Urteil des VerfG Nordrhein-Westfalen vom 24.04.2007

VerfG Nordrhein-Westfalen: gebot der transparenz, ausnahme, systematische auslegung, wirtschaftlichkeitsgebot, nhg, teleologische auslegung, steuerschätzung, unmöglichkeit, eigenkapital, auflage

Verfassungsgerichtshof NRW, VerfGH 9/06

Datum:

24.04.2007

Gericht:

Verfassungsgerichtshof NRW

Spruchkörper:

Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein- Westfalen

Entscheidungsart:

Urteil

Aktenzeichen:

VerfGH 9/06

Tenor:

Artikel I Nr. 2 des Gesetzes über die Feststellung eines zweiten

Nachtrags zu den Haushaltsplänen des Landes Nordrhein-Westfalen für

die Haushaltsjahre 2004/2005 (Zweites Nachtragshaushaltsgesetz

2005) vom 15. Dezember 2005 (GV. NRW. S. 936) in Verbindung mit § 2

Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Feststellung der

Haushaltspläne des Landes Nordrhein- Westfalen für die Haushaltsjahre

2004/2005 (Haushaltsgesetz 2004/2005) vom 3. Februar 2004 (GV.

NRW. S. 64) verstößt insoweit gegen Art. 83 Satz 2 der Verfassung des

Landes Nordrhein-Westfalen (LV NRW) und ist insoweit nichtig, als die

in den Haushaltsplan eingestellten Einnahmen aus Krediten die Summe

der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen

überschreiten.

Artikel I Nr. 1 Zweites Nachtragshaushaltsgesetz 2005 in Verbindung mit

§ 1 Nr. 2 Haushaltsgesetz 2004/2005 in Verbindung mit Einzelplan 12

Kapitel 12 700 Titel 831 10 016, Einzelplan 20 Kapitel 20 610 Titel 831

31 872 und Einzelplan 20 Kapitel 20 010 ist mit der Verfassung des

Landes Nordrhein-Westfalen vereinbar.

G r ü n d e :

Das Normenkontrollverfahren betrifft die Frage, ob Regelungen des Zweiten

Nachtragshaushaltsgesetzes 2005 mit haushaltsrechtlichen Vorschriften und

Grundsätzen der Landesverfassung vereinbar sind.

1. Durch § 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Feststellung der Haushaltspläne des Landes

Nordrhein-Westfalen für die Haushaltsjahre 2004/2005 (Haushaltsgesetz 2004/2005)

vom 3. Februar 2004 (GV. NRW. S. 64) - im Folgenden: HG 2004/2005 - wurde der

Haushaltsplan des Landes Nordrhein-Westfalen für das Haushaltsjahr 2005 in

Einnahmen und Ausgaben auf 47.266.191.600 EUR festgestellt. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2

HG 2004/2005 ermächtigte das Finanzministerium, zur Deckung der Ausgaben des

Haushaltsplans 2005 Kreditmittel bis zum Höchstbetrag von 3.906.145.000 EUR

aufzunehmen. Der Kreditfinanzierungsplan 2005 sah eine Netto-Neuverschuldung in

Höhe von 3.762,2 Mio. EUR vor, der anrechenbare Investitionen in Höhe von 3.822,3

Mio. EUR gegenüberstanden.

Durch das Gesetz über die Feststellung eines Nachtrags zu den Haushaltsplänen des

Landes Nordrhein-Westfalen für die Haushaltsjahre 2004/2005

(Nachtragshaushaltsgesetz 2005) vom 1. März 2005 (GV. NRW. S. 69) wurde das

Gesamtvolumen des Haushalts für das Jahr 2005 auf 49.436.414.300 EUR erhöht. Die

Kreditermächtigung wurde auf 5.316.145.000 EUR angehoben. Die Netto-

Neuverschuldung stieg auf 5.172,2 Mio. EUR. Zugleich erhöhte sich die Summe der

veranschlagten Ausgaben für Investitionen auf 5.211,8 Mio. EUR.

Nachdem am 22. Mai 2005 ein neuer Landtag gewählt worden war und sich Ende Juni

2005 die neue Landesregierung konstituiert hatte, erließ das Finanzministerium unter

dem 30. Juni 2005 eine haushaltswirtschaftliche Sperre gemäß § 41 der

Landeshaushaltsordnung - LHO -. Am 4. Oktober 2005 brachte die Landesregierung den

Entwurf eines Gesetzes über die Feststellung eines zweiten Nachtrags zu den

Haushaltsplänen des Landes Nordrhein-Westfalen für die Haushaltsjahre 2004/2005

(Zweites Nachtragshaushaltsgesetz 2005) - im Folgenden: 2. NHG 2005 - in den

Landtag ein, das am 15. Dezember 2005 verabschiedet wurde (GV. NRW. S. 936).

Das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2005 beinhaltet eine weitere Erhöhung des

Haushaltsvolumens auf 51.068.927.100 EUR, der Kreditermächtigung auf

7.532.645.000 EUR, der Netto-Neuverschuldung auf 7.388,7 Mio. EUR und der

Investitionsausgaben auf 5.963,6 Mio. EUR. Die Netto-Neuverschuldung überschreitet

damit die Summe der veranschlagten Investitionen um 1.425,1 Mio. EUR. In der

Gesetzesbegründung wird hierzu ausgeführt: Die erhöhte Kreditaufnahme erfolge nicht

zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Über den

Wortlaut des Art. 83 Satz 2 LV NRW hinaus sei jedoch eine Ausnahme von dem

Kreditbegrenzungsgebot zulässig, wenn das Land ansonsten seinen bundesrechtlichen

Verpflichtungen und den aus landesverfassungsrechtlichen Vorgaben folgenden

unabdingbaren Ausgaben nicht nachkommen könne. Diese "Korrektur" des

Kreditbegrenzungsgebots folge aus Art. 109 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG - in

Verbindung mit dem finanzverfassungsrechtlichen Gebot des Grundgesetzes, dass die

Länder in die Lage versetzt sein müssten, ihre verfassungsrechtlichen Aufgaben zu

erfüllen. Eine Ausnahmesituation der vorbezeichneten Art sei gegeben, da im Laufe des

Haushaltsjahres wesentliche Haushaltsverschlechterungen eingetreten seien, die durch

Kürzungen nicht mehr aufgefangen werden könnten. Die erforderlichen Mehrausgaben

beliefen sich auf insgesamt 1.632,5 Mio. EUR; sie entfielen im Wesentlichen auf

Kapitalzuführungen an Landesunternehmungen (943,6 Mio. EUR; hierzu nachfolgend

unter 2.), den Länderfinanzausgleich (400,0 Mio. EUR) und die

Flüchtlingskostenerstattung an Gemeinden (80,0 Mio. EUR). Die Mindereinnahmen in

einer Gesamthöhe von 584,0 Mio. EUR ergäben sich vor allem aus der Korrektur von zu

hoch veranschlagten Darlehensrückflüssen (230,2 Mio. EUR), Erlösen aus

Forderungsabtretungen (150,0 Mio. EUR) und aus Beteiligungsveräußerungen (105,7

Mio. EUR). Den Haushaltsverschlechterungen stehe eine saldierte Steigerung der

eigenfinanzierten Investitionen um 751,8 Mio. EUR gegenüber, in deren Rahmen die

vorerwähnten Kapitalzuführungen in vollem Umfang zu berücksichtigen seien.

2. Der nach Maßgabe des Nachtrags zum Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz

geänderte Haushaltsplan sieht in Einzelplan 12 Kapitel 12 700 Titel 831 10 016 eine

Eigenkapitalzuführung an das Sondervermögen Bau- und Liegenschaftsbetrieb

Nordrhein-Westfalen (BLB NRW) in Höhe von 613,6 Mio. EUR vor. Ausweislich der

Begründung dient die Zuführung der Tilgung von Kreditmarktverbindlichkeiten mit dem

Ziel der liquiditätsmäßigen Absicherung von schadstoffbedingten Altlasten und zur

Durchführung von Brandschutzmaßnahmen.

