Urteil des VerfG Nordrhein-Westfalen vom 09.12.1996

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Gericht

Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen

Aktenzeichen

e von 2.025

Entschieden

09.12.1996

Schlagworte

Land , Höhe , Asylbewerber , Erstattung , Gesetz , Aufgaben , 1995 , Bund , Gemeinde , Vorschrift

VerfG Nordrhein-Westfalen (land, höhe, asylbewerber, erstattung, gesetz, aufgaben, 1995, bund, gemeinde, vorschrift)

Verfassungsgerichtshof NRW, VerfGH 11/95

Datum:

09.12.1996

Gericht:

Verfassungsgerichtshof NRW

Spruchkörper:

Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen

Entscheidungsart:

Urteil

Aktenzeichen:

VerfGH 11/95

Leitsätze:

Eine Kostenerstattungsregelung nach Art. 78 Abs. 3 LV NW ist

willkürlich, wenn sie im Rahmen eines Erstattungssystems ohne

rechtfertigenden Grund für Aufgaben mit gleich hohem Kostenaufwand

unterschiedlich hohe Erstattungen vorsieht.

Eine in diesem Sinne willkürliche Regelung innerhalb eines vom

Gesetzgeber gewählten Erstattungssystems wird nicht durch den

allgemeinen Finanzausgleich gerechtfertigt.

Der Landesgesetzgeber darf die Gemeinden zwecks angemessener

Finanzausstattung nicht an den Bund verweisen.

Eine Kostenerstattungsregelung nach Art. 78 Abs. 3 LV NW darf der

Landesgesetzgeber nicht in das Belieben der Exekutive stellen.

Tenor:

§ 6 Abs. 1 FlüAG i. d. F. des 4. Änderungsgesetzes vom 29. November

1994 (GV NW S. 1087) sowie die Nichtgewährung einer

Betreuungspauschale für den Personenkreis des § 2 Nrn. 4 bis 6 FlüAG

i. d. F. des 4. Änderungsgesetzes sind mit Art. 78 Abs. 3 LV unvereinbar.

Bis zum Inkrafttreten einer alsbald zu treffenden Neuregelung ist § 6

Abs. 1 FlüAG in der geltenden Fassung weiter anzuwenden.

Im übrigen werden die Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen.

Das Land Nordrhein-Westfalen hat den Beschwerdeführerinnen die

Hälfte der durch das Verfahren entstandenen notwendigen Auslagen zu

erstatten.

Die Beschwerdeführerinnen - 44 kreisangehörige Gemeinden - wenden sich gegen die

Kostenerstattungsregelungen im Zusammenhang mit der ihnen übertragenen Aufgabe

der Unterbringung und Versorgung von ausländischen Flüchtlingen durch das Gesetz

zur Ausführung des Asylbewerberleistungsgesetzes (AG AsylbLG), das 4. Gesetz zur

Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes (FlüAG) und das 2. Gesetz zur Änderung

des Landesaufnahmegesetzes (LAufG) vom 29. November 1994 (GV NW S. 1087) -

Artikelge-setz -.

Das Artikelgesetz ist durch das am 1. November 1993 in Kraft getretene Gesetz zur

Neuregelung der Leistungen an Asylbewerber vom 30. Juni 1993 (BGBl. S. 1074) -

AsylbLG - veranlaßt worden, dessen Ziel eine Absenkung der Leistungen war, die

Asylbewerber zuvor gemäß § 120 BSHG erhalten hatten. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 AG

AsylbLG (Art. 1 Artikelgesetz) sind für die Durchführung des

Asylbewerberleistungsgesetzes grundsätzlich die Gemeinden zuständig. Sie tragen

nach § 2 Satz 1 AG AsylbLG die Kosten für die Durchführung des Gesetzes. Das Land

Nordrhein-Westfalen beteiligt sich nach § 3 AG AsylbLG an den mit der Durchführung

des Asylbewerberleistungsgesetzes verbundenen Aufwendungen nach Maßgabe des

Flüchtlingsaufnahmegesetzes.

Für jeden ausländischen Flüchtling im Sinne des § 2 Nrn. 1 bis 6 FlüAG i. d. F. des 4.

Gesetzes zur Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes (Art. 2 Artikelgesetz) - FlüAG

n. F. -, der Grundleistungen nach § 3 AsylbLG oder laufende Hilfe zum Lebensunterhalt

entsprechend dem Bundessozialhilfegesetz (§ 2 AsylbLG) oder unmittelbar nach dem

Bundessozialhilfegesetz durch eine kreisfreie Stadt oder durch eine nach § 3 AG BSHG

herangezogene kreisangehörige Gemeinde erhält, gewährt das Land eine

Vierteljahrespauschale. Für Flüchtlinge im Sinne des § 2 Nrn. 1 bis 3 FlüAG n. F.

beträgt die Vierteljahrespauschale 1.935,-- DM (§ 4 Abs. 1 FlüAG n. F.) zuzüglich 90,--

DM zur Abgeltung des besonderen Betreuungsaufwandes (§ 4 Abs. 2 FlüAG n. F.). Für

Flüchtlinge im Sinne des § 2 Nrn. 4 bis 6 FlüAG n. F. wird eine Vierteljahrespauschale

in Höhe von 960,-- DM gewährt, für Flüchtlinge im Sinne des § 2 Nrn. 5 und 6 FlüAG n.

F. jedoch nur, wenn die Landesregierung die Zahlung beschließt (§ 6 Abs. 1 FlüAG n.

F.). Die Pauschalen werden für Flüchtlinge im Sinne des § 2 Nr. 1 FlüAG n. F. längstens

für die Dauer von vier Monaten nach unanfechtbarer Ablehnung des Asylantrags, für

Flüchtlinge im Sinne des § 2 Nrn. 2 bis 6 FlüAG n. F. längstens für die Dauer von drei

Jahren seit der Einreise bzw. der erstmaligen Anordnung nach §§ 32, 54 AuslG gewährt

(§ 3 Abs. 3 FlüAG n. F.).

Art. 4 Artikelgesetz sieht verschiedene Übergangsregelungen zum 4. Gesetz zur

Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vor. Nach Art. 4 Nr. 1 Artikelgesetz werden

von der Regelung des § 2 Nr. 6 FlüAG n. F. auch Flüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina

erfaßt, für die vor dem 1. Januar 1995 die Aussetzung der Abschiebung nach § 54

AuslG angeordnet worden ist. Für diesen Personenkreis beginnt die Anrechnung und

Erstattung gemäß § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 und § 6 Abs. 1 FlüAG n. F. am 1. Januar 1995

und endet mit Ablauf des 31. Dezember 1997. Nach Art. 4 Nr. 4 Artikelgesetz können die

Kostenträger für die Jahre 1995 und 1996 auch eine Erstattung auf der Grundlage der

bis zum 31. Dezember 1994 geltenden Vorschriften verlangen. Die Erstattung für die

nach näherer Maßgabe zu ermittelnden Aufwendungen beträgt für das Jahr 1995 90 v.

H., für das Jahr 1996 80 v. H..

Mit dem Artikelgesetz (Art. 3) sind auch die Kostenerstattungsregelungen im

Landesaufnahmegesetz geändert worden. Das Landesaufnahmegesetz regelt die

Aufnahme und Betreuung von Aussiedlern, Spätaussiedlern und Zuwanderern im Sinne

des § 2 LAufG; diese Aufgabe ist den Gemeinden als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach

Weisung zugewiesen (§ 1 LAufG). Die mit der Errichtung und Unterhaltung der

Übergangsheime verbundenen Kosten tragen die Gemeinden (§ 9 Abs. 1 LAufG). Nach

der Neuregelung durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Landesaufnahmegesetzes

(Art. 3 Artikelgesetz) erhalten die Gemeinden gemäß § 9 Abs. 2 und 3 LAufG für die mit

der Unterhaltung der Übergangsheime verbundenen Aufwendungen vom Land eine

Vierteljahrespauschale in Höhe von 390,-- DM für jeden in einem Übergangsheim

untergebrachten Berechtigten. Art. 5 Nr. 3 Artikelgesetz sieht eine dem Art. 4 Nr. 4

vergleichbare Übergangsregelung zum 2. Gesetz zur Änderung des

Landesaufnahmegesetzes vor.

II.

Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die angegriffenen Vorschriften des

Artikelgesetzes verletzten sie in ihrem Recht auf Selbstverwaltung.

Die Beschwerdeführerin zu 1. beantragt,

Änderung des FlüAG vom 29. November 1994 (GV NW S. 1087 ff.)

nichtig sind, soweit sie für den Personenkreis der ausländischen

Flüchtlinge gemäß § 2 Nrn. 1 bis 3 FlüAG Kostenpauschalen von 1935,--

DM, für denjenigen gemäß § 2 Nrn. 4 bis 6 FlüAG solche von 960,-- DM

je Vierteljahr und ausländischen Flüchtling vorsehen,

1. anzuordnen, daß das Land Nordrhein-Westfalen ihr die notwendigen Auslagen zu

erstatten hat.

