist auch trotz des Verstreichens der einmonatigen Klagefrist gemäß § 87 Abs 1
Satz 1 SGG zulässig. Allerdings hat die Klägerin ihren Rechtsbehelf gegen den Bescheid
vom 3.6.2004 erst am 29.10.2004 beim SG anhängig gemacht. Im Verhältnis zu ihr hatte eine
Klagefrist jedoch überhaupt nicht zu laufen begonnen. Der Beginn des Laufs der Klagefrist
setzt für den jeweiligen Kläger eine Bekanntgabe des Verwaltungsakts an ihn voraus (§ 87
Abs 1 Satz 1 SGG: "binnen eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsaktes"; s
hierzu auch BSG SozR 1500 § 81 Nr 1 S 2 f). Eine solche Bekanntgabe erfordert gemäß §
37 Abs 1 Satz 1 SGB X, dass die Behörde dem Adressaten oder Betroffenen des Bescheids
willentlich Kenntnis von dessen Inhalt verschafft (BSGE 101, 234 = SozR 4-1300 § 44 Nr 17,
jeweils RdNr 24) . Eine über Dritte vermittelte zufällige Kenntnisnahme des Betroffenen vom
Inhalt des Verwaltungsakts genügt hierfür nicht; diese löst mithin auch nicht die Klagefrist
aus (vgl Engelmann, aaO, § 37 RdNr 3, 7, 21) . Nach den für den Senat bindenden
tatsächlichen Feststellungen des LSG (§ 163 SGG) hat das Sozialministerium des Beklagten
eine willentliche Bekanntgabe seines Bescheids vom 3.6.2004 an die darin namentlich
aufgeführten Kollektivverzichtler nicht veranlasst; diesen kann somit die einmonatige
Klagefrist nicht entgegengehalten werden. Anhaltspunkte, welche die Annahme einer
Verwirkung des Klagerechts durch die Klägerin rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich,
zumal nach Bescheiderlass bis zur Klageerhebung lediglich knapp fünf Monate verstrichen
sind.
27 2. Die nach alledem zulässige Anfechtungsklage ist indessen nicht begründet. Der
Feststellungsbescheid vom 3.6.2004 verletzt die Klägerin nicht in eigenen Rechten; sie ist
deshalb mangels Beschwer zu dessen Anfechtung nicht berechtigt (§ 54 Abs 2 Satz 1 SGG)
.
28 Eine Beschwer der Klägerin iS von § 54 Abs 2 Satz 1 SGG setzt voraus, dass der von ihr
angegriffene Verwaltungsakt in eigene rechtlich anerkannte und geschützte
Rechtspositionen eingreift. Die Beschwer ist bei Adressaten eines belastenden
Verwaltungsakts regelmäßig gegeben (zur Reichweite der sog Adressatentheorie vgl BSGE
99, 145 = SozR 4-2500 § 116 Nr 4, jeweils RdNr 16) ; sie kann aber gleichfalls bei Personen
vorliegen, an die der Verwaltungsakt nicht gerichtet ist, die vielmehr nur als Drittbetroffene
von ihm berührt werden. Auch ein Drittbetroffener ist jedoch nur dann beschwert, wenn durch
den Verwaltungsakt seine eigenen rechtlich geschützten Individualinteressen beeinträchtigt
werden. Eine Beschwer in diesem Sinne ist anzunehmen, wenn der angefochtene
Verwaltungsakt gegen eine Rechtsnorm verstößt, die zumindest auch den Schutz
individueller Interessen des Klägers bezweckt. Ob dies der Fall ist, lässt sich nicht generell
beantworten, sondern richtet sich nach den Grundprinzipien und Regelungen des jeweiligen
Rechtsgebiets (grundlegend zum Vorstehenden: BSGE 70, 99, 101 f = SozR 3-1500 § 54 Nr
15 S 37 f; s auch BSGE 89, 119, 120 f = SozR 3-3870 § 2 Nr 2 S 10 f; BSGE 95, 102 RdNr
23 f = SozR 4-3300 § 43 Nr 1 RdNr 28 f) .
29 Nach diesen Maßstäben ist eine Beschwer der Klägerin aufgrund von Regelungen im
Bescheid des Sozialministeriums des beklagten Landes vom 3.6.2004 ausgeschlossen.
