Urteil des VG Stuttgart vom 15.09.2014
VG Stuttgart: öffentliche sicherheit, polizeiliche generalklausel, grundstück, widmung, verkehr, bad, anfechtungsklage, polizeigesetz, gemeinde, rechtsgrundlage
VGH Baden-Württemberg Urteil vom 15.9.2014, 1 S 1010/13
Leitsätze
Für eine auf § 32 Abs. 1 StVO i.V.m. §§ 1, 3 PolG gestützte Anordnung, einen den Verkehr
gefährdenden oder erschwerenden Gegenstand von der Straße zu entfernen, ist als
Straßenverkehrsbehörde gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO die untere Verwaltungsbehörde, nicht
hingegen die Ortspolizeibehörde gemäß § 62 Abs. 4, § 66 Abs. 2 PolG sachlich zuständig (a.A.
VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30.04.2008 - 5 S 2858/06 - BWGZ 2008, 950).
Tenor
Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 22.03.2012
- 9 K 836/10 - geändert, soweit die Klage abgewiesen worden ist. Der Bescheid der Gemeinde
Ispringen vom 11.11.2008 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts Enzkreis vom
24.02.2010 werden aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
1 Der Kläger wendet sich gegen eine polizeiliche Anordnung, die ihm die Entfernung
aufgestellter Warnbaken auferlegt. Er ist seit 1998 Eigentümer des Grundstücks ... ..., ...
Ispringen, Flst. Nr. ... Die ... wurde durch die Beklagte in den 1980er Jahren ohne
förmliches Verfahren ausgebaut und mit einer Straßenpflasterung versehen. Eine
Teilfläche des klägerischen Grundstücks wurde dabei bis zur Hausgrenze bepflastert und
ist optisch nicht von der im Eigentum der Beklagten stehenden Straßenfläche abgrenzbar.
2 Im Jahr 2008 gingen bei der Beklagten Beschwerden von Anwohnern des Anwesens ... ...,
... Ispringen, Flst. Nr. ..., ein, die geltend machten, dass sie ihr Anwesen wegen der durch
den Kläger auf seinem überpflasterten Grundstücksteil aufgestellten Warnbaken und
wegen abgelagerten Bauschutts nicht ohne Schwierigkeiten anfahren könnten. Mit
Bescheid der Beklagten vom 11.11.2008 wurde der Kläger - wie bereits zuvor mit einem
unangefochten gebliebenen Bescheid vom 25.01.2006 - auf Grundlage des
Polizeigesetzes verpflichtet, die vor seinem Anwesen aufgestellten Warnbaken bis zum
28.11.2008 zu entfernen. Die sofortige Vollziehung wurde angeordnet. Zur Begründung
gab die Beklagte an, die Warnbaken befänden sich teilweise auf der Fahrbahn und
behinderten die Nachbarn beim Einfahren in ihr Grundstück, so dass sie eine
Einschränkung des öffentlichen Verkehrs darstellten. Die ... sei kraft unvordenklicher
Verjährung dem öffentlichen Verkehr gewidmet, soweit sie auf dem Grundstück des
Klägers verlaufe, so dass dieser als Eigentümer zur Duldung verpflichtet sei.
3 Den Widerspruch des Klägers hiergegen wies das Landratsamt Enzkreis mit
Widerspruchsbescheid vom 25.02.2010 zurück. Zur Begründung führte es aus,
Rechtsgrundlage des Ausgangsbescheids seien die §§ 1, 3 PolG, da eine Störung der
öffentlichen Ordnung darin zu sehen sei, dass die für den Verkehr vorgehaltene Fläche
nicht mehr zur Verfügung stehe. Durch die Aufstellung der Warnbaken würden die
Durchfahrt von Rettungsfahrzeugen erschwert und die Zufahrt zum Grundstück ... ...
behindert. Da die streitgegenständliche Fläche faktisch durch den öffentlichen Verkehr
beansprucht werde, seien die Normen der Straßenverkehrsordnung ungeachtet des
Privateigentums des Klägers anwendbar. Eine Widmung kraft unvordenklicher Verjährung
bestehe zwar nicht. Der Ausbau der ... sei aber in Abstimmung mit den betroffenen
Eigentümern, unter anderem der damaligen Eigentümerin des klägerischen Grundstücks,
erfolgt.
4 Der Kläger erhob Klage zum Verwaltungsgericht auf Aufhebung des Bescheids der
Beklagten vom 11.11.2008 und des Widerspruchsbescheids des Landratsamts Enzkreis
vom 25.02.2010 und auf Feststellung, dass über das Grundstück ... ..., ... Ispringen, Flst. Nr.
