Urteil des VG Hannover vom 17.03.2014

VG Hannover: stadt, vertretung, sport, freiwillige leistung, finanzen, feststellungsklage, verwaltungsakt, verwaltungsorganisation, anfechtungsklage, gemeindeordnung

Keine Beanstandungserzwingungsklage des

Hauptverwaltungsbeamten einer Kommune gegen

Kommunalaufsichtsbehörde

Ein Hauptverwaltungsbeamter kann gegenüber der

Kommunalaufsichtsbehörde weder eine Beanstandung eines Beschlusses

der kommunalen Vertretung erzwingen, noch dieser gegenüber die

Richtigkeit der seinem Bericht zugrunde liegenden Rechtsauffassung

gerichtlich feststellen lassen. Dies gilt auch dann, wenn dem

kommunalaufsichtlichen Verfahren ein Innenrechtsstreit zwischen dem

Hauptverwaltungsbeamten und der Vertretung über die

Verwaltungsorganisation zugrunde liegt.

VG Hannover 1. Kammer, Urteil vom 17.03.2014, 1 A 240/13

§ 58 Abs 1 Nr 2 KomVerfG ND, § 85 Abs 3 S 1 KomVerfG ND, § 88 Abs 1 KomVerfG

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Entscheidung ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der

Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in

Höhe des vollstreckbaren Kostenerstattungsbetrags abwenden, wenn nicht

der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe

leistet.

Tatbestand

Der Kläger begehrt in seiner Eigenschaft als Oberbürgermeister der Stadt D.

die Feststellung gegenüber dem beklagten Niedersächsischen Ministerium für

Inneres und Sport als Kommunalaufsichtsbehörde, dass eine von ihm verfügte

Umgestaltung der Aufgabenbereiche der Dezernate der Stadtverwaltung nicht

die Richtlinienkompetenz des Rates verletzt hat, sondern ohne Rechtsverstoß

im Rahmen seiner Organisationshoheit erfolgen konnte.

Der Kläger wurde am 22. Februar 2009 zum Oberbürgermeister der Stadt D.

gewählt. Die Stadtverwaltung ist in insgesamt vier Dezernate gegliedert (OB,

Fachdezernate I – III), nachdem am 26. März 2009 vom Rat die Einrichtung

von drei Fachdezernaten inklusive eines neuen Baudezernates beschlossen

worden war. Den Dezernaten sind jeweils Fachbereiche zugeordnet, in denen

wiederum mehrere Fachdienste zusammengefasst sind. In der dem

Ratsbeschluss vom 26. März 2009 zugrunde liegenden Beschlussvorlage des

Klägers vom 27. Februar 2009 wird u. a. ausgeführt:

"Bereich des Oberbürgermeisters: Der Oberbürgermeister behält lediglich

die zentralen Querschnittsaufgaben und vermeidet eine Privilegierung

eines einzelnen Fachbereichs durch direkte Anbindung an ihn. […]

Dezernat I - Wirtschaft, Finanzen, Sport und Kultur: […] Ebenfalls bleibt

die Wirtschaftsförderung mit dem Stadtmarketing in der Hand der 1.

Stadträtin. Zusätzlich soll künftig der Fachbereich 2 Sport und Kultur […]

dem Dezernat zugeordnet werden."

Der Ratsbeschluss vom 26. März 2009 lautet im Tenor u. a. wie folgt:

"Der Rat beschließt die Bildung von drei Fachdezernaten gemäß

vorgelegtem Dezernatsverteilungsplan nach Anlage 3."

Bei der in Bezug genommenen Anlage 3 handelte es sich um das

Organigramm zur gesamten Aufbauorganisation einschließlich der

Fachbereiche und Fachdienste.

In den Folgejahren führte der Kläger kleinere und größere Änderungen bei den

Fachdiensten durch, was dem Rat jeweils zur Kenntnis gegeben wurde. U. a.

wurde mit Wirkung zum 1. Dezember 2011 der "Fachdienst Recht" dem

unmittelbaren Zuständigkeitsbereich des Klägers zugeordnet. Nach

Streitigkeiten zwischen zwei Dezernenten - dem Stadtbaurat (Fachdezernat III)

und der Kämmerin/Ersten Stadträtin (Fachdezernat I) - beabsichtigte der

Kläger eine weitere Umorganisation. Mit Organisationsverfügung vom 3. Juli

2012, die zum 1. August 2012 wirksam werden sollte, sollten aus dem

Dezernat I aus dem dortigen bisherigen Fachdienst "Wirtschaftsförderung,

Stadtmarketing, Immobilienwirtschaft" die Dienste "Wirtschaftsförderung und

Stadtmarketing" ausgegliedert und dem Oberbürgermeister direkt zugeordnet

werden. Der Fachdienst "Sport" sollte dem Dezernat II sowie der Fachdienst

"Hochbau und Gebäudewirtschaft" aus dem Dezernat III dem Dezernat I

zugeordnet werden.

Die Mehrheit des Rates sah in dieser Umorganisation eine "Entmachtung" des

Baudezernenten sowie durch Übernahme der Wirtschaftsförderung eine

ungerechtfertigte Stärkung der eigenen Position des Klägers. Am 12. Juli 2012

fasste der Rat in einer Sondersitzung mehrheitlich folgenden

Vorbehaltsbeschluss:

"Vor dem Hintergrund, dass der Oberbürgermeister der Auffassung ist,

dass er allein für Richtlinien für die Dezernatsstruktur und

Aufgabenzuordnung zuständig sei, beschließt der Rat, dass er sich im

Einzelfall die Beschlussfassung über Dezernatsstruktur und

Aufgabenzuordnung vorbehält."

Am 13. Juli 2012 fasste der Rat zudem mehrheitlich folgenden weiteren

Beschluss:

"1. Der Rat stellt fest, dass er durch Beschluss vom 26.03.2009

(BV/0055/09) Richtlinien für die Dezernatsstruktur und

Aufgabenzuordnungen beschlossen hat.

