Urteil des VerfG Nordrhein-Westfalen vom 09.12.1996

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Gericht

Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen

Aktenzeichen

VerfGH 38/95

Entschieden

09.12.1996

Schlagworte

Land , Höhe , Aufgaben , Erstattung , Bund , Asylbewerber , 1995 , Unterbringung , Freiwillige leistung , Verhältnis zu

VerfG Nordrhein-Westfalen (land, höhe, aufgaben, erstattung, bund, asylbewerber, 1995, unterbringung, freiwillige leistung, verhältnis zu)

Verfassungsgerichtshof NRW, VerfGH 38/95

Datum:

09.12.1996

Gericht:

Verfassungsgerichtshof NRW

Spruchkörper:

Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen

Entscheidungsart:

Urteil

Aktenzeichen:

VerfGH 38/95

Leitsätze:

Art. 78 Abs. 3 LV NW findet bei einer Aufgabenübertragung auf

Gemeinden durch Bundesgesetz keine Anwendung.

Eine Kostenerstattungspauschale ist jedoch insgesamt an den

Anforderungen des Art. 78 Abs. 3 LV NW zu messen, wenn sie nicht

aufspaltbar ist in Anteile, die auf einer Aufgabenübertragung durch

Bundesgesetz und einer solchen durch Landesgesetz beruhen.

Tenor:

§ 6 Abs. 1 FlüAG i. d. F. des 4. Änderungsgesetzes vom 29. November

1994 (GV NW S. 1087) sowie die Nichtgewährung einer

Betreuungspauschale für den Personenkreis des § 2 Nrn. 4 bis 6 FlüAG

i. d. F. des 4. Änderungsgesetzes sind mit Art. 78 Abs. 3 LV unvereinbar.

Bis zum Inkrafttreten einer alsbald zu treffenden Neuregelung ist § 6

Abs. 1 FlüAG in der geltenden Fassung weiter anzuwenden.

Im übrigen wird die Verfassungsbeschwerde zurückgewiesen.

Das Land Nordrhein-Westfalen hat der Beschwerdeführerin die Hälfte

der durch das Verfahren entstandenen notwendigen Auslagen zu

erstatten.

Die Beschwerdeführerin - eine kreisfreie Stadt - wendet sich gegen die

Kostenerstattungsregelungen im Zusammenhang mit der ihr übertragenen Aufgabe der

Unterbringung und Versorgung von ausländischen Flüchtlingen durch das Gesetz zur

Ausführung des Asylbewerberleistungsgesetzes (AG AsylbLG) und das 4. Gesetz zur

Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes (FlüAG) vom 29. November 1994 (GV NW

S. 1087) - Artikelgesetz -.

Das Artikelgesetz ist durch das am 1. November 1993 in Kraft getretene Gesetz zur

Neuregelung der Leistungen an Asylbewerber vom 30. Juni 1993 (BGBl. S. 1074) -

AsylbLG - veranlaßt worden, dessen Ziel eine Absenkung der Leistungen war, die

Asylbewerber zuvor gemäß § 120 BSHG erhalten hatten. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 AG

AsylbLG (Art. 1 Artikelgesetz) sind für die Durchführung des

Asylbewerberleistungsgesetzes grundsätzlich die Gemeinden zuständig. Sie tragen

nach § 2 Satz 1 AG AsylbLG die Kosten für die Durchführung des Gesetzes. Das Land

Nordrhein-Westfalen beteiligt sich nach § 3 AG AsylbLG an den mit der Durchführung

des Asylbewerberleistungsgesetzes verbundenen Aufwendungen nach Maßgabe des

Flüchtlingsaufnahmegesetzes.

Für jeden ausländischen Flüchtling im Sinne des § 2 Nrn. 1 bis 6 FlüAG i. d. F. des 4.

Gesetzes zur Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes (Art. 2 Artikelgesetz) - FlüAG

n. F. -, der Grundleistungen nach § 3 AsylbLG oder laufende Hilfe zum Lebensunterhalt

entsprechend dem Bundessozialhilfegesetz (§ 2 AsylbLG) oder unmittelbar nach dem

Bundessozialhilfegesetz durch eine kreisfreie Stadt oder durch eine nach § 3 AG BSHG

herangezogene kreisangehörige Gemeinde erhält, gewährt das Land eine

Vierteljahrespauschale. Für Flüchtlinge im Sinne des § 2 Nrn. 1 bis 3 FlüAG n. F.

beträgt die Vierteljahrespauschale 1.935,-- DM (§ 4 Abs. 1 FlüAG n. F.) zuzüglich 90,--

DM zur Abgeltung des besonderen Betreuungsaufwandes (§ 4 Abs. 2 FlüAG n. F.). Für

Flüchtlinge im Sinne des § 2 Nrn. 4 bis 6 FlüAG n. F. wird eine Vierteljahrespauschale

in Höhe von 960,-- DM gewährt, für Flüchtlinge im Sinne des § 2 Nrn. 5 und 6 FlüAG n.

F. jedoch nur, wenn die Landesregierung die Zahlung beschließt (§ 6 Abs. 1 FlüAG n.

F.). Die Pauschalen werden für Flüchtlinge im Sinne des § 2 Nr. 1 FlüAG n. F. längstens

für die Dauer von vier Monaten nach unanfechtbarer Ablehnung des Asylantrags, für

Flüchtlinge im Sinne des § 2 Nrn. 2 bis 6 FlüAG n. F. längstens für die Dauer von drei

Jahren seit der Einreise bzw. der erstmaligen Anordnung nach §§ 32, 54 AuslG gewährt

(§ 3 Abs. 3 FlüAG n. F.).

Art. 4 Artikelgesetz sieht verschiedene Übergangsregelungen zum 4. Gesetz zur

Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vor. Nach Art. 4 Nr. 1 Artikelgesetz werden

von der Regelung des § 2 Nr. 6 FlüAG n. F. auch Flüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina

erfaßt, für die vor dem 1. Januar 1995 die Aussetzung der Abschiebung nach § 54

AuslG angeordnet worden ist. Für diesen Personenkreis beginnt die Anrechnung und

Erstattung gemäß § 3 Abs. 3 Satz 1 Nrn. 3 und § 6 Abs. 1 FlüAG n. F. am 1. Januar 1995

und endet mit Ablauf des 31. Dezember 1997. Nach Art. 4 Nr. 4 Artikelgesetz können die

Kostenträger für die Jahre 1995 und 1996 auch eine Erstattung auf der Grundlage der

bis zum 31. Dezember 1994 geltenden Vorschriften verlangen. Die Erstattung für die

nach näherer Maßgabe zu ermittelnden Aufwendungen beträgt für das Jahr 1995 90 v.

H., für das Jahr 1996 80 v. H..

II.

Artikelgesetzes verletzten sie in ihrem Recht auf Selbstverwaltung.

Die Beschwerdeführerin beantragt,

festzustellen, daß das Gesetz zur Ausführung des AsylbLG und das 4. Gesetz

zur Änderung des FlüAG vom 29. November 1994 (GV NW S. 1087) nichtig

sind.

Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, die angegriffenen Gesetze enthielten keine

den Anforderungen des Art. 78 Abs. 3 LV genügende Regelung über die Deckung der

den Gemeinden entstehenden Kosten. Der Verfassungsgerichtshof habe in seiner

bisherigen Rechtsprechung die Schutzfunktion des Art. 78 Abs. 3 LV weitgehend

ausgehöhlt. Art. 78 Abs. 3 LV gewährleiste ein relatives Konnexitätsprinzip. Dieses

verlange vom Gesetzgeber eine gesonderte Kostendeckungsregelung, die erkennbar

und nachprüfbar in einem Zusammenhang mit den übertragenen Aufgaben stehe und

nicht im allgemeinen Finanzausgleich aufgehe. Aber auch nach der bisherigen

Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes habe der Gesetzgeber den

Anforderungen des Art. 78 Abs. 3 LV nicht genügt, weil die finanzielle Basis der

kommunalen Selbstverwaltung durch die angefochtenen Gesetze ausgehöhlt werde.

