Urteil des VerfG Nordrhein-Westfalen vom 23.03.2010

Gericht

Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen

Aktenzeichen

VerfGH 28/08

Entschieden

23.03.2010

Schlagworte

Gesetzgebungsverfahren , Verfügung , Vertreter , Anpassung , Ausschuss , Zahl , Verwaltung , Verbraucherschutz , Rechtsverordnung , Naturschutz

VerfG Nordrhein-Westfalen: gesetzgebungsverfahren, verfügung, vertreter, anpassung, ausschuss, zahl, verwaltung, verbraucherschutz, rechtsverordnung, naturschutz

Datum:

Gericht:

Spruchkörper:

Entscheidungsart:

Tenor:

Aktenzeichen:

Verfassungsgerichtshof NRW, VerfGH 28/08

23.03.2010

Verfassungsgerichtshof NRW

Verfassungsgerichtshof für das Land NRW

Urteil

VerfGH 28/08

Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

G r ü n d e :

Die Beschwerdeführer, drei nordrhein-westfälische Kreise, wenden sich gegen einzelne

Bestimmungen im Zusammenhang mit der Übertragung der Versorgungsverwaltung und

von Aufgaben des Umweltrechts auf die Kreise und kreisfreien Städte. Der

Beschwerdeführer zu 1. hält das Zweite Gesetz zur Straffung der Behördenstruktur in

Nordrhein-Westfalen vom 30. Oktober 2007 (GV. NRW. S. 481 ff.) und das Gesetz zur

Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts vom 11. Dezember 2007 (GV. NRW.

S. 662 ff.) insoweit für unvereinbar mit dem Recht der gemeindlichen Selbstverwaltung, als

diese Gesetze den Belastungsausgleich nach den Vorgaben des Konnexitätsprinzips

betreffen. Zudem beanstandet er, im Gesetzgebungsverfahren bezogen auf die

Kommunalisierung der Versorgungsverwaltung sei gegen verfassungsrechtlich garantierte

prozedurale Vorgaben verstoßen und damit zugleich sein Anspruch auf

gemeindefreundliches Verhalten verletzt worden. Der Beschwerdeführer zu 2. erhebt diese

Einwände nur gegenüber der Kommunalisierung der Versorgungsverwaltung. Der

Beschwerdeführer zu 3. wendet sich nur gegen den Belastungsausgleich für die

Kommunalisierung umweltrechtlicher Aufgaben.

Modernisierungsgesetz vom 9. Mai 2000 (GV. NRW. S. 462) zum 1. Januar 2001 in die

allgemeine staatliche Verwaltung eingegliedert worden. In seiner Entscheidung vom

6. April 2006 − II C – 2006 – 25 - 1 −, stellte der Landesrechnungshof die Ergebnisse einer

Untersuchung des Einsparpotentials in der Versorgungsverwaltung vor; dabei hinterfragte

er die Notwendigkeit von 11 Versorgungsämtern und prüfte, ob und ggf. welche

Synergieeffekte sich durch eine Zusammenführung der Versorgungsämter mit der

Abteilung 10 der Bezirksregierung Münster ergäben. Mit Kabinettbeschluss vom 2. Mai

2006 beschloss die Landesregierung, die Versorgungsämter aufzulösen. Die

Landesregierung informierte den Landtag im März 2007 über ihren in der

Verbändeanhörung befindlichen Gesetzentwurf zur Reform der Versorgungsverwaltung

(LT-Vorlage 14/989). Danach sollten die staatlichen Versorgungsämter zum 1. Januar 2008

aufgelöst und ihre Aufgaben weitgehend kommunalisiert werden. Die Beamten der

Versorgungsämter, die mit den auf kommunale Körperschaften übergehenden Aufgaben

betraut waren, sollten zum selben Zeitpunkt auf die jeweiligen Kommunen übergehen.

Schließlich enthielt der Gesetzentwurf Bestimmungen über einen Belastungsausgleich, der

den Kreisen und kreisfreien Städten sowie den Landschaftsverbänden für die

übernommenen Aufgaben gewährt werden sollte.

Das Große Kollegium des Landesrechnungshofs legte dem Landtag am 30. März 2007

einen Beratungsbericht gemäß § 88 Abs. 2 LHO NRW zur Organisation und zum

Personalbedarf der Versorgungsverwaltung vor (LT-Vorl. 14/1028). Darin hieß es, der

Landesrechnungshof habe in seiner Entscheidung vom 6. April 2006 nicht die Möglichkeit

bzw. die Auswirkungen einer Kommunalisierung der Versorgungsverwaltung untersucht.

Gleichwohl gehe er davon aus, dass künftig bei der Bewertung, ob die

Versorgungsverwaltung kommunalisiert werden solle, die finanziellen Ergebnisse dieser

Entscheidung zu Grunde gelegt würden. Der Rechnungshof habe Zweifel, ob die bei einer

Zentralisierung der Versorgungsverwaltung bestehenden Einsparpotentiale auch bei einer

Kommunalisierung erreicht werden könnten. Möglicherweise sei der vom Land an die

Kommunen zu zahlende Belastungsausgleich unter verschiedenen Gesichtspunkten im

Gesetzentwurf zu hoch angesetzt worden.

Am 12. März 2007 fand zu dem Gesetzentwurf ein politisches Gespräch des

Innenministeriums, des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales sowie des

Finanzministeriums mit den Hauptgeschäftsführern der kommunalen Spitzenverbände statt.

Unmittelbar anschließend wurde die förmliche Beteiligung der kommunalen

Spitzenverbände nach § 7 Abs. 1 Konnexitätsausführungsgesetz − KonnexAG NRW −

eingeleitet. Nach einem weiteren politischen Gespräch am 30. März 2007 gaben die

kommunalen Spitzenverbände am 5. April 2007 ihre Stellungnahmen ab und wurden am

19. April 2007 ergänzend angehört. Am 26. April 2007 fand ein Konsensgespräch gemäß

§ 7 Abs. 4 KonnexAG NRW statt.

Landtag eingebracht. Nach der ersten Lesung führten der Ausschuss für Kommunalpolitik

und Verwaltungsstrukturreform sowie der Ausschuss für Arbeit, Gesundheit und Soziales in

einer gemeinsamen Sitzung am 6. September 2007 eine öffentliche Anhörung durch. Es

äußerten sich unter anderem Vertreter der kommunalen Spitzenverbände,

Rechtswissenschaftler, Behörden- und Verbandsvertreter sowie ein Vertreter des

Landesrechnungshofs. Der zuletzt Genannte führte aus, den Bedenken des

Landesrechnungshofs hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit der Aufgabenübertragung und des

an die Kommunen zu zahlenden Belastungsausgleichs habe der überarbeitete

Gesetzentwurf Rechnung getragen (Ausschussprotokoll 14/483, S. 21 f., sowie LT-

Stellungnahme 14/1408). Demgegenüber äußerten die Vertreter der kommunalen

Spitzenverbände und der Landschaftsverbände übereinstimmend die Auffassung, der

Regierungsentwurf stelle den kommunalen Aufgabenträgern die notwendigen Ressourcen

nicht in ausreichendem Maße zur Verfügung; die Kostenfolgeabschätzung sei überdies in

zentralen Punkten nicht nachvollziehbar. Sie forderten eine wesentliche Nachbesserung

des Belastungsausgleichs, machten verfassungsrechtliche Bedenken gegen die

Regelungen zum Personalübergang geltend, und beanstandeten, dass der Gesetzentwurf

dem Landtag ohne eine abschließende Stellungnahme der kommunalen Spitzenverbände

zugeleitet worden sei (Ausschussprotokoll 14/483, S. 6 bis 13 und 38 bis 42 sowie LT-

Stellungnahmen 14/1414 und 14/1428).

Zur abschließenden Sitzung des Ausschusses für Kommunalpolitik und

Verwaltungsstrukturreform im Oktober 2007 wurde ein Änderungsantrag mit geringfügigen

Änderungen am Gesetzentwurf eingebracht. Am Ende der Beratungen sprach sich der

Ausschuss mehrheitlich dafür aus, den Gesetzentwurf in der Fassung des

Änderungsantrags anzunehmen (Beschlussempfehlung und Bericht, LT-Drs. 14/5208).

Am 24. Oktober 2007 verabschiedete der Landtag in zweiter Lesung das Straffungsgesetz

(Plenarprotokoll 14/71), das am 20. November 2007 verkündet wurde (GV. NRW. S. 482)

und am Tag nach der Verkündung in Kraft trat.

3. a)

Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes Nordrhein-Westfalen −

Eingliederungsgesetz −. Dieses sieht in seinem § 1 vor, die den Versorgungsämtern

übertragenen Aufgaben den Kreisen und kreisfreien Städten, den Landschaftsverbänden

und den Bezirksregierungen zu übertragen sowie die Versorgungsämter mit Ablauf des

31. Dezember 2007 aufzulösen. Im Einzelnen werden die Aufgabenbereiche des

Schwerbehindertenrechts (§ 2) sowie des Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetzes (§ 5)

mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf die Kreise und kreisfreien Städte übertragen. Die

Bereiche der Kriegsopferfürsorge (§ 3) und des Sozialen Entschädigungsrechts (§ 4) gehen

zum gleichen Zeitpunkt auf die Landschaftsverbände über, auf den Landschaftsverband

Westfalen-Lippe als landesweite Zuständigkeit zusätzlich die Aufgaben nach dem Gesetz

über den Bergmannversorgungsschein (§ 8 Abs. 2). Die restlichen Zuständigkeiten der

Versorgungsämter werden − teilweise als landesweite Zuständigkeit − den

Bezirksregierungen übertragen.

Eingliederungsgesetz bestimmt den Übergang der Beamten, die bei den

Versorgungsämtern mit den übergehenden Aufgaben betraut waren, zum 1. Januar 2008

kraft Gesetzes nach Maßgabe der Absätze 3 und 4 und der §§ 11 bis 21 auf die dort jeweils

genannten kommunalen Körperschaften. Ebenso ist die Überleitung der nicht unmittelbar

mit den übergehenden Aufgaben betrauten Beamten vorgesehen (§ 9 Abs. 1 Satz 4). Nach

den Absätzen 3 und 4 bereitet das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales den

Personalübergang auf der Grundlage eines Zuordnungsplans vor. Dieser Plan ist unter

Berücksichtigung sozialer Kriterien und dienstlicher Belange sowie unter angemessener

Mitwirkung der neuen Aufgabenträger zu erstellen (Abs. 3). Soweit Beamte auf kommunale

Körperschaften übergehen, sind zwischen dem Land und den aufnehmenden

Körperschaften für jedes Versorgungsamt Personalüberleitungsverträge abzuschließen

(Abs. 4).