Die Beschwerdeführerinnen zu 2. bis 31. beantragen,

festzustellen, daß das Gesetz zur Ausführung des AsylbLG, das 4. Gesetz zur

Änderung des FlüAG und das 2. Gesetz zur Änderung des LAufG sowie die zu

den vorgenannten Gesetzen getroffenen Übergangsregelungen vom 29.

November 1994 (GV NW S. 1087 ff.) nichtig sind.

Die Beschwerdeführerin zu 32. beantragt,

festzustellen, daß das 4. Gesetz zur Änderung des FlüAG vom 29. November

1994 (GV NW S. 1087 ff.) nichtig ist.

Die Beschwerdeführerin zu 33. beantragt,

festzustellen, daß das Gesetz zur Ausführung des AsylbLG und das 4. Gesetz

zur Änderung des FlüAG vom 29. November 1994 (GV NW S. 1087) nichtig

sind.

Die Beschwerdeführerinnen zu 34. bis 44. beantragen,

festzustellen, daß § 4 Abs. 1 i. V. m. § 2 Nrn. 1 bis 3 und § 3 Abs. 3 Satz 1

FlüAG i. d. F. des 4. Gesetzes zur Änderung des FlüAG vom 29. November

1994 (GV NW S. 1087) i. V. m. § 3 AG AsylbLG, § 6 Abs. 1 i. V. m. § 2 Nrn. 4 bis

6 i. V. m. § 3 Abs. 3 Satz 1 FlüAG i. V. m. § 3 AG AsylbLG und Art. 4 Nrn. 1 und

4 Artikelgesetz nichtig sind.

freiwilligen Leistungen der Gemeinde in vollem Umfang reduziert werden müßten. Das

angefochtene Gesetz benachteilige Kommunen mit einem verhältnismäßig hohen Anteil

an bosnischen Kriegsflüchtlingen in sachlich nicht zu rechtfertigender Weise. Es gebe

keinen sachlichen Grund, die Kostenerstattung in bezug auf Bürgerkriegsflüchtlinge

anders zu regeln als bei Asylbewerbern. Die Übergangsregelung des Art. 4 Ziffer 4

Artikelgesetz sei zeitlich ungenügend und der Höhe nach so unzureichend, daß sie von

kaum einer Gemeinde in Anspruch genommen werde.

Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zu Art. 78 Abs. 3 LV sei

korrekturbedürftig. Diese Vorschrift müsse als Verpflichtung zur Vollkostenerstattung im

Sinne des Konnexitätsgrundsatzes verstanden werden. Derjenige, in dessen Interesse

die Aufgaben erfüllt würden, habe auch die mit der Aufgabenwahrnehmung

entstehenden Kosten zu tragen. Aber auch bei Zugrundelegung der bisherigen

Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes seien die angegriffenen

Kostenerstattungsregelungen verfassungswidrig. Es sei weder plausibel noch sach- und

systemgerecht, daß folgende Personengruppen in die Erstattungsregelungen nicht

einbezogen seien:

unanfechtbar abgelehnt worden sei,

aufgenommen worden seien, sowie Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge, deren

Einreise mehr als drei Jahre zurückliege,

1995 getroffen worden sei (Altfälle),

getroffenen Anordnung nach § 54 AuslG ausgesetzt worden sei (Altfälle), soweit es

sich nicht um Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina

handele.

Die Kostenpauschale von 2.025,-- DM vierteljährlich bzw. 675,-- DM monatlich gemäß §

4 FlüAG n. F. sei zu niedrig; die tatsächlichen Kosten lägen nach den Berechnungen

des Städte- und Gemeindebundes bei mindestens 800,-- DM bis 850,-- DM je Monat.

Ebenso müsse die Kostenpauschale von 320,-- DM monatlich in § 6 FlüAG n. F. auf

850,-- DM angehoben werden. Ob der Bund seiner Verpflichtung zur finanziellen

Beteiligung an den Kosten dieser Personengruppe nachgekommen sei, sei unerheblich;

die Kommunen seien nicht Ausfallbürgen des Bundes. Für ungewöhnlich hohe

Krankenkosten in Einzelfällen hätte es einer Härteregelung oder zumindest einer

Fondslösung bedurft. Nicht ausreichend seien auch die Pauschale von 390,-- DM

vierteljährlich bzw. 130,-- DM monatlich nach § 9 LAufG sowie die

Übergangsregelungen des Art. 4 Nr. 4 und Art. 5 Nr. 3 Artikelgesetz.

6 FlüAG n. F. seien willkürlich und unzumutbar. Die Ungleichbehandlung in bezug auf

die Erstattung von Kosten für Flüchtlinge im Sinne des § 2 Nrn. 1 bis 3 FlüAG n. F. und

für Flüchtlinge im Sinne des § 2 Nrn. 4 bis 6 FlüAG n. F. sei sachlich nicht gerechtfertigt.

Obwohl nach § 54 AuslG geduldete Flüchtlinge höhere Leistungen erhielten als

Asylbewerber in den ersten zwölf Monaten, seien die den Gemeinden für diese

Flüchtlingsgruppe zustehenden Erstattungsbeträge um 50 % abgesenkt. Gleiches gelte

für Flüchtlinge, für die eine Anordnung nach § 32 AuslG getroffen worden sei. Der

Gesetzgeber gehe selbst von der Vergleichbarkeit der verschiedenen

Flüchtlingsgruppen aus, wenn er bei der Zuweisung nach § 3 FlüAG n. F. keine

Differenzierungen treffe. Eine weitere Ungleichbehandlung sei darin zu sehen, daß die

Gemeinden für Flüchtlinge im Sinne des § 2 Nrn. 1 bis 3 FlüAG n. F. eine

Betreuungspauschale pro Person in Höhe von 30,-- DM monatlich erhielten, für

Flüchtlinge im Sinne des § 2 Nrn. 4 bis 6 FlüAG n. F. jedoch nicht, obwohl die

Betreuungskosten gleich seien. Soweit § 4 Abs. 1 i. V. m. § 3 Abs. 3 FlüAG n. F. für

Asylbewerber die Vierteljahrespauschale in Höhe von 1.935,-- DM längstens für die

Dauer von vier Monaten nach unanfechtbarer Ablehnung des Asylantrages vorsehe, sei

dies unverhältnismäßig, willkürlich und für die Gemeinden unzumutbar. Die Begrenzung

der Erstattung verfolge das legitime Ziel, den Gemeinden einen Anreiz für den

gebotenen sparsamen Umgang mit öffentlichen Mitteln zu schaffen, indem diese

Abschiebungen möglichst beschleunigt durchführten. In der Mehrzahl der Fälle

unterbleibe die Abschiebung jedoch aus Gründen, die die Gemeinde nicht zu vertreten

und auf die sie keinen Einfluß habe. Die Regelung führe zu einer Ungleichbehandlung

solcher Gemeinden, in denen sich überproportional viele Asylbewerber aufhielten,

deren rechtskräftige Asylantragsablehnung länger als vier Monate zurückliege; denn

diese Flüchtlingsgruppe werde bei der Verteilung nach § 3 FlüAG n. F. nicht

berücksichtigt. Die Kostenpauschalen nach §§ 4, 6 FlüAG n. F. seien ferner insofern

willkürlich, unverhältnismäßig und unzumutbar, als von diesen Beträgen auch die

Krankenkosten abgedeckt werden sollten. Die Krankenkosten seien nicht durch ein

besonders kostengünstiges Verhalten der Gemeinden zu minimieren.

entstünden durch den hohen Anteil von illegal eingereisten und zu duldenden

Kriegsflüchtlingen aus Bosnien-Herzegowina. Die insoweit gewährte monatliche

Kostenpauschale in Höhe von 320,-- DM sei völlig unzureichend. Für diese

Personengruppe fehle ein Verteilungsverfahren, so daß es zu einer

ungleichgewichtigen Belastung der einzelnen Gemeinden komme.

Art. 78 Abs. 3 LV habe gegenüber Art. 79 LV eigenständige Bedeutung. Das

Konnexitätsprinzip solle verhindern, daß das Land die Kommunen durch die

Übertragung von staatlichen Aufgaben belaste und sich selbst mittels dieser

Aufgabenübertragung von den Kosten, die an sich vollständig vom Landeshaushalt zu

tragen wären, entlaste. Es schütze die Gemeinden davor, daß sie ihre "echten"

Selbstverwaltungsaufgaben vernachlässigen müßten, weil sie mit Pflichtaufgaben und

der daraus folgenden Kostenverantwortung überlastet seien. Die Aufgabenübertragung

durch das Land ohne volle Kostenerstattung stelle einen rechtfertigungsbedürftigen

Eingriff in das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht dar. Soweit der

Verfassungsgerichtshof unter Hinweis auf die rheinland-pfälzische Verfassungslage Art.