Als weiterer neuer Ausgabeposten ist in Einzelplan 20 Kapitel 20 610 Titel 831 31 872

eine Kapitalzuführung an die Beteiligungsverwaltungsgesellschaft des Landes

Nordrhein-Westfalen (BVG NRW) in Höhe von 330,0 Mio. EUR veranschlagt. Hierzu

heißt es in der Begründung: Die BVG NRW habe zur Finanzierung der ihr seinerzeit

entgeltlich übertragenen Beteiligungen des Landes Mittel am Kreditmarkt

aufgenommen. Aktuell sei eine Weiterveräußerung der noch im Bestand gehaltenen

Beteiligungen zu wirtschaftlichen Konditionen nicht möglich. Durch die Kapitalzuführung

solle die BVG NRW in die Lage versetzt werden, sich am Kapitalmarkt zu entschulden.

3. Die Steuereinnahmen des Haushaltsjahres 2005 wurden in Kapitel 20 010 des

ursprünglichen Haushaltsplans mit 35.750,0 Mio. EUR veranschlagt. Dieser Betrag

wurde im Nachtragshaushaltsgesetz 2005 auf 34.340,0 Mio. EUR herabgesetzt und

durch das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2005 nicht verändert.

II.

Am 20. Juni 2006 haben die Antragsteller das Normenkontrollverfahren eingeleitet.

1. Sie beantragen festzustellen, dass

1. Art. I Nr. 2 des Gesetzes über die Feststellung eines zweiten Nachtrags zu den

Haushaltsplänen des Landes Nordrhein-Westfalen für die Haushaltsjahre 2004/2005

(Zweites Nachtragshaushaltsgesetz 2005) vom 15. Dezember 2005 (GV. NRW. S. 936)

in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Feststellung der

Haushaltspläne des Landes Nordrhein-Westfalen für die Haushaltsjahre 2004/2005

(Haushaltsgesetz 2004/2005) vom 3. Februar 2004 (GV. NRW. S. 64) gegen Art. 83 Satz

2 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen verstößt und nichtig ist, soweit die in

den Haushaltsplan eingestellten Einnahmen aus Krediten die Summe der im

Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen überschreiten,

3. Art. I Nr. 1 Zweites Nachtragshaushaltsgesetz 2005 in Verbindung mit § 1 Nr. 2

Haushaltsgesetz 2004/2005 in Verbindung mit Einzelplan 12 Kapitel 12 700 Titel 831

10 016 und Einzelplan 20 Kapitel 20 610 Titel 831 31 872 wegen Unvereinbarkeit mit

dem finanzverfassungsrechtlichen Wirtschaftlichkeitsgebot nichtig ist und

5. Art. I Nr. 1 Zweites Nachtragshaushaltsgesetz 2005 in Verbindung mit § 1 Nr. 2

Haushaltsgesetz 2004/2005 in Verbindung mit Einzelplan 20 Kapitel 20 010 wegen

Unvereinbarkeit mit dem Grundsatz der Haushaltswahrheit nichtig ist.

Sie machen geltend:

a) Die durch das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2005 erteilte Kreditermächtigung

verstoße insoweit gegen Art. 83 Satz 2 LV NRW, als die Netto- Kreditaufnahme die

Summe der veranschlagten Investitionsausgaben überschreite. Der Differenzbetrag

belaufe sich nach dem Haushaltsplan auf 1.425,1 Mio. EUR, liege aber in Wahrheit

noch deutlich höher. Denn zum einen sei der Investitionsbegriff des Art. 83 Satz 2 LV

NRW entgegen der Staatspraxis nettobezogen zu verstehen, zum anderen könne die

Zuführung von Eigenkapital an Landesunternehmen nicht in vollem Umfang investiv

berücksichtigt werden. Eine die Kreditgrenzenüberschreitung rechtfertigende Störung

des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts sei nicht dargelegt worden. Die vom

Haushaltsgesetzgeber für den Fall einer drohenden Handlungsunfähigkeit des Landes

in Anspruch genommene ungeschriebene Ausnahmeermächtigung zu erhöhter

Kreditaufnahme könne nicht anerkannt werden. Sie sei mit der Ordnungs-,

Stabilisierungs- und Begrenzungsfunktion des Finanzverfassungsrechts nicht vereinbar.

Eine "Notlage" begründe kein "Notrecht". Die zu der vergleichbaren Rechtslage in

Berlin vom dortigen Verfassungsgerichtshof vertretene Auffassung, im Falle einer

"extremen Haushaltsnotlage" dürfe die Verfassungskreditgrenze überschritten werden

(NVwZ 2004, 210, 212), gehe fehl. Sie vermenge Aspekte des föderalen

Finanzausgleichs mit solchen des Haushaltsverfassungsrechts. Im Übrigen habe sich

Nordrhein- Westfalen 2005 nicht in einer "extremen Haushaltsnotlage" befunden. Die in

eine ähnliche Richtung zielende Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs des Landes

Hessen (NVwZ-RR 2006, 657) beruhe auf einer Verfassungsrechtslage, die sich

spezifisch von derjenigen in Nordrhein-Westfalen unterscheide.

b) Die Kapitalzuführungen an den BLB NRW und die BVG NRW verstießen gegen das

finanzverfassungsrechtliche Wirtschaftlichkeitsgebot. Hiernach dürften nicht mehr

Kredite aufgenommen werden, als in dem betreffenden Haushaltsjahr für anstehende

Aufgaben auch tatsächlich benötigt würden. Der BLB NRW und die BVG NRW hätten

im Haushaltsjahr 2005 keinen Kapitalbedarf in Höhe von 613,6 bzw. 330,0 Mio. EUR

gehabt. Insbesondere seien sie nicht verpflichtet gewesen, sich noch in 2005 in

entsprechender Höhe am Kapitalmarkt zu entschulden. Das politische Anliegen des

Abbaus so genannter Schattenhaushalte entbinde nicht von der Beachtung des

Wirtschaftlichkeitsgebots.

c) Das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2005 verstoße gegen den Grundsatz der

Haushaltswahrheit, soweit Steuermehreinnahmen in Höhe von mehr als 300 Mio. EUR

nicht in den Haushaltsplan eingestellt worden seien. Obwohl der "Arbeitskreis

Steuerschätzung" Anfang November für die Ländergesamtheit Steuermehreinnahmen in

Höhe von 1,2 Mrd. EUR prognostiziert und das Land Nordrhein-Westfalen im Oktober

ein Einnahmeplus gegenüber dem Vorjahr von 4,6 % verzeichnet habe, sei der

Haushaltsansatz nicht entsprechend angepasst worden.

2. Der Landtag hält den Normenkontrollantrag für nicht begründet und trägt vor:

a) Die Kreditermächtigung verstoße nicht gegen Art. 83 Satz 2 LV NRW. Die Befugnis

zur Überschreitung der Verschuldensgrenze ergebe sich aus der objektiven

Unmöglichkeit ihrer Einhaltung. Die aus der Landtagswahl im Mai 2005

hervorgegangene neue Landesregierung habe umfangreiche

Haushaltsverschlechterungen vorgefunden, die den umgehenden Erlass einer

haushaltswirtschaftlichen Sperre sowie die Aufstellung eines zweiten

Nachtragshaushalts erforderlich gemacht hätten. Da im Zeitpunkt seiner Einbringung

der Haushaltsvollzug schon weit fortgeschritten gewesen sei, habe kein Spielraum für

Einsparmaßnahmen in der erforderlichen Größenordnung bestanden. Bei dieser

Sachlage seien der Landtag und die Landesregierung im Wesentlichen auf die

Übernahme und Fortschreibung der von der Vorgängerregierung gesetzten

Rahmenbedingungen beschränkt gewesen.

b) Die Kapitalzuführungen an den BLB NRW und die BVG NRW verstießen nicht gegen

das Wirtschaftlichkeitsgebot. Das Land habe die massive und nicht nur vorübergehende

Verschuldung des BLB NRW nicht hinnehmen dürfen. Seine Entschuldung führe zu

Schuldzinseinsparungen in Höhe von 25 Mio. EUR. Die Kapitalzuführung an die BVG

NRW sei aus gesellschafts- und insolvenzrechtlichen Gründen erforderlich gewesen, da

sie ohne eine finanzielle Intervention voraussichtlich am Ende des dritten Quartals 2007

zahlungsunfähig geworden wäre.

c) Das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2005 verstoße bezüglich des Steueransatzes

nicht gegen den Grundsatz der Haushaltswahrheit. Die tatsächlichen Steuereinnahmen

im Haushaltsjahr 2005 überträfen den Haushaltsansatz um 360,7 Mio. EUR. Die sich

hieraus ergebende Schätzabweichung von 1,05 % liege im Vergleich zu früheren

Haushaltsjahren im unteren Bereich. Die vom "Arbeitskreis Steuerschätzung" im

November 2005 für die Ländergesamtheit prognostizierte Steigerung der

Steuereinnahmen habe keinen Anlass zu einer Anpassung des Steueransatzes im

Landeshaushalt gegeben, da dieser bereits eine überdurchschnittlich hohe

Einnahmesteigerung berücksichtigt habe. Im Übrigen habe es mit Rücksicht auf zu

erwartende hohe Steuererstattungen und eine unsichere Entwicklung der Dezember-

Vorauszahlungen dem Vorsichtsprinzip entsprochen, von einer Erhöhung des

Steueransatzes abzusehen.

