Urteil des VerfG Nordrhein-Westfalen vom 15.01.2002
VerfG Nordrhein-Westfalen: verfassungsbeschwerde, systematische auslegung, gleichstellung, willkürverbot, eingriff, befragung, erfüllung, beamtenrecht, ausschluss, verfügung
Datum:
Gericht:
Spruchkörper:
Entscheidungsart:
Leitsätze:
Tenor:
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Aktenzeichen:
Verfassungsgerichtshof NRW, VerfGH 40/00
15.01.2002
Verfassungsgerichtshof NRW
Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen
Urteil
VerfGH 40/00
1. Die in § 5 Abs. 2 GO NRW in der Fassung von Art. VII Nr. 1 des
Gesetzes vom
9. November 1999 (GV NRW S. 590) normierte Pflicht zur Bestellung
haupt-
amtlicher Gleichstellungsbeauftragter wahrt die Grenzen, die einer
staatlichen
Reglementierung der kommunalen Organisationshoheit nach Art. 78 Abs.
2 LV
gezogen sind.
2. Die Regelung beschränkt sich auf den Ausschluss einer
ehrenamtlichen Auf-
gabenwahrnehmung, ohne zugleich Vorgaben in Bezug auf den
Tätigkeitsum-
fang der hauptamtlichen Gleichstellungsbeauftragten zu machen.
Insbesondere
setzt das Erfordernis der Hauptamtlichkeit nicht voraus, dass das Amt der
Gleichstellungsbeauftragten mit mindestens 50 % der regelmäßigen
Arbeitszeit
ausgefüllt wird.
Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.
G r ü n d e :
A.
Die Beschwerdeführerinnen - kreisangehörige Gemeinden mit jeweils rund 15.000
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Einwohnern - wenden sich gegen Art. VII Nr. 1 des Gesetzes zur Gleichstellung von Frauen
und Männern für das Land Nordrhein-Westfalen und zur Änderung anderer Gesetze vom 9.
November 1999 (GV NRW S. 590).
I.
Gegenstand der angegriffenen Regelung ist eine Änderung von § 5 Abs. 2 der
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 14. Juli 1994 (GV NRW S. 666), zuletzt geändert durch Gesetz vom
15. Juni 1999 (GV NRW S. 386). Diese Vorschrift lautete in ihrer ursprünglichen Fassung:
"In kreisangehörigen Städten und Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnern
sowie in kreisfreien Städten sind grundsätzlich hauptamtlich tätige
Gleichstellungsbeauftragte zu bestellen."
Durch die angegriffene Regelung des Änderungsgesetzes ist das Wort "grundsätzlich"
gestrichen worden.
II.
1.
Beschwerdeführerinnen geltend, die angegriffene Änderungsregelung verletze die
Vorschriften der Landesverfassung (LV) über das Recht der gemeindlichen
Selbstverwaltung.
Die Beschwerdeführerinnen beantragen
festzustellen, dass Art. VII Nr. 1 des Gesetzes zur Gleichstellung von Frauen und
Männern für das Land Nordrhein-Westfalen und zur Änderung anderer Gesetze vom 9.
November 1999 (GV NRW S. 590) sie in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art. 78
Abs. 1 LV verletzt und deshalb nichtig ist.
Sie machen geltend:
§ 5 Abs. 2 GO NRW in der Fassung des Änderungsgesetzes greife in die durch Art. 78 LV
gewährleistete kommunale Selbstverwaltung ein. Die Pflicht zur Bestellung hauptamtlicher
Gleichstellungsbeauftragter schränke die Organisationshoheit der Gemeinden ein.
Daneben seien auch die Finanz- und die Personalhoheit betroffen, weil durch das
Erfordernis der Hauptamtlichkeit der Gleichstellungsbeauftragten Finanzmittel gebunden
würden und die Gemeinden gehindert seien, das Amt durch ehrenamtlich Tätige zu
besetzen.
Der Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht sei am Maßstab des Übermaßverbots
rechtfertigungsbedürftig. Dem stehe nicht entgegen, dass das Bundesverfassungsgericht
bei der vergleichbaren Regelung des schleswig-holsteinischen Landesrechts (BVerfGE 91,
228) von einer diesbezüglichen Prüfung abgesehen habe. Die dieser Entscheidung
zugrunde liegende Auslegung von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG begegne dogmatischen
Bedenken und sei im Übrigen für die Auslegung von Art. 78 Abs. 1 LV nicht verbindlich.
Der Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen habe das
Verhältnismäßigkeitsprinzip als Maßstab für die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit
gesetzgeberischer Einschränkungen des Selbstverwaltungsrechts stets anerkannt, ohne
hierbei Vorbehalte hinsichtlich einzelner Segmente der kommunalen Selbstverwaltung zu
machen.