Die Bestimmungen über die Kostendeckung seien zudem willkürlich, unverhältnismäßig

und unzumutbar. Die unterschiedliche Höhe der Kostenerstattungspauschalen in § 4

Abs. 1 und § 6 Abs. 1 FlüAG n. F. für die verschiedenen Gruppen von Flüchtlingen sei

sachlich nicht gerechtfertigt. Die Versorgung und Unterbringung von Flüchtlingen beider

Gruppen stelle einen im wesentlichen gleichen Sachverhalt dar. Ein sachliches

Unterscheidungsmerkmal liege auch nicht darin, daß der Bund im Verhältnis zu den

Ländern möglicherweise die Hälfte der Kosten für Bürgerkriegsflüchtlinge zu tragen

habe. Die Gemeinden hätten nicht das Risiko zu tragen, daß zwischen Bund und

Ländern keine Einigung zustandekomme. § 6 Abs. 1 FlüAG n. F. verstoße auch insoweit

gegen Art. 78 Abs. 3 LV, als die Kostenerstattungspflicht von einem Beschluß der

Landesregierung abhängig gemacht werde. Es sei ferner kein sachlicher Grund

ersichtlich, der es rechtfertige, lediglich für Flüchtlinge i. S. d. § 2 Nrn. 1 bis 3 FlüAG n.

F., nicht jedoch für solche i. S. d. § 2 Nrn. 4 bis 6 FlüAG n. F. eine Betreuungspauschale

zu gewähren. Die in § 4 Abs. 1 i. V. m. § 3 Abs. 3 FlüAG n. F. vorgesehene Begrenzung

der Erstattung für abgelehnte Asylbewerber auf einen Zeitraum von bis zu vier Monaten

nach Unanfechtbarkeit der Ablehnung verstoße ebenfalls gegen das Willkürverbot. Die

zeitliche Begrenzung sei in den Fällen willkürlich, in denen eine rasche Abschiebung

aus Gründen unmöglich sei, die nicht im Einflußbereich der Gemeinden lägen.

Sachwidrig und willkürlich sei auch die zeitliche Begrenzung der Kostenerstattung auf

drei Jahre bei den sonstigen Flüchtlingen. Fiskalpolitische Motive seien kein sachliches

Kriterium für eine Begrenzung der Kostenerstattung. Die Abschläge in Höhe von 10 %

und 20 % bei der "Spitzabrechnung" gemäß Art. 4 Nr. 4 Artikelgesetz seien sachlich

nicht vertretbar. Schließlich fehle für die zu duldenden (Bürger-) Kriegsflüchtlinge ein

Verteilungsverfahren, so daß es zu einer ungleichgewichtigen Belastung der einzelnen

Gemeinden komme.

wesentlichen vor: Die von Art. 78 Abs. 3 LV geforderte Kostenregelung müsse zwar der

Finanzsituation der Gemeinden insgesamt gerecht werden. Art. 78, 79 LV legten jedoch

keine bestimmte Deckungsquote für Kostenerstattungsregelungen fest, so daß dem

Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative zustehe. Bei der Anpassung des

Flüchtlingsaufnahmegesetzes an das Asylbewerberleistungsgesetz seien den

Kommunen in ihrer Gesamtheit keine neuen Lasten entstanden. Die Leistungen der

Kommunen an die Asylbewerber seien durch das Asylbewerberleistungsgesetz nicht

erhöht, sondern vermindert worden. Den Kommunen sei auch keine neue Aufgabe

auferlegt worden, weil die Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz der

Sache nach Sozialleistungen seien. Die Versorgungspauschale nach § 4 Abs. 1 FlüAG

n. F. in Höhe von 645,-- DM monatlich beruhe auf realistischen Annahmen, strebe

allerdings eine Vollkostenerstattung nicht an, sondern belasse den Gemeinden einen

durchschnittlich geringen Eigenanteil. Dabei sei zu berücksichtigen, daß Asylbewerber

in den ersten zwölf Monaten ihres Aufenthalts nur eingeschränkte Leistungen nach dem

Asylbewerberleistungsgesetz erhielten, daß die Pauschale für alle

leistungsbeziehenden Asylbewerber unabhängig von ihrem Familienstand gelte und

daß die Pauschale auch dann in voller Höhe gewährt werde, wenn ein Asylbewerber

aufgrund eigener Einkünfte nur ergänzende Leistungen nach dem

Asylbewerberleistungsgesetz erhalte. Zur Vermeidung von Härtefällen sei die

Übergangsregelung in Art. 4 Nr. 4 Artikelgesetz geschaffen worden. Höhere

Krankenhilfeaufwendungen im Einzelfall könnten regelmäßig im Rahmen der

Gesamtpauschale ausgeglichen werden. Gemeinden, die einer Überforderung

vorbeugen wollten, könnten auf freiwilliger Basis einen Fonds bilden, über den sie das

Risiko teilten. Die unterschiedliche Kostenerstattung für Flüchtlinge nach § 2 Nrn. 1 bis

3 und solche nach § 2 Nrn. 4 bis 6 FlüAG n. F. sei gerechtfertigt, weil sie aus

verschiedenen Wurzeln entstanden sei. Die Kostenerstattungspauschale nach § 6

FlüAG n. F. habe das Land zur Entlastung der Kommunen freiwillig übernommen. Anlaß

für die Kostenpauschale des § 6 Abs. 1 FlüAG n. F. sei die Entschließung des Landtags

vom 3. Februar 1994 gewesen, die auch die Höhe der Leistung vorgegeben habe.

Danach habe das Land seinen Anteil in Höhe der Hälfte der für Asylbewerber

vorgesehenen Kostenerstattungspauschale übernehmen und den Bund auf eine hälftige

Beteiligung an den Kosten drängen wollen. Die Gemeinden und Gemeindeverbände

seien insgesamt durch das Asylbewerberleistungsgesetz nicht belastet, sondern

entlastet worden, so daß kein Grund für höhere Landeszuschüsse bestanden habe.

Soweit Leistungen nur für Flüchtlinge erbracht würden, zu deren Gunsten Anordnungen

ab dem 1. Januar 1995 getroffen worden seien, und nur, soweit die Landesregierung

einen entsprechenden Beschluß fasse (§ 6 Abs. 1 FlüAG n. F. ), handele es sich um

freiwillige Leistungen des Landes, die das Land durch eine Stichtagsregelung und

darüber hinaus unter Wahrung des Gleichheitssatzes begrenzen dürfe. Sowohl die Vier-

Monats-Frist für abgelehnte Asylbewerber als auch die Drei-Jahres-Frist für sonstige

Flüchtlinge fänden sich bereits in der Urfassung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes von

1984. Grundlage der Befristung sei die zutreffende Einschätzung, daß Flüchtlinge die

Gemeinden in der ersten Zeit nach ihrer Ankunft stärker belasteten und mit

zunehmender Aufenthaltsdauer ihren Lebensunterhalt selbst sicherstellen könnten.

Die nach Art. 75 Nr. 4 LV, § 50 VerfGHG zulässige Verfassungsbeschwerde ist

begründet, soweit § 6 Abs. 1 FlüAG n. F. für ausländische Flüchtlinge i. S. d. § 2 Nrn. 4

bis 6 FlüAG n. F. eine Vierteljahrespauschale in Höhe von 960,-- DM vorsieht und die

Gewährung dieser Pauschale von einem Beschluß der Landesregierung abhängig

macht und soweit eine Betreuungspauschale für den vorgenannten Personenkreis nicht

gewährt wird. Insoweit wird das Recht der gemeindlichen Selbstverwaltung der

beschwerdeführenden kreisfreien Stadt wegen Verstoßes gegen Art. 78 Abs. 3 LV

verletzt. Im übrigen ist sie unbegründet.