78 Abs. 3 und Art. 79 LV als einheitliche Verfassungsgarantie qualifiziert habe, die -

aufgabeninakzesso-risch - nur ein Gesamtvolumen hinreichender Mittel für die generelle

Aufgabenerfüllung gewährleiste, sei diese Rechtsprechung korrekturbedürftig. Die

Kostenpauschale des § 6 FlüAG n. F. sei danach verfassungswidrig, weil kein

sachlicher Grund ersichtlich sei, Kommunen finanziell stärker zu belasten, die zufällig

mehr Flüchtlinge im Sinne von § 2 Nrn. 4 bis 6 FlüAG n. F. aufzunehmen hätten. Die

Gemeinden seien nicht "Ausfallbürgen" für den Bund. Mit Art. 78 Abs. 3 LV unvereinbar

sei ferner die in § 6 Abs. 1 FlüAG n. F. getroffene Regelung, wonach das Land für

ausländische Flüchtlinge i. S. d. § 2 Nrn. 5 und 6 FlüAG n. F. nur dann eine Pauschale

gewähre, wenn die Landesregierung diese Zahlung unter Bezugnahme auf § 6 Abs. 1

FlüAG n. F. beschließe. Entgegen Art. 78 Abs. 3 LV entscheide letztlich nicht der

Gesetzgeber, sondern die Landesregierung, ob den Gemeinden eine Kostenerstattung

gewährt werde. Zudem verstoße die Regelung gegen das verfassungsrechtliche Gebot

der "gleichzeitigen" Bestimmung über die Kostendeckung, weil der in § 6 Abs. 1 FlüAG

n. F. vorgesehene Beschluß der Landesregierung in keinem zeitlichen Zusammenhang

mit der gesetzlichen Aufgabenübertragung stehe. Die zeitliche Begrenzung der

Kostenerstattung durch das Land gemäß § 6 i. V. m. § 2 Nrn. 5 und 6 sowie § 3 Abs. 3

FlüAG n. F. verstoße ebenfalls gegen das Konnexitätsprinzip des Art. 78 Abs. 3 LV.

Sachliche Gründe für diesen Ausschluß der Kostenerstattung bestünden nicht. Auch die

zeitliche Begrenzung der Kostenerstattung gemäß § 4 Abs. 1 i. V. m. § 3 Abs. 3 Satz 1

Nrn. 1 und 2 FlüAG n. F. sei ausschließlich fiskalpolitisch motiviert und entbehre einer

sachlichen Rechtfertigung. Gleiches gelte für die begrenzte Spitzabrechnung gemäß

Art. 4 Nr. 4 und Art. 5 Nr. 3 Artikelgesetz.

im wesentlichen vor: Die von Art. 78 Abs. 3 LV geforderte Kostenregelung müsse zwar

der Finanzsituation der Gemeinden insgesamt gerecht werden. Art. 78, 79 LV legten

jedoch keine bestimmte Deckungsquote für Kostenerstattungsregelungen fest, so daß

dem Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative zustehe. Bei der Anpassung des

Flüchtlingsaufnahmegesetzes an das Asylbewerberleistungsgesetz seien den

Kommunen in ihrer Gesamtheit keine neuen Lasten entstanden. Die Leistungen der

Kommunen an die Asylbewerber seien durch das Asylbewerberleistungsgesetz nicht

erhöht, sondern vermindert worden. Den Kommunen sei auch keine neue Aufgabe

auferlegt worden, weil die Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz der

Sache nach Sozialleistungen seien. Die Versorgungspauschale nach § 4 Abs. 1 FlüAG

n. F. in Höhe von 645,-- DM monatlich beruhe auf realistischen Annahmen, strebe

allerdings eine Vollkostenerstattung nicht an, sondern belasse den Gemeinden einen

durchschnittlich geringen Eigenanteil. Dabei sei zu berücksichtigen, daß Asylbewerber

in den ersten zwölf Monaten ihres Aufenthalts nur eingeschränkte Leistungen nach dem

Asylbewerberleistungsgesetz erhielten, daß die Pauschale für alle

leistungsbeziehenden Asylbewerber unabhängig von ihrem Familienstand gelte und

daß die Pauschale auch dann in voller Höhe gewährt werde, wenn ein Asylbewerber

aufgrund eigener Einkünfte nur ergänzende Leistungen nach dem

Asylbewerberleistungsgesetz erhalte. Zur Vermeidung von Härtefällen sei die

Übergangsregelung in Art. 4 Nr. 4 Artikelgesetz geschaffen worden. Höhere

Krankenhilfeaufwendungen im Einzelfall könnten regelmäßig im Rahmen der

Gesamtpauschale ausgeglichen werden. Gemeinden, die einer Überforderung

vorbeugen wollten, könnten auf freiwilliger Basis einen Fonds bilden, über den sie das

Risiko teilten. Die unterschiedliche Kostenerstattung für Flüchtlinge nach § 2 Nrn. 1 bis

3 und solche nach § 2 Nrn. 4 bis 6 FlüAG n. F. sei gerechtfertigt, weil sie aus

verschiedenen Wurzeln entstanden sei. Die Kostenerstattungspauschale nach § 6

FlüAG n. F. habe das Land zur Entlastung der Kommunen freiwillig übernommen. Anlaß

für die Kostenpauschale des § 6 Abs. 1 FlüAG n. F. sei die Entschließung des Landtags

vom 3. Februar 1994 gewesen, die auch die Höhe der Leistung vorgegeben habe.

Danach habe das Land seinen Anteil in Höhe der Hälfte der für Asylbewerber

vorgesehenen Kostenerstattungspauschale übernehmen und den Bund auf eine hälftige

Beteiligung an den Kosten drängen wollen. Die Gemeinden und Gemeindeverbände

seien insgesamt durch das Asylbewerberleistungsgesetz nicht belastet, sondern

entlastet worden, so daß kein Grund für höhere Landeszuschüsse bestanden habe.

Soweit Leistungen nur für Flüchtlinge erbracht würden, zu deren Gunsten Anordnungen

ab dem 1. Januar 1995 getroffen worden seien, und nur, soweit die Landesregierung

einen entsprechenden Beschluß fasse (§ 6 Abs. 1 FlüAG n. F. ), handele es sich um

freiwillige Leistungen des Landes, die das Land durch eine Stichtagsregelung und

darüber hinaus unter Wahrung des Gleichheitssatzes begrenzen dürfe. Sowohl die Vier-

Monats-Frist für abgelehnte Asylbewerber als auch die Drei-Jahres-Frist für sonstige

Flüchtlinge fänden sich bereits in der Urfassung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes von

1984. Grundlage der Befristung sei die zutreffende Einschätzung, daß Flüchtlinge die

Gemeinden in der ersten Zeit nach ihrer Ankunft stärker belasteten und mit

zunehmender Aufenthaltsdauer ihren Lebensunterhalt selbst sicherstellen könnten.

Auch die Kostenpauschale in Höhe von 130,-- DM monatlich gemäß § 9 LAufG sei

angemessen. Erhebungen der Landesregierung hätten ergeben, daß der Betrag von

130,-- DM Platzkosten monatlich nur in sehr wenigen Fällen überschritten, häufig jedoch

unterschritten werde.

Die nach Art. 75 Nr. 4 LV, § 50 VerfGHG zulässigen Verfassungsbeschwerden sind

begründet, soweit § 6 Abs. 1 FlüAG n. F. für ausländische Flüchtlinge i. S. d. § 2 Nr. 6

FlüAG n. F. eine Vierteljahrespauschale in Höhe von 960,-- DM vorsieht und die

Gewährung dieser Pauschale von einem Beschluß der Landesregierung abhängig

macht und soweit eine Betreuungspauschale für den Personenkreis des § 2 Nrn. 4 bis 6

FlüAG n. F. nicht gewährt wird. Insoweit wird das Recht der gemeindlichen

Selbstverwaltung der beschwerdeführenden kreisangehörigen Gemeinden wegen

Verstoßes gegen Art. 78 Abs. 3 LV verletzt. Im übrigen sind sie unbegründet.

Der Verfassungsgerichtshof hat die finanziellen Auswirkungen des

Flüchtlingsaufnahmegesetzes und des Landesaufnahmegesetzes i. d. F. des

Artikelgesetzes für die Beschwerdeführerinnen umfassend zu prüfen. Er ist an einer

solchen Prüfung nicht dadurch gehindert, daß möglicherweise einzelne Teilregelungen

der angegriffenen Gesetze der Sache nach bereits in früheren Fassungen enthalten

waren. Mit dem Artikelgesetz hat der Gesetzgeber auf der Grundlage neuer

leistungsgewährender Vorschriften die Zuständigkeiten der Verwaltung geändert, den

Personenkreis, für den die Gemeinden und Gemeindeverbände Kostenerstattungen

erhalten, erweitert und ein neues, im wesentlichen auf Kostenpauschalen beruhendes

Erstattungsmodell eingeführt. Mit diesen grundlegenden Veränderungen hat der

Gesetzgeber eine Gesamtlösung verabschiedet, die auch übernommene Bestandteile in

einen neuen - verfassungsgerichtlich überprüfbaren - Zusammenhang stellt.