Entsprechende Regelungen enthält § 10 Eingliederungsgesetz für die Überleitung der

Tarifbeschäftigten mit dem wesentlichen Unterschied, dass diese den kommunalen

Körperschaften kraft Gesetzes im Wege der Personalgestellung zur

Aufgabenwahrnehmung zur Verfügung gestellt werden. Einzelheiten der

Personalgestellung sind in für jedes Versorgungsamt zu schließenden

Personalgestellungsverträgen zu regeln (Abs. 6).

Die §§ 11 bis 21 Eingliederungsgesetz regeln für den Bereich jedes Versorgungsamts den

Übergang der Beamten und Tarifbeschäftigen, soweit es für die Aufgabenerfüllung

erforderlich ist, entsprechend den von ihnen wahrgenommenen Aufgaben anteilig auf

bestimmte Kreise und kreisfreie Städte, Landschaftsverbände und Bezirksregierungen.

enthalten. Kern dieser Regelungen ist der in § 23 vorgesehene Belastungsausgleich, der

den kommunalen Aufgabenträgern neben Sach- und Dienstleistungen gemäß § 24 für die

wesentlichen übernommenen Aufgaben gewährt wird.

Nach § 23 Abs. 2 Eingliederungsgesetz umfasst der finanzielle Ausgleich den

Personalaufwand für die übergeleiteten Beamten einschließlich der gesetzlichen

Leistungen des Dienstherrn mit Ausnahme der Versorgungsanwartschaften und der

Versorgungsleistungen. Dabei errechnet sich der Personalaufwand durch Multiplikation der

einzelnen Planstellen der übergeleiteten Beamten mit den Jahresdurchschnittskosten pro

Planstelle in Höhe von 35.000 Euro. Die Versor-gungsleistungen für die übergeleiteten

Beamten einschließlich der Beihilfeaufwendungen trägt das Land unmittelbar (§ 23 Abs. 9

Eingliederungsgesetz). Für die Tarifbeschäftigten ist kein Ausgleich vorgesehen, weil das

Land insoweit die gesamten Personalkosten leistet.

Als Ausgleich für den allgemeinen Sachaufwand ist nach § 23 Abs. 3 Satz 1

Eingliederungsgesetz ein pauschaler Zuschlag in Höhe von 10 % auf die fiktiven gesamten

Personalkosten vorgesehen. Berechnungsgrundlage ist die Zahl der nach der

Kostenfolgeabschätzung (Anlage 1 zum Straffungsgesetz) notwendigen Beschäftigten,

wobei der Jahresdurchschnittswert für Beamte von 35.000 Euro, für gestellte

Tarifbeschäftigte von 46.500 Euro und für im Wege des Nachersatzes betraute Beschäftigte

von 46.000 Euro anzusetzen ist. Zur Ermittlung der Jahresdurchschnittskosten sind die

veranschlagten Personalausgaben des Haushaltsansatzes für 2007 zu Grunde gelegt

worden; die in der Kostenfolgeabschätzung genannten Zahlen der jeweils notwendigen

Beschäftigten orientieren sich ausgehend vom im Jahr 2007 vorhandenen

Personalbestand von 1.500 Stellen schrittweise abnehmend an dem im Jahr 2014 zu

erreichenden optimierten Stellenbedarf von 1.348 Stellen zuzüglich der 19,5 Stellen der mit

der Widerspruchs- und Klagebearbeitung im Sozialen Entschädigungsrecht befassten

Beschäftigten, die gemäß § 22 Eingliederungsgesetz auf die Landschaftsverbände

übergehen. Daneben können nach § 23 Abs. 3 Satz 2 Eingliederungsgesetz die den

einzelnen Büroarbeitsplätzen der Beschäftigten der Versorgungsämter zugehörigen

Ausstattungsgegenstände einvernehmlich und unentgeltlich auf die jeweiligen neuen

Aufgabenträger übertragen werden.

Nur für die Jahre 2008 und 2009 ist in § 23 Abs. 4 Eingliederungsgesetz zur Abgeltung

aufgabenspezifischer Besonderheiten sowie des Umstellungsaufwandes ein weiterer

Zuschlag von 10 % auf den nach den Absätzen 2 und 3 ermittelten Personalaufwand

vorgesehen.

§ 23 Abs. 5 Eingliederungsgesetz bestimmt die von 2008 bis 2014 geringer werdende und

anschließend gleich bleibende Gesamthöhe des auf diese Weise ermittelten finanziellen

Ausgleichs wie folgt:

1. In den Jahren 2008 und 2009: 32.230.378 Euro

2. Im Jahr 2010: 26.081.906 Euro

3. Im Jahr 2011: 25.591.154 Euro

4. Im Jahr 2012: 25.100.402 Euro

5. Im Jahr 2013: 24.609.650 Euro

6. Ab dem Jahr 2014: 24.118.898 Euro.

Für den Fall, dass sich auf Grund der tatsächlichen Zuordnung der Beamten zu den

kommunalen Körperschaften Mehr- oder Minderbelastungen ergeben, ist eine Anpassung

im Verordnungsweg vorgesehen (§ 23 Abs. 5 Satz 3 Eingliederungsgesetz). Die Verteilung

dieser Gesamtbeträge auf die unterschiedlichen Aufgabenbereiche und kommunalen

Körperschaften ergibt sich aus der Kostenfolgeabschätzung (§ 23 Abs. 5 Satz 2

Eingliederungsgesetz) und dem in Anlage 2 zum Straffungsgesetz aufgeführten

Verteilschlüssel (§ 23 Abs. 6 Einglie-derungsgesetz).

§ 23 Abs. 7 Eingliederungsgesetz betrifft den Nachersatz für ausgeschiedene Beschäftigte,

zu dem die kommunalen Aufgabenträger berechtigt sind, soweit der vorhandene

Personalbestand den optimierten Bedarf unterschreitet und das Land keine entsprechende

Ersatzgestellung vornimmt.

Einzelheiten des finanziellen Ausgleichs nach § 23 Abs. 2 bis 9 Eingliederungsgesetz

können gemäß § 23 Abs. 10 des Gesetzes durch Rechtsverordnung geregelt werden.

Nach § 24 Eingliederungsgesetz gewährt das Land den kommunalen Körperschaften die

kostenlose Nutzung des bisher beim Land eingesetzten IT-Verfahrens, das auf Kosten des

Landes betrieben, gepflegt und weiterentwickelt wird. Allerdings haben die Kreise und

kreisfreien Städte die Anbindung an das Landesverwaltungsnetz in eigener Zuständigkeit

sicherzustellen.

§ 25 Eingliederungsgesetz schließlich sieht eine Auswertung des Belastungsausgleichs

sowie eine Anpassung vor, wenn sich herausstellt, dass die Annahmen der

Kostenprognose unzutreffend waren und der Ausgleich grob unangemessen ist.

Ergänzend zu diesen Bestimmungen wurde den neuen Aufgabenträgern nach

haushaltsrechtlichen Regelungen eine fachbezogene Pauschale in Höhe von insgesamt

32.045.000 Euro zur Aufklärung des medizinischen Sachverhalts sowie für Prozess- und

Gerichtskosten zur Verfügung gestellt. Die Summe wurde nachträglich um 1.325.800 Euro

erhöht, weil die kommunalen Aufgabenträger anders als zuvor das Land nicht von

Gerichtsgebühren befreit sind.

Mit Verordnung vom 13. Februar 2008 (GV. NRW. 190) wurden weitere Einzelheiten des

Belastungsausgleichs näher bestimmt. An ihre Stelle trat später die Verordnung vom

4. November 2008 (GV. NRW. S. 670) – AusgleichsVO −, mit der die Gesamthöhe des im

Jahr 2008 zu zahlenden Ausgleichs nach § 23 Abs. 5 Eingliederungsgesetz auf

33.531.513,50 Euro angepasst und in konkreten Beträgen auf die neuen Aufgabenträger

verteilt wurde. Die Gesamthöhe des für das Jahr 2009 zu gewährenden Ausgleichs wurde

mit Änderungsverordnung vom 5. November 2009 (GV. NRW. S. 553) auf 34.382.247,59

Euro angepasst. Für die Jahre 2008 und 2009 ist vorgesehen, zur Vermeidung einer

groben Unbilligkeit die Berechnung des Ausgleichs auf der Basis der am 1. Januar 2008

tatsächlich übergeleiteten Beamten und gestellten Tarifbeschäftigten vorzunehmen. Bei

Unterschreiten der im Verteilungsschlüssel in Anlage 2 Straffungsgesetz vorgesehenen

Gesamtzahl der jeweils zu stellenden Beschäftigen aus vom Land zu vertretenden Gründen

soll insoweit die Jahreskostenpauschale für Nachersatz zu Grunde gelegt werden (§ 4

AusgleichsVO).

II.

NRW. S. 622) wurden die staatlichen Aufgaben der Umweltverwaltung zum 1. Januar 2007

bei den Bezirksregierungen gebündelt. Am 6. September 2007 brachte die

Landesregierung nach vorheriger Beteiligung von Vertretern der kommunalen

Spitzenverbände und der betroffenen Behörden einen Gesetzentwurf zur

Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts (LT-Drs. 14/4973) in den Landtag ein.

Nach der ersten Lesung führten der Ausschuss für Kommunalpolitik und

Verwaltungsstrukturreform sowie der Ausschuss für Umwelt und Naturschutz,

Landwirtschaft und Verbraucherschutz in einer gemeinsamen Sitzung am 7. November

2007 eine öffentliche Anhörung durch. Es äußerten sich unter anderem Vertreter der

kommunalen Spitzenverbände, Rechtswissenschaftler und Verbandsvertreter

(Ausschussprotokoll 14/525). Die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände vertraten im

Detail unterschiedliche Standpunkte zur Sachgerechtigkeit der vorgesehenen

Zuständigkeitsabgrenzungen. Übereinstimmend äußerten sie die Auffassung, der

Regierungsentwurf stelle den kommunalen Aufgabenträgern die notwendigen Ressourcen

nicht in ausreichendem Maße zur Verfügung; insbesondere sei der angesetzte

Personalbedarf zu gering bemessen. Die Kostenerstattung dürfe nicht vom

Personalübergang abhängig gemacht werden. Die Kostenfolgeabschätzung sei überdies in

zentralen Punkten nicht nachvollziehbar. Sie forderten eine wesentliche Nachbesserung

des Belastungsausgleichs und erhoben Bedenken gegen die Regelungen zum

Personalübergang (Ausschussprotokoll 14/525, S. 8-16 sowie LT-Stellungnahmen

14/1629, 14/1632 und 14/1639).