3. Die Landesregierung hält den Normenkontrollantrag ebenfalls für nicht begründet und

trägt vor:

a) Die Überschreitung der in Art. 83 Satz 2 LV NRW normierten Verschuldensgrenze sei

verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Zwar diene die erhöhte Kreditaufnahme nicht der

Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, sondern der

Schließung einer Haushaltsdeckungslücke. Eine über den Wortlaut des Art. 83 Satz 2

LV NRW hinausgehende Ausnahme von der Kreditgrenze gelte jedoch dann, wenn das

Land sie objektiv nicht einhalten könne. Dies sei der Fall, wenn die regulären

Einnahmen zuzüglich einer am Investitionslimit orientierten Kreditaufnahme nicht

ausreichten, um die bundesrechtlich oder landesverfassungsrechtlich zwingenden

Ausgaben zu decken. Die Rechtfertigung einer solchen Ausnahme ergebe sich aus dem

Grundsatz, dass Unmögliches nicht verlangt werden könne, und der Notwendigkeit,

widerstreitende Verfassungsanforderungen im Wege praktischer Konkordanz zum

Ausgleich zu bringen. Hinsichtlich der konkreten Ausgaben, zu deren Erfüllung das

Land sich übermäßig verschulden dürfe, stehe dem Haushaltsgesetzgeber ein

eingeschränkter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Seine Entscheidung

müsse dem Kriterium der Evidenz genügen. In formeller Hinsicht habe er detailliert

darzulegen, dass die veranschlagten Ausgaben zwingend erforderlich und alle

möglichen Einnahmequellen und Ausgabeneinschränkungen ausgeschöpft seien. Dies

sei im Gesetzgebungsverfahren geschehen.

Eine Überschreitung der Kreditgrenze wegen objektiver Unmöglichkeit ihrer Einhaltung

setze außerdem die Vorlage eines schlüssigen Sanierungskonzepts voraus.

Dementsprechend sei bereits während des Verfahrens zur Aufstellung des zweiten

Nachtragshaushalts 2005 mit der Erarbeitung eines Sanierungskonzepts begonnen

worden. Eine Umsetzung im Rahmen des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2005

sei wegen des weit fortgeschrittenen Haushaltsvollzugs und der erheblichen Bindungen

nicht mehr möglich gewesen.

b) Die Kapitalzuführungen an den BLB NRW und die BVG NRW seien mit dem

Wirtschaftlichkeitsgebot vereinbar.

In der Eröffnungsbilanz des BLB NRW sei eine Rückstellung in Höhe von 613,6 Mio.

EUR für Altlasten und Brandschutzmaßnahmen gebildet worden, ohne dass ihm die

hierfür erforderlichen Mittel zur Verfügung gestellt worden seien. Diese

Unterfinanzierung, die in der Folgezeit zu einer bilanziellen Überschuldung des BLB

NRW geführt habe, werde durch die Eigenkapitalzuführung ausgeglichen. Da der BLB

NRW angewiesen sei, das zugeführte Kapital zur Schuldentilgung einzusetzen, habe

sich die Verschuldungssituation des Landes insgesamt nicht geändert.

Die Kapitalzuführung an die BVG NRW solle diese in die Lage versetzen, ihre Schulden

am Kreditmarkt zu tilgen. In Hinblick auf die vorausgegangene, von der BVG NRW

fremdfinanzierte Kaufpreiszahlung an das Land entspreche die Rückholung ihrer

Schulden in den Landeshaushalt dem wirtschaftlichen Verursachungsprinzip und dem

Gebot der Transparenz. Zudem sei die BVG NRW zur Sicherstellung ihrer

Zahlungsfähigkeit auf die Mittelzuführung durch das Land angewiesen gewesen.

c) Der Steueransatz im Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2005 widerspreche nicht

dem Grundsatz der Haushaltswahrheit. Die Schätzabweichung liege im Vergleich zu

früheren Haushaltsjahren im unteren Bereich. Trotz der günstigen Entwicklung der Ist-

Einnahmen von Januar bis Oktober und der positiven November- Prognose des

"Arbeitskreises Steuerschätzung" sei in Hinblick auf verschiedene Risikofaktoren von

einer Erhöhung des Steueransatzes abgesehen worden.

Der Normenkontrollantrag ist gemäß Art. 75 Nr. 3 LV NRW, § 47 lit. a des

Verfassungsgerichtshofgesetzes (VerfGHG) zulässig.

Die zur Überprüfung gestellten Regelungen können im Normenkontrollverfahren auf ihre

Vereinbarkeit mit der Landesverfassung geprüft werden. Als Ermächtigungsvorschriften

im organschaftlichen Rechtskreis sind sie Landesrecht im Sinne von Art. 75 Nr. 3 LV

NRW, § 47 lit. a VerfGHG. Das gilt auch für die in den Anträgen zu 2. und 3. genannten

Bestimmungen der Einzelpläne (vgl. VerfGH NRW, OVGE 49, 278

abgedruckt> = NWVBl. 2003, 419, 422).

II.

Der Antrag ist rechtzeitig gestellt worden.

Normenkontrollanträge nach Art. 75 Nr. 3 LV NRW, § 47 lit. a VerfGHG sind an keine

Frist gebunden. Dies entspricht dem Zweck der abstrakten Normenkontrolle, durch

Klärung der verfassungsrechtlichen Lage dem Rechtsfrieden zu dienen. Zur Erreichung

dieses Zwecks kann eine Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs solange beantragt

werden, wie die betreffende Norm gilt oder darüber hinaus noch weitere

Rechtswirkungen zu äußern vermag (VerfGH NRW, OVGE 49, 278, 281 = NWVBl.

2003, 419, 422).

Hiernach konnten die angegriffenen Regelungen zum Gegenstand der

verfassungsgerichtlichen Kontrolle gemacht werden.

Die mit dem Antrag zu 1. beanstandete Kreditermächtigung (Art. I Nr. 2 2. NHG 2005

i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HG 2004/2005) war bei Antragstellung am 20. Juni 2006

noch in Geltung. Als Zeitgesetz (vgl. VerfGH NRW, OVGE 45, 308, 310) galt das Zweite

Nachtragshaushaltsgesetz 2005 zwar grundsätzlich nicht über den 31. Dezember 2005

hinaus. Nach § 18 Abs. 3 Satz 1 der Landeshaushaltsordnung (LHO) behält jedoch eine

Kreditermächtigung i.S.d. § 18 Abs. 2 Nr. 1 LHO, wie sie die in Rede stehende Vorschrift

beinhaltet, mindestens bis zum Ende des nächsten Haushaltsjahres ihre Geltung.

Demgegenüber traten die mit den Anträgen zu 2. und 3. angegriffenen Regelungen mit

dem Ende des Haushaltsjahres 2005 außer Kraft; sie entfalteten bei Antragstellung aber

noch weitere Rechtswirkungen.

Dies folgt hinsichtlich der Feststellung des Haushaltsplans in Einnahmen und

Ausgaben (Art. I Nr. 1 2. NHG 2005 i.V.m. § 1 Nr. 2 HG 2004/2005) aus dem

untrennbaren Zusammenhang dieser Vorschrift mit derjenigen über die

Kreditermächtigung. Denn die Höhe der Kreditermächtigung wird mit Rücksicht auf den

notwendigen Haushaltsausgleich (Art. 81 Abs. 2 Satz 3 LV NRW) von der Höhe der im

Haushaltsplan in Ansatz gebrachten Einnahmen und Ausgaben bestimmt. Angesichts

dessen entfaltet die Feststellung der Haushaltsansätze eine die Kreditermächtigung

legitimierende Wirkung. Diese rechtliche Verknüpfung ist nicht auf die Geltungsdauer

des Art. I Nr. 1 2. NHG 2005 i.V.m. § 1 Nr. 2 HG 2004/2005 beschränkt; die Vorschrift

wirkt deshalb nach ihrem Außer-Kraft-Treten jedenfalls noch solange fort, wie Art. I Nr. 2

2. NHG 2005 i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HG 2004/2005 in Kraft bleibt.

Entsprechendes gilt für die zur Prüfung gestellten einzelnen Haushaltstitel und -kapitel.