II.

Nach Art. 78 Abs. 3 LV kann das Land die Gemeinden und Gemeindeverbände durch

gesetzliche Vorschriften zur Übernahme und Durchführung bestimmter öffentlicher

Aufgaben verpflichten, wenn gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten

getroffen werden.

Abs. 2 LV (Art. 28 Abs. 2 GG) gewährleisteten kommunalen Selbstverwaltung. Ihr Sinn

besteht darin, den kommunalen Gebietskörperschaften die finanzielle Grundlage für

eine ausreichende, eigenverantwortliche Selbstverwaltungstätigkeit zu erhalten. Die

Gemeinden und Gemeindeverbände können ihre Aufgaben im eigenen und im

übertragenen Wirkungskreis nur erfüllen, wenn sie über die notwendigen Finanzmittel

verfügen. Art. 78 Abs. 3 LV will verhindern, daß die Gemeinden und Gemeindeverbände

infolge einer Überlastung mit Pflichtaufgaben ihre traditionellen Aufgaben

vernachlässigen müssen. Da die Übertragung von Aufgaben auf die Kommunen ohne

Erstattung der zusätzlichen Kosten zu Lasten der Erfüllung von (freiwilligen)

Selbstverwaltungsaufgaben gehen kann, weil sie die finanziellen Mittel für diese

mindert, kann sich infolge der Übertragung eine Aushöhlung der finanziellen Basis der

Selbstverwaltung ergeben. Deshalb verpflichtet Art. 78 Abs. 3 LV den

Landesgesetzgeber, nicht nur zu prüfen, in welchem Umfang den Selbstverwal-

tungskörperschaften aus Anlaß der Aufgabenübertragung neue Deckungsmittel

zuzuführen sind, sondern auch dazu, eine Regelung zu treffen (vgl. VerfGH NW, OVGE

38, 301, 302 f.). Das Land soll nicht beliebig Aufgaben auf die Kommunen verlagern

dürfen, ohne für deren Finanzierung Sorge zu tragen. Der Landesgesetzgeber hat sich

bei jeder Übertragung von neuen öffentlichen Aufgaben auf die Gemeinden und

Gemeindeverbände bewußt zu machen, daß diese damit finanziell belastet werden. Das

gilt auch bei einer Erweiterung bereits früher übertragener Aufgaben (VerfGH NW,

NWVBl. 1993, 7, 11).

"Gleichzeitigkeit" einer Kostenregelung, weder die Modalitäten der Kostenregelung

noch eine bestimmte Höhe der Kostendeckung ausdrücklich vor.

"bestimmter öffentlicher Aufgaben", ohne zwischen einzelnen Aufgabenarten zu

unterscheiden (vgl. VerfGH NW, OVGE 38, 301). Dieser umfassende, nicht auf eine

Aufgabenart beschränkte Wortlaut unterscheidet sich von der niedersächsischen

Regelung des Art. 57 NV ("staatliche Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung"), die nach

Auffassung des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs einen Aufgabendualismus zum

Ausdruck bringt (NdsStGH, DVBl. 1995, 1175 ff.).

es verfassungsrechtlich nicht geboten sei, Kosten im Sinne des Art. 78 Abs. 3 LV - sei

es im Rahmen des Aufgabenübertragungsgesetzes, sei es im Rahmen des

Finanzausgleichsgesetzes - gesondert abzugelten, und daß den Gemeinden und

Gemeindeverbänden verfassungsrechtlich eine angemessene Finanzausstattung zur

Erfüllung aller ihrer Aufgaben nur als Gesamtvolumen gewährleistet sei (OVGE 38, 301,

305 f. m. w. N.; NWVBl. 1993, 7, 11 f.). Soweit demgegenüber die

Beschwerdeführerinnen die Auffassung vertreten, die Landesverfassung enthalte eine

"dualistische Finanzgarantie" des Inhalts, daß Art. 79 Satz 2 LV eine für die

Aufgabenerfüllung insgesamt ausreichende Finanzausstattung der Gemeinden

gewährleiste und Art. 78 Abs. 3 LV eine aufgabenakzessorische Kostenerstattung bei

Übertragung neuer Pflichtaufgaben auf die Gemeinden (Konnexitätsprinzip) vorsehe, ist

diese Frage für die Entscheidung des vorliegenden Verfahrens letztlich ohne

Bedeutung. Der Gesetzgeber hat die Frage der Deckung der hier in Rede stehenden

Kosten nicht im Zusammenhang mit dem allgemeinen Finanzausgleich geregelt,

sondern - nach Ermittlung des Kostenbedarfs - gesonderte Bestimmungen im

Artikelgesetz getroffen, die eine aufgabenakzessorische und finanzkraftunabhängige

Kostenerstattung vorsehen. Er hat die übertragene Einzelaufgabe und die durch sie

bewirkten Zusatzkosten für die Gemeinden und Gemeindeverbände zur Grundlage der

Kostendeckungsregelung gemacht. Es bedarf daher auch keiner Erörterung, ob einer

dualen Finanzgarantie, wie sie von den Beschwerdeführerinnen vertreten wird, nicht

bereits dann genügt wäre, wenn im allgemeinen Finanzausgleich ein einheitlicher

Ansatz für unterschiedliche Pflichtaufgaben in der Form einer pauschalierenden

Zusammenfassung vorgesehen wäre (so NdsStGH, DVBl. 1995, 1175, 1176).

Einzelaufgabe bezogene Kostendeckungsregelung entscheidet, verlangt die

Verfassung nicht, daß der Gesetzgeber eine Erstattung der Kosten gemeindlicher

Pflichtaufgaben in vollem Umfang anordnet. Dem Gesetzgeber steht bei der Festlegung

der Deckungshöhe ein Gestaltungsspielraum zu, der jedoch nicht unbegrenzt ist.

Bindungen ergeben sich für den Gesetzgeber aus dem systematischen Zusammenhang

von Art. 78 Abs. 3 LV, der der finanziellen Sicherung der kommunalen Selbstverwaltung

dient, mit Art. 78 Abs. 1 und 2 LV. Deshalb hat der Gesetzgeber bei der Ausfüllung der

Verfassungsdirektive des Art. 78 Abs. 3 LV jedenfalls die Sicherung der kommunalen

Selbstverwaltung nach Art. 78 Abs. 1 und 2 LV (Art. 28 Abs. 2 GG) und das Verbot zu

beachten, willkürliche, unverhältnismäßige und unzumutbare Regelungen zu treffen

(VerfGH NW, OVGE 38, 301, 302, 306; VerfGH NW, NWVBl. 1993, 7, 11). Gemessen an

Art. 78 Abs. 3 LV ist eine Kostenerstattungsregelung willkürlich, die im Rahmen eines

Erstattungssystems ohne rechtfertigenden Grund für Aufgaben mit gleich hohem

Kostenaufwand unterschiedlich hohe Erstattungen vorsieht.

Bei der Bestimmung der Deckungshöhe ist auch von Bedeutung, daß die Gemeinden

und Gemeindeverbände mit Bund und Ländern in einem gemeinsamen Finanzverbund

zusammengeschlossen sind, so daß die Aufgaben und Belange der übrigen Mitglieder

des Finanzverbundes zu berücksichtigen sind (VerfGH NW, OVGE 38, 301, 308). Eine

Eigenbeteiligung kann sich darüber hinaus als Anreiz für den gebotenen sparsamen

Umgang mit öffentlichen Mitteln erweisen, zumal dann, wenn die im Rahmen von Art. 78

Abs. 3 LV zu beachtende Haushaltslage des Landes eine besondere Sparsamkeit

angezeigt sein läßt (VerfGH NW, NWVBl. 1993, 7, 12).

Bei der Festlegung einer Deckungsquote hat der Gesetzgeber ferner die Finanzsituation

der Gemeinden insgesamt zu berücksichtigen. Je höher die Deckungsquote ist, umso

geringer sind die nach finanzkraftabhängigen Maßstäben zu verteilenden Mittel.

Andererseits haben die besonders finanzstarken Gemeinden ein berechtigtes Interesse,

gesondert ausgewiesene Zuweisungen zu den Kosten der Pflichtaufgaben zu erhalten

(vgl. VerfGH NW, OVGE 38, 301, 309, m. w. N.; NdsStGH, DVBl. 1995, 1175, 1176 f.).

Im Rahmen des ihm von der Verfassung zugestandenen Gestaltungsspielraums kann

der Gesetzgeber die Kostenerstattungsregelung auch in typisierender und

pauschalierender Form treffen. Der hierfür gegebene Spielraum ist umso weiter, je mehr

sich der zu regelnde Sachverhalt aufgrund seiner Komplexität und

Wandlungsanfälligkeit einer Prognose entzieht. Im Einzelfall kann sich deshalb jede

nicht offensichtlich sachwidrige Regelung als willkürfrei erweisen (VerfGH NW, NWVBl.