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§ 5 Abs. 2 GO NRW in der Fassung des angegriffenen Änderungsgesetzes lasse sich am
Maßstab des Übermaßverbots nicht rechtfertigen. Die ausnahmslose Verpflichtung zur
Bestellung hauptamtlicher Gleichstellungsbeauftragter sei nicht erforderlich. In Gemeinden
zwischen 10.000 und 20.000 Einwohnern lasse sich der Gesetzeszweck in gleicher Weise
durch weniger kostenaufwendige Lösungen erreichen. So könne etwa die Wahrnehmung
der Gleichstellungsaufgaben beim Personalrat angesiedelt werden ("Personalratsmodell").
Alternativ könne das Aufgabengebiet auch einer Ratsbeauftragten oder einem besonderen
Ratsausschuss übertragen werden. Schließlich bestehe die Möglichkeit der Bestellung
ehrenamtlicher Gleichstellungsbeauftragter. Das Ehrenamt genieße in ländlich
strukturierten Gemeinden ein hohes Ansehen und sei besonders geeignet, informelle
Kontakte zu Betroffenen herzustellen. Die Belastung einer Gleichstellungsbeauftragten in
derartigen Gemeinden sei nicht so groß, dass sie von einer ehrenamtlich Tätigen nicht zu
bewältigen wäre. Empirische Erhebungen in Niedersachsen hätten ergeben, dass die
verwaltungsgerichtete Tätigkeit der dortigen Frauenbeauftragten lediglich ein Fünftel ihrer
Arbeitszeit ausfülle; angesichts dessen lasse sich das Erfordernis der Hauptamtlichkeit
nicht rechtfertigen. Schließlich sei die Pflicht zur Bestellung hauptamtlicher
Gleichstellungsbeauftragter für Gemeinden zwischen 10.000 und 20.000 Einwohnern
unangemessen. Sie würden hierdurch härter getroffen als einwohnerstärkere Kommunen,
da sie über weniger organisatorischen, personellen und finanziellen Spielraum verfügten.
Sie müssten für die Gleichstellungsbeauftragte in der Regel eine neue Stelle schaffen, die
mindestens mit einer Halbtagskraft zu besetzen sei; dem stehe kein entsprechender Bedarf
gegenüber.
§ 5 Abs. 2 GO NRW in der Fassung des angegriffenen Änderungsgesetzes verstoße
zudem gegen das Willkürverbot. Die Grenze von 10.000 Einwohnern sei durch sachliche
Erwägungen nicht begründet.
2.
Wesentlichen vor:
Bei Zugrundelegung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts fehle es bereits
an einem Eingriff in das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht. Danach beschränke die
Pflicht zur Bestellung hauptamtlicher Gleichstellungsbeauftragter nicht die kommunale
Organisationshoheit. Als allgemeine Organisationsvorgabe, die den Gemeinden
hinreichenden organisatorischen Spielraum für eine eigenständige Gleichstellungspolitik
belasse, bedürfe sie keiner spezifischen Rechtfertigung.
Gehe man demgegenüber vom Vorliegen eines Eingriffs in die kommunale
Organisationshoheit aus, sei dieser verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Die Pflicht zur
Bestellung hauptamtlicher Gleichstellungsbeauftragter verfolge einen legitimen Zweck, da
sie der Verwirklichung eines Verfassungsauftrags diene. Die Regelung lasse den
Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts unberührt und verstoße nicht gegen das
Übermaßverbot. Sie sei geeignet, das Gleichstellungsziel zu fördern. Sie sei auch
erforderlich, da es ein gleich geeignetes, aber weniger eingreifendes Mittel nicht gebe. Das
"Personalratsmodell" sei ungeeignet, da sich die Zuständigkeit der Personalräte auf die
Wahrnehmung der Belange der Bediensteten beschränke, während der Auftrag der
Gleichstellungsbeauftragten über den öffentlichen Dienst hinausreiche. Unabhängig davon
sei zweifelhaft, ob das "Personalratsmodell" für die Gemeinden in jeder Hinsicht mit
geringeren Einschränkungen verbunden und damit als milderes Mittel anzusehen sei. Auch
die ehrenamtliche Erledigung der Gleichstellungsaufgaben durch einen Ratsausschuss
oder eine Ratsbeauftragte sei zur Förderung des Gesetzesziels weniger geeignet. Die
ehrenamtliche Arbeit könne nicht gleichermaßen intensiv mit der laufenden Arbeit der
kommunalen Verwaltung verbunden werden. Sie gewährleiste zudem nicht das gebotene
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kommunalen Verwaltung verbunden werden. Sie gewährleiste zudem nicht das gebotene
Mindestmaß an Professionalität und die erforderliche Erreichbarkeit. Im Übrigen setze die
verbindliche Vorgabe einer ehrenamtlichen Erledigung eine entsprechende Änderung des
Kommunalverfassungsrechts voraus, die einen durchaus gravierenden Eingriff in die
Selbstverwaltung darstellen würde. Die Pflicht zur Bestellung hauptamtlicher
Gleichstellungsbeauftragter sei auch angemessen. Die mit ihr verbundenen
Beschränkungen des Selbstverwaltungsrechts stünden nicht außer Verhältnis zu den
angestrebten Vorteilen. Dies gelte namentlich auch für Gemeinden in der Größenordnung
von 10.000 bis 20.000 Einwohnern. Die gesetzliche Regelung erlaube ihnen, eine ihren
Möglichkeiten angemessene Lösung bei der Ausgestaltung des Amts der
Gleichstellungsbeauftragten zu finden. Denn die Vorgabe der Hauptamtlichkeit enthalte
keine präzise Festlegung des Anteils an der regelmäßigen Arbeitszeit; es komme auch
eine Teilzeitbeschäftigung mit weniger als der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit in
Betracht, soweit die Anforderung des § 16 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 21 des
Landesgleichstellungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LGG NRW) erfüllt sei.