Als Teilelemente des Gesamthaushalts sind sie mitbestimmend für dessen Feststellung

in Einnahmen und Ausgaben und partizipieren so an der legitimierenden Wirkung

dieser Feststellung.

Der Normenkontrollantrag ist hinsichtlich des Antrages zu 1. begründet; im Übrigen ist er

nicht begründet.

Artikel I Nr. 2 2. NHG 2005 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 HG 2004/2005

verstößt in dem in der Urteilsformel ausgesprochenen Umfang gegen Art. 83 Satz 2 Hs.

1 LV NRW und ist nichtig.

Nach Art. 83 Satz 2 Hs. 1 LV NRW dürfen die Einnahmen aus Krediten entsprechend

den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in der Regel nur bis zur

Höhe der Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen in

den Haushaltsplan eingestellt werden. Die Regelung steht im Kontext mit Satz 1 der

Vorschrift, der die Aufnahme von Krediten einem Gesetzesvorbehalt unterwirft und damit

das in Art. 81 Abs. 1 LV NRW verankerte parlamentarische Bewilligungsrecht als Kern

des Haushaltsverfassungsrechts ergänzt und sichert. Dieses beinhaltet, dass der

Landtag durch Bewilligung der erforderlichen laufenden Mittel für die Deckung des

Landesbedarfs sorgt. Eine Kreditaufnahme kommt als Finanzierungsmittel nur unter den

Voraussetzungen des Art. 83 Satz 2 LV NRW in Betracht.

1. Die gemäß Art. 83 Satz 2 Hs. 1 LV NRW im Regelfall einzuhaltende

Verschuldungsgrenze wird durch die im Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2005

ausgesprochene Kreditermächtigung um 1.425,1 Mio. EUR überschritten.

a) Gegenstand der Begrenzungsregelung sind die "Einnahmen aus Krediten". Die Norm

bezieht sich damit - anders als Art. 83 Satz 1 LV NRW - nicht auf das Gesamtvolumen

der "Aufnahme von Krediten", sondern lediglich auf die Netto- Neuverschuldung. Daher

bleiben Kreditaufnahmen, die der Umschuldung dienen, ebenso außer Betracht wie

Kassenverstärkungskredite (vgl. Tettinger, in: Löwer/Tettinger, Kommentar zur

Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, 2002, Art. 83, Rdn. 3 und 7;

Geller/Kleinrahm, Die Verfassung des Landes Nordrhein- Westfalen, 3. Auflage 1977,

Art. 83, Anm. 3 b). Ausweislich des dem Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2005

anliegenden Kreditfinanzierungsplans beläuft sich die Netto-Neuverschuldung im

Haushaltsjahr 2005 auf 7.388,7 Mio. EUR.

b) Schuldenbegrenzende Bezugsgröße ist die Summe der im Haushaltsplan

veranschlagten "Ausgaben für Investitionen". Eine abschließende Aufzählung derartiger

Ausgaben enthält § 10 Abs. 3 Nr. 2 Satz 2 des Gesetzes über die Grundsätze des

Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (HGrG), der gemäß Art. 109 Abs. 3 GG, § 1

Satz 2 HGrG auch für das Landesverfassungsrecht verbindlich und in § 13 Abs. 3 Nr. 2

Satz 2 LHO inhaltsgleich übernommen worden ist. Die betreffenden Ausgaben werden

nach den Verwaltungsvorschriften zur Haushaltssystematik des Landes Nordrhein-

Westfalen (VV-HS) in den Hauptgruppen 7 und 8 des Gruppierungsplans dargestellt.

Die sich hieraus ergebende Brutto- Investitionssumme wird zur Vermeidung von

Doppelzählungen vermindert um Zuweisungen, Beiträge und sonstige Zuschüsse für

Investitionen, die aus anderen öffentlichen Haushalten stammen und dort investiv

berücksichtigt werden (Obergruppen 33 und 34). Hiervon ausgehend werden die

Ausgaben für Investitionen in dem durch das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2005

geänderten Haushaltsplan mit 5.963,6 Mio. EUR veranschlagt.

Soweit die Antragsteller einen Nettoinvestitionsbegriff zugrundelegen wollen, ist dies

nicht gerechtfertigt.

Wenn sie vortragen, entgegen der Staatspraxis sei im Rahmen von Art. 83 Satz 2 Hs. 1

LV NRW auf die Netto-Investitionen abzustellen, machen sie sich eine in Teilen der

Literatur zu Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG vertretene Rechtsansicht zu eigen, der zufolge die

Brutto-Investitionssumme um Abschreibungen und Erhaltungsinvestitionen zu kürzen ist

(vgl. etwa Friauf, in: Isensee/Kirchhof , Handbuch des Staatsrechts, Band IV,

1990, § 91, Rdn. 51). Diese Auffassung findet im Wortlaut von Art. 83 Satz 2 Hs. 1 LV

NRW, der auf die veranschlagten Ausgaben für Investitionen abstellt, keine Stütze

(ebenso zu der insoweit gleichlautenden Formulierung in Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG

Siekmann, in: Sachs : Grundgesetz, 3. Auflage 2003, Art. 115, Rdn. 42). Die

Entstehungsgeschichte der Vorschrift spricht gegen ein solches Verständnis. Nach der

Vorstellung des verfassungsändernden Gesetzgebers ist der Begriff "Ausgaben für

Investitionen" nicht auf Netto-Investitionen beschränkt, sondern umfasst unter anderem

auch reine Erhaltungsinvestitionen (vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der

Landesregierung, LT NRW-Drs. 7/617 vom 18. März 1971, S. 11). Zwar dürfte der

Normzweck von Art. 83 Satz 2 Hs. 1 LV NRW (hierzu nachfolgend unter 2.b.cc) ein

restriktives Verständnis des Investitionsbegriffs nahe legen. Dabei muss jedoch seine

Operationalisierbarkeit gewahrt bleiben, da die Klarheit und Sicherheit der Berechnung

notwendiges Element des verfassungsrechtlichen Kreditbegrenzungsgebots ist (ebenso

Heintzen, in: Kunig , Grundgesetz- Kommentar, 4./5. Auflage 2003, Art. 115,

Rdn. 14). Unter diesem Gesichtspunkt stellen die Netto-Investitionen keine geeignete

Bezugsgröße dar, da eine entsprechende staatliche Vermögenszurechnung nicht

vorliegt und eine sachgerechte Veranschlagung im Rahmen des kameralistischen

Rechnungswesens nicht möglich ist (vgl. Heun, in: Dreier , Grundgesetz

Kommentar, 2000, Art. 115, Rdn. 22; Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 115

GG, Rdn. 12, Stand März 1996; Patzig, DÖV 1985, 293, 306). Auch die Antragsteller

zeigen keine praktikable Möglichkeit zur Ermittlung der Netto-Investitionen auf. Ihre

Bezugnahme auf die Haushaltspraxis der Freien Hansestadt Bremen gibt insoweit

keinen näheren Aufschluss. Zwar ist in der zitierten Mitteilung des Senats zur

Einbringung des Doppelhaushalts 2006/2007 (Bremische Bürgerschaft, Drs. 16/910

vom 7. Februar 2006) von den "Nettoinvestitionen" als Grenze der Kreditaufnahme die

Rede. Wie sie sich errechnen, wird allerdings nicht ausgeführt. Im Übrigen definiert § 5

des Haushaltsgesetzentwurfs die "investiven Zwecke" unter Bezugnahme auf § 13 Abs.

3 Nr. 2 Satz 2 der Haushaltsordnung der Freien Hansestadt Bremen, der seinerseits

textidentisch ist mit § 13 Abs. 3 Nr. 2 Satz 2 LHO NRW. Dies legt die Vermutung nahe,

dass das Präfix "Netto" lediglich die - auch in Nordrhein-Westfalen praktizierte -

Bereinigung der Brutto-Investitionssumme um solche Investitionszuschüsse bezeichnet,

die aus anderen öffentlichen Haushalten stammen und dort investiv berücksichtigt

werden.