Der Ausschuss für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz sprach

sich in seiner abschließenden Beratung mehrheitlich dafür aus, den Gesetzentwurf

anzunehmen. Zur abschließenden Sitzung des Ausschusses für Kommunalpolitik und

Verwaltungsstrukturreform im November 2007 wurde ein Änderungsantrag mit

geringfügigen Änderungen am Gesetzentwurf eingebracht. Hierzu zählte vor allem eine

deutliche Erhöhung der Pauschalbeträge, die für das übergegangene Personal gezahlt

werden sollten. Der neuen Berechnung lagen die durchschnittlichen Kosten des zum

1. Januar 2008 für die Überleitung zu den Kommunen konkret vorgesehenen Personals zu

Grunde. Am Ende der Beratungen sprach sich der Ausschuss mehrheitlich dafür aus, den

Gesetzentwurf in der Fassung des Änderungsantrags anzunehmen (Beschlussempfehlung

und Bericht, LT-Drs. 14/5588, S. 145 ff.).

Am 7. Dezember 2007 verabschiedete der Landtag in dritter Lesung das

Umweltrechtskommunalisierungsgesetz (Plenarprotokoll 14/78), das am 19. Dezember

2007 verkündet wurde (GV. NRW. S. 482, Berichtigung vom 14. Februar 2008,

GV. NRW. S. 155) und am Tag nach der Verkündung in Kraft trat.

Neuverteilung der Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Umweltrechts. In seinem Artikel 15

begründet es eine neue Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz − ZustVU −, die an die

Stelle der bisherigen Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet des

technischen Umweltschutzes − ZustVOtU − tritt. Danach werden im Grundsatz alle

umweltrechtlichen Zuständigkeiten vorbehaltlich ausdrücklicher abweichender

Zuweisungen den Kreisen und kreisfreien Städten übertragen. Obere oder oberste

staatliche Behörden bleiben nur noch zuständig, soweit besonders umweltrelevante oder

kreisübergreifende Tatbestände betroffen sind. Diese Zuständigkeit erfasst grundsätzlich

alle weiteren gewerblichen Anlagen auf demselben Grundstück bzw. in engem räumlichen

Zusammenhang ("Zaunprinzip", vgl. § 2 Abs. 2 und 3 ZustVU). Artikel 61 UmwKommG

regelt die Folgen der Aufgabenübertragung auf die Kommunen in dem Gesetz zur

Regelung der personalrechtlichen und finanzwirtschaftlichen Folgen der

Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts (Kommunalisierungsfolgengesetz) −

KomFG −.

Maßnahmen geregelt. Nach § 1 KomFG stellt das Land den Kreisen und kreisfreien

Städten das zur Erfüllung der ihnen durch die Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz

zum 1. Januar 2008 neu übertragenen Aufgaben erforderliche Fachpersonal zur Verfügung.

Die Zahl der insgesamt übergeleiteten 296 Stellen und ihre Verteilung auf die Kreise und

kreisfreien Städte ergeben sich aus dem Verteilschlüssel in Anlage 1 zum UmwKommG.

§ 2 Abs. 1 KomFG bestimmt den Übergang der Beamten, die bei den Bezirksregierungen

mit den übergehenden Aufgaben betraut waren, zum 1. Januar 2008 kraft Gesetzes nach

Maßgabe der Absätze 2 und 3 auf die Kreise und kreisfreien Städte. Nach den Absätzen 2

und 3 bereitet die jeweilige Bezirksregierung den Personalübergang auf der Grundlage

eines Zuordnungsplans vor. Dieser Plan ist im Einvernehmen mit dem Ministerium für

Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz unter Berücksichtigung

sozialer Kriterien und dienstlicher Belange sowie unter angemessener Mitwirkung der

neuen Aufgabenträger zu erstellen (Abs. 2). Zwischen dem Land und den übernehmenden

kommunalen Körperschaften sind Personalüberleitungsverträge abzuschließen (Abs. 3).

Entsprechende Regelungen enthält § 3 KomFG für die Überleitung der Tarifbeschäftigten

mit dem wesentlichen Unterschied, dass diese kraft Gesetzes in das Ministerium für

Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz übergeleitet und den

Kreisen und kreisfreien Städten im Wege der Personalgestellung zur

Aufgabenwahrnehmung kraft Gesetzes zur Verfügung gestellt werden. Einzelheiten der

Personalgestellung sind in Personalgestellungsverträgen zu regeln (Abs. 3).

Kostenfolgen enthalten. Kern dieser Regelungen ist der in § 4 KomFG vorgesehene

Belastungsausgleich, der den kommunalen Aufgabenträgern für die wesentlichen

übernommenen Aufgaben gewährt werden soll.

Nach § 4 Abs. 2 KomFG umfasst der finanzielle Ausgleich den Personalaufwand für die

übergeleiteten Beamten einschließlich der gesetzlichen Leistungen des Dienstherrn mit

Ausnahme der Versorgungsanwartschaften und der Versorgungsleistungen. Dabei

errechnet sich der Personalaufwand durch Multiplikation der einzelnen Planstellen der

übergeleiteten Beamten mit den Jahresdurchschnittskosten pro Planstelle in Höhe von

43.300 Euro. Die Versorgungsleistungen für die übergeleiteten Beamten einschließlich der

Beihilfeaufwendungen trägt das Land unmittelbar (§ 4 Abs. 10 KomFG). Für die

Tarifbeschäftigten ist kein Ausgleich vorgesehen, weil das Land insoweit die gesamten

Personalkosten leistet.

Als Ausgleich für den allgemeinen Sachaufwand ist nach § 4 Abs. 3 KomFG ein

pauschaler Zuschlag in Höhe von 10 % auf die fiktiven gesamten Personalkosten

vorgesehen. Berechnungsgrundlage ist die Zahl der nach der Kostenfolgeabschätzung

(Anlage 2 zum UmwKommG) notwendigen Beschäftigten, wobei der

Jahresdurchschnittswert für Beamte von 43.300 Euro, für gestellte Tarifbeschäftigte von

47.400 Euro und für im Wege des Nachersatzes betraute Beschäftigte von 51.800 Euro

anzusetzen ist. Diese jährlichen Pauschbeträge orientieren sich an den durchschnittlichen

Personalkosten der − nach den bereits vor Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens

entwickelten Zuordnungsplänen − tatsächlich übergeleiteten Beamten (vgl. LT-Drs.

14/5588, S. 149 f. und 153). Zusätzlich gewährt § 4 Abs. 3 Satz 2 KomFG zum Abgleich

des Aufwands für die Implementierung der neuen Aufgaben einen einmaligen pauschalen

Zuschlag von 10 % auf die fiktiven Personalkosten. Daneben können die den einzelnen

Büroarbeitsplätzen der übergeleiteten und gestellten Bediensteten zugehörigen

Ausstattungsgegenstände einvernehmlich und unentgeltlich auf die übernehmenden

Kommunen übertragen werden. Der finanzielle Ausgleich reduziert sich gemäß § 4 Abs. 4

KomFG zur Realisierung von im Landeshaushalt vorgesehenen Einsparverpflichtungen um

folgende Beträge:

2008: 200.000 Euro

2009: 500.000 Euro

2010: 700.000 Euro

ab 2011: 800.000 Euro.

Einnahmen aus Gebühren im Bereich der neuen Aufgaben sollen zunächst für zwei Jahre

an das Land abgeführt werden; anschließend werden die nach den Erfahrungen der ersten

zwei Jahre künftig zu erwartenden Einnahmen vom Belastungsausgleich abgezogen (§ 4

Abs. 5 KomFG).

§ 4 Abs. 6 KomFG bestimmt die von 2008 bis 2010 geringer werdende Gesamthöhe des

nach den Absätzen 2 bis 4 ermittelten finanziellen Ausgleichs wie folgt:

1. Im Jahr 2008: 11.994.160 Euro

2. Im Jahr 2009: 10.381.730 Euro

3. Im Jahr 2010: 10.181.730 Euro

Für den Fall, dass sich auf Grund der tatsächlichen Zuordnung der Beamten zu den

kommunalen Körperschaften Mehr- oder Minderbelastungen ergeben, ist eine Anpassung

im Verordnungsweg vorgesehen (§ 4 Abs. 6 Satz 2 KomFG). Die Verteilung dieser

Gesamtbeträge auf die kommunalen Körperschaften ergibt sich aus dem in Anlage 1 zum

UmwKommG aufgeführten Verteilschlüssel (§ 4 Abs. 7 KomFG).

§ 4 Abs. 8 KomFG betrifft den Nachersatz für ausgeschiedene Beschäftigte. Danach ist der

für sie zu Grunde gelegte Jahresdurchschnittskostenbetrag von 51.800 Euro bei künftigen

Besoldungsänderungen eines Beamten der Besoldungsgruppe A 11/A 12 jeweils

anzupassen.

Einzelheiten des finanziellen Ausgleichs nach § 4 Abs. 2 bis 10 KomFG können gemäß § 4

Abs. 11 Satz 2 KomFG durch Rechtsverordnung geregelt werden.

§ 5 KomFG sieht eine Auswertung des Belastungsausgleichs sowie eine Anpassung vor,

wenn sich herausstellt, dass die Annahmen der Kostenprognose unzutreffend waren und

der Ausgleich grob unangemessen ist.

Mit Verordnung gemäß § 4 Abs. 11 KomFG (KommunalisierungsfolgenVO − KFVO

Umwelt) vom 16. März 2008 (GV. NRW. 346) wurden weitere Einzelheiten des

Belastungsausgleichs näher bestimmt. Nach § 2 KFVO Umwelt deckt der pauschale

Ausgleich für Sachaufwand auch die Schaffung der technischen Voraussetzungen für die

Anwendung der vom Land zur Verfügung gestellten IT-Fachverfahren, soweit sie nicht

durch das Land sichergestellt werden. Für die Jahre 2008 und 2009 ist vorgesehen, zur

Vermeidung einer groben Unbilligkeit die Berechnung des Ausgleichs auf der Basis der am

1. Januar 2008 tatsächlich übergeleiteten Beamten und gestellten Tarifbeschäftigten

vorzunehmen. Bei Unterschreiten der im Verteilerschlüssel in Anlage 1 zum UmwKommG

vorgesehenen Gesamtzahl der jeweils zu stellenden Beschäftigten aus vom Land zu

vertretenden Gründen soll insoweit die Jahreskostenpauschale für Nachersatz zu Grunde

gelegt werden (§ 3 KFVO Umwelt).

III.

