Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 06.12.2010
OVG NRW (land, rechtliches gehör, verhältnis zu, verwaltungsgericht, beurteilung, begründung, bediensteter, verhandlung, zweifel, ziel)
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 596/10
Datum:
06.12.2010
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
6 A 596/10
Schlagworte:
Endbeurteilerbesprechung Beurteilerbesprechung Personen- und
Sachkunde Herabstufung
Leitsätze:
Bei der Beurteilung von Polizeibeamten nach den
Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes NRW
(Fassung 1999 - BRL Pol a.F.-) kann eine mangelnde Personen- und
Sachkunde der an der Endbeurteilerbesprechung teilnehmenden
Bediensteten nicht dadurch ausgeglichen werden, dass der
Erstbeurteiler vor der Endbeurteilerbesprechung die Möglichkeit erhält,
dem Endbeurteiler seine Einschät¬zung der Leistung des jeweiligen
Beamten mündlich darzulegen.
Die Annahme, eine nochmalige Einflussnahmemöglichkeit des
Erstbeurteilers auf Inhalt und Ergebnis der Beurteilung nach einer
Herabsetzung im Rahmen der Endbeurteilerbesprechung könne
vorausgegangene Informationsdefizite in der Endbeurteilerbesprechung
ausgleichen, steht im Widerspruch zu dem in Nr. 9.1 und Nr. 9.2 BRL Pol
a.F. geregelten Verfahrensablauf bei der Erstellung von
Regelbe¬urteilungen.
Das in Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 4 BRL Pol a.F. angestrebte Ziel, in der
Beurteilerbe-sprechung leistungsgerecht abgestufte und untereinander
vergleichbare Beurteilungen zu erreichen, ist gerade in Fällen der
Herabstufung nicht ohne eine hinreichende Kenntnis des individuellen
Leistungsbildes des jeweiligen Beamten zu verwirklichen.
Tenor:
Der Antrag wird abgelehnt.
Das beklagte Land trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000,00 Euro
festgesetzt.
G r ü n d e :
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Der Antrag hat keinen Erfolg.
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Aus den im Zulassungsantrag dargelegten Gründen, die der Senat allein zu prüfen hat,
ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils
(Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
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Das Verwaltungsgericht hat angenommen, die dienstliche Beurteilung des Klägers sei
rechtswidrig, weil sie gegen Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 der
Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes NRW (RdErl. d.
Innenministeriums vom 25. Januar 1996 – IV B 1 3034 H, MBl. NRW. S. 278, in der
Fassung des RdErl. vom 19. Januar 1999, MBl. NRW. S. 96 – BRL Pol a.F. –) verstoße.
Bei der Endbeurteilerbesprechung im Innenministerium vom 5. November 2008 hätten
mit IdP X. und LKD C. keine Bediensteten teilgenommen, die hinsichtlich des
Klägers hinreichend personen- und sachkundig gewesen seien. Es sei nicht
nachvollziehbar, wie es auf der Grundlage der vom Beklagten benannten
Erkenntnisquellen – zweimal jährlich durchgeführte Führungsbesprechungen,
Auswertung von Statistiken und sonstigen Unterlagen durch die Referatsleiter im
Innenministerium IdP X. und LKD C. , Tagungen, Beobachtung bei aktuellen
Ereignissen, mittelbare Kontakte im Rahmen von Personalangelegenheiten – möglich
gewesen sei, verlässliche Aussagen zum Sozialverhalten und zur Mitarbeiterführung
des Klägers zu treffen und dem Endbeurteiler diesbezüglich das für eine
Notenherabsetzung erforderliche Wissen zu vermitteln. Die separate schriftliche
Begründung durch den Erstbeurteiler, die auf Bitten des Endbeurteilers jedem 4- bzw. 5-
Punkte-Beurtei-lungsvorschlag beizufügen gewesen sei, könne die Hinzuziehung
personen- und sachkundiger Bediensteter nicht ersetzen. Es sei auch nicht erkennbar,
wie die separate Begründung Grundlage für die Absenkung der Hauptmerkmale
"Sozialverhalten" und "Mitarbeiterführung" habe sein können, da sich darin allenfalls
positive Feststellungen fänden. Entgegen der Auffassung des Beklagten hätten die
erforderlichen Erkenntnisse zum Sozial- und Führungsverhalten etwa durch eine
Befragung des Erstbeurteilers gewonnen werden können.
