Urteil des VG Stuttgart vom 25.02.2013
VG Stuttgart: bekanntgabe, grundsatz der öffentlichkeit, gemeinderat, bad, zeitung, offenkundigkeit, grundstück, satzung, bekanntmachung, verwaltungsakt
VGH Baden-Württemberg Beschluß vom 25.2.2013, 1 S 2155/12
Leitsätze
Fasst der Gemeinderat entgegen § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO einen Beschluss in nicht-öffentlicher
Sitzung, kann eine Bekanntgabe des Beschlusses nach § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO
jedenfalls dann die 6-Wochen-Frist für ein kassatorisches Bürgerbegehren in Lauf setzen, wenn
kein offensichtlicher Verstoß gegen § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO vorliegt.
Tenor
Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe
vom 19. Oktober 2012 - 5 K 1969/12 - geändert. Der Antrag des Antragstellers, im Wege der
einstweiligen Anordnung vorläufig festzustellen, dass das am 9. Januar 2012 eingereichte
Bürgerbegehren zu der Frage "Sind Sie dafür, dass das Gelände des Alten Sportplatzes in
Leimen im Eigentum der Stadt verbleibt und die dort befindlichen Bäume erhalten werden?"
zulässig ist, wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Der Streitwert wird auf 5.000.-- EUR festgesetzt.
Gründe
1 Die zulässige Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des
Verwaltungsgerichts hat in der Sache Erfolg. Die von der Antragsgegnerin in der
Beschwerdebegründung fristgemäß (§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) dargelegten Gründe, auf
deren Prüfung der Senat grundsätzlich beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), geben
dem Senat Veranlassung, den angefochtenen Beschluss zu ändern und den Antrag des
Antragstellers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO auf vorläufige
Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens abzulehnen.
2 Wie das Verwaltungsgericht zutreffend zugrundegelegt hat, kommt die begehrte vorläufige
Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nur dann in Betracht, wenn die
Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bereits im einstweiligen Rechtsschutzverfahren mit
solcher Wahrscheinlichkeit bejaht werden kann, dass eine gegenteilige Entscheidung im
Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen werden kann und der mit dem
Hauptsacheverfahren verbundene Zeitablauf voraussichtlich eine Erledigung des
Bürgerbegehrens zur Folge hätte. Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch müssen in
einem das übliche Maß der Glaubhaftmachung übersteigenden deutlichen Grad von
Offenkundigkeit auf der Hand liegen (vgl. nur Senatsbeschluss vom 27.04.2010 - 1 S
2810/09 - VBlBW 2010, 311, m.w.N.). An diesen Voraussetzungen fehlt es hier.
3 Es kann offen bleiben, ob aufgrund der von der Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren
vorgelegten notariellen Bewilligung und Beantragung des Vollzugs des
Eigentumswechsels am streitigen Grundstück von der Antragsgegnerin auf den Bauträger,
an den mit Kaufvertrag vom 30.08.2012 das Grundstück verkauft worden ist, vom
30.11.2012 und der von diesem Bauträger am 01.12.2012 vorgenommenen, von der
Antragsgegnerin als Grundstückseigentümerin während des Beschwerdeverfahrens
geduldeten Fällung der Bäume auf dem Grundstück ein Anordnungsgrund nicht mehr
besteht. Denn jedenfalls fehlt es an einem Anordnungsanspruch. Die Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens liegt nicht in einem das übliche Maß der Glaubhaftmachung
übersteigenden deutlichen Grad von Offenkundigkeit auf der Hand.
4 Zutreffend hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass es sich um ein so genanntes
kassatorisches Bürgerbegehren nach § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO handelt. Zur
Vermeidung von Wiederholungen nimmt der Senat hierauf Bezug. Das Bürgerbegehren
richtet sich, wie vom Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, gegen den in nicht-
öffentlicher Sitzung gefassten Beschluss des Gemeinderats vom 16.12.2010. Es war
daher sechs Wochen nach Bekanntgabe des Beschlusses einzureichen. Die Einhaltung
dieser Frist lässt sich nicht mit der hier erforderlichen Offenkundigkeit feststellen.