Die Regelung verstoße auch nicht gegen das Willkürverbot. Die Grenze von 10.000
Einwohnern entspreche der Rechtslage in anderen Bundesländern und orientiere sich im
Interesse größtmöglicher Rechtssicherheit an der vom Bundesverfassungsgericht
gebilligten schleswig-holsteinischen Lösung.
3.
Wesentlichen vor:
Die Pflicht zur Bestellung hauptamtlicher Gleichstellungsbeauftragter betreffe die
Beschwerdeführerinnen allein in ihrer Organisationshoheit. Demgegenüber seien ihre
Finanz- und ihre Personalhoheit nicht berührt.
Die Vereinbarkeit der Beschränkung der Organisationshoheit mit Art. 78 Abs. 1 LV sei unter
Zugrundelegung des Maßstabes zu beurteilen, den das Bundesverfassungsgericht in
Bezug auf Art. 28 Abs. 2 GG entwickelt habe. Der Schutzumfang beider Normen sei
insoweit identisch. Der Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen gehe in
ständiger Rechtsprechung von denselben tragenden Prinzipien der
Selbstverwaltungsgarantie aus wie das Bundesverfassungsgericht; dies lege es nahe,
auch bei der Organisationshoheit den von ihm entwickelten Maßstab zu übernehmen.
Bei Zugrundelegung des vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Prüfungsmaßstabs
sei die angegriffene Regelung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie verletze
nicht den Kernbereich kommunaler Organisationshoheit, da sie die organisatorischen
Handlungsmöglichkeiten der Kommunen nicht ersticke, sondern sie lediglich verpflichte, in
einem bestimmten Sachbereich in sich begrenzte Organisationsmaßnahmen zu ergreifen.
Auch den Anforderungen an eine Regelung im Vorfeld des Kernbereichs sei genügt. Den
Gemeinden verbleibe ein hinreichender organisatorischer Spielraum bei der
eigenverantwortlichen Gestaltung der Aufgaben im Bereich der Gleichstellung. Zudem sei
ihnen die nähere Ausgestaltung des Amts überlassen.
Lege man - abweichend von diesem Prüfungsansatz - die Anwendbarkeit des
Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu Grunde, genüge die angegriffene Regelung den sich
hieraus ergebenden Anforderungen:
Sie verfolge mit der Förderung der Gleichstellung von Frauen und Männern nicht nur ein
legitimes Ziel, sondern diene der Erfüllung eines Verfassungsauftrags. Hinsichtlich der zur
Zielverfolgung geeigneten und erforderlichen Maßnahmen stehe dem Gesetzgeber ein
weiter Gestaltungsspielraum zu, der von den Gerichten nur in begrenztem Umfang
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überprüft werden könne. Die Pflicht zur Bestellung hauptamtlicher
Gleichstellungsbeauftragter sei nicht offenkundig ungeeignet, das angestrebte Ziel zu
erreichen. Die Regelung sei auch erforderlich, da eine gleichermaßen geeignete
Alternative nicht zur Verfügung stehe. Eine ehrenamtliche Gleichstellungsbeauftragte
gewährleiste nicht das notwendige Mindestmaß an Professionalität; im Übrigen seien
berufstätige und durch Versorgungsaufgaben ausgelastete Mütter wegen der fehlenden
Bezahlung faktisch von einer derartigen Tätigkeit ausgeschlossen. Die angegriffene
Regelung sei schließlich auch nicht unangemessen. Die insoweit gebotene Abwägung der
sich gegenüberstehenden Rechtsgüter obliege in erster Linie dem Gesetzgeber. Die
Gerichte seien auf eine Vertretbarkeitskontrolle beschränkt und dürften eine gesetzliche
Regelung nur dann für verfassungswidrig erklären, wenn ein eklatantes Missverhältnis
zwischen verfolgtem Regelungszweck und Maß der Beeinträchtigung bestehe. Das sei hier
nicht der Fall. Der überragenden Bedeutung des Gleichstellungsauftrags stehe eine sehr
begrenzte Einschränkung der gemeindlichen Organisationshoheit gegenüber. Den
Gemeinden verbleibe ein weiter Spielraum bei der organisatorischen Umsetzung im Detail.
