Urteil des VG Münster vom 06.03.2009
VG Münster: gemeindeverwaltung, organisation, zahl, stadt, gemeindeordnung, begriff, gemeinderecht, vertreter, vollstreckung, anwendungsbereich
Verwaltungsgericht Münster, 1 K 2121/08
Datum:
06.03.2009
Gericht:
Verwaltungsgericht Münster
Spruchkörper:
1. Kammer
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
1 K 2121/08
Tenor:
Der beklagte Rat wird unter Aufhebung des Bescheids vom 26. August
2008 verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens Technischer
Beigeordneter" festzustellen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des vollstreckbaren Betrages
abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubiger vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leisten.
Die Berufung wird zugelassen.
T a t b e s t a n d
1
Die Parteien streiten darüber, ob das gegen die 4. Änderung der Hauptsatzung der Stadt
H. gerichtete Bürgerbegehren „Technischer Beigeordneter" zulässig oder ein solches
über „die innere Organisation der Gemeindeverwaltung" und deshalb nach § 26 Abs. 5
Nr. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen (GO NRW) unzulässig
ist.
2
§ 14 Abs. 1 der Hauptsatzung der Stadt H. über Beigeordnete war bisher so gefasst,
dass zwei Beigeordnete gewählt werden, die die Bezeichnung Erste Beigeordnete oder
Erster Beigeordneter und Technische Beigeordnete oder Technischer Beigeordneter
führen. Gemäß § 14 Abs. 2 der Hauptsatzung ist allgemeine Vertreterin oder
allgemeiner Vertreter der Bürgermeisterin bzw. des Bürgermeisters die oder der Erste
Beigeordnete. Der beklagte Rat beschloss am 18. Juni 2008 die 4. Änderung der
Hauptsatzung der Stadt H. . Danach wurde § 14 Abs. 1 der Hauptsatzung mit Wirkung
zum 1. Januar 2009 wie folgt gefasst: „Es wird ein Beigeordneter/eine Beigeordnete
3
gewählt. Er/sie führt die Bezeichnung „Erster Beigeordneter/Erste Beigeordnete." Der
Ratsbeschluss wurde am 25. Juni 2008 im Amtsblatt der Stadt H. öffentlich bekannt
gemacht.
Die Kläger reichten daraufhin ein Bürgerbegehren „Technischer Beigeordneter" zu
folgender Frage ein:
4
Sind Sie dafür, dass § 14 (1) der Hauptsatzung der Stadt H. geändert wird und wieder
folgende Fassung erhält: „(1) Es werden zwei Beigeordnete gewählt. Sie führen die
Bezeichnung a) Erster Beigeordneter oder Erste Beigeordnete und b) Technischer
Beigeordneter oder Technische Beigeordnete."
5
Das Bürgerbegehren enthält eine Begründung, Ausführungen zu einem
Kostendeckungsvorschlag und benennt die drei Kläger als Vertretungsberechtigte.
Nach dem Ergebnis der Prüfung der Stadt hatten auf den bis zum 6. August 2008
eingereichten Listen mehr als 7 % der Bürger das Bürgerbegehren unterzeichnet. Die
Stadt H. hat mehr als 30000 und weniger als 50000 Einwohner.
6
Die Verwaltung der Stadt vertrat in ihrer Sitzungs-Vorlage 168/2008 vom 28. Juli 2008
unter Bezugnahme auf die Beschlüsse des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs
(HessVGH) vom 30. September 2003 - 8 TG 2479/03 - und vom 13. Juli 2004 - 8 TG
1067/04 - die Auffassung, dass es sich nicht um ein Bürgerbegehren über „die innere
Organisation der Gemeindeverwaltung" handele. Sie schlug dem Rat vor zu
beschließen, dass das eingereichte Bürgerbegehren „Technischer Beigeordneter"
rechtlich zulässig sei. In der Ratssitzung am 13. August 2008 stimmten 18
Ratsmitglieder für und 29 Ratsmitglieder gegen diesen Beschlussvorschlag.
7
Der Bürgermeister teilte daraufhin den Klägern jeweils durch Bescheid vom 26. August
2008 mit, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei. Der Ausschlusstatbestand des § 26
Abs. 5 Nr. 1 GO NRW sei erfüllt, weil die Bestimmung der Zahl der Beigeordneten in der
Hauptsatzung der Gemeinde nach dem Urteil des Verwaltungsgerichts Münster (VG
Münster) vom 2. Juni 2004 - 1 K 51/03 - die „innere Organisation der
Gemeindeverwaltung" betreffe.