2. Der Oberbürgermeister hat diese vom Rat gegebenen Richtlinien durch

eigene Verfügung zum 01.08.2012 geändert, ohne hierzu die Zustimmung

der Vertretung eingeholt zu haben.

3. Der Rat bestätigt diese Richtlinie vom 26.03.2009.

4. Der Rat behält sich rechtliche Schritte zur Sicherung seiner

Mitwirkungsrechte vor."

Diese Beschlüsse betrachtete der Kläger als mit seiner Organisationshoheit

unvereinbar und damit rechtswidrig. Dementsprechend berichtete er dem

beklagten Ministerium als Kommunalaufsichtsbehörde und bat um

Entscheidung über eine Beanstandung. Er führte aus, dass die

Geschäftsverteilung seine eigenständige Aufgabe sei. Den im Beschluss vom

12. Juli 2012 vorgesehenen Vorbehalt dürfe der Rat nicht ausüben, zumal

dieser bereits eine Entscheidung zur Aufbauorganisation getroffen habe. Auch

der Beschluss vom 13. Juli 2012 greife in seinen Zuständigkeitsbereich ein.

Zum wesentlichen Kern der Richtlinien aus 2009 gehöre die Gliederung der

Verwaltung in das Dezernat des Oberbürgermeisters und drei weitere

Dezernate. Die prägenden Elemente der Dezernate seien unberührt

geblieben. Durch die bloße Kenntnisnahme der Umgliederung des

"Fachdienstes Recht" habe der Rat zudem seine Richtlinien aus 2009 bereits

aufgegeben.

Das beklagte Ministerium teilte der Stadt D. unter dem 31. August 2012 formlos

und ohne Rechtsbehelfsbelehrung das Ergebnis der kommunalaufsichtlichen

Prüfung mit. Der Vorbehaltsbeschluss vom 12. Juli 2012 sei rechtswidrig, von

einer Beanstandung werde jedoch abgesehen, weil der Rat lediglich eine

falsche Form für sein Begehren gewählt habe. Es werde indes angeregt, den

Beschluss aufzuheben, um dem Anschein eines vollziehbaren Beschlusses

und jeglichen Missverständnissen vorzubeugen. Der Beschluss des Rates

vom 13. Juli 2012 sei hingegen rechtmäßig. Der erste Teilbeschluss sei

lediglich mit der Feststellung verbunden, dass im Jahr 2009 Richtlinien

erlassen worden seien, rechtsgestaltende Wirkungen entfalte dieser

Beschluss nicht. Nach dem zweiten Teilbeschluss stelle der Rat fest, dass er

seine Richtlinien aus dem Jahr 2009 als weiterhin wirksam betrachte und

durch die geplanten Organisationsänderungen als nicht beachtet ansehe.

Dieser Teilbeschluss sei inhaltlich richtig und daher nicht rechtswidrig. Wegen

der weiten Formulierung genüge bereits ein einzelner Verstoß durch die vom

Kläger verfügten Organisationsänderungen für dieses Ergebnis. Ein Verstoß

gegen die vom Rat gegebenen Richtlinien zur Geschäftsverteilung aus dem

Jahr 2009 sei hinsichtlich der Bereiche "Wirtschaftsförderung und

Stadtmarketing" zu bejahen, im Übrigen aber zu verneinen: Die Umgliederung

dieser Bereiche verstoße gegen die Richtlinien, weil diese Konzentrat der

Wirtschaftsausrichtung des Dezernates I seien und dieses prägten. Auch das

Dezernat des Oberbürgermeisters werde umgeprägt. Es bestehe eine enge

Wechselwirkung zwischen den Bereichen Wirtschaft und Finanzen und

diesem Bereich komme erhebliches kommunalpolitisches Gewicht zu. Die

Umgliederung des Fachdienstes "Sport" stelle hingegen keinen Verstoß gegen

die Richtlinien dar, weil sie - vergleichbar mit anderen

Organisationsänderungen in der Vergangenheit - geringfügig sei. Die

Aufnahme dieses Fachdienstes in das Dezernat II bringe keine neue Prägung

der Dezernatsstruktur mit sich. So liege es auch im Hinblick auf die

Umgliederung des Fachdienstes "Hochbau und Gebäudewirtschaft". Der dritte

Teilbeschluss schließe nicht jede Organisationsänderung aus, sondern

beziehe sich lediglich auf die zum 1. August 2012 geplanten

Organisationsänderungen. Es sei dem Rat erlaubt, nochmals zu beschließen,

hieran festhalten zu wollen. Auch rechtliche Schritte zur Sicherung der

Mitwirkungsrechte dürfe der Rat anstreben und dies äußern, so wie es mit dem

vierten Teilbeschluss geschehen sei.

Der Rat hob in seiner Sitzung vom 27. September 2012 den

kommunalaufsichtlich im Ergebnis nicht beanstandeten, wohl aber als

rechtswidrig angesehenen Beschluss vom 12. Juli 2012 auf. Die nach

Abschluss des kommunalaufsichtlichen Verfahrens unstrittigen Teile der

Organisationsverfügung vom 3. Juli 2012 wurden vom Kläger mit Wirkung zum

1. November 2012 umgesetzt. Dementsprechend wurden in der

Verwaltungsorganisation der Stadt Celle der Fachdienst "Hochbau und

Gebäudewirtschaft" vom Dezernat III in das Dezernat I und der Fachdienst

"Sport" vom Dezernat I in das Dezernat II verlagert. Zudem wurde aber auch

der Bereich "Stadtmarketing" dem Beteiligungsmanagement im Dezernat des

Klägers zugeordnet. Die vom Kläger beabsichtigte Verlagerung der

"Wirtschaftsförderung" wurde hingegen bislang nicht umgesetzt.

Am 25. Oktober 2012 hat der Kläger sowohl gegen den Rat der Stadt D. als

auch gegen das beklagte Ministerium mit identischem Feststellungsbegehren

Klage beim Verwaltungsgericht Lüneburg erhoben. Dieses hat den

Rechtsstreit mit Beschluss vom 7. Januar 2013 an das Verwaltungsgericht

Hannover verwiesen, soweit sich das Begehren des Klägers gegen das

beklagte Ministerium richtet.

