Urteil des OVG Berlin-Brandenburg vom 06.07.2010
OVG Berlin-Brandenburg: luftverkehr, sicherheit, straftat, verordnung, insolvenz, auskunft, lizenz, quelle, rüge, sammlung
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Gericht:
Oberverwaltungsgericht
Berlin-Brandenburg 12.
Senat
Entscheidungsdatum:
Aktenzeichen:
OVG 12 N 71.10
Dokumenttyp:
Beschluss
Quelle:
Normen:
§ 7 LuftSiG, § 24 Abs 2
LuftVZO, § 20 LuftVZO, § 47
Abs 3 BZRG, § 41 Abs 1 BZRG
Zuverlässigkeit im Luftverkehr (Berufungszulassungverfahren)
Tenor
Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts Cottbus vom 6. Juli 2010 wird abgelehnt.
Die Kosten des Zulassungsverfahrens trägt der Kläger.
Der Streitwert wird für die zweite Rechtsstufe auf 7.500 EUR festgesetzt.
Gründe
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
1. Der Kläger legt nicht hinreichend dar, dass der Rechtssache grundsätzliche
Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zukommt. Hierzu ist es erforderlich,
eine bisher weder höchstrichterlich noch obergerichtlich beantwortete konkrete und
zugleich entscheidungserhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufzuwerfen und zu
erläutern, warum sie über den Einzelfall hinaus bedeutsam ist und im Interesse der
Rechtseinheit oder Rechtsfortbildung der Klärung in einem Berufungsverfahren bedarf
(vgl. dazu z.B. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 22. März 2010 – OVG 5 N 13.08
-, juris Rn. 15 m.w.N.).
a) Soweit es der Zulassungsantrag für grundsätzlich bedeutsam hält, „ob die
herangezogenen Kriterien wie die Verwertbarkeit von Verurteilungen nach dem
Bundeszentralregistergesetz (BZRG) ausreichen, um eine Zuverlässigkeit im Sinne des
§ 7 LuftSiG zu verneinen“, zeigt er schon die Klärungsbedürftigkeit der Frage nicht auf.
Hierzu hätte es einer Auseinandersetzung mit der vorhandenen Rechtsprechung zu § 7
LuftSiG und zu der Vorgängerregelung in § 29 d LuftVG bedurft, die der
Zulassungsantrag nicht einmal nennt.
Abgesehen davon ist die aufgeworfene Frage - sofern man deren hinreichende
Bestimmtheit unterstellt - in der Rechtsprechung geklärt. Danach spielen Straftaten, die
der Betroffene begangen hat und die ihm noch entgegengehalten werden können, bei
der Frage nach der Zuverlässigkeit eine entscheidende Rolle, weil sie Rückschlüsse auf
charakterliche Mängel erlauben können. Zu würdigen sind insoweit die gesamten
Umstände des Einzelfalles, wobei im Hinblick auf die Besonderheiten des Schutzgutes
„Luftverkehr“ ein strenger Maßstab angelegt werden darf, der nicht mit demjenigen
identisch ist, der bei der Entziehung der Fahrerlaubnis für ein Kraftfahrzeug angewandt
wird (vgl. dazu OVG Münster, Beschluss vom 15. Juni 2009 – 20 B 148/09 -, juris; OVG
Koblenz, Beschluss vom 5. Februar 2008 – 8 B 10001/08 -, juris; OVG Magdeburg,
Beschluss vom 28. Juni 2007 – 1 M 100/07 -, juris; vgl. auch BVerfG, 2. Kammer des 1.