Die Kritik der Antragsteller an der investiven Berücksichtigung der Kapitalzuführungen

an den BLB NRW und die BVG NRW geht fehl. Hierbei handelt es sich um "Ausgaben

für die Heraufsetzung des Kapitals von Unternehmen" im Sinne von § 10 Abs. 3 Nr. 2

Satz 2 lit. d HGrG, die - nicht anders als sonstige Formen der Finanzinvestition - den

Vermögensbestand des Landes positiv beeinflussen. Dem steht nicht entgegen, dass

die Kapitalzuführungen mit der Maßgabe der Schuldentilgung erfolgen und somit aus

Sicht der Landesunternehmungen faktisch den Charakter "durchlaufender Posten"

haben. Denn § 10 Abs. 3 Nr. 2 Satz 2 lit. d HGrG stellt nicht darauf ab, wie das

heraufgesetzte Kapital anschließend verwendet wird; im Übrigen setzt sich der durch

den Zufluss frischen Kapitals eintretende Vermögenszuwachs in der hierdurch

ermöglichten Schuldentilgung in modifizierter Form fort. Die Entschuldung eines

Landesunternehmens stellt eine zukunftsdienliche Investition im Sinne von Art. 83 Satz

2 Hs. 1 LV NRW dar, da sie dessen strategische Handlungsfähigkeit sichert und

ausweitet und damit die Basis schafft für ein wirtschaftliches Gebaren, das den Zielen

der Zukunftsgestaltung und dem Landeswohl verpflichtet ist. Entgegen der Ansicht der

Antragsteller kommt es daher nicht darauf an, ob die Kapitalzuführungen an den BLB

NRW und die BVG NRW bei diesen Unternehmungen zusätzliche Sachinvestitionen

ermöglicht haben.

2. Die Überschreitung der Regelkreditgrenze ist nicht gerechtfertigt.

a) Die weitere Kreditaufnahme im Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2005 dient

ausweislich der Begründung nicht der Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen

Gleichgewichts, sondern der Schließung einer im Verlauf des Haushaltsjahres 2005

aufgetretenen Deckungslücke.

b) Die Überschreitung der Kreditgrenze wird nicht dadurch gerechtfertigt, dass ihre

Einhaltung nach Einschätzung des Haushaltsgesetzgebers objektiv unmöglich war. Die

vom Landtag und von der Landesregierung vertretene gegenteilige Auffassung ist mit

Art. 83 Satz 2 Hs. 1 LV NRW nicht vereinbar. Die Auslegung dieser Vorschrift ergibt,

dass von der durch sie normierten Regel grundsätzlich nur zur Abwehr einer Störung

des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts und darüber hinaus allenfalls zur

Bewältigung - hier nicht in Rede stehender - exzeptioneller Sondersituationen

abgewichen werden darf.

aa) Zwar besagt Art. 83 Satz 2 Hs. 1 LV NRW nicht ausdrücklich, wann eine Ausnahme

von der Verschuldungsgrenze in Betracht kommt. Insoweit unterscheidet sich der

Wortlaut der Vorschrift von den entsprechenden Formulierungen in Art. 115 Abs. 1 Satz

2 Hs. 2 GG und § 18 Abs. 1 Satz 2 Hs. 1 LHO, die gleichlautend bestimmen, dass

Ausnahmen "nur" zulässig sind zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen

Gleichgewichts. In dieselbe Richtung deutet indes Art. 83 Satz 2 Hs. 1 LV NRW mit der

Wendung, dass die Verschuldungsgrenze "entsprechend den Erfordernissen des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in der Regel" einzuhalten ist. Die sprachliche

Anknüpfung der Regelrechtsfolgenanordnung an die Zielvorgabe des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts indiziert, dass mögliche Ausnahmen von der

Regel grundsätzlich auf konjunkturelle Störungssituationen beschränkt sind. Der

Verzicht auf eine diese Eingrenzung eindeutig zum Ausdruck bringende Formulierung

("nur") lässt indes Raum für die Annahme, dass im Einzelfall auch eine anderweitig

nicht steuerbare exzeptionelle Sondersituation eine übermäßige Kreditaufnahme

rechtfertigen kann.

bb) Die Gebotenheit eines restriktiven Verständnisses des Ausnahmevorbehalts wird

durch die Entstehungsgeschichte von Art. 83 Satz 2 Hs. 1 LV NRW bestätigt. Sie macht

deutlich, dass der Verfassungsgeber die Möglichkeit einer Kreditgrenzenüberschreitung

auf den Fall einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts beschränkt

wissen wollte. Die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung (LT NRW-Drs.

7/617 vom 18. März 1971, S. 11) führt insoweit aus:

"Diese Grenze darf nur ausnahmsweise überschritten werden, dann nämlich, wenn (...)

unter Einsatz kreditwirtschaftlicher Mittel das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht

beeinflusst werden muss."

Darüber hinaus wird ausdrücklich festgestellt, dass Art. 83 Satz 2 Hs. 1 LV NRW trotz

sprachlicher Abweichung von Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG "dasselbe" meine.

In dieser Sichtweise kommt die der Finanzverfassungsreform zugrunde liegende

konzeptionelle Neuorientierung zum Ausdruck. Durch die Änderung von Art. 83 LV

NRW ist der bisherige objektbezogene Deckungsgrundsatz (Kredite nur bei

außerordentlichem Bedarf und in der Regel nur für Investitionsausgaben) aufgegeben

und durch einen situationsbezogenen - an den Erfordernissen des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts orientierten - Deckungsgrundsatz ersetzt

worden. Dem liegt ein grundlegend gewandeltes Verständnis der Budgetfunktionen

zugrunde. Ausgehend von der Erkenntnis, dass das staatliche Finanzwesen in

erheblichem Umfang auf den allgemeinen Wirtschaftsablauf einwirkt, wird die Funktion

des öffentlichen Haushalts nicht mehr auf die reine Bedarfsdeckung reduziert, sondern

vorrangig ordnungsfinanzpolitisch definiert (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der

Landesregierung, a.a.O., S. 5).

Als zentrales Element der Haushaltsrechtsreform kann dieser Paradigmenwechsel bei

der Auslegung von Art. 83 Satz 2 Hs. 1 LV NRW nicht außer Betracht bleiben. Er legt es

nahe, die ordnungsfinanzpolitische Intention der Vorschrift auch bei der Interpretation

der Wortfolge "in der Regel" zur Geltung zu bringen und dementsprechend eine

Ausnahme von der Regelkreditgrenze grundsätzlich nur zuzulassen, wenn sie der

Bekämpfung einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts dient.

Hierfür spricht auch, dass die Neufassung von Art. 83 LV NRW die Kreditaufnahme nicht

mehr an das Vorliegen eines "außerordentlichen Bedarfs" bindet. Dieses

Tatbestandsmerkmal wirkte einerseits begrenzend, indem es eine Kreditfinanzierung

des laufenden Verwaltungsbedarfs ausschloss. Andererseits bot es möglicherweise

Raum für eine Kreditaufnahme aus Anlass einer außerordentlich schlechten Finanzlage

(so für die entsprechend formulierten Regelungen in den dortigen Landesverfassungen:

StGH Hessen, NVwZ-RR 2006, 657, 663; VerfGH Saarland, AS RP-SL 11, 164, 171).

Mit der konzeptionellen Neuausrichtung des Rechts der Staatsverschuldung ist das

Merkmal des "außerordentlichen Bedarfs" als normatives Regulativ der Kreditaufnahme

entfallen und durch das Gebot ihrer Kompatibilität mit den Erfordernissen des

gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ersetzt worden. Damit ist auf der einen Seite die

Möglichkeit eröffnet, auch Ausgaben des laufenden Verwaltungsbedarfs durch Kredite

zu finanzieren. Auf der anderen Seite kommt einer - wie auch immer zu bestimmenden -

außerordentlich schlechten Finanzlage für sich genommen keine kreditermächtigende

Relevanz mehr zu. Diesem letztgenannten Aspekt würde es tendenziell zuwider laufen,

wenn eine derartige Finanzsituation als Ausnahme von der Kreditbegrenzungsregel des

Art. 83 Abs. 2 Hs. 1 LV NRW qualifiziert würde.

cc) Zu diesem Ergebnis gelangt auch die teleologische Auslegung von Art. 83 Satz 2

Hs. 1 LV NRW. Die Vorschrift bezweckt den Schutz künftiger Generationen vor

unbeschränkter Vorwälzung staatlicher Lasten. Bürger und Parlamente der Zukunft

sollen davor bewahrt werden, den zur Bewältigung dann anstehender Probleme nach

ihren Maßstäben benötigten finanziellen Spielraum zu verlieren. Dieser Schutz soll

erreicht werden im Wege einer Kompensation zukunftsbelastender Einnahmen durch

zukunftsbegünstigende Ausgaben (vgl. VerfGH NRW, OVGE 49, 278, 284 = NWVBl.