30 (1) Die Klägerin ist nicht Adressatin der Regelungen des Bescheids vom 3.6.2004. Dieser
wendet sich ausschließlich an die Beigeladenen zu 1. bis 8. und ist auch nur ihnen iS des §
37 Abs 1 SGB X bekannt gegeben worden (s oben RdNr 26) . Das Vorliegen einer gezielt
gegen die verzichtenden Zahnärzte gerichteten Maßnahme in dem Feststellungsbescheid
nach § 72a Abs 1 SGB V ergibt sich auch nicht daraus, dass die Vertragszahnärzte nach der
Konzeption des Gesetzgebers mit Hilfe der §§ 72a, 95b SGB V umfassend von einem
kollektiven Zulassungsverzicht abgehalten werden sollten (so aber Sodan, aaO, S 74) . Der
Regelungsgehalt eines bestimmten Verwaltungsakts lässt sich nicht aus den
Zielvorstellungen des Gesetzgebers bei der Beschlussfassung über eine Norm ableiten; er
ist vielmehr durch Auslegung des in dem konkreten Bescheid erkennbar erklärten Willens
der Behörde zu ermitteln (§ 39 Abs 1 Satz 2 SGB X; vgl dazu Roos in von Wulffen, aaO, § 39
RdNr 9) . Dieser Wille ist ausweislich des Bescheids vom 3.6.2004 gemäß dessen
Betreffzeile "Sicherstellung der kieferorthopädischen Versorgung in Niedersachsen" und des
anschließenden Verfügungssatzes (auf Seite 2) darauf gerichtet, für drei Landkreise in
Niedersachsen das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 72a Abs 1 SGB
V festzustellen und damit zugleich den Übergang des Sicherstellungsauftrags für die
kieferorthopädische Versorgung in diesen Planungsbereichen von der KZÄV auf die
Krankenkassen zu bewirken (s auch BSGE 98, 294 = SozR 4-2500 § 95b Nr 1, jeweils RdNr
37) . Über diese Regelung der Versorgungsverantwortung auf kollektivvertraglicher Ebene
hinaus enthält der Bescheid keinerlei Aussagen oder Vorgaben zum künftigen Status oder
zu den Rechten einzelner Vertragszahnärzte. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass
die Klägerin in der Begründung des Bescheids namentlich benannt ist als eine der
Kieferorthopäden, die im Landkreis Hildesheim im Rahmen eines abgestimmten Verhaltens
auf ihre Zulassung verzichtet haben. Eine unmittelbare Regelung ihrer Rechtsverhältnisse,
welche auch ihr eine Anfechtungsberechtigung eröffnen würde, kann dem Bescheid mithin
nicht entnommen werden; sie ist vielmehr lediglich Drittbetroffene des Bescheids.
31 (2) Eine Anfechtungsberechtigung der Klägerin als Drittbetroffener des Bescheids der
Aufsichtsbehörde vom 3.6.2004 kann allerdings nicht allein deshalb verneint werden, weil
das Aufsichtsrecht generell nicht dazu bestimmt sei, dem Individualinteresse Einzelner zu
dienen, sondern vielmehr dem Allgemeinwohl und der Wahrung des Rechts diene (vgl
BSGE 98, 129 = SozR 4-2400 § 35a Nr 1, jeweils RdNr 13, mwN) . Denn die Feststellung
nach § 72a Abs 1 SGB V zum Übergang des Sicherstellungsauftrags ist trotz des Umstands,
dass sie in die Zuständigkeit der "Aufsichtsbehörde" übertragen wurde, materiell keine
Aufsichtsmaßnahme iS des Aufsichtsrechts (§ 78 SGB V iVm §§ 88, 89 SGB IV). Mit Hilfe
der genannten Feststellung soll kein Verstoß der K(Z)ÄV gegen Gesetz und sonstiges Recht
behoben werden. Diese erfolgt vielmehr völlig unabhängig vom Verhalten der Körperschaft
K(Z)ÄV - dh ob diese die von einem Berufsverband ausgehende Kampagne zum
Kollektivverzicht organisatorisch bzw inhaltlich unterstützt oder nach Kräften bekämpft hat -
und zudem auch außerhalb des für Aufsichtsmaßnahmen vorgeschriebenen Verfahrens (s
hierzu BSG SozR 4-2400 § 89 Nr 2 RdNr 13 ff) . Die Anfechtungsberechtigung hinsichtlich
dieser Maßnahme eigener Art (vgl Klückmann in Hauck/Noftz, SGB V, Stand März 2009, K §
72a RdNr 14) muss deshalb eigenständig auf der Grundlage der bereits genannten Kriterien
bestimmt werden.
32 (3) Bei Anwendung dieser Kriterien der sog Schutznormtheorie (dazu grundlegend BVerfGE
27, 297, 307) ergibt sich, dass der Feststellungsbescheid der Aufsichtsbehörde nach § 72a
Abs 1 SGB V als solcher nicht in rechtlich geschützte Individualinteressen einzelner
Kieferorthopäden eingreift, sodass diesen keine Anfechtungsberechtigung zusteht.
33 (a) Die Regelung des § 72a SGB V dient nach der Konzeption des Gesetzes dazu, die
Krankenkassen in die Lage zu versetzen, im Falle einer Gefährdung der
vertrags(zahn)ärztlichen Versorgung der Versicherten aufgrund kollektiven
Zulassungsverzichts "die erforderlichen Maßnahmen zur ärztlichen Versorgung ihrer
Versicherten zu ergreifen" (Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und F.D.P.
zum GSG, BT-Drucks 12/3608, S 83 - Zu Nr 32 <§ 72a>). In einer solchen Konstellation
gestattet es Abs 1 dieser Vorschrift der Aufsichtsbehörde, mit Hilfe eines
Feststellungsbescheids die eigentlich in § 75 SGB V generell der K(Z)ÄV übertragene
Verantwortung für die Sicherstellung der vertrags(zahn)ärztlichen Versorgung regional
umgrenzt und zeitlich solange als nötig auf die Krankenkassen überzuleiten. Hierzu erhalten
die Krankenkassen in den weiteren Regelungen - Abs 2 bis 5 - des § 72a SGB V das
erforderliche Instrumentarium, um ihrem Sicherstellungsauftrag nachkommen zu können. Die
Vorschrift des § 72a SGB V befasst sich mithin ausschließlich mit der Zuständigkeit und dem
zur Verfügung stehenden rechtlichen Rahmen zur Sicherstellung der Versorgung im
Verhältnis zwischen Krankenkassen und K(Z)ÄV, trifft also Regelungen zur Abgrenzung der
Verantwortungsbereiche der Körperschaften "Krankenkasse" und "K(Z)ÄV" auf
kollektivrechtlicher Ebene und zur Organisation der Versorgung nach einer eingetretenen
Gefährdung ihrer Sicherstellung. Anhaltspunkte dafür, dass § 72a SGB V zugleich auch den
Status einzelner am Kollektivverzicht beteiligter Vertrags(zahn)ärzte regeln bzw deren
Individualinteressen schützen sollte, lassen sich weder dem Wortlaut und dem Sinn und
Zweck der Vorschrift noch den Materialien des Gesetzgebungsverfahrens entnehmen.