Beschwerdeführer eine Verletzung ihres Rechts der Selbstverwaltung, insbesondere ihrer

Finanzhoheit durch Missachtung des Konnexitätsprinzips gemäß Art. 78 Abs. 3 LV NRW

und ihres Anspruchs gegen das Land auf gemeindefreundliches Verhalten geltend.

Der Beschwerdeführer zu 1. beantragt

festzustellen, dass das Zweite Gesetz zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-

Westfalen vom 30. Oktober 2007 (GVBl. NRW. S. 481 ff.) und das Gesetz zur

Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts vom 11. Dezember 2007 (GV. NRW.

S. 662 ff.) insoweit mit den Vorschriften der Landesverfassung über das Recht der

Selbstverwaltung unvereinbar sind, als

der für die Kommunalisierung der Versorgungsverwaltung und Umweltverwaltung

vorgesehene Belastungsausgleich die Vorgaben des Konnexitätsprinzips gemäß Art. 78

Abs. 3 LV NRW missachtet und

im Gesetzgebungsverfahren des Zweiten Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in

Nordrhein-Westfalen vom 30. Oktober 2007 (GVBl. NRW. S. 481 ff.) gegen die

verfassungsrechtlich garantierten prozeduralen Vorgaben des Art. 78 Abs. 3 Satz 5 LV

NRW i. V. m. §§ 7 und 8 KonnexAG NRW verstoßen und damit zugleich der Anspruch des

Beschwerdeführers zu 1. auf gemeindefreundliches Verhalten verletzt worden ist.

Der Beschwerdeführer zu 2. beantragt

festzustellen, dass das Zweite Gesetz zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-

Westfalen vom 30. Oktober 2007 (GVBl. NRW. S. 481 ff.) insoweit mit den Vorschriften der

Landesverfassung über das Recht der Selbstverwaltung unvereinbar ist, als

der für die Kommunalisierung der Versorgungsverwaltung vorgesehene

Belastungsausgleich die Vorgaben des Konnexitätsprinzips gemäß Art. 78 Abs. 3 LV NRW

missachtet und

im Gesetzgebungsverfahren des Zweiten Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in

Nordrhein-Westfalen vom 30. Oktober 2007 (GVBl. NRW. S. 481 ff.) gegen die

verfassungsrechtlich garantierten prozeduralen Vorgaben des Art. 78 Abs. 3 Satz 5 LV

NRW i. V. m. §§ 7 und 8 KonnexAG NRW verstoßen und damit zugleich der Anspruch des

Beschwerdeführers zu 2. auf gemeindefreundliches Verhalten verletzt worden ist.

Der Beschwerdeführer zu 3. beantragt

festzustellen, dass das Gesetz zur Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts

vom 11. Dezember 2007 (GV. NRW. S. 662 ff.) insoweit mit den Vorschriften der

Landesverfassung über das Recht der Selbstverwaltung unvereinbar ist, als

der für die Kommunalisierung der Umweltverwaltung vorgesehene

Belastungsausgleich die Vorgaben des Konnexitätsprinzips gemäß Art. 78 Abs. 3 LV NRW

missachtet.

Zur Begründung tragen die Beschwerdeführer vor:

nicht den strikten Vorgaben des landesverfassungsrechtlichen Konnexi-tätsprinzips.

Dieses verlange einen finanzkraftunabhängigen vollständigen Ausgleich aller notwendigen

durchschnittlichen Aufwendungen, die durch wesentliche Belastungen bei

Aufgabenübertragungen entstünden. Das Ausgleichserfordernis bestehe danach immer

dann, wenn in nennenswertem Umfang kommunale Ressourcen in Anspruch genommen

werden müssten. Auch wenn der Aufwendungsersatz pauschaliert zu leisten sei, bestehe

ein kommunalindividueller Anspruch. Jede einzelne betroffene Gebietskörperschaft müsse

die realistische Möglichkeit haben, durch zumutbare eigene Anstrengungen zu einem

vollständigen Mehrbelastungsausgleich zu gelangen. Die zu leistenden Beträge müssten

auf Grund einer Kostenfolgeabschätzung ermittelt werden. Dabei seien alle zugänglichen

Erkenntnisse auszuschöpfen und die methodischen Vorgaben des Konnexitäts-

ausführungsgesetzes zu beachten, auch wenn diese nicht in allen Einzelheiten

Verfassungsrang besäßen. Entscheidend seien danach in erster Linie die Kosten der

übertragenen Aufgaben, die Einnahmen und die anderweitigen Entlastungen. Ergänzend

dürfe die Personalüberlassung in die Berechnung einbezogen werden, sofern hierdurch

kommunale Aufwendungen eingespart würden.

Die Ausgleichsregelungen im Straffungsgesetz und im Kommunalisierungsfolgengesetz

litten zum einen an deutlichen Mängeln im Prozess der Kostenfolgeabschätzung und

blieben zum anderen materiell-rechtlich weit hinter dem verfassungsrechtlich gebotenen

kommunalindividuellen Vollkostenausgleich zurück. In den Gesetzgebungsverfahren sei

als Berechnungsgrundlage des Belastungsausgleichs lediglich der Stellenplan der

Versorgungsverwaltung und der hierzu ergangene Beratungsbericht des

Landesrechnungshofs bzw. die Zahl der übergeleiteten Stellen aus der staatlichen

Umweltverwaltung angegeben worden. Einzelheiten insbesondere zu den

Grundannahmen der ermittelten Stellenbedarfe seien nicht genannt worden. Keine

Berücksichtigung habe gefunden, dass sich die Untersuchung des Landesrechnungshofs

gerade nicht auf die Kommunalisierung, sondern eine angedachte Zentralisierung der

Versorgungsverwaltung bezogen habe. Die Gesetzentwürfe ließen lediglich erkennen,

dass sie ein beachtliches Rationalisierungs- und Synergiepotential zu Grunde legten, das

allerdings in der Versorgungs- und Umweltverwaltung selbst nicht genutzt worden sei.

Daneben seien die Grundlagen für die Ermittlung der in beiden Gesetzen voneinander

erheblich abweichenden Personalkosten nicht nachvollziehbar. Unklar bleibe etwa, ob der

Abbau einfacher Dienste sowie Beihilfekosten hinreichend berücksichtigt worden seien.

Der Höhe nach unzureichend sei jeweils die Sachkostenpauschale. Hierbei fehle es an

jeglichen Angaben dazu, welche Kosten mit ihr abzugelten seien und ob diese

angemessen aufgefangen würden. Demgegenüber habe die Kommunale

Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGST) eine jährliche Pauschale in

Höhe von 15.600 Euro ermittelt (KGST Bericht 12/2006). Ungeachtet dessen stelle die

gesetzlich vorgesehene prozentuale Pauschale auf zu niedrige Personalkosten in Höhe

von 35.000 Euro bzw. 43.300 Euro ab, weil dabei unzulässigerweise die

Versorgungsleistungen und anwartschaften außer Betracht blieben.

Der Belastungsausgleich sei in beiden Verwaltungsbereichen auch deshalb unzureichend,

weil es jeweils zu erheblichen personalrechtlichen Vollzugsdefiziten gekommen sei,

weshalb zahlreiche Beamte erst mit deutlicher Verzögerung bei den neuen

Aufgabenträgern angekommen seien. Die defizitäre Ausstattung der Beschwerdeführer im

Zuge der Kommunalisierung der Versorgungs- und Umweltverwaltung lasse sich anhand

eigener Kostenrechnungen und -prognosen im einzelnen belegen. Die Beschwerdeführer

hätten in den übernommenen Aufgabenbereichen im Jahr 2008 erhebliche Defizite zu

verzeichnen. Teilweise betrage die Gesamtdeckungslücke deutlich mehr als 50 % der

insgesamt gewährten Landeserstattung. Die Defizite beliefen sich beim Beschwerdeführer

zu 1. im Bereich der Versorgungsverwaltung auf etwa 87.000 Euro, im Bereich der

Umweltverwaltung auf etwa 50.500 Euro, beim Beschwerdeführer zu 2. auf etwa 306.000

Euro und beim Beschwerdeführer zu 3. auf etwa 38.800 Euro. Die den Beschwerdeführern

gewährten Personalkosten genügten nicht zur Deckung der tatsächlich anfallenden Kosten.

Im Bereich des Schwerbehindertenrechts reiche das ärztliche Personal zur Bewältigung

der Aufgaben nicht aus. Unzureichend seien im Übrigen die Ausgleichsbeträge für

Sachkosten. Die Fehlbeträge der Beschwerdeführer ergäben sich hier im Wesentlichen

aus Mietkosten für die zur Aufgabenerfüllung notwendigen Räumlichkeiten, Betriebskosten,

IT-Kosten, Kosten für technische Geräte, Reise- und Fahrtkosten und insbesondere dem

allgemeinen Implementierungsaufwand. Es stehe zu erwarten, dass sich die finanziellen

Defizite weiter verschärften, wenn in den kommenden Jahren noch weniger Mittel bereit

gestellt würden. Erstmals in der mündlichen Verhandlung hat der Bevollmächtigte der

Beschwerdeführer vorgetragen, sie gingen in allen gemeinsam verhandelten Verfahren in

den Bereichen der Versorgungs- und Umweltverwaltung von einem kommunalen

Gesamtdefizit in Höhe von 20 Millionen Euro aus.

prozedurale Vorgaben verstoßen und hierdurch der Grundsatz des gemeindefreundlichen

Verhaltens verletzt worden. Das im Konnexitätsausführungsgesetz geregelte gestufte

Verfahren zur Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände stelle sich als notwendige

Ergänzung des Konnexitätsprinzips dar. Die Notwendigkeit dieser Konsultation sei

Ausdruck der kommunalen Selbstverwaltung. Das zentrale Mitwirkungsrecht der

kommunalen Spitzenverbände sei verletzt worden. Trotz mehrfacher Nachfrage sei den

Verbänden das Protokoll des Konsensgesprächs bis zur Einbringung des Gesetzentwurfs

in den Landtag nicht rechtzeitig übermittelt worden. So hätten sie keine Gelegenheit

erhalten, eine abschließende Stellungnahme abzugeben, die dem Gesetzentwurf hätte

beigefügt und dem Landtag hätte zugeleitet werden können.