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Das Zulassungsvorbringen des beklagten Landes ist nicht geeignet, diese Annahmen
der erstinstanzlichen Entscheidung in Frage zu stellen. Der Einwand, das
Verwaltungsgericht neige dazu, alle Erstbeurteiler müssten in der Endbeurteilerbe-
sprechung beteiligt werden, ist schon seinem Ausgangspunkt nach unzutreffend. Das
Verwaltungsgericht äußert vielmehr ausdrücklich, dass die Erstbeurteiler nicht
hinzugezogen werden müssten, sondern es ausgereicht hätte, wenn die Teilnehmer der
Endbeurteilerbesprechung IdP X. und LKD C. Informationen zum Sozialverhalten
und zur Mitarbeiterführung von anderer Seite, namentlich vom Erstbeurteiler, erhalten
hätten (vgl. Bl. 9, 11 des Urteilsabdrucks).
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Auch dem weiteren Zulassungsvorbringen lässt sich nicht entnehmen, dass dem
Endbeurteiler eine hinreichende, die Herabstufung der Hauptmerkmale
"Sozialverhalten" und "Mitarbeiterführung" rechtfertigende Personen- und Sachkunde
vermittelt worden ist. Soweit nach dem Vorbringen des beklagten Landes jeder
Erstbeurteiler die Möglichkeit gehabt haben soll, in Gesprächen mit dem Endbeurteiler
deutlich vor der Endbeurteilerbesprechung seine Einschätzung der Leistung des
jeweiligen Beamten darzulegen und ausführlich zu begründen, ist diese
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Vorgehensweise nicht geeignet, eine mangelnde Personen- und Sachkunde der an der
Endbeurteilerbe-sprechung teilnehmenden Bediensteten auszugleichen. Die
vergleichende Betrachtung der Beurteilungsvorschläge kann letztlich erst in der
Endbeurteilerbesprechung vorgenommen werden. Regelmäßig wird deshalb auch erst
zu diesem Zeitpunkt für den Endbeurteiler erkennbar, ob und in welchem Umfang
weiterer Informationsbedarf besteht, um – ggf. durch Herabstufung einzelner
Beurteilungen – das Ziel leistungsgerecht abgestufter und untereinander vergleichbarer
Beurteilungen zu erreichen. Aus der Sicht des Erstbeurteilers hingegen waren mit dem
Beurteilungsvorschlag und der hier abgegebenen zusätzlichen Begründung die
wesentlichen Informationen und Einschätzungen abgegeben. An welcher Stelle weiterer
gezielter Konkretisierungs- und Informationsbedarf besteht, war für ihn nicht erkennbar
und konnte erst auf Grund der alle Beurteilungen der Vergleichsgruppe erfassenden
Betrachtung des Endbeurteilers deutlich werden. Dem entsprechend sehen die BRL Pol
a.F. eine solche zusätzliche mündliche Begründungsmöglichkeit als Instrumentarium
zum Ausgleich der vom Verwaltungsgericht mit Recht aufgezeigten Informationsdefizite
auch nicht vor.
Mit dem Hinweis des beklagten Landes, die in der separaten Begründung des
Erstbeurteilers enthaltenen Ausführungen zu den Hauptmerkmalen "Sozialverhalten"
und "Mitarbeiterführung" seien inhaltlich nicht geeignet, eine herausragende Beurteilung
von 5 Punkten zu rechtfertigen, sind ebenfalls nicht in einer den Anforderungen des
§ 124a Abs. 4 Satz 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise Zweifel dargetan, dass das
Verwaltungsgericht die Beurteilung als rechtswidrig ansehen konnte. Das
Zulassungsvorbringen beschränkt sich in diesem Zusammenhang auf die Mitteilung des
Umstandes, dass es nicht außergewöhnlich sei, wenn in der Behörde des Klägers
bislang keine personalvertretungsrechtlichen Stufenverfahren stattgefunden hätten,
sondern dies auf eine Vielzahl von Behörden zutreffe. Es ist nicht ersichtlich, wie dieser
Aspekt eine Abwertung beider hier in Rede stehender Hauptmerkmale tragen könnte.
Unabhängig davon stößt es auf Bedenken, bei der Herabsetzung auf einen einzelnen,
lediglich beispielhaft angeführten Aspekt abzustellen, der zudem in einer nicht an
formalisierte Voraussetzungen geknüpften und in den BRL Pol a.F. nicht vorgesehenen
(Zusatz-)Begründung enthalten ist.