2003, 419, 423). Der mit der Kreditbegrenzungsregelung verfolgte Schutzzweck gründet

in dem Prinzip der Generationengerechtigkeit und ist zugleich Ausdruck des Respekts

vor der Gestaltungsbefugnis künftiger Gesetzgeber. Der hohe Rang dieser Schutzgüter

legt ein restriktives Verständnis der Vorschrift nahe und spricht daher dafür, dass von

dem Kreditbegrenzungsgebot des Art. 83 Satz 2 Hs. 1 LV NRW grundsätzlich nur zur

Abwehr einer Störung des dort ausdrücklich angesprochenen gesamtwirtschaftlichen

Gleichgewichts und darüber hinaus allenfalls zur Bewältigung einer exzeptionellen

Sondersituation abgewichen werden darf.

Unter Berücksichtigung des Schutzzwecks von Art. 83 Satz 2 Hs. 1 LV NRW kommt

eine derartige Sondersituation etwa in Betracht im Falle einer schweren

Naturkatastrophe oder eines sonstigen Unglücksfalles mit sehr weitreichenden und

kurzfristig regelungsbedürftigen Schadensfolgen. Sie liegt hingegen nicht schon dann

vor, wenn während des laufenden Haushaltsjahres ein Regierungswechsel erfolgt und

die neue Landesregierung sich aufgrund der vorgefundenen Haushaltssituation nicht in

der Lage sieht, die von ihr als zwingend notwendig erachteten Ausgaben ohne

Überschreitung der Kreditgrenze zu tätigen. Wahlperiode und Haushaltszyklus fallen

nicht zusammen. Jeder neu gewählte Haushaltsgesetzgeber ist - unabhängig davon, ob

sich die politischen Mehrheiten geändert haben oder nicht - mit der Notwendigkeit

konfrontiert, von den jeweils konkret für ihn gegebenen Bedingungen auszugehen und

sein Handeln danach einzurichten. Dies muss selbst dann gelten, wenn ein neu

gewählter Haushaltsgesetzgeber eine Haushaltssituation vorfindet, die ihm keinen

finanziellen Gestaltungsspielraum lässt. Gibt es Versäumnisse früherer

Haushaltsgesetzgeber, muss er mit deren Folgen leben (BVerfGE 79, 311, 340). Sie

sind kein Freibrief für eine beliebige Berufung auf den Ausnahmetatbestand von der

Regelkreditgrenze (BerlVerfGH, NVwZ 2004, 210, 212). Die durch die vorgefundene

Haushaltssituation bedingten temporären Einschränkungen stellen die politischen

Gestaltungsmöglichkeiten des neu gewählten Parlaments nicht völlig in Frage. Denn

diese werden durch das geltende Verfassungsrecht begrenzt, zu dem auch die

restriktive Kreditbegrenzungsregelung des Art. 83 Satz 2 Hs. 1 LV NRW gehört. Die

Vorschrift ist haushaltsverfassungsrechtlicher Ausdruck des Demokratieprinzips. Indem

sie den finanziellen Handlungsspielraum des aktuellen Gesetzgebers beschränkt,

sichert sie die Handlungsfähigkeit künftiger Gesetzgeber. Sie trägt damit dem

demokratischen Anliegen in generationenübergreifender Weise Rechnung. Die

Verwurzelung der Kreditbegrenzungsregelung im Demokratieprinzip schließt es aus,

ihre Verbindlichkeit unter Berufung auf ebendieses Prinzip für den Fall eines

Regierungswechsels während des laufenden Haushaltsjahres zu relativieren. Die

Periodizität der Legitimationserneuerung im Wege der Wahl bei gleichzeitiger

Kontinuität der anstehenden Sach- und Finanzprobleme ist dem demokratischen Prinzip

wesensimmanent. Entsprechendes gilt für die hiermit zwangsläufig einhergehende

anfängliche Einschränkung der Gestaltungsmöglichkeiten des neu gewählten

Parlaments. Das - politisch nachvollziehbare - Anliegen, diese zu erweitern und den

hierfür erforderlichen finanziellen Spielraum bereits im Jahr der Neuwahl zu

erschließen, rechtfertigt nicht eine Hintanstellung des Schutzes künftiger Generationen

vor unbeschränkter Vorwälzung staatlicher Lasten. Dies gilt auch insoweit, als die

Beengtheit des vorgefundenen finanziellen Spielraums auf Mindereinnahmen beruht,

die ihrerseits Folge von unrealistisch hohen Einnahmeansätzen im Stammhaushalt

sind. Soweit dieserhalb trotz gehöriger Sparanstrengungen eine zusätzliche

Kreditaufnahme im Haushaltsvollzug erforderlich wird, ist ein sich hieraus ergebender

Fehlbetrag in den Haushaltsplan des nächsten bzw. zweitnächsten Haushaltsjahres

einzustellen (vgl. § 25 Abs. 3 Satz 1 LHO).

Die Anerkennung der von Landtag und Landesregierung postulierten

Ausnahmebefugnis zur Überschreitung der Verfassungskreditgrenze liefe dem

Schutzzweck von Art. 83 Satz 2 Hs. 1 LV NRW auch deshalb zuwider, weil die

Einschätzung des Haushaltsgesetzgebers, er sei trotz Beschränkung der

Ausgabenseite auf das unbedingt Notwendige zur Einhaltung der Kreditgrenze nicht in

der Lage, nur in eingeschränktem Umfang gerichtlich überprüft werden könnte. Die

Landesverfassung gibt nämlich nicht im Einzelnen vor, welche Ausgaben wann und in

welcher Höhe zu leisten sind. So lässt sich etwa der in Art. 8 Abs. 3 Satz 1 LV NRW

normierten staatlichen Schulförderungspflicht nicht entnehmen, ob und gegebenenfalls

wie viele neue Lehrerstellen im Haushaltsjahr 2005 zu schaffen waren. Ebenso wenig

kann aus Art. 8 Abs. 4 LV NRW i.V.m. Art. 7 Abs. 4 GG die exakte Höhe einer etwa

erforderlichen Ersatzschulfinanzierung hergeleitet werden. Bezüglich derartiger Fragen

steht dem Haushaltsgesetzgeber als Ausfluss seines politischen Handlungsermessens

ein Beurteilungsspielraum zu, der es ausschließt, dass das Verfassungsgericht jeden

einzelnen Haushaltsansatz unter dem Gesichtspunkt seiner verfassungsrechtlichen

Unabdingbarkeit bewertet. Eine nur in eingeschränktem Umfang verfassungsgerichtlich

überprüfbare Einschätzung des Haushaltsgesetzgebers bezüglich der Notwendigkeit

von Ausgaben kann jedoch nicht über die Geltungsreichweite der

Verfassungskreditgrenze entscheiden. Andernfalls würde die Ordnungs-, Steuerungs-

und Kontrollfunktion dieses "hochrangigen Verfassungsgrundsatzes" (so BVerfGE 99,

57, 67 zur entsprechenden Vorschrift im schleswig-holsteinischen

Landesverfassungsrecht) weitgehend obsolet.

Entgegen der Ansicht der Landesregierung lässt sich die Gefahr einer "Aushebelung"

der Kontrollfunktion von Verfassung und Verfassungsgerichtsbarkeit nicht dadurch

bannen, dass die Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers über die Notwendigkeit von

Ausgaben am Maßstab der "Evidenz" überprüft wird. Denn zum einen ist unklar, nach

welchen Kriterien die Evidenz ihrerseits zu bestimmen sein soll. Zum anderen schränkt

dieses Kriterium den gesetzgeberischen Beurteilungsspielraum allenfalls graduell ein,

lässt ihn - und damit die mangelnde Justiziabilität der postulierten Ausnahme vom

Kreditbegrenzungsgebot - im Kern jedoch unberührt.