Begründung im Wesentlichen Bezug auf ihre Ausführungen in den Verfahren VerfGH 19/08

und 21/08. Ergänzend führt sie aus:

Die unterschiedlich hohen Jahresdurchschnittskosten je Planstelle in der

Versorgungsverwaltung einerseits und der Umweltverwaltung andererseits ergäben sich

aus der unterschiedlichen Personalstruktur. Die von den Beschwerdeführern angeführten

Kostendefizite ließen keine Rückschlüsse auf die Tragfähigkeit der

Kostenfolgeabschätzungen zu. Darüber hinaus klafften selbst die durch die jeweils zwei

beschwerdeführenden Kreise vorgelegten Zahlen extrem auseinander und könnten

keinerlei Repräsentativität beanspruchen. Sofern Kosten anfielen, weil die

Beschwerdeführer von den Sachleistungsangeboten des Landes keinen Gebrauch

machten, handele es sich nicht mehr um durchschnittliche Aufwendungen einer sparsam

wirtschaftenden Kommune.

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig.

§ 52 Abs. 1 des Verfassungsgerichtshofgesetzes (VerfGHG) statthaft, weil die

Beschwerdeführer als Kreise Gemeindeverbände im Sinne von Art. 78 LV NRW sind und

sich gegen landesrechtliche Gesetzesvorschriften wenden, die sie für unvereinbar mit Art.

78 Abs. 1 und 3 LV NRW halten.

II.

angegriffene Gesetz in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art. 78 Abs. 1 LV NRW,

insbesondere auch in seiner Ausprägung durch die Konnexitäts-bestimmungen in Art. 78

Abs. 3 LV NRW, verletzt zu sein. Eine Verletzung des Konnexitätsprinzips erscheint

möglich. Denn die Beschwerdeführer können geltend machen, der zur Aufgabenerfüllung

jeweils vorgesehene Ausgleich genüge nicht dem verfassungsrechtlichen

Konnexitätserfordernis.

III.

52 Abs. 2 VerfGHG, erhoben worden.

Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet.

Der Belastungsausgleich (unten II.) und die Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände

im Gesetzgebungsverfahren betreffend die Kommunalisierung der Versorgungsverwaltung

(unten III.) verstoßen nicht gegen Art. 78 LV NRW.

der Kommunalverfassungsbeschwerde nur auf eine Verletzung der "Vorschriften der

Landesverfassung über das Recht der Selbstverwaltung" überprüft werden. Art. 78 Abs. 1

LV NRW gewährleistet ebenso wie Art. 28 Abs. 2 GG den Gemeinden und Kreisen das

Recht der Selbstverwaltung (vgl. VerfGH NRW, OVGE 46, 294, 303). Teilaspekt des

Selbstverwaltungsrechts ist unter anderem die Finanzhoheit. Sie bezieht sich auf die

Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung, namentlich auf die Befugnis, die

Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft einschließlich der Haushaltsführung im Rahmen der

Gesetze selbständig zu regeln, sowie auf das Recht auf eine angemessene

Finanzausstattung (vgl. VerfGH NRW, NWVBl. 2002, 101, 103). Hierzu gehört gemäß

Art. 78 Abs. 3 LV NRW mittlerweile auch der Anspruch auf einen besonderen

Anforderungen entsprechenden Kostenausgleich bei Übertragung neuer Aufgaben auf die

Gemeinden oder Gemeindeverbände.

nicht absolut. Art. 78 Abs. 2 LV NRW garantiert dieses Recht ebenso wie Art. 28 Abs. 2 GG

nur im Rahmen der Gesetze.

Gesetzliche Eingriffe in das Selbstverwaltungsrecht unterliegen im Hinblick auf das

verfassungsrechtliche Gewicht der Gewährleistung Grenzen. Sie dürfen den Kernbereich

der Selbstverwaltungsgarantie nicht antasten und haben außerhalb des Kernbereichs das

verfassungsrechtliche Aufgabenverteilungsprinzip hinsichtlich der Angelegenheiten der

örtlichen Gemeinschaft zu Gunsten der Gemeinden und hinsichtlich der auf das Kreisgebiet

beschränkten überörtlichen Aufgaben zu Gunsten der Kreise sowie das

Verhältnismäßigkeitsprinzip und das Willkürverbot zu beachten (vgl. VerfGH NRW, OVGE

46, 294, 304 m. w. N.).

II.

Der für die Übertragung neuer Aufgaben durch §§ 23 bis 25 Eingliederungsgesetz und § 4

KomFG jeweils vorgesehene Belastungsausgleich verstößt nicht gegen die Vorgaben des

Konnexitätsprinzips gemäß Art. 78 Abs. 3 LV NRW.

1. a)

5 LV NRW in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 22. Juni 2004 (GV. NRW. S. 360)

nähere Vorgaben für eine Kostenerstattungsregelung fest, die gleichzeitig mit einer

Verpflichtung der Gemeinden oder Gemeindeverbände zur Übernahme und Durchführung

öffentlicher Aufgaben durch Gesetz oder Rechtsverordnung gemäß Satz 1 getroffen werden

muss. Führt die Übertragung neuer oder die Veränderung bestehender und übertragbarer

Aufgaben zu einer wesentlichen Belastung der davon betroffenen Gemeinden oder

Gemeindeverbände, ist dafür gemäß Satz 2 durch Gesetz oder Rechtsverordnung auf

Grund einer Kostenfolgeabschätzung ein entsprechender finanzieller Ausgleich für die

entstehenden notwendigen, durchschnittlichen Aufwendungen zu schaffen. Nach Satz 3

soll der Aufwendungsersatz pauschaliert geleistet werden. Satz 4 sieht eine Anpassung

des finanziellen Ausgleichs für die Zukunft vor, wenn nachträglich eine wesentliche

Abweichung von der Kostenfolgeabschätzung festgestellt wird. Gemäß Satz 5 regelt das

Nähere zu den Sätzen 2 bis 4 ein Gesetz, das die Grundsätze der Kostenfolgeabschätzung

festlegt und Bestimmungen über eine Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände trifft.

In dieser Form wurde die Regelung während des Gesetzgebungsverfahrens in den

Ausschussberatungen erarbeitet und schließlich von allen damaligen Fraktionen des

Landtags (SPD, CDU, FDP, Bündnis 90/Die Grünen) getragen. Mit der Einführung des

strikten Konnexitätsprinzips zwischen gesetzlicher Aufgabenveranlassung und

Finanzierungslast soll sichergestellt werden, dass die Kommunen zukünftig vor

Aufgabenübertragungen oder -veränderungen ohne konkreten Ausgleich der zusätzlichen

finanziellen Belastungen geschützt werden. Die Neuregelung soll zu mehr Transparenz

und einer Schärfung des Kostenbewusstseins führen. Zu diesem Zweck sieht die

Verfassung vor, dass das Land und die kommunalen Spitzenverbände in einem gesetzlich

geregelten Beteiligungsverfahren über die Aufgabenübertragung bzw. -veränderung und

die Kostenabschätzung ins Gespräch kommen, und zwar mit dem erklärten Ziel, einen

Kompromiss zu finden (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Hauptausschusses, LT-

Drs. 13/5515, S. 20).

Grundlage der gemeindlichen Selbstverwaltung zu sichern, zu unterscheiden. Es ist eine

von der Finanzkraft der Kommune unabhängige Ausgleichsregelung, die neben die

allgemeinen Bestimmungen zur Absicherung einer finanziellen Mindestausstattung durch

originäre kommunale Einnahmen und den kommunalen Finanzausgleich tritt (vgl. LT-Drs.

13/5515, S. 21; BVerfGE 103, 332, 360; BayVerfGH, BayVBl. 2007, 364, 365). Mit dem

Erfordernis eines "entsprechenden" finanziellen Ausgleichs hat sich der Verfassungsgeber

bewusst für das sogenannte strikte Konnexitätsprinzip entschieden. Ein bloß

"angemessener" Ausgleich im Sinne eines relativen Konnexitätsprinzips genügt nicht (vgl.

auch VerfGH Bbg., DÖV 2002, 522, 523; SächsVerfGH, LKV 2001, 223, 224; StGH

Bad.Württ., ESVGH 49, 5, 11).

über die Deckung der Kosten nach dem strikten Konnexitätsprinzip setzt voraus, dass sich

der Gesetzgeber über die finanziellen Auswirkungen der gesetzlichen Regelung auf die

Gemeinden und Gemeindeverbände klar wird und seine Entscheidungsgrundlagen,

insbesondere zum Schutz der Kommunen, transparent macht (vgl. BayVerfGH, BayVBl.

2007, 364, 366, m. w. N.). Deshalb verpflichtet die Verfassung den Gesetzgeber zur

Aufstellung einer Kostenfolgeabschätzung. Ergänzend sichert sie das Transparenzgebot

ab durch den Verfassungsauftrag, in einem Ausführungsgesetz die Grundsätze der

Kostenfolgeabschätzung festzulegen und Bestimmungen über eine Beteiligung der

kommunalen Spitzenverbände zu treffen. Aus der dieser Verfassungsbestimmung

ausweislich der Gesetzesbegründung zu Grunde liegenden Überzeugung, ein striktes

Konnexitätsprinzip funktioniere nicht ohne eine Verfahrensregelung (vgl. LT-Drs. 13/5515,

S. 20), ergibt sich erstens, dass ein solches Ausführungsgesetz verfassungsrechtlich

zwingend erlassen sein muss und dass zweitens der aufgabenübertragende Gesetzgeber

in diesem (einfachen) Gesetz einen Rahmen für die Kostenfolgeabschätzung und das

Beteiligungsverfahren vorfindet, an den er gebunden ist. Nach dem Sinngehalt der

Neufassung des Art. 78 Abs. 3 Satz 5 LV NRW muss der Gesetzgeber bereits im

Entwurfsstadium einer beabsichtigten Aufgabenübertragung diesen Rahmen beachten.