8
Die Kläger haben am 24. September 2008 Klage erhoben. Sie machen sich die
Ausführungen aus der Vorlage 168/2008 der Verwaltung zu Eigen und führen zur
Begründung unter anderem weiter aus: Zur inneren Organisation der
Gemeindeverwaltung gehörten die Arbeits- und Dezernatsverteilung, Regelungen des
Geschäftsgangs sowie der Schreib- und Büroausstattung, die Errichtung von
Außenstellen und ähnliche Vorgänge. Die Festlegung der Zahl der Beigeordneten sei
nicht diesem Bereich, sondern der „äußeren" Gemeindeverwaltung zuzuordnen. Die
leitende und politische Funktion hebe die Beigeordneten aus dem Bereich der inneren
Organisation der Gemeindeverwaltung hervor. Nach dem Zweck des § 26 Abs. 5 Nr. 1
GO NRW solle eine einseitige parteipolitische Ausrichtung von Verwaltungsstrukturen
und eine Aufweichung der alleinigen Verantwortung des Bürgermeisters für die Leitung
der Verwaltung verhindert werden. Dies sei durch das vorliegende Bürgerbegehren
nicht zu befürchten, da die Geschäftsleitungs- und Organisationsgewalt des
Bürgermeisters nicht beschränkt werde. Die Rechtsprechung des HessVGH zur
Auslegung der hessischen Gemeindeordnung sei auch für das nordrhein-westfälische
Recht heranzuziehen. Der Beigeordnete nach nordrhein-westfälischem Gemeinderecht
sei zwar kein Organ. § 70 GO NRW hebe ihn aber als Mitglied des
9
Verwaltungsvorstands aus der übrigen inneren Gemeindeverwaltung hervor. Dieser
Bedeutung trage die Bestimmung des § 71 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 41 Abs. 1 Buchstabe f
GO NRW dadurch Rechnung, dass der Rat die Zahl der Beigeordneten durch die
Hauptsatzung festlege.
Die Kläger beantragen,
10
unter Aufhebung des ablehnenden Bescheids des Bürgermeisters vom 26.08.2008 den
Beklagten zu verpflichten, das von ihnen eingereichte Bürgerbegehren „Technischer
Beigeordneter" für zulässig im Sinne des § 26 Abs. 6 GO NRW zu erklären.
11
Der beklagte Rat beantragt,
12
die Klage abzuweisen.
13
Er verweist im Wesentlichen auf das Urteil des VG Münster vom 2. Juni 2004 - 1 K 51/03
- und hebt unter anderem hervor: Die Regelung des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW habe nur
dann einen Anwendungsbereich, wenn der Begriff „die innere Organisation der
Gemeindeverwaltung" die gesamte innere Verwaltungsstruktur umfasse. Der von den
Klägern genannte Bereich unter anderem der Arbeits- und Dezernatsverteilung,
Regelung des Geschäftsgangs sowie der Schreib- und Büroausstattung wäre keine
Angelegenheit der Gemeinde, über die im Sinne von § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW der
Rat zu entscheiden hätte, weil er ausschließlich in die Zuständigkeit des Bürgermeisters
falle. Die unterschiedliche Rechtsstellung eines Beigeordneten (Stadtrats) nach
hessischem Gemeinderecht und eines Beigeordneten nach nordrhein-westfälischem
Gemeinderecht rechtfertige eine unterschiedliche Beurteilung der Frage, ob die
Entscheidung über die Zahl der Beigeordneten eine solche der inneren Organisation
der Gemeindeverwaltung sei. Der Hinweis der Kläger auf die Mitgliedschaft der
Beigeordneten im Verwaltungsvorstand der Gemeinde sei nicht nachvollziehbar. Der
Verwaltungsvorstand habe nur Mitwirkungsrechte und bei Meinungsverschiedenheiten
entscheide der Bürgermeister.
14
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (zwei Ordner) ergänzend
Bezug genommen.
15
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
16
Die zulässige Verpflichtungsklage ist begründet. Die durch den Bescheid vom 26.
August 2008 den Klägern bekannt gegebene ablehnende Entscheidung des beklagten
Rats, dass das Bürgerbegehren „Technischer Beigeordneter" unzulässig sei, ist
rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten; die Sache ist auch spruchreif (§
113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Kläger haben gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW einen
Anspruch darauf, dass der Beklagte das Bürgerbegehren für zulässig erklärt.
17
Das Bürgerbegehren ist zulässig. Es zielt auf die Festlegung der Zahl von zwei
Beigeordneten in der Hauptsatzung ab, weil es auf die Aufhebung der vom beklagten
Rat am 18. Juni 2008 beschlossenen 4. Änderung der Hauptsatzung und damit auf die
Wiedereinführung eines satzungsmäßig vorgeschriebenen weiteren Beigeordneten mit
der Bezeichnung Technische Beigeordnete oder Technischer Beigeordneter gerichtet
ist. Dieses Bürgerbegehren erfüllt alle Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 26 GO
18
NRW.