5 Ob der Beschluss vom 16.12.2010 in der Sitzung des Gemeinderats vom 27.01.2011 im
Wortlaut verlesen wurde, ist zwischen den Beteiligten streitig. Das Protokoll über die
Sitzung des Gemeinderats der Antragsgegnerin vom 27.01.2011 weist unter dem
Tagesordnungspunkt 3 "
Gemeinderat
öffentlicher Sitzung" aus: „Oberbürgermeister ... gibt die Entscheidungen bekannt. Es
ergeht folgender Beschluss (Kennwort: Gemeinderat). Die bekannt gegebenen
Beschlüsse der 10. nicht-öffentlichen Sitzung vom 16.12.2010 werden zur Kenntnis
genommen." Die Antragsgegnerin hat hierzu vorgetragen, die aufgeführten Beschlüsse
aus der nicht-öffentlichen Sitzung vom 16.12.2010 seien in der Sitzung vom 27.01.2011
wortwörtlich wiedergegeben worden. Der Antragsteller, der in der Sitzung vom 27.01.2011
anwesend war, hat demgegenüber geltend gemacht, er habe keine Bekanntgabe des
Beschlusses vom 16.12.2010 vernommen, es sei nur verlesen worden, dass die bekannt
gegebenen Beschlüsse zur Kenntnis genommen würden. Die Rhein-Neckar-Zeitung hat
am 29.01.2011 unter anderem berichtet, dass die Stadt Leimen ihren Alten Sportplatz zum
Zwecke der Bebauung per Anbieterwettbewerb an den meistbietenden Investor veräußern
wolle, dem die Kosten für das entsprechende Bebauungsplanverfahren obliegen sollten,
und dass der alte Baumbestand nach dem gemeinderätlichen Konsens weitestgehend
erhalten bleiben solle.
6 Zwar handelt es sich bei der Bekanntgabe von in nicht-öffentlicher Sitzung gefassten
Beschlüssen nach § 35 Abs. 1 Satz 4 GemO um einen aus der Sphäre der Gemeinde
stammenden Umstand, für den im Grundsatz zunächst die Gemeinde die Darlegungslast
trifft. Dieser hat die Antragsgegnerin jedoch genügt. Angesichts der Tatsachen, dass der
Bericht in der Rhein-Neckar-Zeitung manche Details des beschlossenen Verkaufs
berichtete und dass das Protokoll über die Sitzung vom 27.01.2011 wiedergibt, dass die
Entscheidungen aus der nicht-öffentlichen Sitzung vom 16.12.2010 bekannt gegeben
wurden, ist das Vorbringen der Antragsgegnerin, in dieser Sitzung seien die Beschlüsse
aus der nicht-öffentlichen Sitzung wortwörtlich wiedergegeben worden, jedenfalls
mindestens so plausibel wie der entgegengesetzte Vortrag des Antragstellers hierzu. Im
vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes kann daher nicht von einer
fehlenden Bekanntgabe des Beschlusses nach § 35 Abs. 1 Satz 4 GemO ausgegangen
werden.
7 Offen bleiben kann hier, ob zur Bekanntgabe nach § 35 Abs. 1 Satz 4 GemO etwas
Weiteres hinzutreten muss, um die 6-Wochen-Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2
GemO auszulösen. Der Begriff der Bekanntgabe in § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO ist nicht
identisch mit dem der öffentlichen Bekanntmachung in § 4 Abs. 3 Satz 1 GemO. In dem
Bereich, in dem der Einzelne nicht durch den Beschluss unmittelbar betroffen ist, bedarf es
nicht einer förmlichen Bekanntmachung. Vielmehr reicht hier aus, wenn ohne formelle
Bekanntmachung gewährleistet ist, dass der Bürger von der Beschlussfassung Kenntnis
erlangen kann. Denn die nichtamtliche Bekanntgabe erfüllt im wesentlichen eine
"Anstoßfunktion", die erkennen lässt, dass ein möglicherweise die Ausschlussfrist in Lauf
setzender Gemeinderatsbeschluss gefasst wurde, und den Betroffenen auf diese Weise
veranlasst, sich rechtzeitig und umfassend über den Inhalt der Beschlussfassung zu
vergewissern (st. Rspr. des Senats, vgl. Urt. v. 14.11.1983 - 1 S 1204/83 - NVwZ 1985,
288; Beschl. v. 17.11.1983 - 1 S 2669/83 - BWGZ 1992, 598; Urt. v. 18.06.1990 - 1 S
657/90 - BWGZ 1992, 599; Beschl. v. 27.04.2010, a.a.O.). Nach der bisherigen
Rechtsprechung des Senats genügt dabei auch eine Veröffentlichung des wesentlichen
Inhalts der Beschlussfassung in der örtlichen Presse oder im redaktionellen Teil des
Amtsblattes, die den Bürger hinreichend über den Inhalt des Beschlusses unterrichtet und
ihm eine Entscheidung im Hinblick auf ein Bürgerbegehren ermöglicht (a.a.O.). In dieser