Solches anzunehmen liegt angesichts der Entstehungsgeschichte der Norm (vgl hierzu
näher BSGE 98, 294 = SozR 4-2500 § 95b Nr 1, jeweils RdNr 19; Riege, SGb 1993, 8;
Saekel, BKK 1993, 93, 100 f; Klückmann in Hauck/Noftz, aaO, K § 72a RdNr 2 ff) und den
zugleich andernorts für Kollektivverzichtler vorgesehenen Sanktionen (vgl die Begründung
des Gesetzentwurfs des GSG zu § 95b SGB V, BT-Drucks 12/3608 S 94 ff) auch eher fern,
zumal diese mit ihrem kollektiven Zulassungsverzicht den akuten Regelungsbedarf zur
Sicherstellung der Versorgung mit Hilfe außerordentlicher Maßnahmen überhaupt erst
ausgelöst haben.
34 (b) Eine Anfechtungsberechtigung der Klägerin in Bezug auf den Feststellungsbescheid
nach § 72a Abs 1 SGB V ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass der Erlass eines
solchen Bescheids eine von mehreren Tatbestandsvoraussetzungen für die in § 95b Abs 2
SGB V normierte besondere Zulassungsbeschränkung für solche (Zahn-)Ärzte darstellt, die
sich zuvor an einem Kollektivverzicht beteiligt haben. Die Tatbestands- bzw
Drittbindungswirkung der Entscheidung der Aufsichtsbehörde für das
Wiederzulassungsbegehren eines am Kollektivverzicht beteiligten (Zahn-)Arztes führt nicht
dazu, dass diesem auf der Grundlage von Art 19 Abs 4 Satz 1 GG eine
Anfechtungsberechtigung auch gegenüber dem Feststellungsbescheid eingeräumt werden
muss.
35 (aa) § 95b Abs 2 SGB V legt fest, dass Vertrags(zahn)ärzte, die in einem mit anderen
Vertrags(zahn)ärzten aufeinander abgestimmten Verfahren oder Verhalten auf ihre
Zulassung verzichtet und damit zugleich bewirkt haben, dass eine Feststellung der
Aufsichtsbehörde nach § 72a Abs 1 SGB V zum Übergang des Sicherstellungsauftrags auf
die Krankenkassen getroffen wird, eine erneute Zulassung frühestens nach Ablauf von sechs
Jahren nach Abgabe der Verzichtserklärung erhalten können (vgl BSGE 98, 294 = SozR 4-
2500 § 95b Nr 1, jeweils RdNr 21) . Die Vorschrift enthält für die hiervon betroffenen (Zahn-
)Ärzte eine spezifische Beschränkung ihres ansonsten nach Maßgabe des § 95 Abs 2 SGB
V bestehenden Rechtsanspruchs auf Zulassung zur vertrags(zahn)ärztlichen Versorgung.
Sie betrifft alle (Zahn-)Ärzte, die sich an einer mit anderen (Zahn-)Ärzten abgestimmten
kollektiven Verzichtsaktion beteiligt haben, sofern es aufgrund dieser konkreten
Verzichtsaktion zu einer Feststellung der Aufsichtsbehörde nach § 72a Abs 1 SGB V
gekommen ist. Dabei ist schon nach dem Wortlaut der Vorschrift nicht erforderlich, dass eine
solche Feststellung zu der in einer bestimmten Region nicht mehr sichergestellten
Versorgung gerade zu dem Planungsbereich getroffen worden sein muss, in dem der
Wiederzulassungsbewerber vor seinem Verzicht vertrags(zahn)ärztlich tätig war und/oder in
dem er erneut zugelassen werden will. Ausreichend ist vielmehr, dass es in ursächlichem
Zusammenhang mit der konkreten Kollektivverzichtsaktion überhaupt - in mindestens einem
Planungsbereich - zu der Feststellung gekommen ist.