Der Verfassungsgerichtshof hat die finanziellen Auswirkungen des

Flüchtlingsaufnahmegesetzes i. d. F. des Artikelgesetzes für die Beschwerdeführerin

umfassend zu prüfen. Er ist an einer solchen Prüfung nicht dadurch gehindert, daß

möglicherweise einzelne Teilregelungen des angegriffenen Gesetzes der Sache nach

bereits in früheren Fassungen enthalten waren. Mit dem Artikelgesetz hat der

Gesetzgeber auf der Grundlage neuer leistungsgewährender Vorschriften die

Zuständigkeiten der Verwaltung geändert, den Personenkreis, für den die Gemeinden

und Gemeindeverbände Kostenerstattungen erhalten, erweitert und ein neues, im

wesentlichen auf Kostenpauschalen beruhendes Erstattungsmodell eingeführt. Mit

diesen grundlegenden Veränderungen hat der Gesetzgeber eine Gesamtlösung

verabschiedet, die auch übernommene Bestandteile in einen neuen -

verfassungsgericht-lich überprüfbaren - Zusammenhang stellt.

II.

Nach Art. 78 Abs. 3 LV kann das Land die Gemeinden und Gemeindeverbände durch

gesetzliche Vorschriften zur Übernahme und Durchführung bestimmter öffentlicher

Aufgaben verpflichten, wenn gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten

getroffen werden.

Abs. 2 LV (Art. 28 Abs. 2 GG) gewährleisteten kommunalen Selbstverwaltung. Ihr Sinn

besteht darin, den kommunalen Gebietskörperschaften die finanzielle Grundlage für

eine ausreichende, eigenverantwortliche Selbstverwaltungstätigkeit zu erhalten. Die

Gemeinden und Gemeindeverbände können ihre Aufgaben im eigenen und im

übertragenen Wirkungskreis nur erfüllen, wenn sie über die notwendigen Finanzmittel

verfügen. Art. 78 Abs. 3 LV will verhindern, daß die Gemeinden und Gemeindeverbände

infolge einer Überlastung mit Pflichtaufgaben ihre traditionellen Aufgaben

vernachlässigen müssen. Da die Übertragung von Aufgaben auf die Kommunen ohne

Erstattung der zusätzlichen Kosten zu Lasten der Erfüllung von (freiwilligen)

Selbstverwaltungsaufgaben gehen kann, weil sie die finanziellen Mittel für diese

mindert, kann sich infolge der Übertragung eine Aushöhlung der finanziellen Basis der

Selbstverwaltung ergeben. Deshalb verpflichtet Art. 78 Abs. 3 LV den

Landesgesetzgeber, nicht nur zu prüfen, in welchem Umfang den

Selbstverwaltungskörperschaften aus Anlaß der Aufgabenübertragung neue

Deckungsmittel zuzuführen sind, sondern auch dazu, eine Regelung zu treffen (vgl.

VerfGH NW, OVGE 38, 301, 302 f.). Das Land soll nicht beliebig Aufgaben auf die

Kommunen verlagern dürfen, ohne für deren Finanzierung Sorge zu tragen. Der

Landesgesetzgeber hat sich bei jeder Übertragung von neuen öffentlichen Aufgaben auf

die Gemeinden und Gemeindeverbände bewußt zu machen, daß diese damit finanziell

belastet werden. Das gilt auch bei einer Erweiterung bereits früher übertragener

Aufgaben (VerfGH NW, NWVBl. 1993, 7, 11).

"Gleichzeitigkeit" einer Kostenregelung, weder die Modalitäten der Kostenregelung

noch eine bestimmte Höhe der Kostendeckung ausdrücklich vor.

"bestimmter öffentlicher Aufgaben", ohne zwischen einzelnen Aufgabenarten zu

unterscheiden (vgl. VerfGH NW, OVGE 38, 301). Dieser umfassende, nicht auf eine

Aufgabenart beschränkte Wortlaut unterscheidet sich von der niedersächsischen

Regelung des Art. 57 NV ("staatliche Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung"), die nach

Auffassung des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs einen Aufgabendualismus zum

Ausdruck bringt (NdsStGH, DVBl. 1995, 1175 ff).

es verfassungsrechtlich nicht geboten sei, Kosten im Sinne des Art. 78 Abs. 3 LV - sei

es im Rahmen des Aufgabenübertragungsgesetzes, sei es im Rahmen des

Finanzausgleichsgesetzes - gesondert abzugelten, und daß den Gemeinden und

Gemeindeverbänden verfassungsrechtlich eine angemessene Finanzausstattung zur

Erfüllung aller ihrer Aufgaben nur als Gesamtvolumen gewährleistet sei (OVGE 38, 301,

305 f. m. w. N.; NWVBl. 1993, 7, 11 f.). Soweit demgegenüber die Beschwerdeführerin

sowie die beschwerdeführenden Gemeinden des Parallelverfahrens die Auffassung

vertreten, die Landesverfassung enthalte eine "dualistische Finanzgarantie" des Inhalts,

daß Art. 79 Satz 2 LV eine für die Aufgabenerfüllung insgesamt ausreichende

Finanzausstattung der Gemeinden gewährleiste und Art. 78 Abs. 3 LV eine

aufgabenakzessorische und finanzkraftunabhängige Kostenerstattung bei Übertragung

neuer Pflichtaufgaben auf die Gemeinden (Konnexitätsprinzip) vorsehe, ist diese Frage

für die Entscheidung des vorliegenden Verfahrens letztlich ohne Bedeutung. Der

Gesetzgeber hat die Frage der Deckung der hier in Rede stehenden Kosten nicht im

Zusammenhang mit dem allgemeinen Finanzausgleich geregelt, sondern - nach

Ermittlung des Kostenbedarfs - gesonderte Bestimmungen im Artikelgesetz getroffen,

die eine aufgabenakzessorische und finanzkraftunabhängige Kostenerstattung

vorsehen. Er hat die übertragene Einzelaufgabe und die durch sie bewirkten

Zusatzkosten für die Gemeinden und Gemeindeverbände zur Grundlage der

Kostendeckungsregelung gemacht. Es bedarf daher auch keiner Erörterung, ob einer

dualen Finanzgarantie, wie sie von der Beschwerdeführerin vertreten wird, nicht bereits

dann genügt wäre, wenn im allgemeinen Finanzausgleich ein einheitlicher Ansatz für

unterschiedliche Pflichtaufgaben in der Form einer pauschalierenden

Zusammenfassung vorgesehen wäre (so NdsStGH, DVBl. 1995, 1175, 1176).

Einzelaufgabe bezogene Kostendeckungsregelung entscheidet, verlangt die

Verfassung nicht, daß der Gesetzgeber eine Erstattung der Kosten gemeindlicher

Pflichtaufgaben in vollem Umfang anordnet. Dem Gesetzgeber steht bei der Festlegung

der Deckungshöhe ein Gestaltungsspielraum zu, der jedoch nicht unbegrenzt ist.

Bindungen ergeben sich für den Gesetzgeber aus dem systematischen Zusammenhang

von Art. 78 Abs. 3 LV, der der finanziellen Sicherung der kommunalen Selbstverwaltung

dient, mit Art. 78 Abs. 1 und 2 LV. Deshalb hat der Gesetzgeber bei der Ausfüllung der

Verfassungsdirektive des Art. 78 Abs. 3 LV jedenfalls die Sicherung der kommunalen

Selbstverwaltung nach Art. 78 Abs. 1 und 2 LV (Art. 28 Abs. 2 GG) und das Verbot zu

beachten, willkürliche, unverhältnismäßige und unzumutbare Regelungen zu treffen

(VerfGH NW, OVGE 38, 301, 302, 306; VerfGH NW, NWVBl. 1993, 7, 11). Gemessen an

Art. 78 Abs. 3 LV ist eine Kostenerstattungsregelung willkürlich, die im Rahmen eines

Erstattungssystems ohne rechtfertigenden Grund für Aufgaben mit gleich hohem

Kostenaufwand unterschiedlich hohe Erstattungen vorsieht.