Rechtsprechung kommt zum Ausdruck, dass der Lauf der Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3
Halbsatz 2 GemO nicht an die Beschlussfassung selbst anknüpft. Bereits der
Gesetzeswortlaut legt nahe, dass zu der Beschlussfassung ein zusätzliches Ereignis,
nämlich die Bekanntgabe hinzutreten muss, um die 6-Wochen-Frist auszulösen, und dass
es sich dabei um eine nach außen tretende Verlautbarung handeln muss. Dafür mag auch
der Zweck des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO sprechen, den Fristbeginn davon
abhängig zu machen, dass die Einwohner hinreichenden Anlass haben, die Einleitung
eines Bürgerbegehrens zu prüfen. Den Begriff der Bekanntgabe i.S.d. § 21 Abs. 3 Satz 3
Halbsatz 2 GemO hat der Gesetzgeber freilich nicht definiert. Für in nicht-öffentlicher
Sitzung gefasste Beschlüsse - die nach der Gemeindeordnung jedoch nicht der Regelfall
sind - sieht § 35 Abs. 1 Satz 4 GemO vor, dass diese nach Wiederherstellung der
Öffentlichkeit oder in der nächsten öffentlichen Sitzung bekanntzugeben sind. Unter
anderem hieran anknüpfend, ist in der Literatur jüngst erörtert worden, ob es
vorzugswürdig wäre, künftig grundsätzlich auf die Verlautbarung des Beschlusses in der
öffentlichen Sitzung des Gemeinderats abzustellen und nur hilfsweise, sofern eine solche
nicht erfolgt, auf die erste Veröffentlichung in der Presse oder in einem Amtsblatt (vgl.
Hofmann, VBlBW 2012, 371, 372). Auch der Hessische Verwaltungsgerichtshof und das
Sächsische Oberverwaltungsgericht stellen - für vergleichbare Regelungen, bei denen die
Frist für ein kassatorisches Bürgerbegehren mit der Bekanntgabe des
Gemeinderatsbeschlusses beginnt - auf die Beschlussfassung selbst ab (vgl. HessVGH,
Urt. v. 02.04.2004 - 8 UE 2529/03 - juris Rn. 36; SächsOVG, Beschl. v. 14.07.2008 - 4 B
196/08 - juris Rn. 10). Diese Fragen können hier offen bleiben. Denn das kassatorische
Bürgerbegehren des Antragstellers wahrte unabhängig von der Frage, ob es für das
Ingangsetzen der Frist des § 21 Abs. 3 Abs. 3 Halbsatz 2 GemO auf die Bekanntgabe des
Beschlusses in der öffentlichen Sitzung am 27.01.2011 oder die Berichterstattung über
den wesentlichen Inhalt dieses Beschlusses in der Rhein-Neckar-Zeitung vom 29.01.2011
ankommt, die 6-Wochen-Frist nicht. Es kann mithin nicht mit einem das übliche Maß der
Glaubhaftmachung übersteigenden deutlichen Grad von Offenkundigkeit festgestellt
werden, dass die 6-Wochen-Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO eingehalten
worden ist.
8 Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Beschluss führt ein
etwaiger Verstoß gegen die Vorschrift des § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO über die Öffentlichkeit
der Sitzungen des Gemeinderats hier nicht dazu, dass die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3
Halbsatz 2 GemO nicht in Lauf gesetzt wurde. Der Grundsatz der Öffentlichkeit der
Gemeinderatssitzungen gehört zu den wesentlichen Verfahrensbestimmungen des
Gemeinderechts. Er hat die Funktion, dem Gemeindebürger Einblick in die Tätigkeit der
Vertretungskörperschaften und ihrer einzelnen Mitglieder zu ermöglichen und dadurch
eine auf eigener Kenntnis und Beurteilung beruhende Grundlage für eine sachgerechte
Kritik sowie die Willensbildung zu schaffen, den Gemeinderat der allgemeinen Kontrolle
der Öffentlichkeit zu unterziehen und dazu beizutragen, der unzulässigen Einwirkung
persönlicher Beziehungen, Einflüsse und Interessen auf die Beschlussfassung des
Gemeinderats vorzubeugen (vgl. Senatsurt. v. 09.11.1966 - I 5/65 - ESVGH 17, 118). Der
Verstoß gegen das Gebot der Öffentlichkeit der Gemeinderatssitzungen begründet
regelmäßig eine schwerwiegende Verfahrensrechtsverletzung (vgl. VGH Bad.-Württ.,
Beschl. v. 09.03.1998 - 5 S 3203/97 - juris, m.w.N.) und begründet daher die
Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses (vgl. Senatsbeschluss vom 22.07.1991 -
1 S 1258/90 - VBlBW 1992, 140; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 18.06.1980 - III 503/79 - juris;
Beschl. v. 08.08.1990 - 3 S 132/90 - NVwZ 1991, 284).