Die Festlegung des Grenzwerts von 10.000 Einwohnern verstoße nicht gegen das
Willkürverbot. Es handele sich um eine typisierende Regelung, bei der dem Gesetzgeber
ein großer Spielraum zustehe. Seine Einschätzung, dass die Gleichstellungsaufgabe in
Kommunen ab dieser Größenordnung eine hauptamtliche Kraft erforderlich mache, sei
angesichts der Bedeutung der Aufgabe und der bestehenden erheblichen Defizite in
diesem Bereich nicht zu beanstanden.
B.
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.
I.
Sie ist gemäß Art. 75 Nr. 4 LV, § 52 Abs. 1 VerfGHG statthaft, da sich die
Beschwerdeführerinnen gegen eine landesrechtliche Gesetzesvorschrift wenden, die sie
für unvereinbar mit Art. 78 Abs. 1 LV halten.
II
Die Beschwerdeführerinnen sind beschwerdebefugt. Sie können geltend machen, durch
das angegriffene Gesetz in ihrem Recht auf Selbstverwaltung nach Art. 78 Abs. 1 LV
verletzt zu sein. Eine Verletzung der von diesem Recht umfassten Organisationshoheit
erscheint möglich. Denn die Beschwerdeführerinnen gehören aufgrund ihrer
Einwohnerzahl zum Kreis jener Gemeinden, auf die der nunmehr abgeschaffte
Ausnahmevorbehalt von der Organisationsvorgabe des § 5 Abs. 2 GO NRW zugeschnitten
war.
Demgegenüber ist ihre Finanzhoheit nicht berührt. Sie bezieht sich auf die Grundlagen der
finanziellen Eigenverantwortung, namentlich auf die Befugnis, die Einnahmen- und
Ausgabenwirtschaft einschließlich der Haushaltsführung im Rahmen der Gesetze
selbständig zu regeln (vgl. VerfGH NRW, OVGE 36, 314, 316; OVGE 46, 256, 257 =
NWVBl. 1996, 426, 427), sowie auf das Recht auf eine angemessene Finanzausstattung
(OVGE 40, 300, 302 = NWVBl. 1989, 85, 86). Sie bietet jedoch keinen Schutz gegen die
Auferlegung einzelner, kostenträchtiger Aufgaben, solange die Angemessenheit der
Finanzausstattung insgesamt nicht in Frage gestellt ist (vgl. BVerfGE 83, 363, 386; BVerfG,
DVBl. 1999, 697, 698). Für Letzteres sind Anhaltspunkte weder vorgetragen noch
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ersichtlich.
Auch eine Verletzung der Personalhoheit erscheint von vornherein ausgeschlossen. Sie
beinhaltet die Befugnis, das Gemeindepersonal auszuwählen, anzustellen, zu befördern
und zu entlassen (vgl. BVerfGE 17, 172, 181 f.; BVerfGE 91, 228, 245). Diese Befugnis wird
durch die Verpflichtung zur Hauptamtlichkeit der Gleichstellungsbeauftragten nicht
eingeschränkt.
III.
Die Verfassungsbeschwerde ist auch im Übrigen zulässig.
Die Beschwerdeführerinnen sind durch die angegriffene Regelung selbst, gegenwärtig und
unmittelbar betroffen. Denn sie sind Adressatinnen des Gesetzes, das seit seinem In-Kraft-
Treten Regelungswirkung entfaltet und einer Vollziehung durch untergesetzliche
Rechtsnormen oder Verwaltungsakte nicht bedarf.
Die Verfassungsbeschwerde ist rechtzeitig, nämlich vor Ablauf der Jahresfrist des § 52
Abs. 2 VerfGHG, erhoben worden.
C.
Die Verfassungsbeschwerde ist nicht begründet. Das angegriffene Gesetz verletzt nicht das
Recht der Beschwerdeführerinnen auf Selbstverwaltung aus Art. 78 Abs. 1 und 2 LV.
I.
Art. 78 Abs. 1 LV gewährleistet den Gemeinden das Recht auf Selbstverwaltung.