Senats, Beschluss vom 4. August 2009, NVwZ 2009, 1429; zur Auslegung des
unbestimmten Rechtsbegriffs der Zuverlässigkeit BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2004,
BVerwGE 121, 257 ff.).
b) Die weitere Frage, „inwiefern die luftverkehrsrechtlichen Vorgaben zur Beurteilung der
Zuverlässigkeit außer Acht gelassen werden können und die Regelungen des BZRG
insofern vorrangig sind“, bedarf aus den angeführten Gründen ebenfalls keiner Klärung
in einem Berufungsverfahren. Unabhängig davon fehlt es auch hier an einer
Auseinandersetzung mit der einschlägigen obergerichtlichen und höchstrichterlichen
Rechtsprechung. Soweit der Kläger auf die aus seiner Sicht nicht vorliegenden
Voraussetzungen für die Bejahung einer Regelvermutung in § 24 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 b)
LuftVZO hinweist, verkennt er, dass sich diese Vorschrift – anders als § 24 Abs. 2 Satz 1
LuftVZO - nicht auf die hier entscheidungserhebliche luftsicherheitsrechtliche
Zuverlässigkeit im Sinne von § 7 LuftSiG (so genannte „security“), sondern nur auf die
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Zuverlässigkeit im Sinne von § 7 LuftSiG (so genannte „security“), sondern nur auf die
luftverkehrsverkehrsrechtliche Sicherheit zur Abwehr betriebsbedingter Gefahren bezieht
(so genannte „safety“), die nach § 24 Abs. 2 Satz 2 und 3 LuftVZO Bewerber um eine
Lizenz nach § 20 LuftVZO zusätzlich („ferner“) erfüllen müssen (zu der Differenzierung
zwischen safety und security vgl. auch § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LuftVG sowie VGH
München, Urteil vom 31. Juli 2007 – 8 B 06.953 -, juris Rn. 16 – 18; OVG Koblenz,
Beschluss vom 5. Februar 2008 – 8 B 10001/08 -, juris Rn. 10; Schmid/van Schyndel, in:
Giemulla, Luftverkehrsordnungen, § 24 LuftVZO Rn. 4 f.; Giemulla/van Schyndel,
Luftsicherheitsgesetz, Kommentar, 1. Aufl., Abschnitt 1, Allgemeines, Rn. 12).
2. Unter Zugrundelegung des allein maßgeblichen Zulassungsvorbringens bestehen
auch keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§
124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Die Behauptung des Klägers, dass der von ihm eingereichte „Zentralregisterauszug“
vom 2. Oktober 2008 keine Eintragungen aufweise, ist nicht entscheidungserheblich und
musste von dem Verwaltungsgericht demzufolge nicht berücksichtigt werden.
Maßgeblich für die Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne von § 7 LuftSiG ist nicht das
in §§ 30 ff. BZRG geregelte Führungszeugnis, das jede Privatperson – wie der Kläger -
beantragen kann, und in das bestimmte Straftaten entweder von vornherein (§ 32
BZRG) oder nach Ablauf einer bestimmten Frist nicht aufgenommen werden (§§ 33 ff.
BZRG). Die Luftsicherheitsbehörden holen vielmehr gemäß § 41 Abs. 1 Nr. 13 BZRG für
Zwecke der Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG eine unbeschränkte Auskunft
aus dem Zentralregister ein. Die in dieser Auskunft angeführten Verurteilungen dürfen
dem Betroffenen nur dann nicht mehr vorgehalten werden, wenn sie nach §§ 45 ff. BZRG
zu tilgen oder getilgt worden sind (§ 51 BZRG).