Bei der Bestimmung der Deckungshöhe ist auch von Bedeutung, daß die Gemeinden

und Gemeindeverbände mit Bund und Ländern in einem gemeinsamen Finanzverbund

zusammengeschlossen sind, so daß die Aufgaben und Belange der übrigen Mitglieder

des Finanzverbundes zu berücksichtigen sind (VerfGH NW, OVGE 38, 301, 308). Eine

Eigenbeteiligung kann sich darüber hinaus als Anreiz für den gebotenen sparsamen

Umgang mit öffentlichen Mitteln erweisen, zumal dann, wenn die im Rahmen von Art. 78

Abs. 3 LV zu beachtende Haushaltslage des Landes eine besondere Sparsamkeit

angezeigt sein läßt (VerfGH NW, NWVBl. 1993, 7, 12).

Bei der Festlegung einer Deckungsquote hat der Gesetzgeber ferner die Finanzsituation

der Gemeinden insgesamt zu berücksichtigen. Je höher die Deckungsquote ist, umso

geringer sind die nach finanzkraftabhängigen Maßstäben zu verteilenden Mittel.

Andererseits haben die besonders finanzstarken Gemeinden ein berechtigtes Interesse,

gesondert ausgewiesene Zuweisungen zu den Kosten der Pflichtaufgaben zu erhalten

(vgl. VerfGH NW, OVGE 38, 301, 309, m. w. N.; NdsStGH, DVBl. 1995, 1175, 1176 f.).

Im Rahmen des ihm von der Verfassung zugestandenen Gestaltungsspielraums kann

der Gesetzgeber die Kostenerstattungsregelung auch in typisierender und

pauschalierender Form treffen. Der hierfür gegebene Spielraum ist umso weiter, je mehr

sich der zu regelnde Sachverhalt aufgrund seiner Komplexität und

Wandlungsanfälligkeit einer Prognose entzieht. Im Einzelfall kann sich deshalb jede

nicht offensichtlich sachwidrige Regelung als willkürfrei erweisen (VerfGH NW, NWVBl.

1996, 97, 99). Der Gesetzgeber hat seiner Prognoseentscheidung realistische

Kostenberechnungen zugrundezulegen.

III.

Das Artikelgesetz ist mit den genannten verfassungsrechtlichen Maßstäben nur in dem

aus dem Tenor ersichtlichen Umfang vereinbar.

Abgeltung des besonderen Betreuungsaufwandes gemäß § 4 Abs. 1 und 2 FlüAG n. F. -

also monatlich 645,-- DM zuzüglich 30,-- DM - für jeden ausländischen Flüchtling i. S. d.

§ 2 Nrn. 1 bis 3 FlüAG n. F. wird den Anforderungen des Art. 78 Abs. 3 LV gerecht.

d. § 2 Nr. 1 FlüAG n. F., sondern auch insoweit Prüfungsmaßstab, als die

Kostenpauschale für Flüchtlinge i. S. d. § 2 Nrn. 2 und 3 FlüAG n. F. gewährt wird. Zwar

ist Art. 78 Abs. 3 LV bei einer Aufgabenübertragung auf Gemeinden durch

Bundesgesetz nicht anwendbar (1). Die mit der Kostenpauschale für Flüchtlinge i. S. d.

§ 2 Nrn. 2 und 3 FlüAG n. F. abgegoltenen Kosten betreffen jedoch nicht nur

Aufgabenwahrnehmungen aufgrund des Bundessozialhilfegesetzes, also kraft

Bundesrechts, sondern auch solche aufgrund des Flüchtlingsaufnahmegesetzes, also

kraft Landesrechts (2). Die in Rede stehende einheitliche Kostenpauschale ist

insgesamt an den Anforderungen des Art. 78 Abs. 3 LV zu messen, da sie nicht

aufspaltbar ist in einen Anteil, der auf Aufgabenübertragung durch Bundesgesetz beruht,

und in einen solchen, der auf Aufgabenübertragung durch Landesgesetz beruht (3).

(1)

Voraussetzungen Aufgaben auf die Gemeinden zu übertragen. Zu einer Ermächtigung

des Bundes wäre der Landesgesetzgeber bereits bundesverfassungsrechtlich nicht

befugt. Der Wortlaut insbesondere des ersten Halbsatzes des Art. 78 Abs. 3 LV macht

deutlich, daß nur für den Fall Kostendeckungsregelungen zu treffen sind, daß das Land

selbst durch gesetzliche Vorschriften die Gemeinden zur Aufgabenübernahme und -

durchführung verpflichtet. Eine Erstreckung der Verfassungsdirektive auf

bundesrechtliche Aufgabenübertragungen folgt auch nicht aus der Überlegung, daß ein

aufgabenübertragendes Bundesgesetz den Ländern wegen der

Zustimmungspflichtigkeit desselben (vgl. Art. 84 Abs. 1 GG) zugerechnet werden kann

(so aber Hofmann-Hoeppel, Die (finanz-) verfassungsrechtliche Problematik des BSHG-

Vollzugs durch kommunale Gebietskörperschaften, 1992, S. 129 f.; Waechter,

Verwaltungsarchiv 1994, 208, 218). Die Zustimmungsbedürftigkeit eines

aufgabenübertragenden Bundesgesetzes ändert nichts an dem Umstand, daß nicht das

Land, sondern der Bund die Gemeinden zur Aufgabenwahrnehmung verpflichtet. Eine

Inpflichtnahme durch den Bund wird jedoch von dem eindeutigen Wortlaut des Art. 78

Abs. 3 LV nicht erfaßt (für die insoweit vergleichbare Bestimmung des Art. 78 Abs. 3 LV

BW, ebenso StGH BW, DVBl. 1994, 206).

(2)

Kreisen und kreisfreien Städten sowohl zur Abgeltung der Leistungsgewährung nach

dem Bundessozialhilfegesetz als auch der Aufgabenwahrnehmung nach dem

Flüchtlingsaufnahmegesetz gewährt. Flüchtlinge i. S. d. § 2 Nrn. 2 und 3 FlüAG n. F.

sind nicht nach dem Asylbewerberleistungsgesetz leistungsberechtigt (§ 1 Abs. 1 und 2

AsylbLG), sondern erhalten Leistungen unmittelbar nach dem Bundessozialhilfegesetz.

Sachlich zuständig für die Leistungsgewährung sind nach §§ 9, 96 BSHG die kreisfreien

Städte und die Landkreise als örtliche Träger der Sozialhilfe. Insoweit erfolgt eine

konstitutive Übertragung der Sozialhilfeaufgaben an die Kreise und kreisfreien Städte

durch Bundesgesetz (ebenso StGH BW, DVBl. 1994, 206 f.).

Die Kostenpauschale nach § 4 Abs. 1 FlüAG n. F. soll jedoch nicht nur die

Leistungsgewährung an die Flüchtlinge i. S. d. § 2 Nrn. 2 und 3 FlüAG n. F. nach dem

Bundessozialhilfegesetz, sondern auch die Aufwendungen für die Aufnahme und

Unterbringung der Flüchtlinge abdecken. Diese Pflichtaufgabe ergibt sich für die

Gemeinden und Gemeindeverbände nicht aus dem Bundessozialhilfegesetz, sondern

aus der landesrechtlichen Vorschrift des § 1 FlüAG. Die Hilfe zum Lebensunterhalt i. S.

d. § 12 BSHG umfaßt die Unterkunft nur in der Form der Unterkunftskosten; § 12 BSHG

verpflichtet hingegen nicht zur Beschaffung einer Unterkunft. Zwar wird nach der

verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung die Gewährung und Sicherung einer

Unterkunft auf Dauer, soweit ein Hilfebedürftiger sich ausnahmsweise nicht selbst

helfen kann und die Hilfe auch nicht von anderen erhält, grundsätzlich als Aufgabe des

zuständigen Trägers der Sozialhilfe angesehen (vgl. VGH BW, Beschluß vom 30.