Zur Begründung der Klage wird vom Kläger geltend gemacht:

An sich stehe dem Hauptverwaltungsbeamten kein Klagerecht zu, wenn die

Kommunalaufsichtsbehörde einen Beschluss der kommunalen Vertretung für

rechtmäßig halte. Anders liege es aber, wenn der Ratsbeschluss - wie hier - in

seine originären Rechte eingreife. Die Organisationsverfügung vom 3. Juli

2012 sei vom beklagten Ministerium in Teilen ausdrücklich für rechtswidrig

erklärt worden. In dieser Entscheidung könne nicht nur eine Stellungnahme

gesehen werden. Würde man dies so sehen, so müsste der Kläger zur

Erreichung eines dann unstreitig gegebenen Klagerechts die

Organisationsverfügung trotzdem in Kraft setzen, was dann

kommunalaufsichtlich beanstandet würde. Dies sei eine unsinnige

Verfahrensweise. Die Entscheidungen des beklagten Ministeriums seien für

den Kläger bindend und müssten deshalb auch justiziabel sein. Dadurch, dass

die Organisationsverfügung des Klägers im Hinblick auf die Verlagerung der

Bereiche "Wirtschaftsförderung und Stadtmarketing" für rechtswidrig erklärt

worden sei, sei unzweifelhaft eine Maßnahme der Kommunalaufsicht getroffen

worden, die als Verwaltungsakt von dem in seinem Organisationsrecht

betroffenen Kläger angefochten werden könne. Eine Unterbindung des

Klagerechts gegen Eingriffe der Kommunalaufsicht sei mit der

Rechtsschutzgarantie des Grundgesetzes nicht vereinbar. Kommunale

Organe könnten gegen die Entscheidungen und Weisungen der

Kommunalaufsicht nicht rechtlos gestellt sein.

Die Organisationsverfügung verstoße inhaltlich nicht gegen die Richtlinien des

Rates aus dem Jahr 2009. In dem augenscheinlich gegebenen

Spannungsverhältnis zwischen der Kompetenz des Rates zum Erlass von

Richtlinien, nach denen die Verwaltung geführt werden soll, und dem Recht

des Oberbürgermeisters auf Regelung der Geschäftsverteilung sei die

Zuständigkeit des Rates grundsätzlich auf eine Art "letztinstanzliche Aufsicht"

beschränkt. Einzelne organisatorische Inhalte der Dezernate, die Zuordnung

von Fachbereichen und Fachdiensten hingegen lägen in alleiniger

Verantwortung des Hauptverwaltungsbeamten, der auch die alleinige

Verantwortung für den ordnungsgemäßen Ablauf der Verwaltung trage. Die

Richtlinienkompetenz beziehe sich nur auf die grundsätzliche Aufteilung und

Gliederung der Verwaltung in Ämter und Dezernate sowie deren Kerngehalte.

Mit der Entscheidung aus dem Jahr 2009 habe der Rat die Anzahl der

Dezernate, ihre Aufgliederung und die Zuweisung von Schwerpunkten

geregelt. Dem Dezernat I sei der Kern "Finanzen", dem Dezernat II der Kern

"Soziales" und dem Dezernat III der Kern "Bauen" zugeordnet worden. Die

Zuweisung einzelner Fachbereiche und der 32 Fachdienste zu den jeweiligen

Dezernaten sei hingegen nicht konstitutiver Teil der Richtlinien geworden. Die

vom beklagten Ministerium angenommene enge Wechselwirkung der Bereiche

"Wirtschaft" und "Finanzen" bestehe nicht und sei auch seinerzeit so nicht

gewollt gewesen. In anderen niedersächsischen Städten sei der Bereich

"Wirtschaftsförderung" ebenfalls direkt dem Oberbürgermeister zugewiesen.

Weder die behauptete enge Wechselwirkung mit den "Finanzen" noch das

angenommene kommunalpolitische Gewicht könnten die Entscheidung des

beklagten Ministeriums rechtfertigen. Die Wirtschaftsförderung habe keine

tragende Bedeutung im Sinne der grundsätzlichen Richtlinienkompetenz des

Rates. Sie sei keine kommunale Pflichtaufgabe, sondern eine freiwillige

Leistung, die nach Stellenzahl und Gesamtaufwendungen nur eine geringe

Bedeutung in der Stadtverwaltung aufweise. Der Bereich "Sport", der nach

dem Ergebnis des kommunalaufsichtlichen Verfahrens verlagert werden dürfe,

habe ein wesentlich höheres Gewicht. Es seien keine durchschlagenden

Gründe dafür vorgetragen worden, dass die Richtlinien durch die

Umgliederung des Bereichs "Sport" nicht tangiert worden seien, wohl aber

durch die Verlagerung des Bereichs "Wirtschaftsförderung". Auch der Begriff

"Sport" sei in den Richtlinien dem Dezernat I zugeordnet worden. Dies habe

das beklagte Ministerium bei der Würdigung aber offensichtlich als

unbeachtlich angesehen. Bei der Wirtschaftsförderung handele es sich um

eine klassische Querschnittsaufgabe mit hohem repräsentativen Gewicht. Für

beides sei der Kläger zuständig. Dies wäre nur anders, wenn der von der CDU

dominierte Rat bewusst und gewollt dem SPD-Oberbürgermeister diese

Aufgaben habe vorenthalten wollen. Dafür gebe es keine Beweise, auch wenn

dies vom beklagten Ministerium angedeutet werde. Die Repräsentation sei

Kernbestand der Aufgaben des Hauptverwaltungsbeamten und damit für den

Rat nicht disponibel. Die Beschränkung der Repräsentationsmöglichkeiten des

SPD-Oberbürgermeisters hätte der Rat als klaren Gesetzesverstoß erkennen

müssen. Die Richtlinienkompetenz des Rates sei nicht nach parteipolitischer

Gewogenheit auszulegen. Kommunalverfassungsrecht habe grundsätzlich

keine parteipolitischen Aspekte zu berücksichtigen; eine

Einschätzungsprärogative der obersten Kommunalaufsichtsbehörde gebe es

nicht.