1996, 97, 99). Der Gesetzgeber hat seiner Prognoseentscheidung realistische

Kostenberechnungen zugrundezulegen.

III.

Das Artikelgesetz ist mit den genannten verfassungsrechtlichen Maßstäben nur in dem

aus dem Tenor ersichtlichen Umfang vereinbar.

Abgeltung des besonderen Betreuungsaufwandes gemäß § 4 Abs. 1 und 2 FlüAG n. F. -

also monatlich 645,-- DM zuzüglich 30,-- DM - für jeden ausländischen Flüchtling i. S. d.

§ 2 Nr. 1 FlüAG n. F. wird den Anforderungen des hier mit Blick auf die

Aufgabenzuweisung in § 1 Satz 1 AG AsylbLG anzuwendenden Art. 78 Abs. 3 LV

gerecht.

verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Umfang der durch das

Asylbewerberleistungsgesetz bei den Gemeinden verursachten Kosten hängt von einer

Vielzahl von Variablen ab und läßt sich nicht exakt ermitteln. So schwanken etwa die

Unterbringungskosten für ausländische Flüchtlinge zwischen 50,-- und 400,-- DM in den

einzelnen Kommunen (vgl. Gutachten von Mummert und Partner, S. 45 f.). Sofern die

anderen Grundleistungen i. S. d. § 3 AsylbLG, wie vom Gesetz angestrebt, durch

Sachleistungen gedeckt werden, hängen deren Kosten ebenfalls vom sparsamen und

wirtschaftlichen Handeln der Gemeinden ab; Anhaltspunkte für deren Höhe geben die in

§ 3 Abs. 2 AsylbLG subsidiär vorgesehenen Geldleistungen, die je nach Familienstatus

differieren. Die dem Personenkreis des § 2 AsylbLG zu gewährenden Leistungen

entsprechend dem Bundessozialhilfegesetz liegen höher. Die Leistungen bei Krankheit,

Schwangerschaft und Geburt (§ 4 AsylbLG), die von den Gemeinden nicht zu

beeinflussen sind, weisen ebenfalls erhebliche Unterschiede auf. Die Pauschale des §

4 Abs. 1 und 2 FlüAG n. F. in Höhe von umgerechnet 675,-- DM monatlich deckt

demnach - auch nach Auffassung der Landesregierung - in einem Teil der Gemeinden

die tatsächlich entstehenden Kosten nicht voll.

Daß die demnach nicht gedeckten, von den Gemeinden zu tragenden Kosten die

finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden berühren, läßt sich gleichwohl nicht

feststellen. In den Anhörungen vor Erlaß des Gesetzes wurde von den kommunalen

Spitzenverbänden ein Kostenerstattungsbetrag in Höhe von 800,-- DM monatlich

(einschließlich Betreuungspauschale) als ausreichend erachtet. Soweit die

Beschwerdeführerinnen hierzu Angaben gemacht haben (zum Teil auf der Grundlage

von Hochrechnungen), betrugen ihre Kosten für Unterbringung, Versorgung und

Betreuung einschließlich der Kosten der Krankenversorgung im Jahr 1995 je Person

monatlich überwiegend zwischen 540,-- DM und 850,-- DM. Unter Berücksichtigung des

Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers, der bei der Regelung der Kostenerstattung

neben der finanziellen Lage der Gemeinden auch die des Landes berücksichtigen,

einen Eigenanteil der Gemeinde vorsehen und eine Pauschalierung vornehmen darf, ist

nicht erkennbar, daß die in § 4 Abs. 1 und 2 FlüAG n. F. vorgesehene

Kostenerstattungspauschale in Höhe von 675,-- DM monatlich verfassungsrechtlich

unvertretbar ist. Dabei durfte der Gesetzgeber auch in Rechnung stellen, daß sich die

Entlastung der Kreise bei der Gewährung von Sozialhilfe für Asylbewerber bei der

Kreisumlage zugunsten der Gemeinden auswirken kann.

verfassungsrechtlichen Bedenken und wird auch von den Beschwerdeführerinnen im

Kern nicht angegriffen. Der Gesetzgeber war insbesondere nicht verfassungsrechtlich

gehalten, für Einzelfälle besonders hoher Krankheitskosten über die

Pauschalabrechnung hinaus ausnahmsweise eine Kostenerstattung vorzusehen. Der

Gefahr, als einzelne Gemeinde mit außergewöhnlich hohen Krankheitskosten belastet

zu werden, kann durch entsprechende Vereinbarungen der Gemeinden untereinander -

etwa auf Kreisebene - oder mit den kassenärztlichen Vereinigungen - wie die

Rahmenvereinbarung zwischen dem Nordrhein-Westfälischen Städte- und

Gemeindebund und der Kassenärztlichen Vereinigung Westfalen-Lippe - begegnet

werden. Zudem ist - wie der Vertreter der Landesregierung in der mündlichen

Verhandlung ausdrücklich und unwidersprochen erklärt hat - die Möglichkeit gegeben,

Härtegründe nach § 16 des jeweiligen Gemeindefinanzierungsgesetzes (für das

Haushaltsjahr 1995: GV NW 1994 S. 1130; für das Haushaltsjahr 1996: GV NW 1996 S.

124) geltend zu machen.

Abs. 1 und § 6 Abs. 1 FlüAG n. F. für Flüchtlinge i. S. d. § 2 Nrn. 2 bis 5 FlüAG n. F. nicht

in ihren Rechten nach der Landesverfassung verletzt. Soweit sie den

Flüchtlingsgruppen des § 2 Nrn. 2 bis 5 FlüAG n. F. Hilfe zum Lebensunterhalt

unmittelbar nach den Vorschriften des Bundessozialhilfegesetzes gewähren, wird ihnen

nicht die in den §§ 4 und 6 FlüAG n. F. vorgesehene Kostenpauschale, sondern eine

umfassende Erstattung der gewährten Sozialhilfeleistungen durch die Kreise gemäß § 5

Abs. 2 AG BSHG gewährt. Ausländische Flüchtlinge i. S. d. § 2 Nrn. 2 bis 5 FlüAG n. F.

sind nicht nach dem Asylbewerberleistungsgesetz leistungsberechtigt (§ 1 Abs. 1 und 2

AsylbLG), sondern erhalten Leistungen unmittelbar nach dem Bundessozialhilfegesetz.

Zuständig für die Gewährung von Sozialhilfeleistungen an diese Personengruppen sind

die beschwerdeführenden kreisangehörigen Gemeinden insoweit, als sie von den

Kreisen hierzu gemäß § 96 BSHG i. V. m. § 3 AG BSHG herangezogen worden sind.

Soweit eine nach § 3 AG BSHG herangezogene Gemeinde ausländischen Flüchtlingen

i. S. d. § 2 Nrn. 2 bis 5 FlüAG n. F. laufende Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem

Bundessozialhilfegesetz bewilligt, gewährt das Land nicht der Gemeinde, sondern dem

entsprechenden Kreis die Kostenpauschale nach § 4 Abs. 1 Buchstabe c) FlüAG n. F.

(für Flüchtlinge i. S. d. § 2 Nrn. 2 und 3 FlüAG n. F.) oder nach § 6 Abs. 1 Buchstabe c)

FlüAG n. F. (für Flüchtlinge i. S. d. § 2 Nrn. 4 und 5 FlüAG n. F.). Die Kreise ihrerseits

erstatten den Gemeinden gemäß § 5 Abs. 2 AG BSHG die aufgewendeten Kosten für

die Sozialhilfegewährung in voller Höhe, mit Ausnahme der persönlichen und

sächlichen Verwaltungskosten.

Die den beschwerdeführenden Gemeinden danach verbleibende geringe Belastung

genügt, wie der Verfassungsgerichtshof bereits festgestellt hat (NWVBl. 1993, 7, 12),

den verfassungsrechtlichen Anforderungen; sie ist weder unzumutbar noch unvertretbar

und berührt auch nicht die finanzielle Mindestausstattung der Gemeinden.

des § 2 Nr. 6 FlüAG (Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge) in Höhe von 960,-- DM

vierteljährlich bzw. 320,-- DM monatlich verletzt die Rechte der Beschwerdeführerinnen

aus Art. 78 Abs. 3 LV, weil sie sich im Rahmen des vom Gesetzgeber gewählten

Erstattungssystems als willkürlich erweist.

es sich - entgegen der Auffassung der Landesregierung - nicht um eine "freiwillige"

Leistung an die Gemeinden. Das Land ist vielmehr auch insoweit nach Art. 78 Abs. 3 LV

zu einer Kostenregelung verpflichtet. Flüchtlinge i. S. d. § 2 Nr. 6 FlüAG n. F. sind nach

§ 1 AsylbLG leistungsberechtigt und erhalten Leistungen entsprechend dem

Bundessozialhilfegesetz (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 AsylbLG); mit der Durchführung des

Asylbewerberleistungsgesetzes hat das Land die Gemeinden beauftragt (§ 1 Satz 1 AG

AsylbLG). Diese Aufgabenübertragung verpflichtet das Land zu einer "gleichzeitigen",

nicht notwendig gesonderten Kostenregelung i. S. d. Art. 78 Abs. 3 LV. Entschließt sich

der Gesetzgeber - wie hier - im Rahmen seines Gestaltungsspielraums zu einer

gesonderten Kostenerstattung, so ist diese Kostenerstattung keine "freiwillige", sondern

an den Grundsätzen des Art. 78 Abs. 3 LV und damit auch am Willkürverbot zu messen.

in einzelnen Merkmalen gleichen, ist es grundsätzlich Sache des Gesetzgebers zu

entscheiden, welche von diesen Merkmalen er als maßgebend für eine Gleich- oder

Ungleichbehandlung ansieht. Das Willkürverbot verwehrt ihm grundsätzlich nur, Art und

Gewicht der tatsächlichen Unterschiede sachwidrig außer acht zu lassen. Auch bei der

Finanzausstattung der Gemeinden hat er eine weitgehende Gestaltungsfreiheit.