1.
sowie die Befugnis zur grundsätzlich eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in
diesem Bereich (vgl. VerfGH NRW, OVGE 44, 316, 318 = NWVBl. 1995, 126, 128; OVGE
46, 256, 257 = NWVBl. 1996, 426, 427; OVGE 46, 295, 303 = NWVBl. 1997, 333, 336).
Ein Teilaspekt des Selbstverwaltungsrechts ist die Organisationshoheit. Sie beinhaltet die
Befugnis der Gemeinden, für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben Abläufe und
Entscheidungszuständigkeiten festzulegen (vgl. zu Art. 28 Abs. 2 GG: BVerfGE 91, 228,
236).
2.
Rahmen der Gesetze garantiert (Art. 78 Abs. 2 LV). Im Hinblick auf das
verfassungsrechtliche Gewicht der Gewährleistung sind allerdings der Regelungsbefugnis
des Gesetzgebers Grenzen gesetzt. Er darf den Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts
nicht antasten. Außerhalb des Kernbereichs hat er das verfassungsrechtliche
Aufgabenverteilungsprinzip zugunsten der Gemeinden und Gemeindeverbände sowie den
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Willkürverbot zu beachten (vgl. VerfGH NRW,
OVGE 44, 316, 318 = NWVBl. 1995, 126, 128; OVGE 46, 256, 257 = NWVBl. 1996, 426,
427; OVGE 46, 295, 304 = NWVBl. 1997, 333, 336).
II
Das angegriffene Gesetz ist hiernach nicht zu beanstanden.
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Organisationsvorgabe in Bezug auf die Erfüllung der auch den Gemeinden obliegenden
Aufgabe, die tatsächliche Gleichberechtigung von Frau und Mann zu fördern. Sie berührt
damit den Bereich der eigenverantwortlichen Organisationsgestaltung. Das angegriffene
Gesetz dehnt die "grundsätzlich" bereits seit 1994 bestehende Bestellungspflicht weiter
aus, indem es durch Streichung des Wortes "grundsätzlich" die Möglichkeit ausschließt, die
Gleichstellungsaufgaben ausnahmsweise in ehrenamtlicher Form wahrzunehmen.
2.
Organisationshoheit nach Art. 78 Abs. 2 LV gezogen sind.
a)
geltende - Pflicht zur Bestellung hauptamtlicher Gleichstellungsbeauftragter betrifft allein
einen bestimmten Sachbereich und regelt lediglich in sich begrenzte
Organisationsmaßnahmen. Die Befugnis der Beschwerdeführerinnen zur
organisatorischen Regelung ihrer Angelegenheiten bleibt im Übrigen unangetastet.
b)
Selbstverwaltungsrechts zu beachten sind.
aa)
als Prüfungsmaßstab nicht einschlägig, da Gegenstand des Gesetzes nicht die Verteilung
sachlicher Aufgaben, sondern die Regelung einer verwaltungsorganisatorischen Vorgabe
ist.
bb)
Erstreckung der Pflicht zur Bestellung hauptamtlicher Gleichstellungsbeauftragter auf
solche Gemeinden, die bislang dem Ausnahmevorbehalt unterfielen, belastet diese nicht
übermäßig. Die Regelung beschränkt sich auf den Ausschluss einer ehrenamtlichen
Aufgabenwahrnehmung, ohne zugleich Vorgaben in Bezug auf den Tätigkeitsumfang der
hauptamtlichen Gleichstellungsbeauftragten zu machen
(1)
Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nichts zu erinnern
(2)
(1)
fachgesetzlich geprägten Begriff des "Hauptamtes" an. Dieser entstammt dem
Beamtenrecht und steht dort im Gegensatz zum Nebenamt, das als Sonderform das
Ehrenamt umfasst (vgl. Schmiemann, in: Schütz, Beamtenrecht des Bundes und der
Länder, Rdn. 13 zu § 3 und Rdn. 4 zu § 67 LBG NRW). Dieses Begriffsverständnis liegt
auch § 5 Abs. 2 GO NRW zugrunde. Das Merkmal der Hauptamtlichkeit dient der
Abgrenzung zur Neben- und insbesondere zur Ehrenamtlichkeit. Erklärtes Ziel der
angegriffenen Gesetzesänderung war es, diese Tätigkeitsformen ausnahmslos
auszuschließen (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Frauenpolitik
des Landtages NRW vom 29. Oktober 1999, LT NRW-Drs. 12/4393, Einzelbegründung zu
Art. VII Nr. 1; vgl. auch die Antwort des Innenministers NRW vom 13. April 2000,
Plenarprotokoll 12/144, auf die Dringliche Anfrage 247 vom 12. April 2000, LT NRW-Drs.