Der Kläger beantragt,

festzustellen, dass seine Organisationsverfügung vom 3. Juli 2012 die

Richtlinienkompetenz des Rates nach § 58 Abs. 1 Nr. 2 NKomVG nicht

verletzt hat, sondern Ausfluss des nach § 85 Abs. 3 NKomVG dem

Hauptverwaltungsbeamten zustehenden Rechtes auf die Regelung der

Geschäftsverteilung war.

Das beklagte Ministerium beantragt,

die Klage abzuweisen.

Das beklagte Ministerium macht geltend:

Der Kläger sei ihm gegenüber nicht klagebefugt, da es zwischen ihnen keine

organschaftlichen Beziehungen und Innenrechtspositionen gebe. Zudem fehle

es ihm gegenüber an einem Feststellungsinteresse; die begehrte Feststellung

könne allenfalls gegenüber dem Rat erfolgen. Nur eine etwaige Beanstandung

einer durch den Kläger tatsächlich vollzogenen Umgliederung der Bereiche

"Wirtschaftsförderung und Stadtmarketing", an der er aufgrund der

Entscheidung vom 31. August 2012 nicht gehindert sei, stelle einen tauglichen

Klagegegenstand dar. Wenn der Kläger nicht entgegen der Intention des

zweiten Teilbeschlusses handeln wollte, bliebe ihm allenfalls die Möglichkeit

einer Klärung im Kommunalverfassungsstreit. Gegen die formlose Mitteilung

vom 31. August 2012 habe er hingegen kein Klagerecht. Der Kläger

argumentiere widersprüchlich. Obgleich er zur Konstruktion einer

Klagemöglichkeit eine Gebundenheit postuliere, sehe er sich offensichtlich

tatsächlich nicht gebunden, weil er den Bereich "Stadtmarketing" aus dem

Dezernat I ausgegliedert und sich selbst unterstellt habe. Das eigentliche

Klageziel richte sich gegen den Rat der Stadt D.. Der Kläger sei nicht durch die

Entscheidung vom 31. August 2012 gebunden, sondern allenfalls durch den

Beschluss des Rates vom 13. Juli 2012. Durch die Entscheidung, dass der

Beschluss des Rates - freilich aufgrund seines weiten Wortlauts -

vollumfänglich rechtmäßig sei, sei der Kläger an der geplanten

Verwaltungsumgliederung nicht durch das beklagte Ministerium gehindert

gewesen. Die Organisationsverfügung sei nicht im Hinblick auf die

Verlagerung des Bereichs "Wirtschaftsförderung und Stadtmarketing" für

rechtswidrig erklärt worden. Erst wenn der Kläger die geplanten

Organisationsänderung umgesetzt hätte und dies beanstandet worden wäre,

wäre eine Klage möglich gewesen. Die vom Kläger erhobene

Feststellungsklage gegen das beklagte Ministerium stelle hingegen eine

unzulässige Vorverlagerung des Rechtsschutzes dar. Innenrechtsstreitigkeiten

seien im Kommunalverfassungsstreit auszutragen. Im kommunalaufsichtlichen

Verfahren gebe es die Möglichkeit der Freizeichnung, nicht aber die

Möglichkeit, sich einen weiteren Beklagten zu suchen und somit die Streitigkeit

auszuweiten.

Inhaltlich handele es sich bei der Umgliederung der Bereiche

"Wirtschaftsförderung und Stadtmarketing" um einen Verstoß gegen die

weiterhin Geltung beanspruchenden Richtlinien des Rates aus 2009. Der Rat

habe die Bereiche "Finanzen" und "Wirtschaft" in einem Fachdezernat unter

der Ersten Stadträtin ansiedeln wollen. Das Organigramm sei zum Bestandteil

des Richtlinienbeschlusses gemacht worden. Die Auslegung des

Dezernatsverteilungsplanes ergebe, dass die städtische Wirtschaftsverwaltung

mit den Bereichen "Wirtschaftsförderung und Stadtmarketing" dem Dezernat I

zugeordnet worden sei. Schon die Dezernatsbezeichnung "Wirtschaft"

spreche dafür. In der zugrunde liegenden Beschlussvorlage sei ausgeführt

worden, dass der Oberbürgermeister lediglich die zentralen

Querschnittsaufgaben behalte, während die Bereiche "Wirtschaftsförderung

und Stadtmarketing" ausdrücklich in der Hand der Ersten Stadträtin hätten

bleiben sollen. Für die Frage der Umprägung eines Dezernates sei die Stärke

des eingesetzten Personals nicht maßgeblich, auch auf die Frage der

Sinnhaftigkeit einer Verknüpfung der Bereiche "Finanzen" und "Wirtschaft"