Oktober 1986, DÖV 1987, 256; VGH BW, Urteil vom 15. April 1992, FEVS 43, 470, 471).

Ein Anspruch auf Zuweisung einer Wohnung besteht jedoch nach dem

Bundessozialhilfegesetz grundsätzlich nicht (VGH BW, Urteil vom 15. April 1992, aaO,

S. 472; im Ergebnis ebenso HessVGH, Beschluß vom 31. August 1983, FEVS 33, 189;

HessVGH, Beschluß vom 10. Januar 1986, FEVS 35, 417; OVG Saarlouis, Beschluß

vom 8. April 1987, FEVS 37, 242; ferner Oestreicher u. a. BSHG, § 12 Rdnr. 7). Eine

solche Pflicht begründet vielmehr § 1 FlüAG. Danach sind die Gemeinden, unabhängig

von der Sozialhilfeträgerschaft, zur Unterbringung der Flüchtlinge durch Bereitstellen

von Wohnraum verpflichtet. Vor Inkrafttreten des Artikelgesetzes fand diese

Verpflichtung ihre besondere Ausprägung in § 4 FlüAG a. F., der die Errichtung und

Unterhaltung von Übergangsheimen durch die Gemeinden vorsah, um die Flüchtlinge

unterbringen zu können. Insoweit stand den Gemeinden ein gesonderter

Kostenerstattungsanspruch gemäß § 6 Abs. 2 FlüAG a. F. (vgl. auch § 6 Abs. 1 FlüAG a.

F.) zu. Das Flüchtlingsaufnahmegesetz i. d. F. des Artikelgesetzes hat an der

Verpflichtung der Gemeinden und Gemeindeverbände zur Aufnahme und Unterbringung

der Flüchtlinge festgehalten und lediglich von einer gesonderten Regelung hinsichtlich

der Unterbringung in Übergangsheimen abgesehen.

(3)

78 Abs. 3 LV unterworfen, da sie nicht zwischen den Kosten für die

Leistungsgewährung nach dem Bundessozialhilfegesetz und den Kosten für die

Aufnahme und Unterbringung nach § 1 FlüAG n. F. differenziert. Sie läßt sich mangels

hinreichend verläßlicher Kriterien auch nicht fiktiv auf verschiedene Kostenanteile

aufspalten.

Die Betreuungspauschale des § 4 Abs. 2 FlüAG n. F. ist ebenfalls an Art. 78 Abs. 3 LV

zu messen, da sie zumindest auch den mit der Aufnahme und Unterbringung der

Flüchtlinge i. S. d. § 1 FlüAG n. F. entstehenden Betreuungsaufwand erfaßt. Dieses

Verständnis wird durch die Entwicklungsgeschichte der Betreuungspauschale bestätigt.

Bereits § 6 Abs. 3 FlüAG a. F. sah eine Pauschale in gleicher Höhe für die Betreuung

ausländischer Flüchtlinge bei deren Unterbringung vor, unabhängig davon, ob den

betreuenden Gemeinden zugleich die Leistungsgewährung nach dem

Bundessozialhilfegesetz oblag.

FlüAG n. F.) ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Umfang der durch das

Asylbewerberleistungsgesetz und das Bundessozialhilfegesetz bei den Gemeinden

verursachten Kosten hängt von einer Vielzahl von Variablen ab und läßt sich nicht exakt

ermitteln. So schwanken etwa die Unterbringungskosten für ausländische Flüchtlinge

zwischen 50,-- und 400,-- DM in den einzelnen Kommunen (vgl. Gutachten von

Mummert und Partner, S. 45 f.). Sofern die den Asylbewerbern in den ersten 12 Monaten

zu gewährenden sonstigen Grundleistungen i. S. d. § 3 AsylbLG, wie vom Gesetz

angestrebt, durch Sachleistungen gedeckt werden, hängen deren Kosten ebenfalls vom

sparsamen und wirtschaftlichen Handeln der Gemeinden ab; Anhaltspunkte für deren

Höhe geben die in § 3 Abs. 2 AsylbLG subsidiär vorgesehenen Geldleistungen, die je

nach Familienstatus differieren. Die den übrigen Personenkreisen in entsprechender

oder unmittelbarer Anwendung des Bundessozialhilfegesetzes zu gewährenden

Leistungen liegen höher. Die Leistungen bei Krankheit, Schwangerschaft und Geburt,

die von den Gemeinden nicht zu beeinflussen sind, weisen ebenfalls erhebliche

Unterschiede auf. Die Pauschale des § 4 Abs. 1 und 2 FlüAG n. F. in Höhe von

umgerechnet 675,-- DM monatlich deckt demnach - auch nach Auffassung der

Landesregierung - in einem Teil der Gemeinden die tatsächlich entstehenden Kosten

nicht voll.

Daß die demnach nicht gedeckten, von den Gemeinden zu tragenden Kosten die

finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden berühren, läßt sich gleichwohl nicht

feststellen. In den Anhörungen vor Erlaß des Gesetzes wurde von den kommunalen

Spitzenverbänden ein Kostenerstattungsbetrag in Höhe von 800,-- DM monatlich

(einschließlich Betreuungspauschale) als ausreichend erachtet. Soweit die

Beschwerdeführerin und die beschwerdeführenden Gemeinden des Parallelverfahrens

hierzu Angaben gemacht haben (zum Teil auf der Grundlage von Hochrechnungen),

betrugen ihre Kosten für Unterbringung, Versorgung und Betreuung einschließlich der

Kosten der Krankenversorgung im Jahr 1995 je Person monatlich überwiegend

zwischen 540,-- DM und 850,-- DM. Unter Berücksichtigung des Gestaltungsspielraums

des Gesetzgebers, der bei der Regelung der Kostenerstattung neben der finanziellen

Lage der Gemeinden auch die des Landes berücksichtigen, einen Eigenanteil der

Gemeinde vorsehen und eine Pauschalierung vornehmen darf, ist nicht erkennbar, daß

die in § 4 Abs. 1 und 2 FlüAG n. F. geregelte Kostenerstattungspauschale in Höhe von

675,-- DM monatlich verfassungsrechtlich unvertretbar ist.

des § 2 Nrn. 4 bis 6 FlüAG in Höhe von 960,-- DM vierteljährlich bzw. 320,-- DM

monatlich verletzt die Rechte der Beschwerdeführerin aus Art. 78 Abs. 3 LV, weil sie

sich im Rahmen des vom Gesetzgeber gewählten Erstattungssystems als willkürlich

erweist.

Anwendung, als die Kostenpauschale des § 6 Abs. 1 FlüAG n. F. sich auf Flüchtlinge i.

S. d. § 2 Nrn. 4 und 5 FlüAG n. F. bezieht, die - wie die Flüchtlingsgruppen des § 2 Nrn.

2 und 3 FlüAG n. F. - Leistungen unmittelbar nach dem Bundessozialhilfegesetz

erhalten.

Anforderungen des Art. 78 Abs. 3 LV auch insoweit unterworfen, als sie eine

Kostenpauschale für die Flüchtlingsgruppe des § 2 Nr. 6 FlüAG n. F. normiert. Entgegen

der Auffassung der Landesregierung handelt es sich dabei nicht um eine "freiwillige"

Leistung an die Gemeinden. Flüchtlinge i. S. d. § 2 Nr. 6 FlüAG n. F. sind nicht nach

dem Bundessozialhilfegesetz, sondern nach § 1 AsylbLG leistungsberechtigt und

erhalten Leistungen entsprechend dem Bundessozialhilfegesetz (§ 2 Abs. 1 Nr. 2

AsylbLG); mit der Durchführung des Asylbewerberleistungsgesetzes hat das Land die

Gemeinden beauftragt (§ 1 Satz 1 AG AsylbLG). Diese Aufgabenübertragung

verpflichtet das Land zu einer "gleichzeitigen", nicht notwendig gesonderten

Kostenregelung i. S. d. Art. 78 Abs. 3 LV. Entschließt sich der Gesetzgeber - wie hier -

im Rahmen seines Gestaltungsspielraums zu einer gesonderten Kostenerstattung, so ist

diese Kostenerstattung keine "freiwillige", sondern an den Grundsätzen des Art. 78 Abs.