Der weitere Einwand des Klägers, wonach er die letzte Tat 1997 und damit vor rund 13
Jahren begangen habe, sodass es unverhältnismäßig sei, ihm diese Tat weiterhin
vorzuhalten, stellt die erstinstanzliche Entscheidung nicht mit Erfolg in Frage. Abgesehen
davon, dass der Kläger dem Urteil des Amtsgerichts Tiergarten vom 12. August 2002
zufolge das Unterlassen des rechtzeitigen Insolvenz- oder gerichtlichen
Vergleichsantrags (Freiheitsstrafe ein Jahr) erst im Jahre 1999 begangen hat, ist es mit §
7 LuftSiG grundsätzlich vereinbar, die Wertungen des Bundeszentralregistergesetzes im
Hinblick auf den dort normierten Ablauf von Tilgungsfristen bei der Prüfung der
luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit zu berücksichtigen. Dass sich die in § 24 Abs. 2
Satz 2 Nr. 1 b) LuftVZO genannten Fristen nicht auf die luftsicherheitsrechtliche
Zuverlässigkeit beziehen, wurden bereits oben dargelegt. Vor diesem Hintergrund sind
die von dem Kläger begangenen beachtlichen Straftaten weiterhin aktuell. Im Übrigen
kann dem Kläger auch noch die Verurteilung wegen Urkundenfälschung vom 7. Juli 1999
entgegengehalten werden. Die Tilgungsfrist ist wegen der in § 47 Abs. 3 BZRG
geregelten Ablaufhemmung noch nicht abgelaufen, weil die Verurteilung wegen
Unterlassens des rechtzeitigen Insolvenz- oder gerichtlichen Vergleichsantrags
hinzukam. Unabhängig davon hat das Verwaltungsgericht zu Recht auch auf das weitere
Verhalten des Klägers gegenüber der Beklagten (Pflicht zur Herausgabe der Lizenz)
abgestellt. Dies ist entgegen der Auffassung des Zulassungsantrags nicht haltlos und
ohne gesetzliche Grundlage, sondern eine luftsicherheitsrechtlich zulässige Würdigung
der Persönlichkeit des Klägers. Auf die Angaben des Klägers zu seiner Anschrift hat das
Verwaltungsgericht die Klageabweisung im Ergebnis nicht gestützt („Dem braucht …
mangels Entscheidungserheblichkeit … nicht weiter nachgegangen zu werden“, UA, S.
14).
Nichts anderes ergibt sich aus Gemeinschaftsrecht. Der Einwand des Klägers, es dürfe
danach nur ein Zeitraum von fünf Jahren vor der Überprüfung berücksichtigt werden,
trifft nicht zu. Die Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 16. Dezember 2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die
Sicherheit in der Zivilluftfahrt (ABL. L 355/1 vom 30. Dezember 2002) steht der
Zuverlässigkeitsüberprüfung gemäß § 7 LuftSiG und den von der Rechtsprechung
entwickelten Kriterien nicht entgegen. Die in Nr. 1.5 und Nr. 2.2.1 ii) des Anhanges zu
der Verordnung geregelte Zuverlässigkeitsüberprüfung soll sich mindestens auf die fünf
vorangegangenen Jahre beziehen. Die Mitgliedstaaten dürfen jedoch strengere
Maßnahmen erlassen, Art. 7 VO (EG) Nr. 2320/2002.
Die Rüge, das Verwaltungsgericht habe den Charakter der von dem Kläger begangenen
Straftaten und die Art der verhängten Strafe zu Unrecht außer Betracht gelassen,
verhilft dem Zulassungsantrag nicht zum Erfolg. Das Verwaltungsgericht ist unter
Beachtung der höchstrichterlichen (vgl. BverwG, Urteil vom 15. Juli 2004, BVerwGE 121,
257 ff.) und obergerichtlichen Rechtsprechung (vgl. z.B. OVG Münster, Beschluss vom
15. Juni 2009 – 20 B 148/09 -, juris; OVG Koblenz, Beschluss vom 5. Februar 2008 – 8 B
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15. Juni 2009 – 20 B 148/09 -, juris; OVG Koblenz, Beschluss vom 5. Februar 2008 – 8 B
10001/08 -, juris, insbes. Rn. 17; OVG Magdeburg, Beschluss vom 28. Juni 2007 – 1 M
100/07 -, juris) von einem zutreffenden Prüfungsmaßstab ausgegangen und hat dabei
die Umstände des Einzelfalles (u.a. Begehung einer nicht unerheblichen Straftat
während der Bewährungszeit) gewürdigt. Zweifel an der Zuverlässigkeit können der
angeführten Rechtsprechung zufolge auch dann bejaht werden, wenn es sich weder um
Gewalttaten noch um Taten handelt, die einen unmittelbaren Bezug zum Luftverkehr
haben (vgl. auch unten zu 3.). Es kann vielmehr ausreichen, dass der Betroffene für
mehrere vollendete vorsätzliche Straftaten rechtskräftig verurteilt worden ist, weil damit
bereits seine Unwilligkeit und Uneinsichtigkeit, sich an Gesetze zu halten und
entsprechend zu handeln, hinreichend deutlich geworden ist.