komme es nicht an. Wo die Wirtschaftsförderung administrativ anzusiedeln sei,

entziehe sich der Entscheidungsgewalt des beklagten Ministeriums. Diese

Zweckmäßigkeitsüberlegungen seien Sache der Kommune, wobei der Rat

infolge seiner Richtlinienkompetenz eine wichtige Rolle einnehmen könne. Der

Bereich Wirtschaft habe wegen des kommunalpolitischen Gewichts als

Dezernatskernfestsetzung auch zu Recht Bestandteil der Richtlinien werden

können. Hinsichtlich der Wertung des kommunalpolitischen Gewichts habe die

oberste Kommunalaufsicht des Landes eine Einschätzungsprärogative. Mit

dem Bereich der Wirtschaftsförderung sei eine erhebliche repräsentative

Wirkung verbunden, die der Rat offensichtlich der Ersten Stadträtin habe

zuerkennen wollen. Die Auffassung des Klägers, dass freiwillige Aufgaben im

eigenen Wirkungskreis von vornherein nicht als wesentliche Aufgabengebiete

anerkannt werden könnten, sei unzutreffend. Die Auffassung des Klägers, die

Richtlinienkompetenz sei nicht nach parteipolitischer Gewogenheit

auszulegen, werde geteilt. Dies gelte aber auch für den Kläger selbst. Dem

Bereich "Wirtschaft" sei eine für die Prägung des Aufgabenkerns des

Dezernats hinreichende kommunalpolitische Bedeutung zu attestieren. Dies

sei bei dem Bereich "Sport" anders. Es gebe zudem

kommunalverfassungsrechtlich keine Vorschrift, wonach die

Wirtschaftsförderung und das Stadtmarketing zwingend dem

Hauptverwaltungsbeamten zuzuordnen seien. Dass diese Bereiche in den

meisten Städten Aufgaben des Oberbürgermeisters seien, sei kein

hinreichendes Argument. Es handele sich bei der Wirtschaftsförderung auch

nicht um eine Aufgabe der repräsentativen Vertretung der Kommune im

Rechtssinne.

Die mit dem gleichlautenden Klageantrag gegen den Rat der Stadt D.

gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht Lüneburg mit Urteil vom 19.

Februar 2014 - 5 A 59/12 - abgewiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der

Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen

Verwaltungsvorgangs Bezug genommen

Entscheidungsgründe

Die Klage hat keinen Erfolg.

1. Die Feststellungsklage ist bereits unzulässig.

Das vom Kläger in seiner Eigenschaft als Hauptverwaltungsbeamter und damit

als kommunalverfassungsrechtliches Organ einer Kommune gegen das

beklagte Ministerium als Kommunalaufsichtsbehörde gerichtete

Feststellungsbegehren stellt sich als unstatthaft dar. Es fehlt hinsichtlich des

Klageantrags an einem zwischen den Beteiligten bestehenden

feststellungsfähigen öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis i. S. d. § 43 Abs. 1

VwGO. Die vom Kläger als belastend angesehenen Begründungselemente

der Entscheidung vom 31. August 2012 haben sich nicht zu einem solchen

Rechtsverhältnis verdichten können. Der Kläger will der Sache nach (auch)

gegenüber dem beklagten Ministerium festgestellt wissen, dass die von ihm im

Rahmen eines die Verwaltungsorganisation betreffenden Streits mit dem Rat

vertretene Rechtsauffassung zutreffend ist. Anknüpfungspunkt für den

Feststellungsantrag gegenüber dem beklagten Ministerium ist dessen

Mitteilung vom 31. August 2012, mit welcher der nach Auffassung des Klägers

rechtswidrige Beschluss des Rates vom 13. Juli 2012 nicht beanstandet

wurde. Ein feststellungsfähiges (Außen-)Rechtsverhältnis i. S. d. § 43 Abs. 1

VwGO zwischen den Beteiligten ist infolge dieser Entscheidung indessen nicht

entstanden.

Der Innenrechtsstreit zwischen dem Hauptverwaltungsbeamten und der

Vertretung als kommunalverfassungsrechtlichen Organen kann durch die eine

Beanstandung gerade nicht aussprechende Entscheidung der

Kommunalaufsichtsbehörde nicht zugleich zu einem "Außenrechtsstreit"

zwischen dem Hauptverwaltungsbeamten und der

Kommunalaufsichtsbehörde werden. Nimmt die Kommunalaufsichtsbehörde

infolge des Berichts des Hauptverwaltungsbeamten nach § 88 Abs. 1 Satz 1

oder Satz 4 NKomVG gerade keine Beanstandung eines Beschlusses der

Vertretung vor, kann ein etwaiger weiterhin zwischen den beteiligten

kommunalverfassungsrechtlichen Organen bestehender Streit vielmehr nur im

verwaltungsgerichtlichen Kommunalverfassungsstreit ausgetragen werden.

Nur dem Rat gegenüber kann der Hauptverwaltungsbeamte eine wehrfähige

Innenrechtsposition (§ 42 Abs. 2 VwGO analog) verfolgen. Ihm steht hingegen

in einer solchen Situation als Organ kein Klagerecht gegenüber der

Kommunalaufsichtsbehörde zu. Ist eine "Beanstandungserzwingungsklage"

ausgeschlossen, gilt dies in gleicher Weise für eine darauf hinauslaufende

"Einkleidung" eines entsprechenden Klageziels in eine Feststellungsklage. So

liegt der Fall hier: Dem Kläger geht es gerade darum, im Klagewege die

Richtigkeit der seinem Bericht an die Kommunalaufsichtsbehörde zugrunde

liegenden Auffassung feststellen zu lassen, weil diese seiner Sichtweise

inhaltlich nur zum Teil gefolgt ist. Ein solches Vorgehen ist nach der sich aus

den gesetzlichen Regelungen ergebenden Konzeption des

kommunalaufsichtlichen Verfahrens und den Rechtsschutzmöglichkeiten

gegen kommunalaufsichtliche Maßnahmen nicht vorgesehen. Dies ist

entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht anders zu sehen, wenn der

Innenrechtsstreit zwischen den kommunalverfassungsrechtlichen Organen

gerade die Rechtspositionen eines Organs - hier des Klägers - betrifft. Dies

ergibt sich aus folgenden Überlegungen zu den Rechtsschutzmöglichkeiten

bei Entscheidungen der Kommunalaufsichtsbehörde, die letztlich auch für die

hier vorliegende Konstellation Geltung beanspruchen:

a) Grundsätzlich ist der Rechtsweg nur der Kommune als juristischer Person

selbst eröffnet, wenn die Kommunalaufsichtsbehörde ihr gegenüber eine

Beanstandung als belastende Maßnahme tatsächlich ausgesprochen hat.