Obwohl das Ausführungsgesetz einfaches Recht ist, das der Gesetzgeber (unter Befolgung

der verfassungsrechtlichen Bindung) ändern kann, muss der aufgabenübertragende

Gesetzgeber kraft der verfassungsrechtlichen Verpflichtung aus Art. 78 Abs. 3 Satz 5 LV

NRW die zentralen von ihm selbst gesetzten Maßstäbe des Ausführungsgesetzes

einhalten (vgl. zum verfassungsrechtlich verankerten Schutz der Selbstverwaltung durch

einfachrechtlich ausgestaltete Verfahren Kemmler, DÖV 2008, 983, 990 m. w. N., sowie

StGH Bad.-Württ., ESVGH 49, 241, 252 ff., 256, unter Bezugnahme auf BVerfGE 90, 60, 96;

ebenso BayVerfGH, Entscheidung vom 28. November 2007 − Vf. 15-VII-05 −, juris,

Rn. 213 ff., unter Bezugnahme auf BVerfGE 86, 90, 108 f.). Konkret verpflichtet das

Landesverfassungsrecht zur Befolgung des Ausführungsgesetzes, soweit es entsprechend

dem verfassungsrechtlichen Erfordernis nach Art. 78 Abs. 3 Satz 5 Halbsatz 2 LV NRW die

Grundsätze der Kostenfolgeabschätzung festlegt und Bestimmungen über eine Beteiligung

der kommunalen Spitzenverbände trifft. Über Grundsätze hinausgehende Detailregelungen

eines Ausführungsgesetzes zur Aufstellung der Kostenfolgeabschätzung haben dagegen

nur insoweit verfassungsrechtliche Bedeutung, als ihnen Kernvorgaben für die

Kostenaufstellung zu entnehmen sind. So enthalten die Bestimmungen über die Prognose

einzelner Kostenansätze die grundsätzliche Vorgabe, ob bestimmte Kosten präzise

geschätzt und nachvollziehbar bemessen werden müssen oder aus

Vereinfachungsgründen als vergröbernde Pauschale bzw. pauschaler Zuschlag

veranschlagt werden dürfen. Weil das Ausführungsgesetz einfaches Gesetz ist, selbst also

nicht unmittelbar verfassungsrechtlicher Maßstab für die Normenkontrolle ist, ist es nicht

Aufgabe des Verfassungsgerichtshofs, die Einhaltung des Ausführungsgesetzes durch den

Gesetzgeber in allen Einzelheiten zu überprüfen. Vielmehr ist die verfassungsgerichtliche

Kontrolle insoweit auf die Frage beschränkt, ob der Gesetzgeber seine grundsätzliche

verfassungsrechtliche Bindung an das Ausführungsgesetz verkannt hat. Das bedeutet

auch, dass versehentliche Unstimmigkeiten keine verfassungsrechtliche Relevanz haben,

solange sie sich nur unerheblich auf das Prognoseergebnis auswirken. Ohnehin gilt für

jede Prognose, dass sie mit zahlreichen Unwägbarkeiten belastet ist, so dass geringfügige

Begründungsdefizite die Normverwerfung nicht rechtfertigen. Einer missbräuchlichen

Ausnutzung des Prognosespiel-raums wird dadurch vorgebeugt, dass in bewusst

fehlerhaften Kostenansätzen stets eine Verkennung der Bindung an das

Ausführungsgesetz liegt.

verfassungsrechtlich verpflichtet, die im Konnexitätsausführungs-gesetz vom 22. Juni 2004

(GV. NRW. S. 360) − KonnexAG − enthaltenen Grundsätze der Kostenfolgeabschätzung

und Bestimmungen über eine Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände einzuhalten.

Danach sind der Kostenfolgeabschätzung gemäß § 3 Abs. 1 KonnexAG die bei

wirtschaftlicher Verwaltungstätigkeit entstehenden notwendigen, durchschnittlichen Kosten

zu Grunde zu legen. Abs. 2 verlangt darüber hinaus, dass die Kosten der übertragenen

Aufgabe, die Einnahmen und die anderweitigen Entlastungen zu schätzen und die

Ermittlungen schriftlich zu dokumentieren sind. Die so ermittelte Mehrbelastung (Abs. 6) ist

gemäß § 4 Abs. 1 KonnexAG in der Form auszugleichen, dass über einen Verteilschlüssel

die auf die jeweiligen Gemeinden und Gemeindeverbände entfallenden Kostenpauschalen

festgesetzt werden. Dabei soll der Verteilschlüssel in sachlich angemessener Weise aus

dem Regelungsgehalt des Aufgabenübertragungsgesetzes abgeleitet werden. Darüber

hinaus bestimmt § 3 Abs. 3 KonnexAG detailliert die zur Ermittlung der geschätzten Kosten

der übertragenen Aufgabe durchzuführenden Einzelschritte. Zumindest im Grundsatz hat

der Gesetzgeber auch diese zu befolgen, soweit er nicht − wegen seiner nur

grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bindung zulässigerweise − aus nachvollziehbaren

Gründen eine im Wesentlichen vergleichbar geeignete andere Vorgehensweise wählt, die

sich etwa mit geringerem Verwaltungsaufwand bewältigen lässt. Jedenfalls hat der

Gesetzgeber die Kosten präzise und nachvollziehbar zu schätzen, soweit das

Ausführungsgesetz nicht eine pauschalere Bemessung gestattet. Hierzu kann es etwa

geboten sein offen zu legen, inwieweit und aus welchen Gründen der Gesetzgeber

gegebenenfalls von den in § 3 Abs. 3 KonnexAG grundsätzlich vorgegebenen

Einzelschritten abweicht. Auch wird regelmäßig − sofern dies nicht offensichtlich ist −

erkennbar sein müssen, welche Kostenarten nach Einschätzung des Gesetzgebers

voraussichtlich nicht anfallen oder sich nicht erhöhen werden und welche Annahmen

dieser Bewertung zu Grunde liegen. Das gilt auch, wenn von einem Kostenausgleich

insoweit abgesehen wird, als bestimmte Kosten anderweitig, etwa durch Sachleistungen

oder ergänzende Regelungen im Haushaltsplan, gedeckt werden. Die Beteiligung der

kommunalen Spitzenverbände regeln die §§ 7 und 8 KonnexAG. Sie sollen die

kommunalen Spitzenverbände in die Lage versetzen, auf der Grundlage einer

nachvollziehbaren Abschätzung mit dem Land einen konsensorientierten

partnerschaftlichen Dialog zu führen, in dem die Kostenfolgen möglichst objektiv

abgeschätzt werden (vgl. LT-Drs. 13/5515, S. 27).

Begründung der Verfassungsänderung anknüpfend an die Rechtsprechung des

Verfassungsgerichtshofs NRW vom Gesetzgeber nicht mehr verlangt werden als eine auf

vernünftigen Erwägungen beruhende Schätzung, für die er über einen Prognosespielraum

verfügt (vgl. LT-Drs. 13/5515, S. 21, 24, unter Bezugnahme auf VerfGH NRW, OVGE 49,

278, 289). Der Verfassungsgerichtshof kann Einschätzungen bzw. Prognosen des

Gesetzgebers über die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nur dann beanstanden,

wenn sie im Ansatz oder in der Methode offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar

sind (vgl. VerfGH NRW, DVBl. 2008, 241, 244, m. w. N.). Zudem soll durch Zahlung eines

pauschalierten Aufwendungsersatzes gemäß Art. 78 Abs. 3 Satz 3 LV NRW anstelle einer

denkbaren Spitzabrechnung der Verwaltungsaufwand gering gehalten werden (vgl. LT-Drs.

13/5515, S. 20, 22). Jedoch muss die Kostenaufstellung nach dem vom Verfassungsgeber

ausdrücklich verfolgten Transparenzgebot und nach der angestrebten Schutzfunktion für

die Kommunen die wesentlichen Entscheidungsgrundlagen nachprüfbar erkennbaren

lassen (ähnlich NdsStGH, DVBl. 1998, 185, 186, und NVwZ-RR 2001, 553, 554 f.; LVerfG

LSA, DVBl. 1998, 1288, 1289 und DVBl. 2004, 434, 435; VerfG Bbg., DÖV 2002, 522,

523 f.; ThürVerfGH, NVwZ-RR 2005, 665, 671 u. 672 f.; Schoch, VBlBW 2006, 122, 126).

Dabei hat sich die Prognose nicht an einem kommunalindividuellen Vollkostenausgleich

zu orientieren. Vielmehr ist der anzustrebende Vollkostenausgleich an der Gesamtheit der

Kommunen auszurichten und in pauschalierter Form auf die einzelnen Aufgabenträger zu

verteilen.

Eingliederungsgesetz und zum Umweltrechtskommunalisierungsgesetz unter den

gegebenen Umständen, unter denen verfassungsrechtliches Neuland über die konkreten

Anforderungen des Konnexitätsprinzips zu betreten ist, noch gerecht. Der Gesetzgeber hat

seine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bindung an das Ausführungsgesetz nicht

verkannt (unten a); die Kostenfolgeabschätzungen lassen unter dem Gesichtspunkt des

Transparenzgebots die wesentlichen Entscheidungsgrundlagen noch ausreichend

erkennen und erlauben eine grobe Nachvollziehbarkeit der Ansätze (unten b). Dies genügt

derzeit vor allem deshalb verfassungsrechtlichen Anforderungen, weil der Gesetzgeber

entsprechend dem verfassungsrechtlichen Gebot des Art. 78 Abs. 3 Satz 4 LV NRW zu

einer Überprüfung seiner Ansätze und gegebenenfalls zur Selbstkorrektur verpflichtet ist

(unten c). Künftig ist der Gesetzgeber bei Regelung konnexitätsrelevanter Sachverhalte

jedoch gehalten, sich an den vom Verfassungsgerichtshof näher konturierten

verfassungsrechtlichen Vorgaben zu orientieren und seine unter grundsätzlicher

Beachtung des Konnexitätsausführungsgesetzes ermittelten Kostenansätze nicht nur grob,

sondern im Einzelnen nachvollziehbar offen zu legen (unten d).

Eingliederungsgesetz und das Umweltrechtskommunalisierungsgesetz grundsätzlich an

den Vorgaben des § 3 KonnexAG orientiert. Er hat die Kosten der übertragenen Aufgaben

geschätzt sowie die Grundlagen und das Ergebnis der Ermittlungen schriftlich

dokumentiert. Die Schätzungen gehen jeweils aus von dem bei wirtschaftlicher

Verwaltungstätigkeit vom Gesetzgeber für erforderlich gehaltenen Personalbedarf.

Im Bereich der Versorgungsverwaltung legt der Gesetzgeber auf der Grundlage des

Haushaltsansatzes für das Jahr 2007 ermittelte Personalkostenpauschalen sowie einen an

§ 3 Abs. 3 Nr. 4 Halbsatz 1 Alt. 1 KonnexAG ausgerichteten pauschalen Zuschlag für

Sachausgaben zu Grunde. Der dem Landtag im März 2007 informationshalber zugeleitete

Gesetzentwurf (LT-Vorlage 14/989) lässt erkennen, dass die (in den eigentlichen

Gesetzentwurf übernommene) schrittweise Kürzung beim Personalbedarf "unter

Berücksichtigung der sowohl aufgabenspezifischen Absetzungen (in Anlehnung an den

LRH-Bericht) sowie 15 % allgemeinen Synergien ermittelt" worden ist. Die

"aufgabenspezifischen Absetzungen" sind näher erläutert als Erhöhung der

Leitungsspannen, Reduzierung von Stellen durch die Integration der

Befundberichtsabrechnungen in die Sachbearbeitung und die Reduzierung von Stellen

durch die Einführung der elektronischen Akte sowie im anteiligen Bereich des ärztlichen

Dienstes um die Reduzierung von Schreibkraft-Stellen. Die Verteilschlüssel zur gebotenen

Gewährung eines pauschalisierten Ausgleichsbetrags an die einzelnen Aufgabenträger

orientieren sich entsprechend § 4 Abs. 1 Sätze 2 und 3 KonnexAG in grundsätzlich

sachgerechter Weise an den regionalen Antrags- bzw. Bestandszahlen und im Bereich des

Elterngeld- und Elternzeitgesetzes an den Geburtenzahlen für das Jahr 2006.