36 Der Gesetzgeber hat bereits in § 95b Abs 1 SGB V die kollektive Absprache und
Durchführung eines koordiniert erfolgenden Zulassungsverzichts unabhängig von dessen
tatsächlichen Auswirkungen und dem "Erfolg" einer solchen Aktion als (gröbliche)
Verletzung vertrags(zahn)ärztlicher Pflichten bewertet. Denn zu den Verpflichtungen eines
Vertrags(zahn)arztes gehöre es, die Erfüllung des Sicherstellungsauftrags zu fördern und
alles zu unterlassen, was die Durchführung der vertrags(zahn)ärztlichen Versorgung
gefährden oder ausschließen könnte. Hingegen legten Vertrags(zahn)ärzte, die sich an einer
gelenkten Aktion zum Kollektivverzicht beteiligten und zum gleichen Zeitpunkt in großer Zahl
das vertrags(zahn)ärztliche System verließen, es gezielt auf die Zerstörung dieses
Versorgungssystems an. Dies sei nicht nur wettbewerbswidrig, sondern auch
rechtsmissbräuchlich, weil ein solcher Verzicht in der Erwartung erklärt werde, die
gesetzliche Krankenversicherung könne auf Dauer ohne die verzichtenden (Zahn-)Ärzte
nicht auskommen und diese würden deshalb weiterhin - dann allerdings zu den von ihnen
gewünschten Bedingungen - in Anspruch genommen werden (s BT-Drucks 12/3608 S 95 -
zu Nr 50 <§ 95b>, zu Abs 1) . Dementsprechend hängt die Bewertung eines
Kollektivverzichts als pflichtwidrig nicht davon ab, dass dieser zu einer Feststellung nach §
72a Abs 1 SGB V führt; die Anwendung der besonderen Vergütungs- und
Abrechnungsregelung in § 95b Abs 3 SGB V sowie des Kontrahierungsverbots gemäß § 72a
Abs 3 Satz 3 SGB V setzt solches gleichfalls nicht voraus (BSGE 98, 294 = SozR 4-2500 §
95b Nr 1, jeweils RdNr 23) . Hat jedoch eine bestimmte Kollektivverzichtsaktion - also eine
pflichtwidrige und gelenkte Absprache einer Vielzahl von Vertrags(zahn)ärzten - so
gravierende Auswirkungen auf das Versorgungsgeschehen, dass es in einer Region
tatsächlich "aus diesem Grund" zur Feststellung der Aufsichtsbehörde gemäß § 72a Abs 1
SGB V kommt, die Versorgung sei nicht mehr sichergestellt, so ist der spezifische "Erfolg"
dieser Aktion ebenfalls allen Vertrags(zahn)ärzten zuzurechnen, die an ihr beteiligt waren
und mit ihrer Verzichtserklärung ein solches Ergebnis auch anstrebten. Sie alle trifft dann
auch die "erfolgsqualifizierte" besondere Sanktion der Wiederzulassungssperre gemäß §
95b Abs 2 SGB V unabhängig von der individuellen Versorgungssituation im
Planungsbereich ihrer bisherigen oder künftig erstrebten Zulassung (zur vergleichbaren
Problematik der Verantwortlichkeit bei erfolgsqualifizierten Delikten im Strafrecht s § 18
Strafgesetzbuch) . Soweit den Ausführungen im Urteil vom 27.6.2007 (BSGE 98, 294 = SozR
4-2500 § 95b Nr 1, jeweils RdNr 21: "… und damit bewirkt haben, dass der
Sicherstellungsauftrag in ihrem Planungsbereich auf die Krankenkassen übergegangen ist,
…") möglicherweise etwas anderes entnommen werden könnte, wird dies hiermit präzisiert
und klargestellt.
37 Entsprechend der Konzeption des Gesetzes, dass ein pflichtwidriger kollektiver
Zulassungsverzicht im Falle der Herbeiführung einer konkreten Versorgungsgefährdung die
zusätzliche "erfolgsqualifizierte" Sanktion einer Wiederzulassungssperre nach sich zieht, ist
es für die Anwendung des § 95b Abs 2 SGB V zudem unerheblich, ob zum Zeitpunkt der
Entscheidung über das Wiederzulassungsbegehren die Feststellung nach § 72a Abs 1 SGB
V noch wirksam oder etwa zwischenzeitlich aufgrund veränderter Versorgungsverhältnisse
aufgehoben worden ist (vgl oben RdNr 21) . Mithin suspendiert die vom beklagten Land
mitgeteilte Feststellung im Bescheid des Sozialministeriums vom 30.3.2009, dass sich
zwischenzeitlich ua im Planungsbereich Hildesheim die Versorgungslage vollständig
normalisiert habe und deshalb ab 1.4.2009 der Sicherstellungsauftrag wieder vollumfänglich
bei der zu 1. beigeladenen KZÄV liege, die sechsjährige Wiederzulassungssperre für die
ursprünglich an der Kollektivverzichtsaktion beteiligten Kieferorthopäden nicht. Darüber
hinaus ist die Wiederzulassungssperre als spezifische Sanktion für eine in ihren
Auswirkungen besonders gravierende Verletzung vertrags(zahn)ärztlicher Pflichten bei
Wiederzulassungsbegehren der beteiligten (Zahn-)Ärzte im gesamten Bundesgebiet zu
beachten (vgl § 21 Zulassungsverordnung für Vertragsärzte/Vertragszahnärzte) .
38 (bb) Auf der Grundlage dieser Rechtsfolgen der Wiederzulassungssperre gemäß § 95b Abs
2 SGB V ergibt sich, dass der Feststellungsbescheid der Aufsichtsbehörde nach § 72a Abs 1
SGB V die über einen Wiederzulassungsantrag befindenden Zulassungsgremien (§§ 96, 97
SGB V) und die deren Entscheidungen überprüfenden Gerichte ohne Befugnis zu eigener
Sachprüfung inhaltlich bindet (Tatbestands- bzw Drittbindungswirkung). Ob eine solche
Drittbindungswirkung besteht, ist bereichsspezifisch durch Auslegung der einschlägigen
Normen entsprechend ihrem Regelungszweck zu ermitteln; sie kommt insbesondere dann in
Betracht, wenn eine Behörde für den Erlass eines gestaltenden bzw konstitutiv-
feststellenden Verwaltungsakts mit einem Regelungsmonopol ausgestattet worden ist (vgl
hierzu BSG SozR 3-2500 § 95a Nr 2 S 6 f mwN; BSG SozR 3-2500 § 95c Nr 1 S 6 f; BSGE
95, 94 RdNr 6 = SozR 4-2500 § 95c Nr 1 RdNr 11; s auch Senatsurteil vom 28.1.2009 - B 6
KA 61/07 R - SozR 4-2500 § 118 Nr 1 RdNr 25, zur Veröffentlichung auch in BSGE
vorgesehen, sowie Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, aaO, § 43 RdNr 41 ff; zur
Tatbestandswirkung im Unfallversicherungsrecht zB BSG SozR 4-1300 § 48 Nr 11 RdNr 13,
16; bei Erstattungsstreitigkeiten zB BSG SozR 4-2600 § 116 Nr 1 RdNr 13 mwN) . Dies ist
hier der Fall.