Nach § 173 Abs. 1 Satz 1 NKomVG kann die Kommunalaufsichtsbehörde

Beschlüsse und andere Maßnahmen einer Kommune sowie Bürgerentscheide

beanstanden, wenn sie das Gesetz verletzen. Adressat einer Beanstandung

ist dabei die Kommune als solche, nicht das kommunalverfassungsrechtliche

Organ, das die Maßnahme getroffen hat. Dementsprechend steht der

Kommune gegenüber der Beanstandung, die einen belastenden

Verwaltungsakt darstellt, die Möglichkeit der verwaltungsgerichtlichen

Anfechtungsklage offen. Darauf ist der denkbare Rechtsschutz der Kommune

aber zugleich auch beschränkt. Es ist damit ausgeschlossen, dass im Falle

einer Beanstandung verschiedene Organe der Kommune jeweils eigenständig

gegen die Kommunalaufsichtsbehörde - möglicherweise noch mit voneinander

abweichenden Zielrichtungen - im Klagewege vorgehen. Es muss vielmehr

nach den allgemeinen kommunalverfassungsrechtlichen "Spielregeln" die

Entscheidung darüber herbeigeführt werden, ob gegen eine ausgesprochene

Beanstandung eine Klage der Kommune erhoben werden soll. Handelt es sich

dabei nicht um ein Geschäft der laufenden Verwaltung (§ 85 Abs. 1 Satz 1 Nr.

7 NKomVG) und hat sich die Vertretung nicht die Beschlussfassung

vorbehalten (§ 58 Abs. 3 NKomVG), ist für diese Entscheidung nach § 76 Abs.

2 Satz 1 NKomVG der Hauptausschuss zuständig.

Diese Grundsätze beanspruchen nach Auffassung der Kammer auch im Falle

einer Beanstandung auf Basis des § 88 Abs. 1 Satz 6 NKomVG Geltung. § 88

Abs. 1 Satz 6 NKomVG erweitert die aufsichtsrechtlichen Zuständigkeiten des

Landes zwar in den Innenbereich der Kommune hinein, so dass eine

Beanstandung auch erfolgen kann, wenn keine Gesetzesverletzung, sondern

(nur) eine Verletzung von Innenrecht vorliegt (KVR-NKomVG, Stand:

November 2013, § 88 Rn. 12). Auch in solchen Fällen wird eine Beanstandung

allerdings nach § 173 Satz 1 NKomVG vorgenommen (vgl. KVR-NKomVG,

Stand: November 2013, § 88 Rn. 34). Betrachtet man in diesem Sinne § 88

Abs. 1 Satz 6 NKomVG als Rechtsfolgenverweisung auf § 173 Satz 1

NKomVG ("entscheidet…ob…zu beanstanden ist"), ist eine Beanstandung

gegenüber der Kommune als solcher und damit zugleich mit Wirkung für die

jeweils als Organ beteiligten Akteure (Hauptverwaltungsbeamter und

Vertretung) vorzunehmen, nicht etwa gegenüber der Vertretung als einzelnem

kommunalverfassungsrechtlichen Organ. Im kommunalaufsichtlichen

Verfahren stehen sich nämlich generell nur Gemeinde und Staat gegenüber

(vgl. Kingreen, Die Bedeutung der gemeinderechtlichen Beanstandung für die

Zulässigkeit des Kommunalverfassungsstreitverfahrens, DVBl. 1995, 1337

(1340)).

Die beschriebene Konstellation einer Beanstandung hätte hier eintreten

können, wenn der Beschluss des Rates vom 13. Juli 2012 nicht im Sinne einer

"Globalmissbilligung" gefasst worden wäre, sondern konkret eine oder

mehrere aus seiner Sicht erfolgte Verletzung(en) seines Kompetenzbereichs

durch die Organisationsverfügung des Klägers festgestellt hätte. Hätte etwa

der Beschluss nur die Verlagerung des Fachdienstes "Hochbau und

Gebäudewirtschaft" aus dem Dezernat III in das Dezernat I als Verstoß gegen

die Richtlinien aus 2009 missbilligt, wäre er unter Zugrundelegung der in der

Entscheidung des beklagten Ministeriums skizzierten Auffassung gegenüber

der Stadt D. beanstandet worden. Ein Klagerecht gegenüber der

Kommunalaufsichtsbehörde hätte dann nach der skizzierten Auffassung der

Kammer nicht etwa dem Rat als Organ der Stadt D., sondern (nur) der Stadt D.

als juristischer Person zugestanden. Bestehen keine abweichenden

Regelungen, würde die Beschlussfassung darüber in die Auffangzuständigkeit

des Verwaltungsausschusses (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 NKomVG) fallen. Irrelevant

wäre in diesem Zusammenhang, dass sich der beanstandete Beschluss des

Rates inhaltlich auf die Wahrung seines Kompetenzbereichs gegenüber

demjenigen des Hauptverwaltungsbeamten bezogen hat. Die Frage der

Ausübung des Klagerechts seitens der Kommune als solcher ist vom Inhalt

des betroffenen Ratsbeschlusses zu trennen.

b) Im Falle einer Nichtbeanstandung als Abschluss eines

kommunalaufsichtlichen Verfahrens nach Prüfung eines Ratsbeschlusses fehlt

es hingegen an einer belastenden Maßnahme gegenüber der Kommune,

gegen die sie eine Anfechtungsklage erheben könnte. Steht in dieser Situation

schon der Kommune keine Klagemöglichkeit offen, muss dies erst recht für

ihre einzelnen Organe, insbesondere auch für den Hauptverwaltungsbeamten

gelten. Teilt die Kommunalaufsichtsbehörde die Auffassung des

Hauptverwaltungsbeamten zu einem aus dessen Sicht rechtwidrigen

Beschluss der Vertretung nicht, wird er durch die Entscheidung der

Kommunalaufsichtsbehörde nur von seiner Verantwortung frei, wenn er - im

Falle eines zu vollziehenden Inhalts des Ratsbeschlusses - diesen gemäß §

85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NKomVG vollzieht. Eine

"Beanstandungserzwingungsklage" ist hingegen weder

kommunalverfassungsrechtlich noch prozessual vorgesehen. Dies gilt selbst

für den Fall, dass die Kommunalaufsichtsbehörde einen von ihr für rechtswidrig

gehaltenen Beschluss aus Opportunitätsgründen nicht beanstandet (vgl.