..., keine öffentliche Straße im Sinne des Straßengesetzes Baden-Württemberg führt. Die
frühere Eigentümerin seines Grundstücks habe keineswegs einer Nutzung der
überpflasterten Grundstücksfläche durch die Allgemeinheit, sondern allenfalls deren
Überpflasterung zugestimmt. Er habe durch das Aufstellen der Warnbaken nicht den
straßenrechtlichen Gemeingebrauch beeinträchtigt, da es sich bei der entsprechenden
Grundstücksfläche nicht um eine öffentliche Straße handele. Selbst ein unterstellter
Verstoß gegen § 32 StVO könne den Bescheid vom 11.11.2008 nicht rechtfertigen, da die
Beklagte als kreisangehörige Gemeinde für die Durchführung der
Straßenverkehrsordnung nicht zuständig sei, sondern die Straßenverkehrsbehörde nach §
44 Abs. 1 StVO. Eine Widmung der Teilfläche bestehe weder kraft unvordenklicher
Verjährung noch nach § 5 StrG.
5 Die Beklagte trat der Klage entgegen. Die Anfechtungsklage sei unzulässig, da dem
Kläger bereits durch die bestandskräftige Verfügung vom 25.01.2006 auferlegt worden sei,
die aufgestellten Warnbaken zu entfernen. Die Klage sei auch unbegründet, da eine
Widmung der ... als öffentliche Straße erfolgt sei. Ferner liege eine Widmung kraft
unvordenklicher Verjährung vor. Jedenfalls könne der klägerische Grundstücksteil nach §
12 Abs. 1 StrG in Anspruch genommen werden.
6 Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 22.03.2012 festgestellt, dass über das
klägerische Grundstück keine öffentliche Straße im Sinne des Straßengesetzes Baden-
Württemberg führt, und im Übrigen die Klage abgewiesen. Die Anfechtungsklage sei
zulässig, aber unbegründet. Insbesondere sei die Klage nicht mangels Vorliegens eines
Verwaltungsakts nach § 35 Satz 1 LVwVfG unstatthaft. Der Bescheid der Beklagten vom
11.11.2008 weise einen eigenen Regelungsgehalt auf und stelle nicht lediglich eine
wiederholende Verfügung zum Bescheid vom 25.01.2006 dar. Der Bescheid vom
11.11.2008 enthalte eine neue, eigene Sachentscheidung. Aufgrund des zeitlichen
Abstands der beiden Bescheide von über zwei Jahren liege dem Bescheid vom
11.11.2008 ein neuer Sachverhalt zugrunde. Auch sei eine neue Frist zur Beseitigung der
Warnbaken gesetzt worden. Rechtsgrundlage des angegriffenen Bescheids seien §§ 1, 3
PolG i.V.m. § 32 StVO. Der Straßenverkehrsordnung könne eine eigene
Ermächtigungsgrundlage für ein behördliches Tätigwerden nicht entnommen werden, so
dass ein Rückgriff auf die polizeiliche Generalklausel geboten sei. § 32 StVO selbst
enthalte lediglich ein Ver- und Gebot, jedoch keine eigene Ermächtigungsgrundlage. Auf §
44 StVO könne nicht zurückgegriffen werden, da diese Norm eine bestehende
Ermächtigungsgrundlage voraussetze. § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO sei vorliegend nicht
einschlägig, da dies eine durch den Straßenverkehr selbst versursachte Gefährdung
voraussetze. Die Beklagte habe als für den Erlass des Bescheids zuständige
Ortspolizeibehörde nach § 59 Nr. 1, § 61 Abs. 1 Nr. 4, § 62 Abs. 4 Satz 1, § 68 Abs. 1 PolG
und der Bürgermeister als zuständiges Organ (§ 44 Abs. 3 Satz 1 GemO i.V.m. § 62 Abs. 4
Satz 1 PolG) gehandelt. Insbesondere sei nicht das Landratsamt Enzkreis als
Straßenverkehrsbehörde nach § 44 Abs. 1 StVO i.V.m. § 1 des Gesetzes über
Zuständigkeiten nach der Straßenverkehrs-Ordnung vom 17.12.1990 (GBl. S. 427), zuletzt
geändert durch Art. 153 Verwaltungsstruktur-Reformgesetz vom 01.07.2004 (GBl. S. 469;
im Folgenden: StVOZuG), § 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG zuständig gewesen. Die Zuständigkeit
werde - wie die unmittelbare Ermächtigungsgrundlage - durch das Polizeigesetz und nicht
durch die Straßenverkehrsordnung vermittelt. Von dem Grundsatz, dass die Zuständigkeit
der Ermächtigungsgrundlage folge, sei im vorliegenden Fall keine Ausnahme zu machen.