39 Die Annahme einer Bindungswirkung des Feststellungsbescheids gemäß § 72a Abs 1 SGB
V für ein Wiederzulassungsbegehren beteiligter Vertrags(zahn)ärzte liegt bereits nach dem
Wortlaut von § 95b Abs 2 SGB V nahe. Dort sind zwei Voraussetzungen für den Eintritt der
Wiederzulassungssperre beschrieben, nämlich (1) der Verzicht von Vertragsärzten in einem
mit andere Vertragsärzten aufeinander abgestimmten Verfahren oder Verhalten auf ihre
Zulassung sowie (2) eine aus diesem Grund erfolgende Feststellung der Aufsichtsbehörde
nach § 72a Abs 1 SGB V. Dabei fällt auf, dass das erstgenannte Tatbestandsmerkmal erneut
die (materiellen) Umstände eines kollektiven Zulassungsverzichts im Sinne des § 95b Abs 1
SGB V wiederholt, obwohl ein solcher zugleich auch Voraussetzung des Erlasses eines
Feststellungsbescheids gemäß § 72a Abs 1 SGB V ist; nur auf dieses (formelle) Element -
und nicht auf die weiteren (materiellen) Voraussetzungen der Feststellung nach § 72a Abs 1
SGB V - nimmt das zweite Tatbestandsmerkmal des § 95b Abs 2 SGB V Bezug. Diese
Konstruktion des § 95b Abs 2 SGB V kann nur so verstanden werden, dass mit ihr zugleich
die Prüfungstiefe der Zulassungsgremien bzw der Gerichte vorgegeben werden soll:
Während das Vorliegen eines kollektiven Zulassungsverzichts iS des § 95b Abs 1 SGB V
und die Beteiligung des um Wiederzulassung nachsuchenden (Zahn-)Arztes daran - also
das individuelle "Handlungsunrecht" - im Rahmen des Wiederzulassungsbegehrens
eigenständig zu prüfen sind, wird hinsichtlich der "erfolgsqualifizierenden" besonders
schädlichen Folge einer solchen Verzichtsaktion auf der Versorgungsebene - also dass
mehr als 50 % der betroffenen (Zahn-)Ärzte einer Region daran teilgenommen haben und
dadurch die vertrags(zahn)ärztliche Versorgung der Versicherten dort nicht mehr
sichergestellt ist - nur auf das Ergehen eines Feststellungsbescheids nach § 72a Abs 1 SGB
V abgestellt. Die "erfolgsqualifizierenden" Merkmale sind somit im Rahmen einer
Wiederzulassung nicht mehr eigenständig zu untersuchen; insoweit ist es ausreichend, dass
die Aufsichtsbehörde einen wirksamen - nicht nichtigen (§ 39 Abs 3 SGB X) oder gerichtlich
auf Klage der hierzu berechtigten Institutionen hin mit Wirkung ex tunc aufgehobenen -
Feststellungsbescheid erlassen hat. Liegt ein solcher Feststellungsbescheid vor, sind
sowohl die Zulassungsgremien als auch die Gerichte im Rahmen der
Rechtmäßigkeitskontrolle von deren Entscheidungen an die Beurteilung der
Aufsichtsbehörde zu den Folgen eines Kollektivverzichts für die Patientenversorgung
gebunden.
40 Die Zulassungsgremien haben mithin eigenständig nur zu beurteilen, ob eine kollektive
Zulassungsverzichtsaktion iS von § 95b Abs 1 SGB V vorlag und ob der einzelne (Zahn-
)Arzt daran teilnahm. Hierzu gehört vor allem, ob sich gerade auch der die Wiederzulassung
begehrende Antragsteller pflichtwidrig an dem Kollektivverzicht beteiligte oder ob andere
legitime Gründe - etwa nachvollziehbare private Umstände (zB Krankheit,
Auslandsaufenthalt, Umzug zum Ehegatten) oder altersbedingtes Ausscheiden - hierfür
maßgeblich waren. Diese die Rechtsposition des individuellen (Zahn-)Arztes betreffenden
Fragen werden durch den Feststellungsbescheid der Aufsichtsbehörde zur
Versorgungssituation in einer Region nicht präjudiziert - und zwar auch dann nicht, wenn der
einzelne (Zahn-)Arzt in diesem Bescheid als Teilnehmer an der Kollektivverzichtsaktion
benannt ist. Denn für die Rechtmäßigkeit dieses Feststellungsbescheids ist nur von
Bedeutung, ob in der Summe jedenfalls mehr als 50 % aller Ärzte der relevanten
Vertragsarztgruppe eines Planungsbereichs in einem abgestimmten Verhalten auf die
Zulassung verzichtet oder sich der weiteren Versorgung verweigert haben; die Verhältnisse
und Motive eines einzelnen Arztes sind hierfür nicht entscheidungserheblich.