Für den Bereich der Umweltverwaltung ist der Personalbedarf ermittelt nach der Zahl der

bisher bei den Bezirksregierungen mit den auf die Kommunen übergegangenen Aufgaben

betrauten Beschäftigten abzüglich der im Landeshaushalt für diesen Bereich vorgesehenen

Personaleinsparverpflichtung von 20 kw-Stellen bis 2010. Die Kostenabschätzung legt auf

der Grundlage des Haushaltsansatzes für das Jahr 2007 ermittelte

Personalkostenpauschalen für Beamte der Besoldungsgruppen A11/A12 sowie einen an

§ 3 Abs. 3 Nr. 4 Halbsatz 1 Alt. 1 KonnexAG ausgerichteten pauschalen Zuschlag für

Sachausgaben zu Grunde. Der Verteilschlüssel zur gebotenen Gewährung eines

pauschalisierten Ausgleichsbetrags an die einzelnen Aufgabenträger orientiert sich

entsprechend § 4 Abs. 1 Sätze 2 und 3 KonnexAG in grundsätzlich sachgerechter Weise

an Einwohnerzahlen und erfahrungsgestützten Aufwandsfaktoren.

aa)

Nr. 1 KonnexAG davon abgesehen, sämtliche Umstände der Aufgabendurchführung im

Einzelnen zu beschreiben. Hierin liegt unter den gegebenen Umständen keine Verkennung

der grundsätzlichen Bindung an das Konnexitäts-ausführungsgesetz. Da die übertragenen

Aufgaben bereits zuvor ausgeübt worden waren, konnte zur Ermittlung der notwendigen

Personalkosten der Kommunen in grundsätzlicher Übereinstimmung mit dem

Rechtsgedanken aus § 3 Abs. 3 Nr. 3 Halbsatz 2 KonnexAG verfassungsrechtlich

bedenkenfrei und mit geringerem Verwaltungsaufwand auf Erfahrungen aus der bisherigen

staatlichen Verwaltung zurückgegriffen werden. Das gilt auch hinsichtlich der Aufgaben

nach dem Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz, für das auf Grund eines geschätzten

Personalmehrbedarfs durch das Elterngeld ein um 40 Stellen erhöhter Stellenbedarf

angesetzt worden ist.

bb)

Bindung an das Konnexitätsausführungsgesetz beachtet. § 3 Abs. 3 Nr. 4 Satz 1

KonnexAG stellt dem Gesetzgeber frei, ob er den Sachaufwand für einen Büroarbeitsplatz

aus Vereinfachungsgründen mit einem pauschalen Zuschlag in Höhe von 10 vom Hundert

auf den Personalaufwand oder mit einer Sachkostenpauschale veranschlagt. Daran hat

sich der Gesetzgeber aus Praktikabilitätsgründen zulässigerweise orientiert, indem er den

Sachaufwand für einen Büroarbeitsplatz mit einem pauschalen Zuschlag in Höhe von

10 vom Hundert auf den Personalaufwand veranschlagt und daneben die kostenlose

Übernahme der Ausstattungsgegenstände einschließlich der Computer sowie in der

kommunalisierten Versorgungsverwaltung zusätzlich die Nutzung der IT-Verfahren durch

die kommunalen Aufgabenträger vorgesehen hat.

Soweit der Gesetzgeber bei der Ermittlung des Sachaufwandszuschlags nach § 3 Abs. 3

Nr. 4 Satz 1 KonnexAG die gemäß § 23 Abs. 9 Eingliederungsgesetz und § 4 Abs. 10

KomFG vom Land zu tragenden Versorgungs- und Beihilfeleistungen für die übergeleiteten

Beamten nicht als in die Berechnung eingehende Personalkosten angesehen hat, konnte

dafür in der mündlichen Verhandlung keine nachvollziehbare Begründung gegeben

werden. Dem ist jedoch von Verfassungs wegen schon deshalb nicht weiter nachzugehen,

weil weder vorgetragen noch ersichtlich ist, dass aus diesem Grund der Ausgleich der

Mehrbelastungen unter Verkennung der Bindung an das Ausführungsgesetz im Ergebnis

zu niedrig prognostiziert worden sein könnte.

Die Richtigkeit der Prognose über die Auskömmlichkeit des Sachkostenausgleichs wird

insbesondere nicht durch das von den Beschwerdeführern angeführte Gutachten der KGST

in Frage gestellt, das ausschließlich auf Grund empirischer Daten der Stadt Köln eine

höhere Pauschale empfiehlt. Ob entsprechend hohe Kosten bei wirtschaftlicher

Verwaltungstätigkeit notwendig anfallen, ist nicht ermittelt worden. Der KGST-Bericht Nr.

12/2006 geht selbst davon aus, die Berechnung durchschnittlicher Sachkosten eines

Büroarbeitsplatzes sei wegen örtlich sehr unterschiedlicher Ausstattung kaum möglich

(S. 12 f.). Schon deshalb ist er bereits im Ansatz nicht geeignet, die grundsätzliche

Sachgerechtigkeit der gesetzlich zur Schaffung von Rechtssicherheit festgelegten

Pauschale in Frage zu stellen. Darüber hinaus sind in die Empfehlung der KGST zu einem

erheblichen Teil Kostenfaktoren eingeflossen, die im konkreten Fall bei den kommunalen

Aufgabenträgern nicht anfallen müssen, weil ihnen Einrichtungsgegenstände und

Computer sowie in der Versorgungsverwaltung auch IT-Verfahren kostenfrei vom Land zur

Verfügung gestellt werden.

Allerdings hat der Gesetzgeber auf Grund des verfassungsrechtlichen Gebots, die

Prognose an einem vollständigen Kostenausgleich auszurichten, künftig bei der

Anwendung des § 3 Abs. 3 Nr. 4 Satz 1 KonnexAG gegebenenfalls offen zu legen, weshalb

er für verschiedene Büroarbeitsplätze unterschiedlich hohe Sachkostenzuschläge für

angemessen erachtet.

Kostenschätzungen lassen im Übrigen entgegen den oben unter 1. entwickelten

verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht alle wesentlichen Grundannahmen und

Rechenschritte erkennen, die zur Ermittlung der Personalkostenpauschalen, des jeweils

angenommenen Stellenbedarfs und des Sachkostenausgleichs geführt haben. Jedoch

ermöglichen die angegebenen Berechnungsgrundlagen eine grob überschlägige

Nachvollziehbarkeit und lassen keine grundsätzlichen Ermittlungsfehler mit erheblichen

100

101

102

103

Auswirkungen auf die Höhe des Belastungsausgleichs erkennen.

aa)

Titel 422 01 und 429 00) sind die Personalkostenpauschalen für die

Versorgungsverwaltung mit 35.000 Euro für Beamte und 46.500 Euro für Tarifbeschäftigte

nicht offensichtlich zu niedrig bemessen. 26.063.900 Euro Personalkosten entfielen auf 809

Beamten-Planstellen und 45.853.300 Euro Personalkosten auf 1036 Tarifbeschäftigte.

Damit verursachte jede Planstelle durchschnittliche Kosten in Höhe von 32.217,43 Euro

und jede Tarifbeschäftigtenstelle in Höhe von 44.259,94 Euro. Ob sich die jeweils deutlich

darüber liegenden Pauschalen letztlich tatsächlich als auskömmlich erweisen, berührt

damit nicht die Vertretbarkeit der Schätzung, sondern hat nur Einfluss auf eine etwaige

Nachbesserungspflicht des Gesetzgebers.

Auch die an den Besoldungsgruppen A 11/A 12 orientierten Pauschalbeträge für den

Bereich der Umweltverwaltung sind mit 43.300 Euro für Beamte und 47.400 Euro für

Tarifbeschäftigte nicht offensichtlich zu niedrig bemessen. Es bestehen keine Anzeichen

dafür, dass die durchschnittlichen Bezüge der in den Personalüberleitungsplänen bereits

im Einzelnen aufgeführten Beschäftigten entgegen den Angaben des Ausschusses für

Kommunalpolitik und Verwaltungsstrukturreform in seiner Beschlussempfehlung (LT-Drs.

14/5588, S. 149 f., 153) über einem Mittelwert der Bezüge dieser Besoldungsgruppen

gelegen haben könnten. Nach den Personalkostensätzen 2007 für den Einzelplan 10 lagen

die Jahresbezüge für Beamte der Besoldungsgruppe A 11 bei 40.595,80 Euro, der

Besoldungsgruppe A 12 bei 45.140,12 Euro. Die entsprechenden Jahresbezüge für

Tarifbeschäftigte der Entgeltgruppen 11 und 12 lagen bei 43.474,88 Euro und 47.814,56

Euro. Die in der Kostenfolgeabschätzung angesetzten Pauschalen liegen jeweils über dem

Mittelwert der Jahreswerte beider Besoldungs- bzw. Entgeltgruppen.

bb)

Gesetzentwurfs zum Straffungsgesetz lassen Rückschlüsse auf die Ermittlung der

Stellenoptimierungspotentiale in Anlehnung an die Empfehlungen des

Landesrechnungshofs in seiner Entscheidung vom 6. April 2006 zu. Hieraus sind die der

Schätzung zu Grunde liegenden wesentlichen Annahmen und

Stellenreduzierungspotentiale zum großen Teil erkennbar, wenn auch gewisse

Unklarheiten über die genaue Berechnung verbleiben.

Auch für den Bereich des Umweltrechts ist nicht ersichtlich, dass sich der Gesetzgeber bei

der Ermittlung des Stellenbedarfs der kommunalen Aufgabenträger für die neu

hinzugewonnenen Aufgaben von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen. Die

Berechnung nach Aufwandsfaktoren und Einwohnerzahlen unterliegt keinen

grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bedenken, auch wenn die einzelnen

Rechenschritte im Gesetzgebungsverfahren nicht offen gelegt worden sind.