Biete die Straßenverkehrsordnung keine eigene Rechtsgrundlage, sei davon auszugehen,
dass sie auch ein Handeln der nach ihr zuständigen Straßenverkehrsbehörden nicht
vorsehe. Zudem könne dem polizeirechtlichen Gebot der Effektivität der Gefahrenabwehr
durch eine Zuständigkeit der Ortspolizeibehörde besser Rechnung getragen werden, da
diese in der Regel mit größerer Orts- und Sachnähe eingreifen könne. Der Bescheid vom
11.11.2008 sei auch materiell rechtmäßig. Die Voraussetzungen der Verbotsnorm des §
32 StVO seien erfüllt. Indem der Kläger Warnbaken aufgestellt habe, habe er
Gegenstände auf eine Straße gebracht und dadurch den Verkehr dort erschwert. Der
räumliche Schutzbereich des § 32 StVO sei eröffnet, da eine öffentliche Straße im Sinne
der Straßenverkehrsordnung vorliege. Deren Straßenbegriff unterscheide sich vom
Straßenbegriff des Straßengesetzes. Im Rahmen der Straßenverkehrsordnung komme es
lediglich darauf an, dass eine Fläche dem öffentlichen Verkehrsraum angehöre, wobei
dem öffentlichen Verkehr alle Flächen dienten, die - wie die streitgegenständliche - der
Allgemeinheit zu Verkehrszwecken offen stünden. Die Feststellungsklage sei zulässig und
begründet. Über das Grundstück des Klägers verlaufe keine Straße im Sinne des
Straßengesetzes Baden-Württemberg. Die dafür nach § 2 Abs. 1 StrG erforderliche
Widmung liege nicht vor. Unstreitig seien keine förmliche Widmung nach § 5 Abs. 1 bis 4
StrG und keine Widmung aufgrund förmlicher Verfahren nach § 5 Abs. 6 StrG erfolgt. Eine
Widmungsfiktion nach § 5 Abs. 7 StrG oder eine Widmung kraft unvordenklicher
Verjährung seien nicht feststellbar.
7 Der Kläger verfolgt mit der vom Senat durch Beschluss vom 10.05.2013 zugelassenen
Berufung seinen Antrag auf Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 11.11.2008 und
des Widerspruchsbescheids des Landratsamts Enzkreis vom 25.02.2010 weiter. Er trägt
vor, er sei der angefochtenen Verfügung nachgekommen und habe die Warnbaken
entfernt. Die Pflicht zur Zahlung der auferlegten Verwaltungsgebühr von 50.-- EUR stehe
noch im Raum. Zutreffend gehe das Verwaltungsgericht davon aus, dass die
Straßenverkehrsordnung keine eigene Ermächtigungsgrundlage für das hier erfolgte
Einschreiten biete und sich die Ermächtigungsgrundlage aus dem Polizeigesetz ergebe.
Die Beklagte sei für den Erlass der streitgegenständlichen Verfügung jedoch sachlich
nicht zuständig gewesen. Nach § 44 Abs. 1 StVO - sowohl in der bis zum 01.04.2013 als
auch in der danach geltenden Fassung - obliege die Bestimmung der sachlich
zuständigen Landesbehörde zur Ausführung der Straßenverkehrsordnung dem
Landesrecht. Der Landesgesetzgeber habe entsprechend Art. 70 Abs. 1 Satz 1, Art. 71
Abs. 2 LV mit § 1 StVOZuG geregelt, dass Straßenverkehrsbehörden im Sinne von § 44
Abs. 1 StVO die unteren Verwaltungsbehörden seien, soweit nicht in diesem Gesetz oder
durch Rechtsverordnung etwas anderes bestimmt sei. Vorliegend sei nichts anderes
bestimmt. Die Beklagte sei nicht Straßenverkehrsbehörde, da sie nicht untere
Verwaltungsbehörde gemäß § 1 StVOZuG in Verbindung mit §§ 15 ff. LVG sei und auch
nicht zur örtlichen Straßenverkehrsbehörde gemäß § 2 Abs. 1 StVOZuG erklärt worden
sei. Wie sich aus § 2 Abs. 1 StVOZuG und aus der Gesetzesbegründung ergebe, sollten
Gemeinden nur dann zur Straßenverkehrsbehörde ernannt werden, wenn sie ausreichend
mit Fachkräften besetzt seien. Daraus werde deutlich, dass die Zuständigkeiten im Gesetz
über Zuständigkeiten nach der Straßenverkehrs-Ordnung abschließend geregelt seien.