Mit ihm beantragen die Unterzeichner, das die Bürger im Sinne von § 26 Abs. 1 Satz 1
GO NRW in einer Angelegenheit der Gemeinde an Stelle des Rats selbst entscheiden.
Gemäß § 71 Abs. 1 Satz 1 GO NRW i. V. m. § 41 Abs. 1 Satz 2 Buchstabe f GO NRW ist
für die Festlegung der Zahl der Beigeordneten durch die Hauptsatzung der Rat
zuständig.
19
Die formellen Anforderungen für das Bürgerbegehren nach § 26 Abs. 2 bis 4 GO NRW
sind ebenfalls gegeben. Dies zieht der Beklagte auch nicht in Zweifel.
20
Es liegt ferner kein Unzulässigkeitsgrund nach dem Katalog des § 26 Abs. 5 GO NRW
vor. Namentlich ist das Bürgerbegehren entgegen der Auffassung des Beklagten nicht
nach § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW unzulässig, weil es kein solches über die „innere
Organisation der Gemeindeverwaltung" ist.
21
Der Begriff der „inneren Organisation der Gemeindeverwaltung" ist beschränkt auf die
traditionellen Gegenstände der Organisations- und Geschäftsleitungsgewalt, deren
Ausübung bestimmt wird durch fachlich-technische Zweckmäßigkeitserwägungen der
Behördenleitung. Dem steht der äußere kommunalverfassungsrechtliche Rahmen der
Gemeindeverwaltung gegenüber. Die Kammer hält an der früheren anderslautenden
Rechtsprechung des Gerichts,
22
vgl. VG Münster, Urteil vom 2. Juni 2004 - 1 K 51/03 -, juris, insbesondere Rn. 27 ff.,
23
nicht fest und schließt sich der obergerichtlichen Rechtsprechung zur (angedeuteten)
Auslegung des Begriffs „innere Organisation der Gemeindeverwaltung" in § 26 Abs. 5
Nr. 1 GO NRW und der Auslegung zum gleichlautenden Begriff in § 8b Abs. 2 Nr. 2
Hessische Gemeindeordnung (HGO) an.
24
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Februar 1996 - 15 B 134/96 -, juris, Rn. 5 ff. =
NVwZ-RR 1997, 110; HessVGH, Urteil vom 30. September 2003 - 8 TG 2479/03 -, juris,
Rn. 26 ff. = NVwZ-RR 2004, 281 (282 ff.).
25
Für diese Auslegung spricht die Wortwahl des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW, die den
betroffenen Bereich durch die Begriffe "innere Organisation" und "Gemeindeverwaltung"
eingrenzt. Diese Wortwahl weist auf ein organisatorisch- strukturbezogenes und gerade
nicht weites „funktionell dynamisches" Verständnis des Begriffs „Gemeindeverwaltung"
im Sinne einer Tätigkeit für die Gemeinde hin. Zweck der Vorschrift ist, die
Funktionsfähigkeit des gemeindlichen Verwaltungshandelns und den Kernbereich
organschaftlicher Tätigkeitsbefugnisse zu wahren.
26
Vgl. Steinwachs/Zeiss, Änderung der Zahl der hauptamtlichen Magistratsmitglieder
durch Bürgerentscheid? VR 1998, 203 (204) zu § 8b Abs. 2 Nr. 2 HGO.
27
Diese Auslegung wird zudem durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift
nahegelegt. Nach der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs sprechen
ordnungspolitische Erwägungen dafür, dass die innere Organisation der Gemeinde im
Rahmen der Kommunalverfassung von den zuständigen (also gewählten) Organen
festzulegen sei.
28
Vgl. LT-Drs. 11/4983, Begründung, Seite 1 und 8.
29
Außerdem ist § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW als Ausnahmevorschrift eng auszulegen, um
Bürgerbegehren und Bürgerentscheid als Ausdruck direkter Demokratie in möglichst
weitem Umfang für solche Fragen zuzulassen, die wie die Frage der Außenvertretung
und Repräsentation der Gemeinde den Bürger unmittelbar berühren. Zu keiner anderen
Beurteilung führt der Einwand des Beklagten, dass die Regelung des § 26 Abs. 5 Nr. 1
GO NRW keinen Anwendungsbereich habe, wenn der Begriff der inneren Organisation
der Gemeindeverwaltung auf die traditionellen Gegenstände der Organisations- und
Geschäftsleitungsgewalt beschränkt sei, weil es sich dann ohnehin nicht um
Gegenstände handele, über die im Sinne von § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW der Rat zu
entscheiden hätte. Zum einen weist etwa § 73 Abs. 1 Satz 2 GO NRW dem Rat eine der
klassischen Organisations- und Geschäftsverteilungsgewalt und damit der inneren
Organisation der Gemeindeverwaltung zuzurechnende Zuständigkeit zu. Zum anderen
kennt § 26 Abs. 5 GO NRW auch andere Fälle, in denen ein Bürgerbegehren schon
ohne den im Katalog ausdrücklich geregelten Ausnahmetatbestand unzulässig wäre.