12/4894). Hierdurch soll die Professionalität der Gleichstellungstätigkeit gesichert und ihre
Einbindung in die Verwaltung institutionalisiert werden.
Vorgaben in Bezug auf den Tätigkeitsumfang der Gleichstellungsbeauftragten sind damit
allerdings nicht verbunden. Insbesondere setzt das Erfordernis der Hauptamtlichkeit nicht
voraus, dass das Amt der Gleichstellungsbeauftragten mit mindestens 50 % der
regelmäßigen Arbeitszeit ausgefüllt wird. Erforderlich ist lediglich, dass die
Gleichstellungsaufgaben im Rahmen eines Hauptamts wahrgenommen werden; dessen
zeitlicher Umfang wird ebenso wenig reglementiert wie die Möglichkeit, der
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Gleichstellungsbeauftragten im Rahmen ihrer vorhandenen oder dafür neu geschaffenen
hauptamtlichen Stelle andere Aufgaben zu belassen oder weitere zu übertragen.
Für ein dahingehendes Verständnis von § 5 Abs. 2 GO NRW spricht zunächst, dass der
dort verwendete Begriff des "Hauptamts" schon nach seiner fachgesetzlichen Prägung eine
Vollzeitbeschäftigung nicht voraussetzt (arg. e. §§ 78 b ff. LBG NRW) und die Festlegung
der zum Hauptamt gehörenden Aufgabenbereiche ebenso wie die Schaffung einer neuen
oder der Rückgriff auf eine vorhandene Stelle der Organisationsgewalt des Dienstherrn
unterfällt (vgl. Schmiemann, a.a.O., Rdn. 13 f. zu § 3 LBG NRW).
Die systematische Auslegung von § 5 Abs. 2 GO NRW bestätigt diesen Befund. Aus der
Zusammenschau der Vorschrift mit §§ 21, 16 Abs. 2 Satz 2 LGG NRW ergibt sich, dass die
zwingend vorgegebene Hauptamtlichkeit der Gleichstellungsbeauftragten weitgehenden
Raum lässt für eine flexible Ausgestaltung ihres Tätigkeitsumfangs. Nach § 16 Abs. 2 Satz
2 LGG NRW, der gemäß § 21 LGG NRW auf die Gleichstellungsbeauftragten der
Gemeinden Anwendung findet, ist die Gleichstellungsbeauftragte im erforderlichen Umfang
von den sonstigen dienstlichen Aufgaben im Rahmen der verfügbaren Stellen zu entlasten.
Hieraus folgt zum einen, dass sie überhaupt - im Sinne einer Funktionsteilung - mit
weiteren dienstlichen Aufgaben betraut werden darf, was im Übrigen schon unter der
Geltung von § 5 Abs. 2 GO NRW 1994 dem erklärten Willen des Gesetzgebers entsprach
(vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung vom 4. Februar 1993, LT NRW-Drs. 11/4983,
Einzelbegründung zu § 7 Abs. 2 GO NRW). Zum anderen ergibt sich aus § 16 Abs. 2 Satz 2
LGG NRW, dass der Umfang der ihr zu gewährenden Entlastung und damit das Zeitbudget,
das ihr für die Wahrnehmung von Gleichstellungsaufgaben zur Verfügung zu stellen ist,
gleich in doppelter Hinsicht durch die Bezugnahme auf den "erforderlichen Umfang" und
den Vorbehalt der "verfügbaren Stellen" relativiert wird.
Schließlich zeigt auch die Entstehungsgeschichte von § 5 Abs. 2 GO NRW 1994/1999,
dass der Gesetzgeber bewusst davon abgesehen hat, den Gemeinden weitergehende
Vorgaben in Bezug auf den Tätigkeitsumfang der Gleichstellungsbeauftragten zu machen.
Dahingehende Forderungen waren zwar in dem ursprünglichen Gesetzgebungsverfahren
von der Fraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN erhoben worden (vgl. ihren Antrag vom 12.
Dezember 1991, LT NRW-Drs. 11/2082), hatten sich jedoch nicht durchsetzen können. Ihre
Zurückweisung war von Seiten der SPD mit der Notwendigkeit begründet worden, eine
Überforderung kleinerer Gemeinden zu vermeiden (vgl. den Debattenbeitrag der
Abgeordneten Speth in der Plenardebatte vom 4. Mai 1994, Plenarprotokoll 11/130, S.
16286). Im Rahmen des Verfahrens zum Erlass eines Landesgleichstellungsgesetzes und
zur Änderung u.a. von § 5 GO NRW 1994 wurde darüber hinaus ausdrücklich festgestellt,
dass die gemeindliche Organisationshoheit der Festlegung einer konkreten
Entlastungsregelung für kommunale Gleichstellungsbeauftragte entgegenstehe (vgl.
Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Frauenpolitik des Landtags NRW
vom 29. Oktober 1999, LT NRW-Drs. 12/4393, Einzelbegründung zu § 21 LGG NRW sowie
Entschließungsantrag der Fraktionen von SPD und Bündnis 90/DIE GRÜNEN vom 3.
November 1999, LT NRW-Drs. 12/4408). Die in diesem Zusammenhang zugleich
bekundete Erwartung, dass der - ohnedies nur als Regelanforderung ausgestaltete -
Mindeststandard von § 16 Abs. 2 Satz 3 LGG NRW nicht unterschritten werde, hat rein
appellativen Charakter.
(2)
ist unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden.
Sie dient einem legitimen Ziel, nämlich der Verwirklichung des Verfassungsgebots der
Gleichstellung von Frau und Mann (§ 5 Abs. 1 GO NRW, Art. 4 Abs. 1 LV, Art. 3 Abs. 2 Satz
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2 GG).
Die Regelung ist zur Förderung dieses Ziels geeignet. Die Eignungsprognose des
Gesetzgebers unterliegt mit Blick auf den ihm zustehenden Einschätzungs- und
Bewertungsspielraum nur eingeschränkter verfassungsgerichtlicher Nachprüfung. Die
Grenze der Verfassungswidrigkeit ist danach erst dann erreicht, wenn die getroffene
Maßnahme schlechthin ungeeignet ist, den angestrebten Erfolg zumindest zu fördern (vgl.
BVerfGE 81, 156, 192; NdsStGH, NVwZ 1997, 58, 59). Das ist hier nicht der Fall. Die
Annahme des Gesetzgebers, dass auch in kleineren Gemeinden die Wahrnehmung der
Gleichstellungstätigkeit in einem Hauptamt mit einem Zugewinn an Professionalität
einhergeht, der die Aufgabenerledigung verbessert, ist nicht offenkundig verfehlt.
Die Regelung ist auch erforderlich. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass dem Gesetzgeber
bei der Bestimmung der zur Verfolgung seiner Ziele erforderlichen Maßnahmen ein weiter
Einschätzungs- und Bewertungsspielraum zusteht. Die Grenzen dieses Spielraums sind
nicht überschritten. Die Annahme des Gesetzgebers, dass die Hauptamtlichkeit der
Gleichstellungsbeauftragten auch in kleineren Gemeinden im Interesse größerer
Wirksamkeit erforderlich sei, ist zumindest vertretbar. Die von den Beschwerdeführerinnen
angeführten Gestaltungsalternativen sind zur Zielerreichung nicht gleichermaßen geeignet;
im Übrigen berühren sie die gemeindliche Organisationshoheit teilweise nicht minder stark.
Eine Ansiedlung der Gleichstellungsaufgaben beim Personalrat ("Personalratsmodell") ist
zur Erreichung des vom Gesetzgeber verfolgten Zwecks nur teilweise geeignet. Denn die
Tätigkeit des Personalrats beschränkt sich auf die Vertretung der Interessen der
Behördenbediensteten, während die Gleichstellungsbeauftragte auch und gerade über den
Bereich der Kommunalverwaltung hinaus nach außen wirkt.
Die Beauftragung eines Ratsmitgliedes oder eines besonderen Ratsausschusses mit der
Wahrnehmung der Gleichstellungsaufgaben würde eine entsprechende
kommunalverfassungsrechtliche Organisationsvorgabe erfordern und damit ebenfalls einen
Eingriff in die gemeindliche Organisationshoheit bewirken. Abgesehen davon ist dieses
Modell weniger effizient, da die Einbindung in die laufende Arbeit der
Kommunalverwaltung weniger eng wäre als bei einer hauptamtlichen
Gleichstellungsbeauftragten.
Eine ehrenamtlich tätige Gleichstellungsbeauftragte ist nicht in die Kommunalverwaltung
eingegliedert und weist typischerweise ein geringeres Maß an Professionalität auf als eine
hauptamtliche. Die Annahme des Gesetzgebers, dass aus diesen Gründen auch in
kleineren Gemeinden eine ehrenamtliche Aufgabenwahrnehmung weniger effektiv ist als
eine hauptamtliche, ist nachvollziehbar. Namentlich ist plausibel, dass das
Professionalitätsdefizit grundsätzlich nicht aufgewogen wird durch das gesteigerte
Ansehen, das dem Ehrenamt nach dem Vortrag der Beschwerdeführerinnen insbesondere
im ländlichen Bereich zukommt.