Eine Überschreitung der Kreditgrenze wegen "objektiver Unmöglichkeit" ihrer

Einhaltung ist mit dem Schutzzweck von Art. 83 Satz 2 Hs. 1 LV NRW auch dann nicht

vereinbar, wenn - wie vorliegend - die Landesregierung in dem betreffenden

Haushaltsjahr die Erarbeitung eines Haushaltssanierungskonzepts in Angriff nimmt.

Hierbei handelt es sich um ein Planungsprogramm, das Auskunft darüber gibt, innerhalb

welchen Zeitfensters und durch welche Maßnahmen die Haushaltswirtschaft in eine

Normallage zurückgeführt werden soll. Eine solche Planung hat jedoch keinen Einfluss

auf die verfassungsrechtliche Beurteilung der Kreditgrenzenüberschreitung. Denn ein

Zustand, der einer verfassungsrechtlichen Regel zuwiderläuft, ist nicht deshalb

ausnahmsweise verfassungskonform, weil die Landesregierung bzw. der Gesetzgeber

ihn für die Zukunft abzustellen beabsichtigt. Die in Art. 83 Satz 2 Hs. 1 LV NRW

vorgesehene Möglichkeit einer Ausnahme von der Regelkreditgrenze honoriert nicht

schon das Bemühen um ihre künftige Einhaltung.

dd) Die systematische Auslegung von Art. 83 Satz 2 Hs. 1 LV NRW führt zu keinem

anderen Ergebnis.

Entgegen der Annahme des Haushaltsgesetzgebers erfährt das

Kreditbegrenzungsgebot keine "Korrektur" durch Art. 109 Abs. 1 GG i.V.m. dem

finanzverfassungsrechtlichen Gebot des Grundgesetzes, dass die Länder in die Lage

versetzt sein müssen, ihre verfassungsrechtlichen Aufgaben zu erfüllen (vgl. die

Begründung zu Art. I des Entwurfs eines Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2005 in

Anlage 5 des Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT NRW-Drs. 14/300 vom 4.

Oktober 2005, S. 9 f., sub B.II). Diese Rechtsauffassung, die an entsprechende

Erwägungen des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin (BerlVerfGH, NVwZ 2004,

210, 213) anknüpft, vermag von ihrem Ansatz her nicht zu überzeugen. Denn die

Möglichkeit einer Fruchtbarmachung von Bundesverfassungsrecht im Rahmen der

systematischen Auslegung von Landesverfassungsrecht setzt einen parallelen

thematischen Bezug voraus. Hieran fehlt es bei den in Rede stehenden Bestimmungen.

Art. 109 Abs. 1 GG betrifft die Selbständigkeit und Unabhängigkeit der

Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern und steht in keinem inhaltlichen

Zusammenhang mit dem Staatsschuldenrecht der Länder. Das Gebot einer

hinreichenden Finanzausstattung der Länder betrifft deren Ausgleichsansprüche

untereinander und im Verhältnis zum Bund und enthält ebenfalls keine Aussage über

die vom Landeshaushaltsgesetzgeber zu beachtende Kreditobergrenze (in diesem

Sinne kritisch auch Pestalozza, LKV 2004, 63, 65; Rossi, DVBl. 2005, 269, 274).

Ebenfalls nicht durchgreifend ist die weitere Erwägung des Haushaltsgesetzgebers, das

Kreditbegrenzungsgebot stehe in einem "Zielkonflikt" mit "bundesgesetzlichen

Vorgaben sowie landesverfassungsrechtlich statuierten Aufgabenstellungen und -

gewährleistungen", der im Wege einer "Abwägungsentscheidung" zu lösen sei (a.a.O.,

S. 14 f., sub B.II.4). Denn der postulierte "Zielkonflikt" ist nicht auf normativer, sondern

auf faktischer Ebene angesiedelt. Es geht also nicht darum, dass die

Geltungsansprüche zweier Normen in einem abstrakten Konkurrenzverhältnis

zueinander stünden, das im Wege der Auslegung aufzulösen wäre. Vielmehr ergibt sich

das geltend gemachte Dilemma erst aus der konkret gegebenen angespannten

Haushaltssituation des Landes. Diese ist maßgeblich bedingt durch die hohe

Staatsverschuldung, der die Kreditbegrenzungsregelung gerade entgegenwirken soll.

Dies spricht gegen eine Relativierung ihrer Verbindlichkeit im Wege eines

systematischen Auslegungsrekurses auf ausgabeninduzierende Rechtsvorschriften. Der

Haushaltsgesetzgeber war hierdurch nicht gehindert, seiner Auffassung nach

bestehenden verfassungswidrigen Zuständen - etwa im Bereich der

Ersatzschulfinanzierung - durch Bewilligung von Nachtragshaushaltstiteln abzuhelfen.

Er war allerdings gehalten, die hierfür erforderlichen Mittel durch anderweitige

Einsparungen zu erwirtschaften oder den entsprechenden Fehlbetrag gemäß § 25 Abs.

3 LHO in den Haushaltsplan des Jahres 2006 bzw. 2007 einzustellen.

Im Übrigen fehlt es hinsichtlich der vom Haushaltsgesetzgeber in seine "Abwägung"

eingestellten "landesverfassungsrechtlich begründete(n) Leistungspflichten" an einer

näheren Konkretisierung ihrer normativen Grundlagen. In Betracht kommen

Grundrechtsbestimmungen, Staatszielregelungen oder auch Verfassungsaufträge (vgl.

Pestalozza, LKV 2004, 63, 65; Rossi, DVBl. 2005, 269, 274). Ihnen allen ist gemein,

dass sie ein weitgehend unbestimmtes Normprogramm beinhalten und keine

unmittelbaren Leistungspflichten begründen. Aufgrund ihres eher globalen Charakters

sind diese Bestimmungen strukturell ungeeignet, die präzisen normativen Vorgaben des

Kreditbegrenzungsgebots zu relativieren.

Der von Landtag und Landesregierung angeführte allgemeine Rechtsgrundsatz, dem

zufolge Unmögliches nicht verlangt werden kann, mag auch im Haushaltsrecht

grundsätzlich Geltung beanspruchen. Er berührt jedoch nicht die Verbindlichkeit des

Kreditbegrenzungsgebots, sondern mag im Falle einer - etwaigen - Unmöglichkeit

seiner Einhaltung die Entscheidungsträger von einer persönlichen Verantwortung

freistellen.

II.

Art. I Nr. 1 2. NHG 2005 in Verbindung mit § 1 Nr. 2 HG 2004/2005 in Verbindung mit

Einzelplan 12 Kapitel 12 700 Titel 831 10 016 und Einzelplan 20 Kapitel 20 610 Titel

831 31 872 ist mit der Landesverfassung vereinbar. Die Regelung verstößt namentlich

nicht gegen das finanzverfassungsrechtliche Wirtschaftlichkeitsgebot.

1. Das Wirtschaftlichkeitsgebot ist ein Verfassungsgrundsatz, der auch den

Haushaltsgesetzgeber bindet. Er stellt sich als finanzrechtliche Ausprägung des

rechtsstaatlichen Verhältnismäßigkeitsprinzips dar, das auch dem nordrhein-

westfälischen Verfassungsrecht immanent ist und alle Staatsgewalt bindet. Die

Verwurzelung im Verhältnismäßigkeitprinzip prägt den Inhalt des

Wirtschaftlichkeitsgebots. Es verlangt, in jedem Haushaltsjahr bei allen Maßnahmen die

günstigste Relation zwischen dem gesteckten Ziel und den eingesetzten Mitteln

anzustreben. Dies schließt das Erfordernis ein, ein bestimmtes Ziel mit dem geringst

möglichen Einsatz von Mitteln zu erreichen. Hieraus ergeben sich Maßgaben auch für

die Kreditermächtigung und Kreditaufnahme der öffentlichen Hand sowie die

Verwendung von Kreditmitteln. Danach widerspricht eine Kreditaufnahme im Regelfall

dem Wirtschaftlichkeitsgebot, wenn ihr in dem Haushaltsjahr, auf das sie sich bezieht,

kein entsprechender Ausgabenbedarf gegenübersteht (vgl. VerfGH NRW, OVGE 49,

278, 282 f. = NWVBl. 2003, 419, 422).