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Das beklagte Land geht des weiteren fehl, wenn es meint, die Vermittlung der
notwendigen Personen- und Sachkunde im Falle der Herabstufung sei auch dadurch
hinreichend gewährleistet, dass der Erstbeurteiler im Zusammenhang mit der Aufnahme
der Modifikationen des Schlusszeichners in den Datensatz und der erneuten Vorlage
der Beurteilung zur Schlusszeichnung an den Endbeurteiler die Möglichkeit gehabt
habe, seine Sichtweise darzulegen und auf den Schlusszeichner mit dem Ziel einer
anderen Bewertung der herabgesetzten Hauptmerkmale einzuwirken. Die Annahme,
eine solche Einflussnahmemöglichkeit des Erstbeurteilers genüge, um
vorausgegangene Informationsdefizite auszugleichen, steht im Widerspruch zu dem in
Nr. 9.1 und Nr. 9.2 BRL Pol geregelten Verfahrensablauf bei der Erstellung von
Regelbeurteilungen.
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Auch die Auffassung des beklagten Landes, dem Richtliniengeber komme es bei der
Beurteilerbesprechung, wie die Teilnahme u.a. der Gleichstellungsbeauftragten zeige,
mehr auf den vergleichenden Blick an als auf die Fähigkeit, jedes Einzelmerkmal
beurteilen zu können, greift zu kurz. Zutreffend ist zwar, dass maßgeblicher Zweck der
Beurteilerbesprechung die Herstellung und Anwendung einheitlicher Maßstäbe in der
Vergleichsgruppe ist. Dies ist aber ohne eine Betrachtung des individuellen
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Leistungsbildes, gerade in Fällen der Herabstufung, nicht durchführbar. Folgerichtig
verlangt Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 BRL Pol a.F. auch die Heranziehung personenkundiger
Bediensteter.
Dem steht nicht entgegen, dass es regelmäßig sinnvoll sein kann, den Teilnehmerkreis
der Beurteilerbesprechung nicht zu weit auszudehnen. Insbesondere ist die
Anwesenheit sämtlicher Erstbeurteiler, die die zu Beurteilenden jeweils aus eigener
Anschauung kennen (vgl. Nr. 9.1 Abs. 3 Satz 2 BRL Pol a.F.), nicht zwingend
erforderlich. Vielmehr reicht es aus, wenn sich die teilnehmenden Bediensteten in
anderer Weise kundig machen. Insoweit hat bereits das Verwaltungsgericht zu Recht
ausgeführt, dass die weiteren Bediensteten im Sinne der Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 BRL Pol
a.F. die zu beurteilenden Beamten nicht selbst kennen und aus eigener Anschauung
beurteilen können müssen. Unabhängig davon darf das im Grundsatz anzuerkennende
Bestreben, den Teilnehmerkreis bei der Beurteilerbesprechung möglichst klein zu
halten, nicht ohne Rücksicht darauf erfolgen, dass ohne die Anwesenheit hinreichend
personen- und sachkundiger Bediensteter ein sachgerechter Vergleich der Beamten
untereinander sowie gegebenenfalls erforderliche Herabstufungen im Sinne von Nr. 9.2
Abs. 1 Satz 4 BRL Pol a.F. von vornherein unmöglich würden.
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Soweit das beklagte Land den Eindruck einer zu milden Beurteilungspraxis beim
Erstbeurteiler des Klägers ausgemacht haben will, mag dies Anstoß sein, sich mit
dessen Beurteilungsvorschlägen vertieft auseinanderzusetzen. Eine Häufung
überdurchschnittlicher Beurteilungsvorschläge ist jedoch für sich betrachtet keine
hinreichende Grundlage für eine generelle Herabstufung der von diesem Beurteiler
stammenden Vorschläge. Entscheidend bleibt allein, wie sich das individuelle
Leistungsbild des Beamten im Verhältnis zu den Beamten seiner Vergleichsgruppe
darstellt.
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Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung ergeben sich
schließlich auch nicht vor dem Hintergrund, dass das beklagte Land mit dem
Zulassungsvorbringen beispielhaft auf persönliche Erkenntnisse des IdP X. und des
LDK C. bezüglich der Arbeit des Klägers verweist. Soweit es dabei Arbeitskontakte
im Rahmen von Führungs- und Fachtagungen nennt, bei denen von herausragenden
Führungskräften eine aktive Beteiligung erwartet werde, ist jedoch nicht ersichtlich, dass
insoweit überhaupt noch hinreichend verwertbare Erkenntnisse rekonstruiert werden
konnten. Es wird lediglich vorgebracht, dass der Kläger nur einmal zur Führungstagung
einen Tagungsordnungspunkt eingebracht habe. Im Übrigen trägt das beklagte Land
selbst vor, dass eine aktive Mitwirkung von einem Leiter GS "nicht dokumentiert" sei.