Daher verbleibe auch kein Raum für einen Rückgriff auf die Zuständigkeitsregelungen im
Polizeigesetz. Nach § 66 Abs. 2 PolG seien die Ortspolizeibehörden sachlich zuständig,
soweit nichts anderes bestimmt sei. In diesem Sinne sei vorliegend mit dem Gesetz über
Zuständigkeiten nach der Straßenverkehrs-Ordnung etwas anderes bestimmt. Die vom
Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil angestellten Zweckmäßigkeitserwägungen
der effektiven Gefahrenabwehr rechtfertigten keine Durchbrechung des ausdrücklichen
gesetzgeberischen Willens. Folge der Verletzung der sachlichen Zuständigkeit sei die
Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheids. § 46 LVwVfG greife nicht ein, da ein
Mangel nicht bloß in der örtlichen, sondern in der sachlichen Zuständigkeit gegeben sei.
Der angefochtene Bescheid könne auch nicht auf das Landesstraßenrecht gestützt
werden. Das Grundstück des Klägers sei keine öffentliche Straße im Sinne des
Landesstraßengesetzes, wie sich aus dem erstinstanzlichen Urteil ergebe. Im übrigen sei
der angefochtene Bescheid materiell rechtswidrig. Die Warnbaken hätten nicht auf der
Fahrbahn, sondern auf der gepflasterten Fläche auf dem eigenen Grundstück des Klägers
gestanden. Sie hätten nicht die Einfahrt in das Grundstück der Nachbarn gehindert,
sondern allenfalls unwesentlich unbequemer gemacht. Die Beklagte sei mithin von einem
falschen Sachverhalt ausgegangen und habe daher ermessensfehlerhaft entschieden. Im
übrigen sei auch die festgesetzte Verwaltungsgebühr zu hoch. Angesichts der
unwesentlichen Beeinträchtigungen durch die Warnbaken und der marginalen Verengung
der Fahrbahn sei die Anordnung der Beseitigung der Warnbaken auch unverhältnismäßig.
Die etwaige Bestandskraft des Bescheids der Beklagten vom 25.01.2006 stehe der
begehrten Aufhebung nicht entgegen. Denn der angefochtene Bescheid enthalte eine
neue eigene Sachentscheidung.
8 Der Kläger beantragt:
9
Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 22.03.2012 zu 9 K
836/10 insoweit, wie die Klage abgewiesen worden ist, werden der Bescheid der
Gemeinde Ispringen vom 11.11.2008 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts
Enzkreis vom 24.02.2010 aufgehoben.
10 Die Beklagte beantragt,
11 die Berufung zurückzuweisen.
12 Zutreffend habe das Verwaltungsgericht die Rechtmäßigkeit des angefochtenen
Bescheids bejaht. Rechtsgrundlage seien §§ 1, 3 PolG. Zuständig sei in solchen Fällen
nach § 60 Abs. 1, § 66 Abs. 2 PolG stets die Ortspolizeibehörde. Bei der ... handele es sich
um eine öffentliche Straße im Sinne der Straßenverkehrsordnung. Sie sei mit erheblichen
Mitteln der Beklagten ausgebaut worden. Die Fläche, die im Eigentum des Klägers stehe,
sei vor und nach dem Ausbau viele Jahre lang unwidersprochen und unbeanstandet von
der Allgemeinheit zu Verkehrszwecken genutzt worden. Dem habe auch der Kläger
jahrelang nicht widersprochen. Die Aufstellung von Warnbaken stelle eine erhebliche
Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar. Beim Begegnungsverkehr zweier Fahrzeuge, bei
der Inanspruchnahme des Nachbargrundstücks oder beim Einsatz von
Rettungsfahrzeugen entstünden konkrete Gefahren für Personen und Sachen.
13 Dem Senat liegen die Akten der Beklagten und der Widerspruchsbehörde vor.
Entscheidungsgründe
14 Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten auf sie
verzichtet haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).
15 Die Berufung des Klägers gegen des Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom
22.03.2012 ist zulässig und begründet. Das angefochtene Urteil ist zu ändern, soweit die
Klage abgewiesen worden ist. Der Bescheid der Gemeinde Ispringen vom 11.11.2008 und
der Widerspruchsbescheid des Landratsamts Enzkreis vom 24.02.2010 werden
aufgehoben.