3 LV und damit auch am Willkürverbot zu messen.

in einzelnen Merkmalen gleichen, ist es grundsätzlich Sache des Gesetzgebers zu

entscheiden, welche von diesen Merkmalen er als maßgebend für eine Gleich- oder

Ungleichbehandlung ansieht. Das Willkürverbot verwehrt ihm grundsätzlich nur, Art und

Gewicht der tatsächlichen Unterschiede sachwidrig außer acht zu lassen. Auch bei der

Finanzausstattung der Gemeinden hat er eine weitgehende Gestaltungsfreiheit.

Angesichts des generellen Charakters der gesetzgeberischen Einschätzung ist eine

Typisierung und Pauschalierung zulässig (VerfGH NW, NWVBl. 1993, 7, 9). Von einem

selbst gesetzten Regelungsystem oder von ihm getroffenen Wertungen darf der

Gesetzgeber abweichen, wenn dies durch plausible Gründe gerechtfertigt und vertretbar

ist (vgl. Gubelt, in: v. Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, 4. Aufl. 1992, Art.

3 Rdnr. 30 m. w. N.; Stern, Staatsrecht I, 2. Aufl. 1984, S. 837 f.).

Landesgesetzgeber hat den ihm zukommenden Gestaltungsspielraum überschritten. Es

widerspricht dem vom Gesetzgeber gewählten Erstattungssystem, wenn § 6 Abs. 1

FlüAG n. F. für die Personengruppen des § 2 Nrn. 4 bis 6 FlüAG n. F. lediglich die Hälfte

der Erstattungspauschale vorsieht, die nach § 4 Abs. 1 FlüAG n. F. für die

Personengruppen des § 2 Nrn. 1 bis 3 FlüAG n. F. gewährt wird.

Ein rechtfertigender Grund für diese Differenzierung liegt nicht darin, daß den

Gemeinden im Zusammenhang mit den Personengruppen des § 2 Nrn. 4 bis 6 FlüAG n.

F. geringere Kosten als bei den Personengruppen des § 2 Nrn. 1 bis 3 FlüAG n. F.

entstünden. Dies ist weder von den Beteiligten behauptet worden, noch liegen

Anhaltspunkte für eine solche Annahme vor. Der Leistungsumfang für Asylbewerber in

den ersten zwölf Monaten ihres Aufenthalts in der Bundesrepublik Deutschland nach §§

3 ff. AsylbLG ist sogar geringer als der für andere Flüchtlinge in entsprechender oder

unmittelbarer Anwendung des Bundessozialhilfegesetzes, sofern die Grundleistungen

an Asylbewerber in Form von Geldleistungen gewährt werden.

Ein sachlicher Differenzierungsgrund ist auch nicht die für die Entscheidung des

Landesgesetzgebers maßgebliche Vorstellung, der Bund sei aufgrund des sogenannten

Asylkompromisses verpflichtet, die andere Hälfte der Kostenerstattung zu übernehmen.

Die Entstehungsgeschichte der "hälftigen" Kostenpauschale des § 6 Abs. 1 FlüAG n. F.,

die spätere Rechtfertigung der Vorschrift durch die Landesregierung sowie die

Stellungnahme der Landesregierung im vorliegenden Verfahren lassen keinen Zweifel

daran, daß das allein maßgebliche und entscheidende Motiv für die Regelung die

Auffassung war, daß der Bund für verpflichtet gehalten wurde, die andere Hälfte der

Kostenerstattung zu übernehmen. Alle Fraktionen im Landtag stimmten darin überein,

daß der Bund sich seiner Verantwortung zur "hälftigen Kostenübernahme" entzogen

habe und daß deshalb das Land Nordrhein-Westfalen (lediglich) "seinen Anteil" an der

Erstattung der Kosten der Kommunen übernehmen müsse (vgl. Landtags-Drucksachen

11/6698, 11/6640 und 11/6705 sowie Plenarprotokoll 11/121 vom 3. Februar 1994, S.

15322 ff.). Der Landtag beschloß daher, daß die Bemühungen um eine Beteiligung des

Bundes an den Aufwendungen der Kommunen fortgesetzt werden sollten und daß das

Land "schon jetzt seinen Anteil an den Kosten der Kommunen für die

Bürgerkriegsflüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina (übernehmen sollte), und zwar mit

einem Zuschuß in Höhe der Hälfte der Pauschale, die für Asylbewerber in Betracht

kommt" (Plenarproto-koll 11/121 vom 3. Februar 1994, S. 15332 f. i. V. m. Landtags-

Drucksachen 11/6640 und 11/6705).

Das danach maßgebliche Motiv für die "Halbierung" der Kostenpauschale ist sachwidrig

und rechtfertigt die Differenzierung nicht. Das Land kann die Gemeinden zwecks

angemessener Finanzausstattung nicht an den Bund verweisen, ohne gegen seine

Verpflichtung aus Art. 78 Abs. 3 LV zu verstoßen. Der Bund ist weder berechtigt noch

verpflichtet, die finanziellen Verhältnisse der Gemeinden unmittelbar ohne Einschaltung

der Länder zu ordnen, sieht man von hier nicht vorliegenden ausdrücklich normierten

Ausnahmefällen (z.B. Art. 106 Abs. 7 GG) ab. Ein unmittelbarer Durchgriff auf die

Gemeinden wird dem Bund durch die bundesstaatliche Ordnung deshalb versagt. Die

Sorge für die Gemeindefinanzen fällt grundsätzlich in die ausschließliche Kompetenz

der Länder (BVerfGE 26, 172, 181 m. w. N.). Dementsprechend sind im Bundesstaat

nicht Bund und Gemeinden Partner bei Finanzhilfen des Bundes zugunsten von

Gemeinden, sondern stets Bund und Länder (BVerfGE 41, 291, 313). Die vom Land

angenommene Verpflichtung des Bundes, sich an den Kosten für (Bürger-)

Kriegsflüchtlinge zu beteiligen, kann daher nur gegenüber dem Land bestehen; sie

berechtigt das Land nicht, seine eigene Verpflichtung gegenüber den Gemeinden zu

einer Kostenregelung i. S. d. Art. 78 Abs. 3 LV zu ignorieren und die Gemeinden auf die

Kostenerstattung durch den Bund zu verweisen. Ist es mithin Sache des Landes, eine

etwaige Verpflichtung des Bundes zur Kostenbeteiligung durchzusetzen, vermag die

vom Land erhoffte Bundesbeteiligung die Reduzierung der Kostenpauschale nicht zu

rechtfertigen.

Die systemwidrige hälftige Kostenpauschale kann nicht über den Finanzausgleich

kompensiert werden. Das Gemeindefinanzierungsgesetz kann zwar

Finanzierungsdefizite ausgleichen, nicht aber Systemwidrigkeiten im gewählten

Erstattungsmodell. Normiert der Gesetzgeber ein bestimmtes Erstattungssystem, so

werden willkürliche, in sich nicht stimmige Regelungen innerhalb des

Erstattungssystems nicht durch den allgemeinen Finanzausgleich gerechtfertigt.