41 Hingegen haben die Zulassungsgremien bei Vorliegen eines bestandskräftigen oder
zumindest sofort vollziehbaren Feststellungsbescheids der Aufsichtsbehörde gemäß § 72a
Abs 1 SGB V nicht mehr zu prüfen, ob die über die Anforderungen des § 95b Abs 1 SGB V
hinausgehenden versorgungsspezifischen Voraussetzungen dieser Norm bei Erlass des
Feststellungsbescheids tatsächlich gegeben waren. Sie sind deshalb nicht zu einer
Inzidentprüfung befugt, ob etwa die Quote von mehr als 50 % aller in einem Planungsbereich
niedergelassenen Vertragsärzte erreicht wurde. Eine eigenständige Bewertung dürfen die
Zulassungsgremien auch nicht hinsichtlich der Frage vornehmen, ob in dem
Planungsbereich die vertragsärztliche Versorgung gerade aufgrund eines Kollektivverzichts
oder einer sonstigen Verweigerung nicht mehr sichergestellt war und deshalb der
Sicherstellungsauftrag zu Recht auf die Krankenkassen übertragen wurde. Die
Rechtmäßigkeit der Feststellung der Aufsichtsbehörde zur Übertragung des
Sicherstellungsauftrags auf kollektivrechtlicher Ebene im Verhältnis zwischen den
Körperschaften Krankenkassen und K(Z)ÄV ist vielmehr nur auf Klage der hiervon in ihren
Rechtspositionen betroffenen Krankenkassen bzw der K(Z)ÄV zu überprüfen.
42 (cc) Die Auslegung der §§ 72a, 95b SGB V im Sinne einer Drittbindungswirkung des
Feststellungsbescheids der Aufsichtsbehörde für das Eingreifen der
Wiederzulassungssperre gegenüber dem einzelnen (Zahn-)Arzt verletzt die Klägerin nicht in
ihren Rechten aus Art 19 Abs 4 Satz 1 GG (Zugang zum Gericht und effektiver
Rechtsschutz).
43 Ein Verstoß gegen dieses Verfahrensgrundrecht setzt eine im Interesse des Einzelnen von
der Rechtsordnung eingeräumte Rechtsposition voraus, dh es gewährleistet nicht selbst den
sachlichen Bestand oder den Inhalt einer als verletzt behaupteten Rechtsstellung
(Bundesverfassungsgericht , Beschluss vom 7.12.1999 - 1 BvR 1281/95,
WM 2000, 246, 248 unter Bezugnahme ua auf BVerfGE 83, 182, 194 f = SozR 3-1100 Art 19
Nr 2 S 4 f; BVerfG , Beschluss vom 23.4.2009 - 1 BvR 3424/08, WM 2009, 1485,
1486). Dem Gesetzgeber ist es dabei nicht verwehrt, Verwaltungsakten Tatbestandswirkung
bzw Drittbindungswirkung beizulegen. Er darf allerdings auf diese Weise den Rechtsschutz
nicht beliebig einschränken, und ebenso wenig dürfen die Gerichte durch ihre Auslegung
des materiellen Rechts eine entsprechende Aushöhlung der Rechtsschutzgarantie
herbeiführen (BVerfGE 83, 182, 198 = SozR 3-1100 Art 19 Nr 2 S 7) . Deshalb ist bei einer
solchen Auslegung darauf zu achten, dass das verfassungsrechtlich geprägte Verhältnis des
Einzelnen zum Staat nicht verfehlt wird (vgl BVerfGE 27, 297, 307) . Wenn jedoch gewichtige
sachliche Gründe dafür bestehen, dass der Gesetzgeber an den Erlass eines
Verwaltungsakts ohne Rücksicht auf dessen Rechtmäßigkeit Rechtsfolgen für Dritte knüpft,
so ist es auch unter dem Gesichtspunkt effektiven Rechtsschutzes nicht zu beanstanden,
dass die Gerichte diesen Dritten eine eigenständige Klagebefugnis gegen den
Verwaltungsakt verneinen (BVerfGE 83, 182, 198 = SozR 3-1100 Art 19 Nr 2 S 7 f; BVerfG
44 In diesem Sinne hat die Rechtsprechung gebilligt, dass einem zum Versorgungsausgleich
verpflichteten Ruhestandsbeamten eine Klagebefugnis gegen die zum Wegfall des sog
"Pensionistenprivilegs" führende Rentenbewilligung an seine geschiedene Ehefrau versagt
wird (BSGE 61, 27, 28 ff = SozR 1500 § 54 Nr 71 S 71 ff sowie hierzu BVerfGE 83, 182, 198 f
= SozR 3-1100 Art 19 Nr 2 S 7 f). Außerdem hat das BSG die Drittbindungswirkung von
Verwaltungsakten, mit denen Arbeitslosengeld II bewilligt wurde, gegenüber den
Krankenkassen im Rahmen der Prüfung, ob die Voraussetzungen einer freiwilligen
Versicherung gemäß § 9 Abs 1 Nr 1 SGB V vorliegen, angenommen (BSG SozR 4-2500 § 9
Nr 3 RdNr 15) . Schließlich ist ein Anfechtungsrecht des Trägers der Kriegsopferversorgung
in Bezug auf einen Feststellungsbescheid der Krankenkasse über das Nichtbestehen einer
Mitgliedschaft einer schwerbeschädigten Person in der Krankenversicherung der Rentner
trotz dessen Tatbestandswirkung verneint worden (BSGE 70, 99, 102 f = SozR 3-1500 § 54
Nr 15 S 39 f) .