16 1. Die Berufung ist nach Zulassung durch den Senat statthaft und auch sonst zulässig. Die
Berufungsbegründungsschrift wurde form- und fristgemäß beim Verwaltungsgerichtshof
eingereicht (vgl. § 124 a Abs. 6 Satz 1 und 2 VwGO) und entspricht auch inhaltlich den
gesetzlichen Anforderungen (bestimmter Antrag, ausreichende Begründung; vgl. § 124 a
Abs. 6 Satz 3, Abs. 3 Satz 4 VwGO).
17 2. Die Berufung ist begründet. Die in der ersten Instanz abgewiesene Anfechtungsklage
auf Aufhebung der mit den streitgegenständlichen Bescheiden verfügten
Beseitigungsanordnung ist zulässig und begründet.
18 a) Die erste bestandskräftige Beseitigungsverfügung vom 25.01.2006 steht der
Zulässigkeit der Klage nicht entgegen. Bei Vorliegen einer bestandskräftigen Verfügung
wird die Möglichkeit einer Anfechtungsklage wieder eröffnet, wenn die Behörde in der
Sache neu entscheidet, ohne sich auf die Bestandskraft zu berufen; dann ist die volle
gerichtliche Überprüfbarkeit des Zweitbescheids gegeben (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.01.2010
- 6 C 22.08 - NVwZ 2010, 1359, juris Rn. 12; Urt. v. 18.11.2010 - 3 C 42.09 - BVerwGE
138, 159, juris Rn. 13, m.w.N.). So liegt der Fall hier. Die Behörde hat in der Sache neu
entschieden und insbesondere eine neue Beseitigungsfrist gesetzt, ohne sich im Bescheid
auf die Bestandskraft der ersten Verfügung zu berufen.
19 Der Kläger hat ein Rechtsschutzbedürfnis auch angesichts des Umstands, dass er nach
eigenem Vortrag der angefochtenen Verfügung nachgekommen ist und die Warnbaken
entfernt hat. Diese Entfernung ist Folge der angeordneten sofortigen Vollziehung. Die
Beschwer durch die Beseitigungsanordnung entfällt dadurch nicht. Hat seine
Anfechtungsklage Erfolg, kann der Kläger die Warnbaken wieder aufstellen. Zudem wehrt
sich der Kläger ausdrücklich auch gegen die Pflicht zur Zahlung der auferlegten
Verwaltungsgebühr von 50.-- EUR.
20 b) Die Klage ist begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 11.11.2008 und der
Widerspruchsbescheid des Landratsamts Enzkreis vom 25.02.2010 sind rechtswidrig und
verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Für die streitige
Beseitigungsanordnung besteht zwar in § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO i.V.m. §§ 1, 3 PolG eine
gesetzliche Ermächtigungsgrundlage (aa). Für den Erlass der Anordnung war die
Beklagte jedoch sachlich nicht zuständig (bb). Dieser Mangel führt zur Rechtswidrigkeit
des Bescheids (cc).
21 aa) Nach § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO ist es verboten, die Straße zu beschmutzen oder zu
benetzen oder Gegenstände auf Straßen zu bringen oder dort liegen zu lassen, wenn
dadurch der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann. Wer für solche
verkehrswidrigen Zustände verantwortlich ist, hat diese unverzüglich zu beseitigen und
diese bis dahin ausreichend kenntlich zu machen (§ 32 Abs. 1 Satz 2 StVO).
22 Die Straßenverkehrsordnung enthält keine behördliche Eingriffsermächtigung für die
erforderlichen Maßnahmen zur Beseitigung eines Verstoßes gegen § 32 Abs. 1 Satz 1
StVO. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat und die Beteiligten nicht in
Frage stellen, sind Ermächtigungsgrundlage für ein behördliches Einschreiten daher die
§§ 1, 3 PolG (ebenso: VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.04.2008 - 5 S 2858/06 - BWGZ 2008,
950, juris Rn. 20; BayVGH, Urt. v. 17.02.2003 - 11 B 99.3439 - juris Rn. 31 f. und Beschl. v.