Die angegriffene Regelung ist auch nicht unangemessen. Der hohen
verfassungsrechtlichen Bedeutung des vom Gesetzgeber verfolgten
Gleichstellungsanliegens steht eine begrenzte Einschränkung der kommunalen
Organisationshoheit gegenüber. Den Gemeinden verbleiben vielfältige Möglichkeiten der
organisatorischen Umsetzung des Gleichstellungsauftrags im Allgemeinen und der
Ausgestaltung des Amts der Gleichstellungsbeauftragten im Besonderen. Da das
angegriffene Gesetz keine Vorgaben in Bezug auf deren Tätigkeitsumfang enthält, kann
den diesbezüglichen örtlichen Verhältnissen und Bedürfnissen in flexibler Weise
Rechnung getragen werden.
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cc)
auch nicht gegen das Willkürverbot. Es liegt in der Natur der Sache, dass neue
Regelungsaufgaben auch neue Grenzwertfestsetzungen erforderlich machen können. Jede
derartige Festsetzung ist notwendigerweise in gewissem Umfang "gegriffen". Sie kann
daher unter Willkürgesichtspunkten in sinnvoller Weise nur darauf geprüft werden, ob sie
auf keinerlei sachlichen Gründen beruht. Davon kann hier nicht die Rede sein. Vielmehr ist
die Annahme des Gesetzgebers, dass in Kommunen ab 10.000 Einwohnern die
Gleichstellungsaufgabe zwecks Gewährleistung größerer Professionalität im Hauptamt
wahrzunehmen ist, angesichts der Bedeutung dieser Aufgabe auch in kleineren
Gemeinden nicht zu beanstanden.
Im Übrigen steht einer Qualifizierung der angegriffenen Regelung als "willkürlich"
entgegen, dass sie sich an der vom Gesetzgeber vorgefundenen Praxis orientiert. Diese
wird dokumentiert durch die Ergebnisse einer 1995 / 1996 in Nordrhein-Westfalen
durchgeführten flächendeckenden Befragung kommunaler Gleichstellungsbeauftragter zu
den Rahmenbedingungen ihrer Arbeit. Hiernach waren in den Gemeinden der
Größenklasse von 10.000 bis 25.000 Einwohnern, die sich an der Befragung beteiligten,
lediglich 1,5 % der Gleichstellungsbeauftragten ehrenamtlich tätig. Ihre hauptamtlichen
Kolleginnen waren ganz überwiegend zugleich auch für andere Aufgaben zuständig. Fast
die Hälfte von ihnen verwendete weniger als 19,25 Stunden pro Woche auf die
Wahrnehmung der Gleichstellungsaufgaben, viele nur bis zu 10 Stunden (vgl.: Ministerium
für die Gleichstellung von Frau und Mann des Landes Nordrhein-Westfalen [Hrsg.],
Kommunale Gleichstellungsbeauftragte in Nordrhein-Westfalen. Eine Befragung zu
Rahmenbedingungen, Arbeitsschwerpunkten und Kompetenzen, Düsseldorf, 1997, S. 12
f.).
3.
angegriffenen Regelung anhand der Maßstäbe, die das Bundesverfassungsgericht in
seiner Entscheidung zur schleswig-holsteinischen Gleichstellungsbeauftragten (BVerfGE
91, 228 ff.) aus Art. 28 Abs. 2 GG entwickelt hat, führt zu keinem anderen Ergebnis:
Der Kernbereich der kommunalen Organisationshoheit ist durch den Wegfall des
Ausnahmevorbehalts nicht berührt. Die angegriffene Regelung ist weder für sich noch in
Verbindung mit anderen Vorschriften der Gemeindeordnung geeignet, die
organisatorischen Handlungsmöglichkeiten der betroffenen Kommune zu "ersticken".
Die nunmehr ausnahmslose Verpflichtung zur Bestellung hauptamtlicher
Gleichstellungsbeauftragter genügt auch den Anforderungen, die im Vorfeld des
Kernbereichs zu beachten sind. Die Regelung belässt den Gemeinden - wie dargelegt -
einen hinreichenden organisatorischen Spielraum bei der Wahrnehmung und
Ausgestaltung des ihnen obliegenden Gleichstellungsauftrags. Sie sind nicht gehindert, für
den Bereich der Gleichstellung effektiv eigene organisatorische Maßnahmen zu treffen und
auf die Besonderheiten der örtlichen Verhältnisse zu reagieren. Darüber hinaus bleibt es
Sache der Gemeinden, die Gleichstellungsbeauftragten in die Arbeit der verschiedenen zur
Entscheidung berufenen Stellen der Gemeindeverwaltung näher einzubinden. Hinzu
kommt, dass der Gleichstellungsbeauftragten keine Entscheidungsbefugnisse zustehen,
sondern die Organisation der Entscheidungszuständigkeiten in Gleichstellungsfragen
weiterhin den Gemeinden überlassen ist.