Auch eine Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, die finanzielle Belastung der

Gemeinden durch die Unterbringung und Versorgung ausländischer Flüchtlinge statt in

einer gesonderten Kostenerstattungsregelung lediglich im Rahmen des allgemeinen

Finanzausgleichs berücksichtigen zu können, würde - entgegen der Auffassung der

Landesregierung - nicht die Verletzung des Willkürverbots im normierten

Erstattungssystem rechtfertigen. Hat der Gesetzgeber sich für eine bestimmte

gesonderte Kostenerstattungsregelung entschieden, muß diese Regelung dem

Willkürverbot genügen; der gesetzgeberische Gestaltungsspielraum, auf eine

gesonderte Kostenregelung verzichten zu können, berechtigt nicht zu einer

sachwidrigen Regelung.

Die Beschwerdeführerin kann für die Jahre 1995 und 1996 auch nicht auf die - wie noch

darzulegen sein wird - verfassungsmäßige Übergangsregelung des Art. 4 Nr. 4

Artikelgesetz verwiesen werden; denn die Systemwidrigkeit der Kostenpauschale nach

§ 6 Abs. 1 FlüAG n. F. bliebe davon unberührt.

Flüchtlinge im Sinne des § 2 Nrn. 5 und 6 FlüAG n. F. die Gewährung einer

Kostenpauschale nur für den Fall vorsieht, daß die Landesregierung die Erstattung unter

Bezugnahme auf diese Regelung beschließt.

Art. 78 Abs. 3 LV verlangt, daß bei einer Aufgabenübertragung "gleichzeitig

Bestimmungen über die Deckung der Kosten getroffen werden". Dem Wortlaut der

Vorschrift ist nicht eindeutig zu entnehmen, in welcher Form die "Bestimmungen" über

die Kostendeckung zu treffen sind. Aufbau sowie Sinn und Zweck der Vorschrift

ergeben indes, daß die Kostendeckung durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes zu

regeln ist. Muß die Übertragung öffentlicher Aufgaben auf die Gemeinden und

Gemeindeverbände nach Art. 78 Abs. 3 LV durch "gesetzliche Vorschriften" erfolgen, so

hat eine "gleichzeitige Bestimmung" über die Kostendeckung ebenfalls der

Landesgesetzgeber zu treffen. Sinn des Art. 78 Abs. 3 LV ist es, dem Gesetzgeber bei

jeder Aufgabenübertragung vor Augen zu führen, daß diese eine finanzielle Belastung

der Gemeinden bewirkt. Der Gesetzgeber ist nicht nur zu einer Prüfung der finanziellen

Belastung verpflichtet, sondern auch dazu, selbst eine Regelung zu treffen (ständige

Rechtsprechung seit VerfGH NW, OVGE 38, 301, 302). Der die Aufgabenübertragung

regelnde Landesgesetzgeber wird der Schutzfunktion des Art. 78 Abs. 3 LV nicht

gerecht, wenn er die Frage der Kostendeckung - wie hier - dem Belieben der Exekutive

überläßt.

verletzt, als ihr für die Personengruppen des § 2 Nrn. 4 bis 6 FlüAG n. F. nicht die

Betreuungspauschale im Sinne des § 4 Abs. 2 FlüAG n. F. in Höhe von 30,-- DM

monatlich gewährt wird. Darin liegt ebenfalls ein Verstoß gegen das Willkürverbot.

Es ist kein sachlicher Grund erkennbar, der es rechtfertigen könnte, den Gemeinden

zwar für die Personengruppen des § 2 Nrn. 1 bis 3 FlüAG n. F. eine

Betreuungspauschale zu gewähren, nicht jedoch für die Personengruppen des § 2 Nrn.

4 bis 6 FlüAG n. F.. Es sind weder Anhaltspunkte vom Land vorgetragen noch sonst

ersichtlich, daß für Flüchtlinge i. S. d. § 2 Nrn. 4 bis 6 FlüAG n. F. grundsätzlich

geringere Betreuungskosten entstünden als für Flüchtlinge i. S. d. § 2 Nrn. 1 bis 3 FlüAG

n. F..

1 FlüAG n. F. (Asylbewerber) längstens für die Dauer von vier Monaten nach

unanfechtbarer Ablehnung des Asylantrags in § 4 Abs. 1 i. V. m. § 3 Abs. 3 Nr. 1 FlüAG

n. F. ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es ist weder unzumutbar noch

unvertretbar, wenn der Gesetzgeber im Rahmen des ihm zustehenden

Prognosespielraums von einer Kostenerstattung über diesen Zeitpunkt hinaus

abgesehen hat.

Bereits § 6 Abs. 4 Nr. 1 FlüAG vom 27. März 1984 (GV NW S. 214), der eine

Kostenerstattung des Landes zugunsten der Träger der Sozialhilfe (Kreise und kreisfreie

Städte) vorsah, beschränkte die Erstattung auf einen Zeitraum von längstens vier

Monaten nach rechtskräftigem Abschluß des Asylverfahrens. Der

Verfassungsgerichtshof hat diese Vorschrift, ohne zu der zeitlichen Beschränkung

ausdrücklich Stellung zu nehmen, als verfassungsgemäß angesehen (VerfGH NW,

NWVBl. 1993, 7; VerfGH NW, NWVBl. 1993, 132).

Die zeitliche Beschränkung der Erstattung verfolgt das legitime Ziel, auf eine zügige

Abschiebung von abgelehnten Asylbewerbern hinzuwirken, um öffentliche Mittel zu

sparen. Dieses Ziel rechtfertigt es, in pauschalierender Form die Erstattung der von den

Gemeinden zu erbringenden Leistungen generell auf einen bestimmten Zeitraum nach

Ablehnung des Asylantrags zu begrenzen. Der Gesetzgeber war insbesondere nicht

verfassungsrechtlich gehalten, solche Fallgestaltungen von der zeitlichen

Beschränkung auszunehmen, in denen eine Verzögerung oder gar Unmöglichkeit der

Abschiebung nicht in der Macht oder dem Einflußbereich der Gemeinde liegt. Die Frage,

aus welchen Gründen eine Abschiebung nicht oder verspätet möglich ist, kann im

Einzelfall nur schwer und mit nicht unerheblichem Aufklärungsaufwand zu beantworten

sein.

Der pauschalierenden Beschränkung der Erstattung auf einen Zeitraum von bis zu vier

Monaten nach Ablehnung des Asylantrags liegt allerdings die Prognose des

Gesetzgebers zugrunde, daß im Regelfall eine Abschiebung möglich ist. Trotz der nach

Angaben der betroffenen Gemeinden wachsenden Zahl nicht abschiebbarer Flüchtlinge

ist für den Verfassungsgerichtshof nicht feststellbar, daß dieser Prognose derzeit eine

hinreichende Grundlage fehlt. Der Gesetzgeber wird die in Rede stehende Regelung

unter Kontrolle zu halten und die zugrundeliegende Prognosebasis darauf zu

überprüfen haben, ob sie sich in erheblicher Weise geändert hat.

Nrn. 2 bis 6 FlüAG n. F. längstens für die Dauer von drei Jahren seit der Einreise bzw.

der erstmaligen Anordnung (§ 6 Abs. 1 i. V. m. § 3 Abs. 3 Nrn. 2 und 3 FlüAG n. F.)

begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Der

Grundgedanke dieser Regelung, andere Flüchtlinge als Asylbewerber längstens für drei

Jahre bei den Erstattungsregelungen zu berücksichtigen, war bereits in § 6 Abs. 4 Nr. 2

FlüAG vom 27. März 1984 (GV NW S. 214) verwirklicht. Der Verfassungsgerichtshof hat

diese Vorschrift - wie ausgeführt - ebenso als verfassungsrechtlich zulässig angesehen

wie die Anrechungsvorschrift des § 3 Abs. 3 FlüAG i. d. F. des 3. Gesetzes zur

Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 25. März 1993 (GV NW S. 102),

wonach diese Flüchtlingsgruppen längstens für die Dauer von drei Jahren bei der

Zuweisung von Flüchtlingen angerechnet werden (VerfGH NW, NWVBl. 1996, 97).