11.01.2005 - 8 CS 04.3275 - juris Rn. 10, jeweils zu § 32 Abs. 1 StVO und Art. 7 Abs. 2
BayLStVG; NK-GVR/Koehl, § 32 StVO Rn. 25; König, in: Hentschel/König/Dauer, StVR,
42. Aufl., § 32 StVO Rn. 25; Mußmann, PolR BW, 4. Aufl., Rn. 108; ebenso zu § 33 Abs. 1
Nr. 3 StVO: OVG Bbg., Beschl. v. 04.03.1996 - 4 B 3/96 - NVwZ 1997, 202 <203>).
23 Der Umstand, dass durch das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig festgestellt ist,
dass über das klägerische Grundstück keine öffentliche Straße im Sinne des
Straßengesetzes führt, steht der Anwendung des § 32 StVO nicht entgegen. Die Norm gilt
für alle tatsächlich der Allgemeinheit für Verkehrszwecke offenstehende Straßen (vgl.
BayVGH, Urt. v. 17.02.2003 und Beschl. v. 11.01.2005, je a.a.O.).
24 bb) Die Beklagte war für die Beseitigungsanordnung sachlich nicht zuständig. Sachlich
zuständig für eine auf § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO i.V.m. §§ 1, 3 PolG gestützte
Beseitigungsanordnung ist nach § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO die Straßenverkehrsbehörde.
Dies ist hier gemäß § 1 StVOZuG, § 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG das Landratsamt Enzkreis als
untere Verwaltungsbehörde. Die beklagte Gemeinde, die hier als Ortspolizeibehörde
gehandelt hat, ist nicht nach § 2 Abs. 1 StVOZuG zur örtlichen Straßenverkehrsbehörde
erklärt worden. Eine Zuständigkeit der Beklagten als Ortspolizeibehörde nach § 62 Abs. 4,
§ 66 Abs. 2 PolG für die Anordnung bestand nicht. Der Auffassung des 5. Senats des
Verwaltungsgerichtshofs, dass für eine Beseitigungsanordnung wegen Verstoßes gegen §
32 StVO eine Zuständigkeit der Ortspolizeibehörde besteht (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt.
30.04.2008, a.a.O.), folgt der Senat ausdrücklich nicht (vgl. - die Frage offen lassend -
Senat, Urt. v. 28.09.1994 - 1 S 1370/93 - juris Rn. 18).
25 Die sachliche Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörde für eine auf § 32 Abs. 1 Satz 1
StVO i.V.m. §§ 1, 3 PolG gestützte Beseitigungsanordnung ergibt sich hier aus § 44 Abs. 1
Satz 1 StVO in der bis zum 01.04.2013 geltenden Fassung. Denn für die Entscheidung
über die Anfechtungsklage des Klägers ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der
Entscheidung der Widerspruchsbehörde am 25.02.2010 maßgeblich (vgl. nur: Wolff, in:
Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 113 Rn. 97 ff.). Damals bestimmte § 44 Abs. 1 Satz 1
Halbs. 1 StVO, dass sachlich zuständig zur Ausführung dieser Verordnung, soweit nichts
anderes bestimmt ist, die Straßenverkehrsbehörden sind. Dies waren gemäß § 44 Abs. 1
Satz 1 Halbs. 2 StVO die nach Landesrecht zuständigen unteren Verwaltungsbehörden
oder die Behörden, denen durch Landesrecht die Aufgaben der Straßenverkehrsbehörde
zugewiesen sind. Klarstellend weist der Senat darauf hin, dass sich durch die Änderung
des § 44 Abs. 1 StVO zum 01.04.2013 durch die Verordnung zur Neufassung der
Straßenverkehrs-Ordnung (StVO) vom 06.03.2013 (BGBl. I, 367) die hier streitige
sachliche Zuständigkeit nicht maßgeblich geändert haben dürfte.
26 § 44 Abs. 1 StVO regelt die Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörden "zur Ausführung
dieser Verordnung". Die Norm begründet damit eine umfassende Zuständigkeit der
Straßenverkehrsbehörden für alle Maßnahmen, die zur Ausführung der
Straßenverkehrsordnung ergehen. Das gilt auch für Maßnahmen zur Ausführung der
Straßenverkehrsordnung, die auf einer Ermächtigungsgrundlage außerhalb der
Straßenverkehrsordnung beruhen. Diese Auslegung der Vorschrift ergibt sich aus ihrem
Wortlaut, dem systematischen Zusammenhang und ihrem Sinn und Zweck.