Angesichts des generellen Charakters der gesetzgeberischen Einschätzung ist eine

Typisierung und Pauschalierung zulässig (VerfGH NW, NWVBl. 1993, 7, 9). Von einem

selbst gesetzten Regelungsystem oder von ihm getroffenen Wertungen darf der

Gesetzgeber abweichen, wenn dies durch plausible Gründe gerechtfertigt und vertretbar

ist (vgl. Gubelt, in: v. Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, 4. Aufl. 1992, Art.

3 Rdnr. 30 m. w. N.; Stern, Staatsrecht I, 2. Aufl. 1984, S. 837 f.).

Landesgesetzgeber hat den ihm zukommenden Gestaltungsspielraum überschritten. Es

widerspricht dem vom Gesetzgeber gewählten Erstattungssystem, für die

Personengruppe des § 2 Nr. 6 FlüAG n. F. (Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge) in § 6

Abs. 1 FlüAG n. F. lediglich die Hälfte der Erstattungspauschale vorzusehen, die nach §

4 Abs. 1 FlüAG n. F. für die Personengruppe des § 2 Nr. 1 FlüAG n. F. (Asylbewerber)

gewährt wird.

Ein rechtfertigender Grund für diese Differenzierung liegt nicht darin, daß den

Gemeinden im Zusammenhang mit der Personengruppe des § 2 Nr. 6 FlüAG n. F.

geringere Kosten als bei der Personengruppe des § 2 Nr. 1 FlüAG n. F. entstünden.

Dies ist weder von den Beteiligten behauptet worden, noch liegen Anhaltspunkte für

eine solche Annahme vor. Der Leistungsumfang für Asylbewerber in den ersten zwölf

Monaten ihres Aufenthalts in der Bundesrepublik Deutschland nach §§ 3 ff. AsylbLG ist

sogar geringer als der für (Bürger-) Kriegsflüchtlinge entsprechend den Vorschriften des

Bundessozialhilfegesetzes, sofern die Grundleistungen an Asylbewerber in Form von

Geldleistungen gewährt werden.

Ein sachlicher Differenzierungsgrund ist auch nicht die für die Entscheidung des

Landesgesetzgebers maßgebliche Vorstellung, der Bund sei aufgrund des sogenannten

Asylkompromisses verpflichtet, die andere Hälfte der Kostenerstattung zu übernehmen.

Die Entstehungsgeschichte der "hälftigen" Kostenpauschale des § 6 Abs. 1 FlüAG n. F.,

die spätere Rechtfertigung der Vorschrift durch die Landesregierung sowie die

Stellungnahme der Landesregierung im vorliegenden Verfahren lassen keinen Zweifel

daran, daß das allein maßgebliche und entscheidende Motiv für die Regelung die

Auffassung war, daß der Bund für verpflichtet gehalten wurde, die andere Hälfte der

Kostenerstattung zu übernehmen. Alle Fraktionen im Landtag stimmten darin überein,

daß der Bund sich seiner Verantwortung zur "hälftigen Kostenübernahme" entzogen

habe und daß deshalb das Land Nordrhein-Westfalen (lediglich) "seinen Anteil" an der

Erstattung der Kosten der Kommunen übernehmen müsse (vgl. Landtags-Drucksachen

11/6698, 11/6640 und 11/6705 sowie Plenarprotokoll 11/121 vom 3. Februar 1994, S.

15322 ff.). Der Landtag beschloß daher, daß die Bemühungen um eine Beteiligung des

Bundes an den Aufwendungen der Kommunen fortgesetzt werden sollten und daß das

Land "schon jetzt seinen Anteil an den Kosten der Kommunen für die

Bürgerkriegsflüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina (übernehmen sollte), und zwar mit

einem Zuschuß in Höhe der Hälfte der Pauschale, die für Asylbewerber in Betracht

kommt" (Plenarprotokoll 11/121 vom 3. Februar 1994, S. 15332 f. i. V. m. Landtags-

Drucksachen 11/6640 und 11/6705).

Das danach maßgebliche Motiv für die "Halbierung" der Kostenpauschale ist sachwidrig

und rechtfertigt die Differenzierung nicht. Das Land kann die Gemeinden zwecks

angemessener Finanzausstattung nicht an den Bund verweisen, ohne gegen seine

Verpflichtung aus Art. 78 Abs. 3 LV zu verstoßen. Der Bund ist weder berechtigt noch

verpflichtet, die finanziellen Verhältnisse der Gemeinden unmittelbar ohne Einschaltung

der Länder zu ordnen, sieht man von hier nicht vorliegenden ausdrücklich normierten

Ausnahmefällen (z.B. Art. 106 Abs. 7 GG) ab. Ein unmittelbarer Durchgriff auf die

Gemeinden wird dem Bund durch die bundesstaatliche Ordnung deshalb versagt. Die

Sorge für die Gemeindefinanzen fällt grundsätzlich in die ausschließliche Kompetenz

der Länder (BVerfGE 26, 172, 181 m. w. N.). Dementsprechend sind im Bundesstaat

nicht Bund und Gemeinden Partner bei Finanzhilfen des Bundes zugunsten von

Gemeinden, sondern stets Bund und Länder (BVerfGE 41, 291, 313). Die vom Land

angenommene Verpflichtung des Bundes, sich an den Kosten für (Bürger-)

Kriegsflüchtlinge zu beteiligen, kann daher nur gegenüber dem Land bestehen; sie

berechtigt das Land nicht, seine eigene Verpflichtung gegenüber den Gemeinden zu

einer Kostenregelung i. S. d. Art. 78 Abs. 3 LV zu ignorieren und die Gemeinden auf die

Kostenerstattung durch den Bund zu verweisen. Ist es mithin Sache des Landes, eine

etwaige Verpflichtung des Bundes zur Kostenbeteiligung durchzusetzen, vermag die

vom Land erhoffte Bundesbeteiligung die Reduzierung der Kostenpauschale nicht zu

rechtfertigen.

Ein sachlicher Grund für die Differenzierung liegt auch nicht darin, daß die Beauftragung

der Gemeinden, (Bürger-) Kriegsflüchtlinge i. S. d. § 2 Nr. 6 FlüAG n. F. mit dem

Lebensnotwendigen zu versorgen, die Kreise finanziell entlasten und eine sich daraus

ergebende Senkung der Kreisumlage zu einer entsprechenden Entlastung der

Gemeinden führen kann. Einer Senkung der Kreisumlagen käme zwar Bedeutung zu für

die Frage, ob die Kostenregelung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes insgesamt zu einer

unzureichenden Finanzausstattung führt, rechtfertigt jedoch nicht eine in sich

systemwidrige, willkürliche Kostenerstattungsregelung.

Ebensowenig kann die systemwidrige hälftige Kostenpauschale über den

Finanzausgleich kompensiert werden. Das Gemeindefinanzierungsgesetz kann zwar

Finanzierungsdefizite ausgleichen, nicht aber Systemwidrigkeiten im gewählten

Erstattungsmodell. Normiert der Gesetzgeber ein bestimmtes Erstattungssystem, so

werden willkürliche, in sich nicht stimmige Regelungen innerhalb des

Erstattungssystems nicht durch den allgemeinen Finanzausgleich gerechtfertigt.

Auch eine Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, die finanzielle Belastung der

Gemeinden durch die Unterbringung und Versorgung ausländischer Flüchtlinge statt in

einer gesonderten Kostenerstattungsregelung lediglich im Rahmen des allgemeinen

Finanzausgleichs berücksichtigen zu können, würde - entgegen der Auffassung der

Landesregierung - nicht die Verletzung des Willkürverbots im normierten

Erstattungssystem rechtfertigen. Hat der Gesetzgeber sich für eine bestimmte

gesonderte Kostenerstattungsregelung entschieden, muß diese Regelung dem

Willkürverbot genügen; der gesetzgeberische Gestaltungsspielraum, auf eine

gesonderte Kostenregelung verzichten zu können, berechtigt nicht zu einer

sachwidrigen Regelung.