Thiele, Niedersächsische Gemeindeordnung, § 65 Erl. 4). Eine gegenteilige

Sichtweise (vgl. Thieme, Niedersächsische Gemeindeordnung, 3. Aufl., § 65

Rn. 5) würde schon nicht damit vereinbar sein, dass nach der von der Kammer

vertretenen Auffassung gemäß § 173 Satz 1 NKomVG Adressat der

Entscheidung über eine Nichtbeanstandung - wie auch bei einer

Beanstandung - ausschließlich die Kommune also solche, nicht aber ein

einzelnes Organ derselben ist. Der Hauptverwaltungsbeamte kann auch nicht

etwa als Dritter angesehen werden, der durch eine Nichtbeanstandung in

seiner eigenen Rechtsposition berührt werden könnte. Vielmehr ist er im

Hinblick auf belastende Maßnahmen der Kommunalaufsichtsbehörde selbst

(nur) als Teil der Kommune anzusehen. Daher ergeht eine Nichtbeanstandung

zutreffend als formlose Mitteilung an die Kommune als solche und nicht etwa

als belastender Verwaltungsakt gegenüber dem Hauptverwaltungsbeamten

und zugleich begünstigender Verwaltungsakt gegenüber der Vertretung.

Es kommt auch bei einer Nichtbeanstandung nicht darauf an, welchen

inhaltlichen Gegenstand der Beschluss des Rates betrifft. Plastisch

nachvollziehbar wird diese Konstellation wiederum, wenn man die vorliegende

Fallgestaltung dahingehend vereinfacht, dass Gegenstand des

Ratsbeschlusses vom 13. Juli 2012 nur die Missbilligung der vom Kläger

beabsichtigten Verlagerung des Bereichs "Wirtschaftsförderung" aus dem

Dezernat I in das Dezernat des Klägers gewesen wäre. Das beklagte

Ministerium hätte diesen Beschluss unter Zugrundelegung seiner

Rechtsauffassung nicht beanstandet. Ein Klagerecht stünde mithin weder der

Stadt D. noch dem Kläger zu.

Der vom Kläger vertretenen Auffassung, es müsse gegenüber der

Kommunalaufsicht justiziabel sein, wenn diese im Rahmen der Begründung

der Nicht-Beanstandung seine Organisationsverfügung als rechtswidrig

einstufe, kann demgegenüber nicht gefolgt werden. Es fehlt in einer solchen

Konstellation nämlich an einer Außenrechtsbeziehung zwischen der

Kommune und der Kommunalaufsichtsbehörde. Hinsichtlich des

verfassungsrechtlichen Gebots des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4

GG) wirft diese Sichtweise entgegen der Ansicht des Klägers keine Probleme

auf. Der effektive Rechtsschutz nach dieser Bestimmung hat schon nicht in

erster Linie organschaftliche Beziehungen innerhalb einer juristischen Person

im Blick. Dem gleichwohl gegebenen Bedarf an gerichtlichen

Streitentscheidungen im Innenbereich von Kommunen wird schon durch die

Anerkennung des Kommunalverfassungsstreits im Rahmen der

verwaltungsprozessualen Regelungen Rechnung getragen. Es ginge

demgegenüber zu weit, wenn auch im Falle des Fehlens einer die Kommune

als solcher belastenden Maßnahme der Kommunalaufsicht dieser gegenüber

ein Klagerecht desjenigen Organs anerkannt würde, das sich durch die

Begründung der Entscheidung der Kommunalaufsichtsbehörde faktisch "ins

Unrecht gesetzt" betrachtet.

Dementsprechend teilt die Kammer auch die Auffassung des beklagten

Ministeriums, dass erst dann eine Klagemöglichkeit eröffnet wäre, wenn der

Kläger die von ihm verfügte bzw. geplante Organisationsänderung bezüglich

der "Wirtschaftsförderung" tatsächlich umsetzen und dies

kommunalaufsichtlich beanstandet würde. Die Klagemöglichkeit würde

indessen nicht etwa ohne weiteres dem Kläger als Organ gegenüber der

Kommunalaufsichtsbehörde zustehen, sondern wiederum nur der Kommune

als solcher. Über eine Klageerhebung müsste - wie unter a) skizziert - eine

einheitliche Entscheidung der Kommune herbeigeführt werden. Die sich am

wahrscheinlichsten ergebende Variante wäre dann aber gerade, dass im Falle

der Zuständigkeit des Verwaltungsausschusses (in dem sich die im Rat

vorhandenen Mehrheiten widerspiegeln) beschließen würde, dass eine Klage

nicht erhoben werden soll. Die Beanstandung einer tatsächlichen Umsetzung

der Organisationsverfügung hinsichtlich der "Wirtschaftsförderung" seitens der

Kommunalaufsichtsbehörde würde schließlich der Position des Rates in

seinem Beschluss vom 13. Juli 2012 entsprechen. Würde der Kläger die

Entscheidung über eine Klageerhebung der Kommune gegen die

Kommunalaufsichtsbehörde gemäß § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 NKomVG als

Geschäft der laufenden Verwaltung betrachten, dürfte der Rat die

Entscheidung nach § 58 Abs. 3 Satz 1 NKomVG an sich ziehen können. Das

Ergebnis wäre voraussichtlich wiederum, dass es nicht zu einer

Klageerhebung käme.

Dies zeigt im Übrigen, dass auch der Sichtweise des beklagten Ministeriums

zuzustimmen ist, dass die Feststellungsklage des Klägers eine unzulässige

Vorverlagerung des Rechtsschutzes darstellt. Würde man die Möglichkeit der

Feststellungsklage als "verdeckter Beanstandungserzwingungsklage"

gegenüber der Kommunalaufsichtsbehörde anerkennen, wäre damit zugleich

der an sich kommunalverfassungsrechtlich vorgesehene Weg der

Entscheidungsfindung über eine Klageerhebung im Falle einer tatsächlich

erfolgten Beanstandung - hier einer zuvor erfolgten Verwirklichung der

Zuständigkeitsverlagerung für die "Wirtschaftsförderung" - von vornherein

abgeschnitten; der Hauptverwaltungsbeamte würde sich nicht an die

"Spielregeln" zur Herbeiführung einer Entscheidung über die Klageerhebung

halten müssen. Entgegen der vom Kläger vertretenen Auffassung ist die

Entscheidung über die Erhebung einer Klage gegen die Kommunalaufsicht

nicht stets schon dann von ihm selbst zu treffen, wenn es inhaltlich um

Geschäftsverteilungsfragen geht.