27 Die Begründung zu § 44 StVO in den Materialien ist insoweit unergiebig. Zu § 44 StVO
allgemein heißt es in der amtlichen Begründung: „Die Zuständigkeitsvorschriften tragen
dem Umstand Rechnung, daß in einigen Ländern eine Zuständigkeitsbestimmung nur
durch Rechtssatz vorgenommen werden kann.“ Zu § 44 Abs. 1 StVO ist nur ausgeführt: „Er
übernimmt geltendes Recht.“ (vgl. Wiedergabe bei Müller, Straßenverkehrsrecht, Bd. III.,
22. Aufl. 1973, § 44 Rn. 1).
28 Der Wortlaut des § 44 Abs. 1 StVO enthält keine Einschränkung dahin, dass die
Straßenverkehrsbehörden (nur) für in der Straßenverkehrsordnung vorgesehene
Maßnahmen sachlich zuständig sind. Der Begriff der Ausführung der Verordnung umfasst
auch Maßnahmen, die auf Befugnisnormen außerhalb der Straßenverkehrsordnung
gestützt werden. Er schließt die Abwehr aller Gefahren ein, die materiell-rechtlich von der
Verordnung geregelt sind (so OVG Bdb., Beschl. v. 04.03.1996, a.a.O., zu § 33 StVO;
ebenso in der Sache: OVG NRW, Urt. v 20.04.2009 - 11 A 3657/06 - juris Rn. 59, zu § 32
StVO). § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO wird daher allgemein als eine Regelung der
grundsätzlichen Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörden zur Ausführung der
Straßenverkehrsordnung verstanden. Danach haben diese alle Ausführungsmaßnahmen
zu treffen, die nicht anderen Behörden zugewiesen sind (vgl. König, a.a.O., § 44 StVO Rn.
3; NK-GVR/Koehl, a.a.O., § 44 StVO Rn. 3).
29 Für ein solches Verständnis der Norm spricht auch der Gesamtzusammenhang der
Regelungen in § 44, § 45 und § 46 StVO. Ausdrückliche Zuständigkeiten der
Straßenverkehrsbehörden für im einzelnen benannte Maßnahmen regeln § 44 Abs. 3, 3 a,
§ 45 Abs. 1, 1a, 1b, 1c, 1d, 1e, 1f, 3, 8, § 46 Abs. 1 StVO. Die allgemeine
Zuständigkeitsregelung in § 44 Abs. 1 StVO findet auf die Vielzahl dieser
Einzelmaßnahmen keine Anwendung, da sich die Zuständigkeit der
Straßenverkehrsbehörden bereits aus diesen Vorschriften selbst ergibt. § 44 Abs. 1 StVO
hat daher gerade auch Maßnahmen zur Ausführung der Straßenverkehrsordnung
aufgrund von Befugnisnormen außerhalb der Straßenverkehrsordnung im Blick.
30 Der Umstand, dass die Straßenverkehrsordnung als gefahrenabwehrrechtliches
Spezialgesetz umfangreiche Befugnisnormen und Zuständigkeitsregelungen und
zusätzlich die allgemeine Zuständigkeitsnorm des § 44 Abs. 1 enthält, deutet darauf hin,
dass der Gesetzgeber die Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörden für die
Durchführung der Straßenverkehrsordnung abschließend regeln wollte. Andernfalls käme
es für unterschiedliche Maßnahmen zur Ausführung der Straßenverkehrsordnung zu einer
Zersplitterung der Zuständigkeiten. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass dies der Wille des
Gesetzgebers war. Zweck des § 44 Abs. 1 StVO ist mithin, dass im Anwendungsbereich
der Straßenverkehrsordnung nur die Straßenverkehrsbehörden tätig werden dürfen, auch
wenn im Einzelfall ein Rückgriff auf die polizeiliche Generalklausel notwendig ist (ebenso
Laub, SVR 2006, 281 <285 f.>, zum Verhältnis von Straßenverkehrsrecht und
allgemeinem Polizeirecht; ähnlich: VGH Bad.-Würt., Urt. v. 05.10.1995 - 12 S 3292/94 -
juris Rn. 26, zum Verhältnis von Pflanzenschutzrecht und allgemeinem Polizeirecht;
Mußmann, a.a.O. und in: GewArch 1986, 126 <127>, zum Verhältnis von allgemeinem und
besonderem Polizeirecht). In der Tatsache, dass die Straßenverkehrsordnung
Befugnisnormen und Zuständigkeitsregelungen enthält, liegt ein maßgeblicher
Unterschied zum von den Beteiligten herangezogenen, vom 9. Senat des
Verwaltungsgerichtshof entschiedenen Fall der Untersagung der Heilmagnetisierung an
Patienten ohne die erforderliche Erlaubnis nach dem Heilpraktikergesetz. Die
Untersagungsverfügung beruhte auf der polizeilichen Generalklausel nach §§ 1, 3 PolG,
da die unerlaubte Heilkundeausübung gegen ein Strafgesetz verstoße und daher die
öffentliche Sicherheit störe. Für eine solche Untersagung bejahte der 9. Senat eine
Zuständigkeit der Ortspolizeibehörde (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 09.07.1991 - 9 S
961/90 - juris Rn. 20). Das Heilpraktikergesetz enthält weder Eingriffsbefugnisse noch
Zuständigkeitsvorschriften; eine Behörde zur Durchführung des Heilpraktikergesetzes ist
in diesem nicht bestimmt. Eine abschließende, der Zuständigkeitsbestimmung im
Polizeigesetz vorgehende spezialgesetzliche Zuständigkeitsregelung fehlt mithin - anders
als nach der Straßenverkehrsordnung - im dortigen Fall.