Eigene Wahrnehmungen des IdP X. oder des LDK C. werden gar nicht aufgezeigt.
Soweit das beklagte Land weiter in der persönlichen Abwesenheit des Klägers bei den
Fachtagungen "Kriminalität" eine nicht sachgerechte Aufgabendelegation auf ihn
vertretende Leiter von (Unter-)Abteilungen und damit einen Mangel bei der
Führungsleistung sieht, ist aufgrund der Erwiderung des Klägers bereits fraglich, ob eine
persönliche Anwesenheit tatsächlich angezeigt war. Dies bedarf jedoch keiner
abschließenden Entscheidung. Denn es bleibt auch danach völlig offen, ob und in
welcher Weise eine hinreichende Personen- und Sachkunde hinsichtlich des
Hauptmerkmals "Sozialverhalten" gewährleistet war, dessen Herabsetzung das
Verwaltungsgericht ebenfalls beanstandet hatte.
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Die ausführlichen weiteren Ausführungen des beklagten Landes zu den Verkehrs- und
Kriminalitätsstatistiken im Verantwortungsbereich des Klägers weisen keinerlei
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erkennbaren Bezug zu den beiden hier interessierenden Hauptmerkmalen
"Sozialverhalten" und "Mitarbeiterführung" auf. Vielmehr scheint auch das beklagte
Land die damit zusammenhängenden Aspekte dem Hauptmerkmal "Leistungsergebnis"
zuzuschlagen, das im vorliegenden Zulassungsverfahren ohne Belang ist.
Die Berufung ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen
(Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).
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Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine im Berufungsverfahren
klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechts- oder
Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus
wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des
Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes die Frage
auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für entscheidungserheblich
gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus
zugemessen wird.
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Diesen Anforderungen wird das Zulassungsvorbringen in keiner Weise gerecht. Dem
mehrseitigen Vortrag des beklagten Landes zu diesem Zulassungsgrund lässt sich an
keiner Stelle eine auch nur annähernd konkretisierte, einer Klärung im
Berufungsverfahren zugängliche Rechtsfrage entnehmen. Sie erschöpft sich im
Wesentlichen in der Darstellung von Bedenken gegen verschiedene Annahmen der
erstinstanzlichen Entscheidung.
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Die Berufung ist auch nicht wegen des geltend gemachten Verfahrensfehlers
zuzulassen (Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO). Das beklagte Land
kann sich auf die geltend gemachte Verletzung des rechtlichen Gehörs im Rahmen der
Übertragung des Rechtsstreits auf den Einzelrichter nicht berufen, weil es nicht
sämtliche verfahrensrechtlich eröffneten und nach Lage der Dinge tauglichen
Möglichkeiten ausgeschöpft hat, sich selbst rechtliches Gehör zu verschaffen.
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Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 22. August 2000 - 2 B 47.00 -, Buchholz 310
§ 125 VwGO Nr. 14, und vom 21. Januar 1997 - 8 B 2.97 -, Buchholz 310 §
102 VwGO Nr. 21, m.w.N.
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Das Rügerecht bezüglich eines Verfahrensfehlers kann durch eine rügelose Einlassung
verloren gehen (§ 173 VwGO i.V.m. § 295 ZPO). Zur schlüssigen Rüge des
Verfahrensfehlers gehört deshalb die Darlegung, dass die Verletzung in der Vorinstanz
geltend gemacht worden ist.
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Vgl. zum Revisionsrecht: BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 2004 - 2 B 67.04
-, juris, m.w.N.
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Das hat das beklagte Land im Zulassungsverfahren nicht vorgetragen. Im Übrigen ist
auch ausweislich des Terminsprotokolls der mündlichen Verhandlung vom 25. Februar
2010 keine Rüge erfolgt.
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Nicht nachvollziehbar ist schließlich der Einwand, der Einzelrichter habe überraschend
am Tag der mündlichen Verhandlung entschieden, ohne dass nochmals Gelegenheit
zur schriftlichen Stellungnahme gegeben worden sei. Ausweislich des
Sitzungsprotokolls haben die Beteiligten vor Schließung der mündlichen Verhandlung
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Gelegenheit zur abschließenden Stellungnahme erhalten. Die Einräumung einer
weiteren Schriftsatzfrist ist nicht begehrt worden.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 40, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG.
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Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit der Ablehnung des
Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4
VwGO).
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