Der Ausnahmetatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 8 GO NRW, wonach ein Bürgerbegehren
über Angelegenheiten unzulässig ist, für die der Rat keine gesetzliche Zuständigkeit
hat, wiederholt ebenfalls nur, was sich bereits aus der Formulierung „an Stelle des
Rates" in § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW ergibt. Die Unzulässigkeit eines
Bürgerbegehrens über Anträge, die ein gesetzwidriges Ziel verfolgen, folgte ohne den
Ausnahmetatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 9 erste Alternative GO NRW schon gemäß Art.
20 Abs. 3 GG aus der Bindung der vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht.
30
Nach den vorstehenden Grundsätzen bezieht sich das Bürgerbegehren „Technischer
Beigeordneter" nicht auf die „innere Organisation der Gemeindeverwaltung". Die
erstrebte Festlegung der Zahl von zwei Beigeordneten in der Hauptsatzung betrifft nicht
die durch fachlichtechnische Zweckmäßigkeitserwägungen der Behördenleitung
bestimmte Geschäftsverteilungs- und Organisationsgewalt innerhalb des
„Verwaltungsapparats", sondern den äußeren kommunalverfassungsrechtlichen
Rahmen der Gemeindeverwaltung, nämlich die Grundentscheidung über die
Behördenleitung. Die satzungsmäßige Bestimmung der Zahl der Beigeordneten enthält
losgelöst von der konkreten Person des Organwalters Vorgaben dafür, wie viele
Personen in hervorgehobener Stellung die Gemeinde auch nach außen vertreten und
repräsentieren sollen. Die hervorgehobene Stellung des Beigeordneten kommt in den
Vorschriften der §§ 68, 69, 70, 71 GO NRW über die Vertretung des Bürgermeisters im
Amt, die Teilnahme des Beigeordneten an Sitzungen, die Mitwirkung im
Verwaltungsvorstand und die Wahl der Beigeordneten zum Ausdruck. Die Stellung der
Beigeordneten als Außenvertreter ist zwar eine vom Bürgermeister abgeleitete, wird
aber durch die Gemeindeordnung unentziehbar vorgegeben. Sie zeigt sich in der
Funktion der Beigeordneten als allgemeine Vertreter nach § 68 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 und
als ständige Vertreter des Bürgermeisters in ihrem Arbeitsgebiet nach § 68 Abs. 2 GO
NRW. Die allgemeine Vertretung nach § 68 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 GO NRW erstreckt sich
auf alle Dienstgeschäfte des Bürgermeisters und die Vertretung im Arbeitsgebiet auf
eigene Wahrnehmungszuständigkeiten des Beigeordneten; sie umfasst insbesondere
auch die Außenvertretung der Gemeinde gemäß § 63 Abs. 1 GO NRW. Eine
Einschränkung der Vertretungsbefugnis nach außen ist nicht möglich.
31
Vgl. Erichsen, Kommunalrecht des Landes Nordrhein- Westfalen, 2. Auflage 1997, Seite
130 f.
32
Wird durch die Hauptsatzung die Zahl der Beigeordneten festgelegt, bleiben die
Funktionsfähigkeit des gemeindlichen Verwaltungshandelns und des Kernbereiches der
Tätigkeitsbefugnisse kommunalverfassungsrechtlicher Organe gewahrt. Die Anpassung
der inneren Organisation der Gemeinde etwa durch Zuteilung etwaiger Dezernate ist nur
mittelbare Folgemaßnahme der Festlegung der Anzahl der Beigeordneten. Die
Bezeichnung Technische Beigeordnete oder Technischer Beigeordnete für den
weiteren (zweiten) Beigeordneten mag eine mit der Festlegung der Zahl der
Beigeordneten herkömmlich verbundene allgemeine Benennung der erwarteten
Aufgaben sein. Sie bedeutet aber nicht, dass durch die Satzungsänderung schon
Einzelheiten des Geschäftskreises des Beigeordneten nach § 73 Abs. 1 GO NRW
festgelegt werden.
33
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§
708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.
34
Die Entscheidung über die Zulassung der Berufung beruht auf § 124a Abs. 1 Satz 1
VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Rechtssache hat in Bezug auf die
Auslegung der landesrechtlichen Vorschrift des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW
grundsätzliche Bedeutung.
35
36