Es überzeugt auch nicht, dass der Kläger ein eigenes Klagerecht bei

Nichtbeanstandungen als Ergebnis des Verfahrens nach § 88 Abs. 1 Satz 6

NKomVG mit dem Argument einfordert, die Betrachtung der Kommunen als

Teil der mittelbaren Staatsverwaltung sei überholt. Abgesehen davon, dass

trotz der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG die Kommunen

staatsorganisationsrechtlich sehr wohl Teil der mittelbaren Staatsverwaltung

sind (vgl. etwa BVerfG, Urt. v. 20.12.2007 - 2 BvR 2433/04, 2 BvR 2434/04 -,

juris Rn. 151), geht es hier nicht um die Frage der Wehrfähigkeit der Kommune

gegenüber der Kommunalaufsichtsbehörde, sondern um Klagerechte eines

einzelnen Organs im Falle einer Nichtbeanstandung.

Die Sichtweise des Klägers mag zwar rechtspolitisch begründbar sein,

insbesondere nachdem infolge der Abschaffung der "Zweigleisigkeit" die

Verhältnisse zwischen den kommunalverfassungsrechtlichen Organen einer

Nachjustierung bedurften. Die Möglichkeit der Wahrnehmung von

Organrechten durch das betroffene Organ gegenüber der staatlichen

Kommunalaufsicht entspricht aber nicht der gegenwärtigen Rechtslage.

c) Die vorliegende Konstellation unterscheidet sich von den unter a) und b)

dargestellten vereinfachten Sachverhalten letztlich nur dadurch, dass sie eine

Kombination aus diesen beiden Sachverhalten darstellt: Der Ratsbeschluss

vom 13. Juli 2013 enthält eine "Globalmissbilligung", die sich auf drei einzelne

Organisationsentscheidungen des Klägers bezieht, von denen das beklagte

Ministerium wiederum nur eine als Verstoß gegen die Richtlinien des Rates

aus 2009 eingestuft hat. Teilte man die Entscheidung des beklagten

Ministeriums vom 31. August 2012 in entsprechender Weise auf, könnte man

sie als Kombination aus teilweiser Beanstandung und teilweiser

Nichtbeanstandung des Ratsbeschlusses vom 13. Juli 2012 betrachten. Auch

bei einer solchen gedachten Aufteilung bliebe es indessen bei den unter a)

und b) skizzierten Rechtsschutzmöglichkeiten, die aber jeweils nicht dem

Kläger oder dem Rat als Organ zustünden. Abweichendes kann nicht schon

deshalb gelten, weil sich die Entscheidung vom 31. August 2012 als

"zusammengesetzt" darstellt und eine Beanstandung der "Globalmissbilligung"

nicht erfolgt ist, weil das beklagte Ministerium eine von drei

Organisationsentscheidungen als Verstoß gegen die Richtlinien des Rates aus

2009 angesehen hat.

Unmittelbarer Gegenstand des kommunalaufsichtlichen Verfahrens war im

Übrigen nur der Ratsbeschluss, nicht aber die Organisationsverfügung des

Klägers. Dies spricht dagegen, in der Nichtbeanstandung vom 31. August

2012 zugleich eine formelle Beanstandung der Organisationsverfügung des

Klägers vom 3. Juli 2012 zu erblicken, soweit das beklagte Ministerium eine

"inzidente Teilrechtswidrigkeitsfeststellung" getroffen hat. Sogar dies kann aber

letztlich dahinstehen. Selbst wenn man in der Entscheidung des beklagten

Ministeriums vom 31. August 2012 eine Beanstandung der

Organisationsverfügung des Klägers erblicken wollte, stünde allenfalls der

Stadt D. ein Klagerecht gegenüber dem beklagten Ministerium zu, über dessen

Ausübung die zuständigen kommunalen Organe zu befinden hätten. Der

Kläger kann sich hingegen nicht als Organ an die Stelle der im Verhältnis zur

Kommunalaufsichtsbehörde allenfalls klageberechtigten Kommune setzen.

2. Es bedarf mangels Statthaftigkeit der Klage keiner Ausführungen zu der

Frage, ob und inwieweit der Kläger überhaupt noch ein Feststellungsinteresse

für seinen weit gefassten Antrag beanspruchen kann, nachdem er seine

Organisationsverfügung vom 3. Juli 2012 weitgehend umgesetzt hat - nämlich

bis auf den Bereich "Wirtschaftsförderung" - und dies vom Rat offenbar

hingenommen wurde. Offenbleiben kann ferner, ob ein

Hauptverwaltungsbeamter gegenüber der Kommunalaufsichtsbehörde

überhaupt als Beteiligter i. S. d. § 61 VwGO angesehen werden kann

(verneinend: KVR-NKomVG, Stand: November 2013, § 88 Rn. 36). Schließlich

bedarf es auch keiner materiell-rechtlichen Bewertung, ob das

Spannungsverhältnis zwischen der Richtlinienkompetenz des Rates (§ 58

Abs. 1 Nr. 2 NKomVG) und der Geschäftsverteilungskompetenz des

Oberbürgermeisters (§ 85 Abs. 3 Satz 1 NKomVG) zutreffend aufgelöst wurde

bzw. ob das beklagte Ministerium als Kommunalaufsichtsbehörde zu Recht

keine Beanstandung des Ratsbeschlusses vom 13. Juli 2012 vorgenommen

hat.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über

die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§

708 Nr. 11, 711 ZPO.