9 Die Folgen eines solchen Verfahrensverstoßes und der Rechtswidrigkeit des
Gemeinderatsbeschlusses lassen sich nicht für alle Gemeinderatsbeschlüsse einheitlich
bestimmen. Ist Gegenstand des Gemeinderatsbeschlusses eine Satzung, so führt der
Verstoß gegen § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO regelmäßig zur Rechtswidrigkeit und damit
Unwirksamkeit der Satzung. Für die Satzung als Rechtsnorm führt grundsätzlich,
abgesehen von Heilungsvorschriften wie in § 4 Abs. 4 GemO und §§ 214 f. BauGB, jeder
Fehler formeller oder materieller Art zur Nichtigkeit der Norm (sog. Nichtigkeitsdogma, vgl.
nur BVerfG, Beschl. v. 07.05.2001 - 2 BvK 1/00 - BVerfGE 103, 332). Ein Verstoß gegen §
35 Abs. 1 Satz 1 GemO hat daher regelmäßig die Ungültigkeit und damit Nichtigkeit des
als Satzung beschlossenen Bebauungsplans zur Folge (vgl. Senatsurt. v. 09.11.1966,
a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 12.01.1971 - II 141/68 - ESVGH 22, 18). Handelt es
sich nicht um einen Satzungsbeschluss, führt der Verstoß gegen § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO
dazu, dass ein von der Gemeinde erlassener Bescheid, der den Vollzug des Beschlusses
des Gemeinderats darstellt (vgl. § 43 Abs. 1 GemO), ebenfalls rechtswidrig ist. Denn der
Bescheid hätte nicht ergehen dürfen, weil der Bürgermeister nur gesetzmäßig gefasste
Beschlüsse vollziehen darf (vgl. § 43 Abs. 2 Satz 1 GemO). Jedoch kann ein solcher
rechtswidriger Verwaltungsakt gemäß § 46 LVwVfG Bestand haben (vgl. VGH Bad.-Württ.,
Beschl. v. 18.06.1980, a.a.O., und v. 08.08.1990, a.a.O., jeweils zur Ausübung des
Vorkaufsrechts). Ist ein Verwaltungsakt - z.B. ein dinglicher Verwaltungsakt nach § 35 Satz
2 LVwVfG über die Benennung einer Straße - bereits Gegenstand der Beschlussfassung
des Gemeinderats selbst, bestimmen sich die Folgen des Verstoßes gegen § 35 Abs. 1
Satz 1 GemO nach den Regeln über die Wirksamkeit von Verwaltungsakten. Daher ist in
solchen Fällen möglich, dass der Verstoß gegen § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO nach § 46
LVwVfG unbeachtlich ist (vgl. Senatsbeschluss vom 22.07.1991, a.a.O.).