45 Gewichtige sachliche Gründe, die eine Drittbindungswirkung des Feststellungsbescheids
der Aufsichtsbehörde nach § 72a Abs 1 SGB V im Wiederzulassungsverfahren unter
Ausschluss einer eigenen Anfechtungsberechtigung der davon mittelbar betroffenen (Zahn-
)Ärzte rechtfertigen, liegen in der hier zu beurteilenden Konstellation ebenfalls vor. Denn die
Anerkennung einer Berechtigung des einzelnen (Zahn-)Arztes, den Feststellungsbescheid
der Aufsichtsbehörde nach § 72a Abs 1 SGB V anzufechten oder wenigstens im
Zulassungsverfahren inzident überprüfen zu lassen, wäre mit dem gesetzgeberischen Ziel
und der sozialstaatlichen Verpflichtung, im Rahmen der gesetzlichen Krankenversicherung
eine funktionsfähige und bedarfsgerechte Patientenversorgung zu gewährleisten (vgl
BVerfG, Urteil vom 10.6.2009, 1 BvR 706/08 ua - NJW 2009, 2033 RdNr 171) , nicht
vereinbar. Wenn eine Kollektivverzichtsaktion von (Zahn-)Ärzten durch das Wirksamwerden
zahlreicher Zulassungsverzichtserklärungen zu demselben Zeitpunkt in die Tat umgesetzt
wird, kann es zu Engpässen bei der Versorgung der Versicherten kommen, denen nach
zutreffender Einschätzung des Gesetzgebers "alsbald abgeholfen" werden muss; diesem
obersten Ziel dient die Regelung zur Übertragung des Sicherstellungsauftrags auf die
Krankenkassen in § 72a SGB V (vgl Gesetzentwurf zum GSG, BT-Drucks 12/3608, S 83 - zu
Nr 32 <§ 72a>, 3. Abs). Das Erfordernis einer Einbeziehung aller an der
Kollektivverzichtsaktion (möglicherweise) beteiligten (Zahn-)Ärzte in das
Verwaltungsverfahren vor Erlass eines entsprechenden Feststellungsbescheids durch die
Aufsichtsbehörde würde dieses Ziel mit hoher Wahrscheinlichkeit vereiteln. Aus diesem
Grund ist in § 72a Abs 1 SGB V - abweichend von den allgemeinen Regeln zur Anhörung
auch Drittbetroffener in § 12 Abs 2 Satz 2, Abs 1 Nr 4 iVm § 24 Abs 1 SGB X (vgl § 37 Satz 1
SGB I) - speziell geregelt, dass die Aufsichtsbehörde vor einer entsprechenden
Entscheidung lediglich die Krankenkassen(verbände) und die K(Z)ÄV als die an der
Sicherstellung beteiligten Kollektivvertragspartner (§ 72 SGB V) anzuhören hat. Ohne diese
Sonderregelung bestünde die Notwendigkeit, ggf mehrere hundert (Zahn-)Ärzte individuell
anzuschreiben, mit den erforderlichen Sachinformationen zu versehen, deren Reaktionen
abzuwarten und diese in dem Bescheid zu verarbeiten; das alles würde eine zeitnahe
Entscheidung der Aufsichtsbehörde praktisch nicht zulassen. Und sofern die Versorgung der
Versicherten infolge einer Kollektivverzichtsaktion tatsächlich gefährdet ist, würde allein
aufgrund des erhöhten Zeitbedarfs zur Abwicklung eines solchen Verwaltungsverfahrens die
rasche Wiederherstellung einer ordnungsgemäßen Versorgungslage verunmöglicht. Wenn
der Gesetzgeber diesen Schwierigkeiten mit Hilfe eines Ausschlusses der Pflicht zur
Anhörung der am Kollektivverzicht beteiligten (Zahn-)Ärzte vor Erlass des
Feststellungsbescheids der Aufsichtsbehörde begegnet ist, so verdeutlicht das zugleich die
Absicht, auch eine möglicherweise anschließende gerichtliche Überprüfung der
Rechtmäßigkeit eines Feststellungsbescheids nach § 72a Abs 1 SGB V nur den unmittelbar
betroffenen Kollektivvertragspartnern zu eröffnen.
46 Darüber hinaus stehen gewichtige Gründe auch einer Inzidentprüfung der Rechtmäßigkeit
des Feststellungsbescheids nach § 72a Abs 1 SGB V im späteren
Wiederzulassungsverfahren einzelner am Kollektivverzicht beteiligter (Zahn-)Ärzte
entgegen. Im Rahmen des Wiederzulassungsverfahrens berücksichtigt der für das
Wirksamwerden der Wiederzulassungssperre gemäß § 95b Abs 2 SGB V bedeutsame
Umstand, dass ein Feststellungsbescheid nach § 72a Abs 1 SGB V ergangen ist, kein
individuelles Handlungsunrecht des einzelnen (Zahn-)Arztes. Vielmehr ist dieser Umstand
nur zur Erfassung besonders schwerwiegender Auswirkungen einer Kollektivverzichtsaktion
im Sinne einer "Erfolgsqualifizierung" von Bedeutung. Ob solche besonders
systemgefährdende Folgen mit einer bestimmten Kollektivverzichtsaktion tatsächlich
verbunden waren, muss aber schon aus Gründen der Praktikabilität für alle Teilnehmer
dieser Verzichtsaktion einheitlich beurteilt werden. Die Entscheidung darüber ist deshalb der
Aufsichtsbehörde übertragen und bei ihr konzentriert, zumal ihr die erforderliche
demokratische Legitimation und sozialpolitische Verantwortung zukommt, eine solch
gewichtige Entscheidung mit weitreichenden Folgen für die Ausgestaltung der Versorgung
zu treffen. Die gerichtliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer entsprechenden
Feststellung der Aufsichtsbehörde erfolgt daher ebenfalls konzentriert nur auf Klage der
Krankenkassen oder der K(Z)ÄV hin, die insoweit auch die Interessen ihrer durch Verzicht
ausgeschiedenen ehemaligen Mitglieder wahren kann.