Die Beschwerdeführerinnen können für die Jahre 1995 und 1996 auch nicht auf die -

wie noch darzulegen sein wird - verfassungsmäßige Übergangsregelung des Art. 4 Nr. 4

Artikelgesetz verwiesen werden; denn die Systemwidrigkeit der Kostenpauschale nach

§ 6 Abs. 1 FlüAG n. F. bliebe davon unberührt.

Flüchtlinge im Sinne des § 2 Nr. 6 FlüAG n. F. die Gewährung einer Kostenpauschale

nur für den Fall vorsieht, daß die Landesregierung die Erstattung unter Bezugnahme auf

diese Regelung beschließt.

Art. 78 Abs. 3 LV verlangt, daß bei einer Aufgabenübertragung "gleichzeitig

Bestimmungen über die Deckung der Kosten getroffen werden". Dem Wortlaut der

Vorschrift ist nicht eindeutig zu entnehmen, in welcher Form die "Bestimmungen" über

die Kostendeckung zu treffen sind. Aufbau sowie Sinn und Zweck der Vorschrift

ergeben indes, daß die Kostendeckung durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes zu

regeln ist. Muß die Übertragung öffentlicher Aufgaben auf die Gemeinden und

Gemeindeverbände nach Art. 78 Abs. 3 LV durch "gesetzliche Vorschriften" erfolgen, so

hat eine "gleichzeitige Bestimmung" über die Kostendeckung ebenfalls der

Landesgesetzgeber zu treffen. Sinn des Art. 78 Abs. 3 LV ist es, dem Gesetzgeber bei

jeder Aufgabenübertragung vor Augen zu führen, daß diese eine finanzielle Belastung

der Gemeinden bewirkt. Der Gesetzgeber ist nicht nur zu einer Prüfung der finanziellen

Belastung verpflichtet, sondern auch dazu, selbst eine Regelung zu treffen (ständige

Rechtsprechung seit VerfGH NW, OVGE 38, 301, 302). Der die Aufgabenübertragung

regelnde Landesgesetzgeber wird der Schutzfunktion des Art. 78 Abs. 3 LV nicht

gerecht, wenn er die Frage der Kostendeckung - wie hier - dem Belieben der Exekutive

überläßt.

verletzt, als ihnen für die Personengruppen des § 2 Nrn. 4 bis 6 FlüAG n. F. nicht die

Betreuungspauschale im Sinne des § 4 Abs. 2 FlüAG n. F. in Höhe von 30,-- DM

monatlich gewährt wird. Darin liegt ebenfalls ein Verstoß gegen das Willkürverbot.

Es ist kein sachlicher Grund erkennbar, der es rechtfertigen könnte, den Gemeinden

zwar für die Personengruppen des § 2 Nrn. 1 bis 3 FlüAG n. F. eine

Betreuungspauschale zu gewähren, nicht jedoch für die Personengruppen des § 2 Nrn.

4 bis 6 FlüAG n. F.. Es sind weder Anhaltspunkte vom Land vorgetragen noch sonst

ersichtlich, daß für Flüchtlinge i. S. d. § 2 Nrn. 4 bis 6 FlüAG n. F. grundsätzlich

geringere Betreuungskosten entstünden als für Flüchtlinge i. S. d. § 2 Nrn. 1 bis 3 FlüAG

n. F..

1 FlüAG n. F. (Asylbewerber) längstens für die Dauer von vier Monaten nach

unanfechtbarer Ablehnung des Asylantrags in § 4 Abs. 1 i. V. m. § 3 Abs. 3 Nr. 1 FlüAG

n. F. ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es ist weder unzumutbar noch

unvertretbar, wenn der Gesetzgeber im Rahmen des ihm zustehenden

Prognosespielraums von einer Kostenerstattung über diesen Zeitpunkt hinaus

abgesehen hat.

Bereits § 6 Abs. 4 Nr. 1 FlüAG vom 27. März 1984 (GV NW S. 214), der eine

Kostenerstattung des Landes zugunsten der Träger der Sozialhilfe (Kreise und kreisfreie

Städte) vorsah, beschränkte die Erstattung auf einen Zeitraum von längstens vier

Monaten nach rechtskräftigem Abschluß des Asylverfahrens. Der

Verfassungsgerichtshof hat diese Vorschrift, ohne zu der zeitlichen Beschränkung

ausdrücklich Stellung zu nehmen, als verfassungsgemäß angesehen (VerfGH NW,

NWVBl. 1993, 7; VerfGH NW, NWVBl. 1993, 132).

Die zeitliche Beschränkung der Erstattung verfolgt das legitime Ziel, auf eine zügige

Abschiebung von abgelehnten Asylbewerbern hinzuwirken, um öffentliche Mittel zu

sparen. Dieses Ziel rechtfertigt es, in pauschalierender Form die Erstattung der von den

Gemeinden zu erbringenden Leistungen generell auf einen bestimmten Zeitraum nach

Ablehnung des Asylantrags zu begrenzen. Der Gesetzgeber war insbesondere nicht

verfassungsrechtlich gehalten, solche Fallgestaltungen von der zeitlichen

Beschränkung auszunehmen, in denen eine Verzögerung oder gar Unmöglichkeit der

Abschiebung nicht in der Macht oder dem Einflußbereich der Gemeinde liegt. Die Frage,

aus welchen Gründen eine Abschiebung nicht oder verspätet möglich ist, kann im

Einzelfall nur schwer und mit nicht unerheblichem Aufklärungsaufwand zu beantworten

sein.

Der pauschalierenden Beschränkung der Erstattung auf einen Zeitraum von bis zu vier

Monaten nach Ablehnung des Asylantrags liegt allerdings die Prognose des

Gesetzgebers zugrunde, daß im Regelfall eine Abschiebung möglich ist. Trotz der nach

Angaben der Beschwerdeführerinnen wachsenden Zahl nicht abschiebbarer Flüchtlinge

ist für den Verfassungsgerichtshof nicht feststellbar, daß dieser Prognose derzeit eine

hinreichende Grundlage fehlt. Der Gesetzgeber wird die in Rede stehende Regelung

unter Kontrolle zu halten und die zugrundeliegende Prognosebasis darauf zu

überprüfen haben, ob sie sich in erheblicher Weise geändert hat.

6 FlüAG n. F. (Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge) längstens für die Dauer von drei

Jahren seit der erstmaligen Anordnung nach § 54 AuslG (§ 6 Abs. 1 i. V. m § 3 Abs. 3

Nr. 3 FlüAG n. F.) begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen

Bedenken. Der Grundgedanke dieser Regelung, andere Flüchtlinge als Asylbewerber

längstens für drei Jahre bei den Erstattungsregelungen zu berücksichtigen, war bereits

in § 6 Abs. 4 Nr. 2 FlüAG vom 27. März 1984 (GV NW S. 214) verwirklicht. Der

Verfassungsgerichtshof hat diese Vorschrift - wie ausgeführt - ebenso als

verfassungsrechtlich zulässig angesehen wie die Anrechungsvorschrift des § 3 Abs. 3

FlüAG i. d. F. des 3. Gesetzes zur Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 25.

März 1993 (GV NW S. 102), wonach diese Flüchtlingsgruppen längstens für die Dauer

von drei Jahren bei der Zuweisung von Flüchtlingen angerechnet werden (VerfGH NW,

NWVBl. 1996, 97).

Mit der pauschalierenden Beschränkung der Erstattung in § 6 Abs. 1 i. V. m. § 3 Abs. 3

Nr. 3 FlüAG n. F. auf drei Jahre hat der Gesetzgeber keine offensichtlich sachwidrige

oder willkürliche Regelung getroffen. Den zitierten Vorschriften liegt die plausible

Annahme zugrunde, daß die Integration von ausländischen Flüchtlingen mit der Dauer

ihres Aufenthaltes in Deutschland fortschreitet. Ihre Plausibilität wird nicht dadurch in

Frage gestellt, daß sie nicht für jede der zahlreichen und vielfältigen Ausländergruppen

in Deutschland in gleichem Maße gilt. Ausmaß und Zeiterfordernis der Eingliederung

werden je nach Kulturkreis bzw. Herkunftsland, aus dem die Flüchtlinge stammen,

verschieden sein. Außerdem hängt die Möglichkeit einer kontinuierlichen Integration

von den unterschiedlichen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Verhältnissen in den

Aufnahmegemeinden (etwa von der Lage auf dem Arbeits- und Wohnungsmarkt) ab

(VerfGH NW, NWVBl. 1996, 97, 99). Je weiter die Integration der ausländischen

Flüchtlinge fortschreitet, um so eher entfällt eine Hilfebedürftigkeit und ist ihre Situation

derjenigen deutscher Familien vergleichbar. Dabei durfte der Gesetzgeber in Rechnung

stellen, daß die Gemeinden für alle Einwohner, also auch für ausländische Flüchtlinge,

Schlüsselzuweisungen erhalten, die auch die Soziallasten abdecken. Sinkt aber der

prozentuale Anteil der unterstützungsbedürftigen Personen unter den ausländischen

Flüchtlingen mit längerer Aufenthaltsdauer, ist es sachlich vertretbar, in bezug auf diese

Personengruppen nicht mehr von einer Sonderlast auszugehen, für die besondere

Erstattungsregelungen gelten.

auf solche, deren Anordnung nach § 54 AuslG ab dem 1. Januar 1995 getroffen worden

ist, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Der Gesetzgeber wollte mit dem Stichtag in § 2 Nr. 6 FlüAG n. F. - wie auch mit dem

vergleichbaren Stichtag in § 2 Nr. 5 FlüAG n. F. - im Sinne eindeutiger Verhältnisse nur

solche Flüchtlinge erfassen, deren Anordnung nach § 54 AuslG (bzw. nach § 32 AuslG)

nach dem Inkrafttreten der Änderungen durch das Artikelgesetz getroffen worden ist.