Die in beiden angegriffenen Gesetzen vorgesehenen Stelleneinsparungen verfolgen

entsprechend der Vorgabe in § 3 Abs. 1 KonnexAG das Ziel, nur die bei wirtschaftlicher

Verwaltungstätigkeit entstehenden notwendigen Kosten auszugleichen. Die den

Berechnungen zu Grunde liegende Einschätzung, bei kommunaler Aufgabenerfüllung

seien gleich hohe Einsparpotentiale erzielbar, wie sie für die staatliche Verwaltung ermittelt

worden seien, liegt im Rahmen der gesetzgeberischen Einschätzungsprärogative. Auch

wenn diese Beurteilung äußerst umstritten war, so war sie doch nicht von vornherein

unrealistisch. Schließlich hatten sich namhafte Vertreter der kommunalen Spitzenverbände

gezielt mit dem Argument für vermehrte Aufgabenübertragungen auf die Kommunen

ausgesprochen, die Kommunen könnten im Vergleich mit landeseigenen Behörden

staatliche Aufgaben zu denselben oder sogar geringeren Kosten erbringen (so etwa

104

105

106

107

Schink, NWVBl. 2005, 85, 91; Henneke, DVBl. 2006, 867). Noch bei der

Ausschussanhörung zum Umweltrechtskommunalisierungsgesetz hat der Vertreter des

Landkreistags NRW geltend gemacht, durch die Kommunalisierung würden der

"Overhead" und Führungskräfte bei elf nun eingegliederten Ämtern eingespart, so dass

hierdurch der durch Dezentralisierung entstehende Verwaltungsmehraufwand "mehr als

überkompensiert" werde (Ausschussprotokoll 14/525, S. 12). Erst die Praxiserfahrungen

und die anstehenden Auswertungen der Belastungsausgleiche werden erweisen, ob diese

Grundannahme auf Dauer tragfähig ist.

cc)

und im Bereich der Versorgungsverwaltung zusätzlich der unentgeltlichen Nutzung der IT-

Verfahren noch finanziell auszugleichenden Sachkosten für Büroarbeitsplätze hat der

Gesetzgeber nachvollziehbar in Form eines pauschalen Zuschlags abgedeckt. Daneben

hat er weitere ebenfalls pauschal ausgeglichene Sachkosten nur auf Grund des

Umstellungsaufwands einmalig bzw. in den ersten zwei Jahren prognostiziert. Dies lässt

zwar den Schluss zu, dass der Gesetzgeber in der Folgezeit über die gestellten

Sachleistungen und den Sachkostenzuschlag hinaus − auch in Form von

Verwaltungsgemeinkosten − keinen weitergehenden Sachaufwand erwartet. Allerdings

lassen die Kostenfolgeabschätzungen nicht erkennen, ob dieser Annahme ein zutreffendes

Normverständnis zu Grunde liegt, wonach der Sachkostenzuschlag nach § 3 Abs. 3 Nr. 4

Satz 1 Halbsatz 1 KonnexAG nur die Kosten für Büroarbeitsplätze abdeckt und gemäß

Halbsatz 2 der sonstige aufgabenspezifische Sachaufwand gesondert zu schätzen ist.

Dass aus diesem Grund möglicherweise nennenswerter von vornherein abzusehender

weiterer Sachaufwand aus den Betrachtungen ausgeblendet worden sein könnte, lässt sich

dem Vorbringen der Beschwerdeführer jedoch nicht entnehmen. Insbesondere liegt die

dem Ausgleich jeweils zu Grunde liegende Annahme, Verwaltungsgemeinkosten würden

sich durch die Integration sehr kleiner Verwaltungseinheiten in die bestehende kommunale

Verwaltung voraussichtlich nicht erhöhen, im Rahmen des gesetzgeberischen

Prognosespielraums. Sie wird im Übrigen von den Beschwerdeführern nicht substantiiert

und quantifizierbar in Frage gestellt.

dd)

nicht erkennen, dass bereits im Vorhinein absehbare notwendige Kosten bei der Prognose

unberücksichtigt geblieben sein könnten. Soweit der Verfahrensbevollmächtigte der

Beschwerdeführer erstmals in der mündlichen Verhandlung die kommunale Unterdeckung

auf insgesamt 20 Millionen Euro beziffert hat, liegt dem kein nachvollziehbarer Sachvortrag

zu Grunde. Auch soweit er darüber hinaus auf eine Fülle weiterer Ungereimtheiten im

Rahmen der Kostenfolgeabschätzung hingewiesen hat, sind diese gleichfalls nicht näher

spezifiziert worden.

ee)

Personalkostenpauschalen, des Stellenbedarfs und der finanziell auszugleichenden

Sachkosten auf Grund der besonderen Umstände verfassungsrechtlichen Anforderungen.

Die verbleibenden quantitativ eher marginalen Unklarheiten erscheinen vor dem

Hintergrund der rechtlichen Unsicherheit über die konkreten verfassungsrechtlichen

Anforderungen des Konnexitätsprinzips vor einer grundsätzlichen Klärung durch den

Verfassungsgerichtshof vertretbar. Die Kostenaufstellung ist nicht bereits deshalb

offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar, weil sie unter einzelnen Aspekten in

Frage gestellt werden kann.

verfassungsrechtlichen Anforderungen hingenommen werden, weil § 25

108

109

110

111

Eingliederungsgesetz und § 5 KomFG eine Anpassung des Belastungsausgleichs

verlangen, wenn sich herausstellt, dass die Annahmen der Kostenprognose unzutreffend

waren und der Ausgleich grob unangemessen ist. Im Rahmen der hierfür ohnehin

durchzuführenden Evaluation sind alle Annahmen und Berechnungen im Einzelnen kritisch

daraufhin auszuwerten, ob sie nach den tatsächlichen Erfahrungen der kommunalen

Aufgabenerfüllung realitätsgerecht sind und ob sie den mittlerweile durch den

Verfassungsgerichtshof geklärten Anforderungen an die Kostenprognose entsprechen. Im

Hinblick auf die bisher in Teilen nur grob nachvollziehbaren Kostenschätzungen ist

besonderes Augenmerk darauf zu richten, ob sich die Personalkostenpauschalen und der

pauschalierte Zuschlag für den Arbeitsplatzaufwand in Verbindung mit den gewährten

Sachleistungen auch ohne eine weitergehende Erstattung aufgabenspezifischen

Sachaufwands oder eines Aufwands für Verwaltungsgemeinkosten bei wirtschaftlicher

Verwaltungstätigkeit durchschnittlich als auskömmlich erwiesen haben. Dabei ist auch den

von den Beschwerdeführern angeführten Fragen nachzugehen, ob im

Eingliederungsgesetz der Aufwand im Bereich des ärztlichen Dienstes sowie im

Umweltrechtskommunalisierungsgesetz der Aufwand für die Bearbeitung von

Drittwidersprüchen angemessen ausgeglichen wird. Ebenfalls in den Blick zu nehmen ist,

ob die Annahmen betreffend des künftig verminderten Stellenbedarfs nach den bisherigen

Erfahrungen weiterhin tragfähig sind. Schließlich sind die dem Verteil-schlüssel jeweils zu

Grunde liegenden Annahmen auf ihre fortdauernde Aktualität zu überprüfen. Bei der

Überprüfung ist von dem Erfordernis eines pauschalierten Ausgleichs aller durch die

Aufgabenübertragung entstehenden Aufwendungen auszugehen; auch wenn eine

Spitzabrechnung nicht vorzunehmen ist, sind hierbei − soweit verfügbar − grundsätzlich die

in den Kommunen tatsächlich entstandenen Kosten zu Grunde zu legen, soweit keine

Anhaltspunkte für eine unwirtschaftliche Verwaltungstätigkeit bestehen. Allein der mögliche

Umstand, dass tatsächlich höhere Kosten entstanden sind als veranschlagt, rechtfertigt

nicht bereits den Rückschluss auf eine unwirtschaftliche Verwaltungstätigkeit. Über das

Ergebnis ist dem Landtag so zu berichten, dass dieser in der Lage ist, eine belastbare

Entscheidung über die Erforderlichkeit einer Anpassung des Belastungsausgleichs zu

treffen.

Gesetzgeber an den vom Verfassungsgerichtshof näher konturierten

verfassungsrechtlichen Vorgaben zu orientieren. Insbesondere ist er gehalten, unter

grundsätzlicher Beachtung des Konnexitätsausführungsgesetzes die Grundannahmen und

Berechnungen der Kostenansätze nicht nur grob, sondern im Einzelnen nachvollziehbar

offen zu legen und auf diese Weise einen konsensorientierten partnerschaftlichen Dialog

mit den kommunalen Spitzenverbänden zu ermöglichen. Hierzu gehört es auch, im

Beteiligungsverfahren beanstandete Unklarheiten, die auf Grund einer zulässigerweise

vergröbernden Darstellung der Kostenaufstellung verblieben sind, zum Anlass zu nehmen,

die in Frage stehenden Positionen bei nächster Gelegenheit soweit möglich im Einzelnen

prüffähig zu erläutern.

III.

Der Anspruch der Beschwerdeführer zu 1. und 2. auf gemeindefreundliches Verhalten ist

nicht verletzt worden. Im Gesetzgebungsverfahren betreffend die Kommunalisierung der

Versorgungsverwaltung ist nicht gegen die verfassungsrechtlich garantierten prozeduralen

Vorgaben des Art. 78 Abs. 3 Satz 5 LV NRW i. V. m. §§ 7 und 8 KonnexAG NRW verstoßen

worden.

Der von den Beschwerdeführern angeführte Grundsatz gemeindefreundlichen Verhaltens

112

stellt keinen eigenständigen rechtlichen Maßstab dar. Er ist aus Art. 78 Abs. 1 LV

abzuleiten und begründet als akzessorisches Gebot für sich allein keine selbständigen

Pflichten des Landes (vgl. VerfGH NRW, OVGE 48, 286, 298 m. w. N.). In diesem Rahmen

greift der Einwand der Beschwerdeführer, im Gesetzgebungsverfahren sei gegen

zwingende prozedurale Vorgaben verstoßen worden, nicht durch. Die kommunalen

Spitzenverbände hätten auf der Grundlage des ihnen vorliegenden Entwurfs und der

Abstimmungsgespräche mit der Landesregierung einschließlich des Konsensgesprächs

eine abschließende Stellungnahme abgeben und sich zu der Kostenprognose äußern

können. Da zu dem von der Landesregierung angekündigten Zeitpunkt für die Einbringung

des Gesetzentwurfs keine abschließende Stellungnahme vorlag, konnte diese gemäß § 8

KonnexAG weder der Vorlage des Gesetzentwurfs zur Beschlussfassung

durch die Landesregierung beigefügt noch gemeinsam mit dem Gesetzentwurf dem

Landtag zugeleitet werden.