2. Hiervon ausgehend verstoßen die Kapitalzuführungen an den BLB NRW und an die

BVG NRW nicht gegen das Wirtschaftlichkeitsgebot.

a) Die Eigenkapitalzuführung an den BLB NRW in Höhe von 613,6 Mio. EUR dient

ausweislich der dem Haushaltstitel 831 10 016 beigegebenen Begründung der Tilgung

von Kreditmarktverbindlichkeiten mit dem Ziel der liquiditätsmäßigen Absicherung von

schadstoffbedingten Altlasten und zur Durchführung von Brandschutzmaßnahmen. Dem

liegt zugrunde, dass die Eröffnungsbilanz des BLB NRW zum 1. Januar 2001 zwar eine

diesbezügliche Rückstellung in Höhe von 613,6 Mio. EUR ausweist, ihm jedoch die

hierfür erforderlichen Mittel seitens des Landes nicht zur Verfügung gestellt worden sind.

Diese Unterlassung hat wesentlich zur Unterfinanzierung des BLB NRW beigetragen

(vgl. die Begründung zu Art. I des Entwurfs eines Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes

2005 in Anlage 5 des Gesetzentwurfs der Landesregierung, LT NRW-Drs. 14/300 vom

4. Oktober 2005, S. 12, sub B.II.2). Sie ist infolgedessen mitursächlich für die sukzessive

Verschlechterung der Vermögens- und Finanzlage des BLB NRW, die sich ausweislich

der Bilanz zum 31. Dezember 2004 in einem nicht durch Eigenkapital gedeckten

Fehlbetrag - mithin einer bilanziellen Überschuldung - in Höhe von 275,3 Mio. EUR

manifestiert (LT NRW-Vorlage 14/174, S. 28). Bei dieser Sachlage war die Zuführung

frischen Eigenkapitals erforderlich, um die für eine Wirtschaftsführung nach

kaufmännischen Grundsätzen (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 1des Bau- und

Liegenschaftsbetriebsgesetzes - BLBG -) erforderlichen finanziellen

Rahmenbedingungen zu gewährleisten. Diese Einschätzung wird nicht in Frage gestellt

durch die unsubstantiierte Einlassung der Antragsteller, der BLB NRW habe sich

allenfalls in einer "angespannten" Liquiditätssituation befunden, aber keiner

"Rettungsaktion" bedurft.

b) Die Kapitalzuführung an die BVG NRW in Höhe von 330,0 Mio. EUR soll diese

ausweislich der dem Haushaltstitel 831 31 872 beigegebenen Begründung in die Lage

versetzen, sich am Kapitalmarkt zu entschulden. Diese Maßnahme trägt der im

Zeitpunkt der Verabschiedung des Zweiten Nachtragshaushaltsgesetzes 2005

angespannten finanziellen Situation der BVG NRW in angemessener Weise Rechnung.

Aus dem Jahresabschluss der Gesellschaft zum 31. Dezember 2004 (LT NRW-Vorlage

14/491, S. 5) ergab sich ein Jahresfehlbetrag in Höhe von 385,7 Mio. EUR. Das

Eigenkapital betrug nach der auf denselben Stichtag bezogenen Bilanz (a.a.O., S. 4)

58,6 Mio. EUR; dies entsprich bei einer Bilanzsumme von insgesamt 397,5 Mio. EUR

einer Eigenkapitalquote von lediglich 14,7 %. Die Verbindlichkeiten beliefen sich auf

338,8 Mio. EUR. Angesichts dieser finanzwirtschaftlichen Kennzahlen war die BVG

NRW zur Sicherung ihrer Zahlungsfähigkeit auf die Kapitalzuführung durch das Land

als ihres Alleingesellschafters angewiesen (vgl. Lagebericht für das Geschäftsjahr 2004,

a.a.O., S. 16). Dieser Einschätzung haben die Antragsteller Substantiiertes nicht

entgegengesetzt.

III.

Art. I Nr. 1 2. NHG 2005 in Verbindung mit § 1 Nr. 2 HG 2004/2005 in Verbindung mit

Einzelplan 20 Kapitel 20 010 ist mit der Landesverfassung vereinbar. Die Regelung

verstößt namentlich nicht gegen den Grundsatz der Haushaltswahrheit.

1. Der Grundsatz der Haushaltswahrheit konkretisiert das verfassungsrechtliche Prinzip

der Vollständigkeit des Haushaltsplans nach Art. 81 Abs. 2 LV NRW. Er ist bei der

verfassungsrechtlichen Kontrolle von Haushaltsgesetzen als Maßstab heranzuziehen.

Der Grundsatz gebietet, die Einnahmen und Ausgaben in der Höhe zu veranschlagen,

in der sie aller Voraussicht nach in der kommenden Haushaltsperiode anfallen bzw. zu

leisten sind. Der Forderung nach Haushaltswahrheit sind allerdings Grenzen gesetzt, da

die Haushaltsplanung zwangsläufig mit Prognosen arbeitet. Schwierigkeiten bereitet vor

allem die Veranschlagung der Steuereinnahmen, deren Höhe von der nicht präzise

voraussehbaren gesamtwirtschaftlichen Entwicklung abhängt. Vom

Haushaltsgesetzgeber kann insoweit nicht mehr verlangt werden als eine auf

vernünftigen Erwägungen beruhende Schätzung, für die er über einen

Prognosespielraum verfügt. Der Grundsatz der Haushaltswahrheit ist dementsprechend

erst bei vorsätzlicher Verschleierung oder fahrlässiger Fehleinschätzung verletzt

(VerfGH NRW, OVGE 49, 278, 289 = NWVBl. 2003, 419, 425).

2. Hiervon ausgehend verstößt der Umstand, dass im Rahmen des Zweiten

Nachtragshaushaltsgesetzes 2005 von einer Erhöhung des Steueransatzes abgesehen

worden ist, nicht gegen den Grundsatz der Haushaltswahrheit.

Die tatsächlichen Steuereinnahmen im Haushaltsjahr 2005 überschreiten das

veranschlagte Aufkommen um 360,7 Mio. EUR. Das entspricht einer Abweichungsquote

von 1,05 %, die im langfristigen Vergleich mit früheren Haushaltsjahren im unteren

Bereich liegt. Ausweislich der von Landtag und Landesregierung vorgelegten Statistik

schwankten die Abweichungen von Soll- und Ist-Wert in den Jahren 1961 bis 2004

zwischen +10,08 % und -8,11 %. Nur elf Mal lag die Differenz unter dem Wert für 2005.

Wenngleich bei der Würdigung der Schätzabweichung zu berücksichtigen ist, dass das

Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2005 erst kurz vor Jahresende verabschiedet worden

ist, spricht doch bereits ihre relative Geringfügigkeit gegen die Annahme einer

vorsätzlichen Verschleierung oder fahrlässigen Fehleinschätzung der

Steuereinnahmen.

Im Übrigen haben Landtag und Landesregierung nachvollziehbar dargelegt, warum die

Prognose des "Arbeitskreises Steuerschätzung" vom 2./3. November 2005, der zufolge

für die Ländergesamtheit Steuermehreinnahmen in Höhe von 1,2 Mrd. EUR zu erwarten

waren, keinen Anlass zu einer Erhöhung des Steueransatzes für das Haushaltsjahr

2005 gegeben hat. Dieser berücksichtigte eine überdurchschnittlich hohe

Einnahmesteigerung im Land Nordrhein-Westfalen bereits dadurch, dass er trotz der im

Mai 2005 vom "Arbeitskreis Steuerschätzung" prognostizierten Mindereinnahmen in

Höhe von 2,5 Mrd. EUR nicht abgesenkt worden war. Das Absehen von einer Erhöhung

des Steueransatzes war zudem durch das Vorsichtsprinzip gerechtfertigt, das die

Berücksichtigung verschiedener Risikofaktoren gebot. Namentlich waren

Mindereinnahmen im Rahmen der Umsatzsteuerabrechnung sowie umfängliche

Erstattungen im Bereich der Körperschaftssteuer zu erwarten. Vor diesem Hintergrund

war die Prognose der im Monat Dezember anfallenden Steuereinnahmen mit großen

Unsicherheiten behaftet. Ihre zurückhaltende Einplanung entsprach den Erfordernissen

einer verantwortungsvollen Haushaltsplanung. Der Umstand, dass sich die

Risikofaktoren in der Folgezeit nicht oder nur teilweise realisiert haben, lässt entgegen

der Annahme der Antragsteller retrospektiv nicht darauf schließen, dass durch eine

"taktisch motivierte Veranschlagungspolitik" eine "verzerrendes Bild der

finanzpolitischen Realitäten und Verantwortlichkeiten gezeichnet" werden sollte.