Zugleich hat der Gesetzgeber für die große Gruppe der Flüchtlinge aus Bosnien-

Herzegowina in Art. 4 Nr. 1 Artikelgesetz eine für die Beschwerdeführerinnen

vorteilhafte Ausnahmeregelung geschaffen, nach der - ungeachtet einer früheren

Anordnung - die dreijährige Anrechnung und Erstattung (erst) mit dem 1. Januar 1995

beginnt. Diese in einem inneren Zusammenhang stehenden Übergangsregelungen

dienen der Schaffung klarer Verhältnisse bei Inkrafttreten der Neuregelung und dürften

bei einer Gesamtbe-trachtung die Gemeinden gegenüber der ohne sie geltenden

Normlage sogar begünstigen. Als Übergangsregelungen von begrenzter Dauer und

Auswirkung sind sie jedenfalls nicht offensichtlich sachwidrig.

von umgerechnet 130,-- DM monatlich, die die Gemeinden vom Land für jeden in einem

Übergangsheim untergebrachten Berechtigten i. S. d. § 2 LAufG (Aussiedler,

Spätaussiedler, Zuwanderer) erhalten, genügt den Anforderungen des Art. 78 Abs. 3 LV.

Mit der verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässigen Pauschalierung der

Kostenerstattung in § 9 LAufG hat der Gesetzgeber seinen Gestaltungsspielraum nicht

überschritten. Der Regelung sind Erhebungen vorausgegangen, nach denen die Kosten

für einen Platz im Übergangsheim zwischen 50,-- und 400,-- DM (Gutachten Mummert

und Partner, S. 45 f.) schwanken. Angesichts dieser Bandbreite ist es weder

offensichtlich sachwidrig noch unvertretbar, die Kostenpauschale auf einen Wert

unterhalb des statistischen Mittelwertes von 186,-- DM festzusetzen. Dabei ist zu

berücksichtigen, daß die Gemeinden nach dem Kommunalabgabengesetz

Benutzungsgebühren verlangen können. Es liegen auch keine hinreichenden

Anhaltspunkte dafür vor, daß die Pauschalabgeltung in § 9 LAufG zu einer

entscheidenden Schwächung der Finanzkraft der Gemeinden geführt und einer

sinnvollen Betätigung der Selbstverwaltung die finanzielle Grundlage entzogen hätte.

10.

unzumutbaren oder unvertretbaren Belastungen der Beschwerdeführerinnen. Daß die

Umstellung der Erstattung von einer konkreten Abrechnung der tatsächlichen

Aufwendungen auf eine Abrechnung nach Pauschalen im Einzelfall zu finanziellen

Einbußen einzelner Gemeinden führen kann, ist systembedingt. Der Gesetzgeber hat

dies erkannt und durch die verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden

Übergangsregelungen in Art. 4 Nr. 4 und Art. 5 Nr. 3 Artikelgesetz berücksichtigt.

Die abgestuften Übergangs- und Härteregelungen sind im Rahmen des dem

Gesetzgeber zustehenden Gestaltungsspielraums sachlich vertretbar. Sie lassen keine

hinreichenden Anhaltspunkte für eine unzumutbare Belastung der

Beschwerdeführerinnen erkennen. Der Gesetzgeber ist verfassungsrechtlich nicht

gehalten, bei einer Umstellung des Erstattungssystems die betroffenen Kostenträger von

jeder nachteiligen Veränderung freizustellen. Mit den beschriebenen

Übergangsregelungen hat der Gesetzgeber seiner Pflicht, übermäßige Härten zu

vermeiden, genügt.

IV.

Die Anrechnungsvorschrift des § 3 Abs. 3 Satz 1 FlüAG n. F. verletzt die

Beschwerdeführerinnen nicht in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung nach Art.

78 Abs. 1 und 2 LV (Art. 28 Abs. 2 GG) i. V. m. dem Willkürverbot.

Soweit die Beschwerdeführerinnen Bedenken gegen die Regelung des § 3 Abs. 3 Satz

1 FlüAG n. F. vorbringen, wenden sie sich der Sache nach ausschließlich gegen die je

nach Flüchtlingsgruppe unterschiedlichen Kostenerstattungsvorschriften. Sie sehen die

Anrechnungsvorschrift des § 3 Abs. 3 Satz 1 FlüAG n. F. allein deshalb als nicht

sachgerecht und willkürlich an, weil mit der Zuweisung der einzelnen Flüchtlinge je

unterschiedliche Kostenlasten für die betroffenen Gemeinden verbunden sind. Dies

kann jedoch nicht zu einem "eigenständigen" Verstoß der Anrechnungsvorschrift des §

3 Abs. 3 Satz 1 FlüAG n. F. gegen das Willkürverbot führen. Soweit die

Kostenerstattungsregelungen - wie ausgeführt - nicht willkürlich sind, ist auch die

Anrechnungsvorschrift des § 3 Abs. 3 Satz 1 FlüAG n. F. und die mit ihr verbundene

Kostenlast nicht sachwidrig. Soweit die hälftige Kostenpauschale des § 6 Abs. 1 FlüAG

n. F. - wie ausgeführt - verfassungswidrig ist, beruht die sich daraus ergebende

ungleichgewichtige Belastung der Gemeinden allein auf der Kostenerstattungsregelung

des § 6 Abs. 1 FlüAG n. F., nicht jedoch auf der Anrechnungsvorschrift des § 3 Abs. 3

Satz 1 FlüAG n. F.. Nicht die Anrechnung der fraglichen Personengruppe ist sachwidrig,

sondern ausschließlich die zugehörige Kostenerstattungsregelung des § 6 Abs. 1

FlüAG n. F.. Dementsprechend kann das Land die insoweit systemwidrige Belastung

der Gemeinden auch nur durch Änderung der Kostenerstattungsregelungen, nicht aber

der Anrechnungsvorschrift beseitigen.

Von den angegriffenen Kostenerstattungsregelungen ist nach alledem § 6 Abs. 1 FlüAG

n. F. insoweit mit der Landesverfassung unvereinbar, als die Beschwerdeführerinnen

hinsichtlich der Flüchtlingsgruppe des § 2 Nr. 6 FlüAG n. F. von ihr betroffen sind.

Dieselben Gründe, die zur Verfassungswidrigkeit des § 6 Abs. 1 FlüAG n. F. in bezug

auf die Flüchtlingsgruppe des § 2 Nr. 6 FlüAG n. F. führen, gelten auch für die

verfassungsrechtliche Beurteilung der Vorschrift, soweit sie sich auf die

Flüchtlingsgruppen des § 2 Nrn. 4 und 5 FlüAG n. F. bezieht (vgl. dazu auch die

Parallelentscheidung - VerfGH 38/95 -). In Anwendung der §§ 52 Abs. 3, 49 Satz 2

VerfGHG hat deshalb der Verfassungsgerichtshof die landesverfassungsrechtliche

Unvereinbarkeit des gesamten ersten Absatzes des § 6 FlüAG n. F. ausgesprochen.

Die Unvereinbarkeit des § 6 Abs. 1 FlüAG n. F. mit der Landesverfassung bestand für

den gesamten Geltungszeitraum der Vorschrift. Ob und inwieweit eine Rückabwicklung

bereits abgeschlossener Haushaltsperioden im Hinblick auf eine verläßliche und

kalkulierbare Haushalts- und Finanzwirtschaft ausscheidet (vgl. BVerfGE 72, 330, 422 f.;

BVerfGE 86, 148, 279), wird der Gesetzgeber unter Berücksichtigung aller Umstände zu

entscheiden haben. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, alsbald eine Neuregelung zu

treffen (§ 52 Abs. 3 i. V. m. § 49 Satz 1 VerfGHG). Bis zu ihrem Inkrafttreten ist aus

Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit nach der bisherigen Vorschrift zu

verfahren.

VI.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 54 Abs. 4 VerfGHG.