10 Der Gemeinderat der Antragsgegnerin hat im vorliegenden Fall mit dem Beschluss vom
16.12.2010 im wesentlichen beschlossen, dem Verkauf und der Bebauung des Geländes
Alter Sportplatz zuzustimmen, die Verwaltung zu beauftragen, das Grundstück auf
Verhandlungsbasis von 250,-- EUR pro Quad-ratmeter anzubieten und die Vergabe durch
einen Anbieterwettbewerb durchzuführen. Eine unmittelbar rechtsbegründende, -
vernichtende oder -gestal-tende Wirkung im Verhältnis zu Dritten hatte dieser Beschluss
nicht. Der Beschluss, der Gegenstand der öffentlichen Gemeinderatssitzung vom
27.01.2011 und der Berichterstattung in der Rhein-Neckar-Zeitung vom 29.01.2011 war,
bedurfte der Umsetzung durch die Gemeindeverwaltung der Antragsgegnerin und gab
dieser hierfür inhaltliche Vorgaben. Dabei war klar, dass für den Verkauf selbst wiederum
ein Gemeinderatsbeschluss notwendig sein würde. Bei dieser Ausgangslage war eine
Anstoßfunktion für den einzelnen Gemeindeeinwohner gegeben. Die gesetzliche
Ausschlussfrist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO soll im Interesse der
Rechtssicherheit und -klarheit vermeiden, dass die Ausführung von
Gemeinderatsbeschlüssen in wichtigen Gemeindeangelegenheiten längere Zeit nicht in
Angriff genommen werden kann oder gar mit besonderem Aufwand rückgängig gemacht
werden muss. Die Regelung dient damit der Effektivität und Sparsamkeit der
Gemeindeverwaltung und ist zugleich Ausdruck eines Vorrangs der
Entscheidungsbefugnis des Gemeinderats im System der repräsentativen Demokratie (vgl.
Senatsurteil v. 14.11.1983, a.a.O.; ebenso SächsOVG, Beschl. v. 14.07.2008 - 4 B 196/08 -
SächsVBl 2008, 218, m.w.N.). Zugleich ist durch die Bekanntgabe der
Gemeinderatsbeschlüsse zu gewährleisten, dass die in der Gemeindeordnung
vorgesehenen Mittel direkter Demokratie von den Bürgern effektiv wahrgenommen werden
können. Der einzelne Gemeindeeinwohner hatte in einer solchen Situation wie hier
hinreichenden Anlass und die Möglichkeit, sich über den Inhalt des in nicht-öffentlicher
Sitzung gefassten Beschlusses zu unterrichten und eine eigene Entscheidung im Hinblick
auf ein Bürgerbegehren zu treffen. Die Anstoßfunktion war mithin gegeben. Ob anderes
gelten würde, wenn der Verstoß gegen § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO offenkundig wäre, kann
offen bleiben. Denn eine solche Konstellation liegt hier nicht vor.
11 Schließlich macht der Antragsteller ohne Erfolg geltend, dass aufgrund des Beschlusses
des Gemeinderats der Antragsgegnerin vom 16.12.2010 sich das Vorhaben noch in einem
Stadium befunden habe, in dem sich das Für und Wider noch nicht einigermaßen
verlässlich habe beurteilen lassen, so dass das Bürgerbegehren nicht verfristet gewesen
sei, und dass weniger als etwa die Hälfte des Gemeinderats bei der Beschlussfassung
vom 16.12.2010 das Altlastengutachten zum Alten Sportplatz gekannt hätten. Wie der
Senat bereits entschieden hat, entfaltet ein die Planung eines Vorhabens einleitender
weichenstellender Grundsatzbeschluss des Gemeinderats keine Sperrwirkung gegen ein
Bürgerbegehren in derselben Angelegenheit, wenn die Ausgestaltung des Vorhaben noch
derart offen war, dass sich das Für und Wider nicht zumindest einigermaßen verlässlich
beurteilen ließ (vgl. Senatsbeschluss vom 30.09.2010 - 1 S 1722/10 - VBlBW 2011, 26).
Eine solche Kon-stellation ist hier jedoch nicht gegeben. Mit dem Gemeinderatsbeschluss
vom 16.12.2010 waren die wesentlichen Punkte zur zukünftigen Nutzung des Alten
Sportplatzes, nämlich die Bebauung zu Wohnzwecken, der Verkauf an einen Investor und
die Verhandlungsbasis hierfür von 250,-- EUR pro Quadratmeter festgelegt. Ob bei der
Einberufung der Gemeinderatssitzung vom 16.12.2010 gegen § 34 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2
GemO, wonach bei der Einberufung des Gemeinderats die für die Verhandlung
erforderlichen Unterlagen beizufügen sind, verstoßen wurde, kann offen bleiben. § 34 Abs.
1 Satz 1 GemO ist eine Schutznorm des einzelnen Gemeinderats (vgl. nur Senatsurteil
vom 25.03.1999 - 1 S 2059/98 - VBlBW 1999, 304, m.w.N.). Auf eine etwaige Verletzung
dieser Norm kann sich der Antragsteller daher nicht berufen.
12 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht
auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG.
13 Dieser Beschluss ist unanfechtbar.