31 Für die Anwendung eines allgemeinen Grundsatzes, dass die Zuständigkeiten dem
Gesetz der Ermächtigungsgrundlage folgen (so Kunze, VBlBW 1995, 81 <85>), ist daher
hier kein Raum. Ob ein solcher Grundsatz besteht, kann offen bleiben. Denn jedenfalls im
vorliegenden Fall ergibt sich aus § 44 Abs. 1 StVO, dass im Spezialgesetz die sachliche
Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörden abschließend geregelt ist.
32 Danach war hier gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 StVO die Straßenverkehrsbehörden
zuständig, „soweit nichts anderes bestimmt ist“. Fraglich ist, ob damit nur bundesrechtliche
Bestimmungen gemeint sind. Das kann jedoch offen bleiben. An einer solchen
anderweitigen Bestimmung fehlt es jedenfalls. Nach § 1 StVOZuG sind die unteren
Verwaltungsbehörden Straßenverkehrsbehörden, „soweit nicht in diesem Gesetz oder
durch Rechtsverordnung etwas anderes bestimmt ist“. Die Zuständigkeitsregelung im
Polizeigesetz genügt dem nicht, da sie weder im Gesetz über Zuständigkeiten nach der
Straßenverkehrs-Ordnung selbst noch in einer Rechtsverordnung erfolgt.
33 cc) Die streitige Verfügung ist daher mangels sachlicher Zuständigkeit der Beklagten
rechtswidrig. Eine Heilung (§ 45 LVwVfG) oder Unbeachtlichkeit (§ 46 LVwVfG) des
Mangels der sachlichen Zuständigkeit kommt nicht in Betracht (vgl. Senat, Urt. v.
17.06.2003 - 1 S 2025/01 - VBlBW 2004, 213 <214>, m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urt. v.
18.12.2012 - 10 S 2058/11 - ESVGH 63, 154 = VBlBW 2013, 301).
34 3. Wegen der Abweichung von der Auffassung des 5. Senats im Urteil vom 30.04.2008,
dass die Ortspolizeibehörde für eine auf §§ 1, 3 PolG i.V.m. § 32 StVO gestützte
Anordnung zuständig ist, bedarf es keines Anfrage- und Vorlageverfahrens nach § 12 Abs.
1 Satz 1, § 11 Abs. 2, 3 Satz 1 VwGO. Denn es handelt sich nicht um eine Frage des
Landesrechts i.S.v. § 12 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Zuständigkeit der
Straßenverkehrsbehörde für die streitige Anordnung ergibt sich aus der bundesrechtlichen
Norm des § 44 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 StVO. Die Rechtsfrage ist mithin revisibel, so dass
das Bundesverwaltungsgericht ggfs. eine einheitliche Auslegung herbeiführen kann.
35 4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist nach § 132 Abs.
2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Frage, ob die Zuständigkeit der Straßenverkehrsbehörde
nach § 44 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 StVO auch Maßnahmen umfasst, die auf
Befugnisnormen außerhalb der Straßenverkehrsordnung gestützt sind, ist revisibel, hat
Bedeutung für eine unbestimmte Anzahl von Fällen und ist höchstrichterlich noch nicht
entschieden. Der Umstand, dass § 44 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 StVO zum 01.04.2013
geändert wurde, steht der grundsätzlichen Bedeutung nicht entgegen; denn die
Rechtsfrage stellt sich für die geltende Rechtslage in derselben Form.
36
Beschluss vom 15.09.2014
37 Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000.-- EUR
festgesetzt.
38 Der Beschluss ist unanfechtbar.