47 Würde hingegen eine Inzidentüberprüfung der Entscheidung der Aufsichtsbehörde in jedem
einzelnen auf Wiederzulassung gerichteten Verfahren des (Zahn-)Arztes ermöglicht,
bestünde nicht nur die Gefahr divergierender Entscheidungen von Zulassungsgremien und
Sozialgerichten in ganz Deutschland, die bei entsprechenden Zulassungsanträgen
gegebenenfalls die Versorgungssituation in einem bestimmten - womöglich weit entfernten -
Planungsbereich im Zusammenhang mit einer Kollektivverzichtsaktion im zeitlichen Abstand
von mehreren Jahren aufklären müssten. Hinzu käme, dass jede inzident in einzelnen
Wiederzulassungsverfahren vorgenommene und gegenüber der Bewertung im Rechtsstreit
zwischen Krankenkassen, K(Z)ÄV und Aufsichtsbehörde abweichende Beurteilung des
Feststellungsbescheids als rechtswidrig zugleich zwangsläufig ganz erhebliche
Auswirkungen auf die Sicherstellung der Versorgung der Versicherten in der betroffenen
Region hätte. Denn dadurch würde zugleich auch die Rechtmäßigkeit der zwischenzeitlich
von den Krankenkassen etablierten neuen Versorgungsstrukturen (§ 72a Abs 3 bis 5 SGB V)
nachträglich in Frage gestellt. Zum Schutz der Versicherten und aller sonstigen an der
Leistungserbringung Beteiligten muss aber bereits vor Beginn einer jeden Behandlung
feststehen, ob etwa von den Krankenkassen auf der Grundlage von § 72a Abs 3 SGB V
vertraglich verpflichtete (Zahn-)Ärzte gemäß § 76 Abs 1 Satz 1 SGB V als Behandler gewählt
werden dürfen (vgl hierzu eingehend Senatsurteil vom 11.3.2009 - B 6 KA 15/08 R - Juris
RdNr 15 f, zur Veröffentlichung in SozR vorgesehen) .
48 Die Eröffnung einer Inzidentprüfung der Rechtmäßigkeit des Feststellungsbescheids der
Aufsichtsbehörde im Wiederzulassungsverfahren des einzelnen (Zahn-)Arztes ist auch unter
Berücksichtigung der Berufsfreiheit (Art 12 Abs 1 GG) nicht geboten. Allerdings ist anerkannt,
dass das Grundrecht der Berufsfreiheit eine dem Grundrechtsschutz angemessene
Verfahrensgestaltung erfordert (BVerfG SozR 4-1500 § 54 Nr 4 RdNr 13 mwN)
und dass eine - wenn auch nur zeitweise - Wiederzulassungssperre zur
vertrags(zahn)ärztlichen Versorgung im gesamten Bundesgebiet einen nicht unerheblichen
Eingriff in die Berufsfreiheit der betroffenen (Zahn-)Ärzte mit sich bringt. Dies schließt jedoch
die Annahme einer Drittbindungswirkung der Entscheidung der Aufsichtsbehörde gemäß §
72a Abs 1 SGB V zu den Auswirkungen eines Kollektivverzichts auf der Ebene der
Patientenversorgung für das Wiederzulassungsverfahren des einzelnen (Zahn-)Arztes nicht
aus. Für eine auch im Lichte des Art 12 Abs 1 GG noch angemessene Verfahrensgestaltung
genügt es, dass die den einzelnen (Zahn-)Arzt und sein Verhalten betreffenden persönlichen
Voraussetzungen für das Wirksamwerden der Wiederzulassungssperre in dem erneuten
Zulassungsverfahren vollumfänglich geprüft werden können. Zudem sind die Feststellungen
zu den "erfolgsqualifizierenden Auswirkungen" des Kollektivverzichts auf der Ebene der
Patientenversorgung, welche die Wiederzulassungssperre auslösen und die von der
Aufsichtsbehörde als neutraler, zur Beachtung von Recht und Gesetz verpflichteter Institution
festgestellt werden, nicht völlig einer gerichtlichen Überprüfung entzogen. Sie können
vielmehr insbesondere auf Klage der K(Z)ÄV hin einer Rechtmäßigkeitskontrolle unterzogen
werden, was hier auch - bis zur Rücknahme der entsprechenden Klage durch die
Beigeladene zu 1. - geschehen ist. In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen,
dass die Beschränkung der sechsjährigen Wiederzulassungssperre auf tatsächlich
versorgungsgefährdende Kollektivverzichtsaktionen verfassungsrechtlich nicht geboten ist;
die vom Gesetzgeber in nicht zu beanstandender Weise getroffene Bewertung eines jeden
Kollektivverzichts - unabhängig von den konkreten Auswirkungen - als gravierende
vertrags(zahn)ärztliche Pflichtverletzung rechtfertigte auch einen völligen Verzicht auf dieses
Merkmal. Wenn das Gesetz gleichwohl in einer für die beteiligten (Zahn-)ärzte schonenden
Weise die sechsjährige Wiederzulassungssperre an ein erfolgsqualifizierendes Merkmal
knüpft, ist es ihm unbenommen, diesbezüglich eine Bindung an die Feststellung der
Aufsichtsbehörde vorzusehen.
49 Die Kostenentscheidung beruht auf § 197a Abs 1 Satz 1 Halbsatz 3 SGG iVm einer
entsprechenden Anwendung von § 154 Abs 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Außergerichtliche Kosten der Beigeladenen sind nicht zu erstatten, da diese - soweit sie sich
überhaupt am Revisionsverfahren beteiligt haben - keine Anträge gestellt haben (§ 162 Abs
3 VwGO - vgl hierzu BSGE 96, 257 = SozR 4-1300 § 63 Nr 3, jeweils RdNr 16).