Mit der pauschalierenden Beschränkung der Erstattung in § 6 Abs. 1 i. V. m. § 3 Abs. 3

Nrn. 2 und 3 FlüAG n. F. auf drei Jahre hat der Gesetzgeber keine offensichtlich

sachwidrige oder willkürliche Regelung getroffen. Den zitierten Vorschriften liegt die

plausible Annahme zugrunde, daß die Integration von ausländischen Flüchtlingen mit

der Dauer ihres Aufenthaltes in Deutschland fortschreitet. Ihre Plausibilität wird nicht

dadurch in Frage gestellt, daß sie nicht für jede der zahlreichen und vielfältigen

Ausländergruppen in Deutschland in gleichem Maße gilt. Ausmaß und Zeiterfordernis

der Eingliederung werden je nach Kulturkreis bzw. Herkunftsland, aus dem die

Flüchtlinge stammen, verschieden sein. Außerdem hängt die Möglichkeit einer

kontinuierlichen Integration von den unterschiedlichen wirtschaftlichen und

gesellschaftlichen Verhältnissen in den Aufnahmegemeinden (etwa von der Lage auf

dem Arbeits- und Wohnungsmarkt) ab (VerfGH NW, NWVBl. 1996, 97, 99). Je weiter die

Integration der ausländischen Flüchtlinge fortschreitet, um so eher entfällt eine

Hilfebedürftigkeit und ist ihre Situation derjenigen deutscher Familien vergleichbar.

Dabei durfte der Gesetzgeber in Rechnung stellen, daß die Gemeinden für alle

Einwohner, also auch für ausländische Flüchtlinge, Schlüsselzuweisungen erhalten, die

auch die Soziallasten abdecken. Sinkt aber der prozentuale Anteil der

unterstützungsbedürftigen Personen unter den ausländischen Flüchtlingen mit längerer

Aufenthaltsdauer, ist es sachlich vertretbar, in bezug auf diese Personengruppen nicht

mehr von einer Sonderlast auszugehen, für die besondere Erstattungsregelungen

gelten.

n. F. auf solche, deren Anordnung nach § 32 AuslG bzw. nach § 54 AuslG ab dem 1.

Januar 1995 getroffen worden ist, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Der Gesetzgeber wollte mit dem Stichtag in § 2 Nrn. 5 und 6 FlüAG n. F. im Sinne

eindeutiger Verhältnisse nur solche Flüchtlinge erfassen, deren Anordnung nach § 32

AuslG bzw. nach § 54 AuslG nach dem Inkrafttreten der Änderungen durch das

Artikelgesetz getroffen worden ist. Zugleich hat der Gesetzgeber für die große Gruppe

der Flüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina in Art. 4 Nr. 1 Artikelgesetz eine für die

Beschwerdeführerin vorteilhafte Ausnahmeregelung geschaffen, nach der - ungeachtet

einer früheren Anordnung - die dreijährige Anrechnung und Erstattung (erst) mit dem 1.

Januar 1995 beginnt. Diese in einem inneren Zusammenhang stehenden

Übergangsregelungen dienen der Schaffung klarer Verhältnisse bei Inkrafttreten der

Neuregelung und dürften bei einer Gesamtbetrachtung die Gemeinden gegenüber der

ohne sie geltenden Normlage sogar begünstigen. Als Übergangsregelungen von

begrenzter Dauer und Auswirkung sind sie jedenfalls nicht offensichtlich sachwidrig.

unzumutbaren oder unvertretbaren Belastungen der Beschwerdeführerin. Daß die

Umstellung der Erstattung von einer konkreten Abrechnung der tatsächlichen

Aufwendungen auf eine Abrechnung nach Pauschalen im Einzelfall zu finanziellen

Einbußen einzelner Gemeinden führen kann, ist systembedingt. Der Gesetzgeber hat

dies erkannt und durch die verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende

Übergangsregelung in Art. 4 Nr. 4 Artikelgesetz berücksichtigt.

Die abgestufte Übergangs- und Härteregelung ist im Rahmen des dem Gesetzgeber

zustehenden Gestaltungsspielraums sachlich vertretbar. Sie läßt keine hinreichenden

Anhaltspunkte für eine unzumutbare Belastung der Beschwerdeführerin erkennen. Der

Gesetzgeber ist verfassungsrechtlich nicht gehalten, bei einer Umstellung des

Erstattungssystems die betroffenen Kostenträger von jeder nachteiligen Veränderung

freizustellen. Mit der beschriebenen Übergangsregelung hat der Gesetzgeber seiner

Pflicht, übermäßige Härten zu vermeiden, genügt.

IV.

Die Anrechnungsvorschrift des § 3 Abs. 3 Satz 1 FlüAG n. F. verletzt die

Beschwerdeführerin nicht in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung nach Art. 78

Abs. 1 und 2 LV (Art. 28 Abs. 2 GG) i. V. m. dem Willkürverbot.

Soweit die Beschwerdeführerin Bedenken gegen die Regelung des § 3 Abs. 3 Satz 1

FlüAG n. F. vorbringt, wendet sie sich der Sache nach ausschließlich gegen die je nach

Flüchtlingsgruppe unterschiedlichen Kostenerstattungsvorschriften. Die

Anrechnungsvorschrift des § 3 Abs. 3 Satz 1 FlüAG n. F. wird allein deshalb als nicht

sachgerecht und willkürlich angesehen, weil mit der Zuweisung der einzelnen

Flüchtlinge je unterschiedliche Kostenlasten für die betroffenen Gemeinden verbunden

sind. Dies kann jedoch nicht zu einem "eigenständigen" Verstoß der

Anrechnungsvorschrift des § 3 Abs. 3 Satz 1 FlüAG n. F. gegen das Willkürverbot

führen. Soweit die Kostenerstattungsregelungen - wie ausgeführt - nicht willkürlich sind,

ist auch die Anrechnungsvorschrift des § 3 Abs. 3 Satz 1 FlüAG n. F. und die mit ihr

verbundene Kostenlast nicht sachwidrig. Soweit die hälftige Kostenpauschale des § 6

Abs. 1 FlüAG n. F. - wie ausgeführt - verfassungswidrig ist, beruht die sich daraus

ergebende ungleichgewichtige Belastung der Gemeinden allein auf der

Kostenerstattungsregelung des § 6 Abs. 1 FlüAG n. F., nicht jedoch auf der

Anrechnungsvorschrift des § 3 Abs. 3 Satz 1 FlüAG n. F.. Nicht die Anrechnung der

fraglichen Personengruppe ist sachwidrig, sondern ausschließlich die zugehörige

Kostenerstattungsregelung des § 6 Abs. 1 FlüAG n. F.. Dementsprechend kann das

Land die insoweit systemwidrige Belastung der Gemeinden auch nur durch Änderung

der Kostenerstattungsregelungen, nicht aber der Anrechnungsvorschrift beseitigen.

Die Unvereinbarkeit des § 6 Abs. 1 FlüAG n. F. mit der Landesverfassung bestand für

den gesamten Geltungszeitraum der Vorschrift. Ob und inwieweit eine Rückabwicklung

bereits abgeschlossener Haushaltsperioden im Hinblick auf eine verläßliche und

kalkulierbare Haushalts- und Finanzwirtschaft ausscheidet (vgl. BVerfGE 72, 330, 422 f.;

BVerfGE 86, 148, 279), wird der Gesetzgeber unter Berücksichtigung aller Umstände zu

entscheiden haben. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, alsbald eine Neuregelung zu

treffen (§ 52 Abs. 3 i. V. m. § 49 Satz 1 VerfGHG). Bis zum Inkrafttreten einer

Neuregelung ist aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit nach der

bisherigen Vorschrift zu verfahren.

VI.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 54 Abs. 4 VerfGHG.