Unabhängig von alledem hätte das Verwaltungsgericht bei der Überprüfung des
feststellenden Bescheides vom 26. Juni 2006 nicht auf die Sachlage im Zeitpunkt der
mündlichen Verhandlung (6. Juli 2010) abstellen dürfen. Nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zu der Vorgängerregelung in § 29 d LuftVG, die insoweit auf
§ 7 LuftSiG übertragen werden kann (vgl. OVG NW, Beschluss vom 15. Juni 2009 – 20 B
148/09 -, juris Rn. 7; VGH München, Beschluss vom 12. Juli 2005 – 20 CS 05.1674 -, juris
Rn. 11) spricht alles dafür, dass das Gericht auf eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit
der negativen behördlichen Feststellung im Zeitpunkt der (letzten)
Behördenentscheidung beschränkt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2004, BVerwGE
121, 257, 260). Soweit das Bundesverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang vor
allem auf die zeitlich begrenzte Geltungskraft der Feststellung der Zuverlässigkeit
hingewiesen hat, besteht diese auch nach Ablösung der Luftverkehr-
Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung durch die Luftsicherheits-
Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung (LuftSiZÜV) vom 23. Mai 2007 (BGBl. I S. 947)
fort (vgl. z.B. § 3 Abs. 5 LuftSiZÜV).
3. Divergenz ist selbst dann nicht gegeben, wenn man zu Gunsten des Klägers
unterstellt, dass der Zulassungsantrag hinreichend substantiiert darlegt, inwieweit das
Urteil des Verwaltungsgerichts mit einem seine Entscheidung tragenden abstrakten
Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift von einem in der Rechtsprechung
der in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO genannten Gerichte aufgestellten eben solchen
Rechtssatz abweicht (vgl. dazu Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar, 3. Aufl. §
124 Rn. 158 m.w.N.).
Es trifft nicht zu, dass das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 11. November
2004 (BVerwGE 122, 182 ff.) „bei der Beurteilung der Zuverlässigkeit im Sinne des § 7
LuftSiG einzig auf Gewaltstraftaten und verkehrsrechtliche Ordnungswidrigkeiten und
Vergehen abstellt“. Die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts beziehen sich
insoweit auf den Tatbestand der - für unwirksam gehaltenen - weit gefassten
Regelvermutung in § 5 Abs. 2 der Luftverkehr-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung
(LUftVZÜV). Dieser Vorschrift hat das Bundesverwaltungsgericht nur einen begrenzten
Erkenntniswert beigemessen, weil nach ihrer Ziffer 1 die Verurteilung jeder beliebigen
Straftat in einem Zeitraum von zehn Jahren regelmäßig zur Verneinung der
luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit führte, obwohl auf der Hand gelegen habe, dass
viele Straftaten keine Beziehung zur Gefährdung der Luftverkehrssicherheit hätten. Auch
verfassungsfeindliche Bestrebungen, auf die Ziffer 2 abstelle, seien nicht ohne weiteres
mit Gewaltbereitschaft verbunden, wie sie typischerweise für Anschläge auf den
Luftverkehr vonnöten seien.
Kann somit die fehlende Zuverlässigkeit nicht als Regelfall allein auf jede beliebige
Verurteilung gestützt werden, hält es das Bundesverwaltungsgericht andererseits
ausdrücklich für richtig, „dass Straftaten des Betroffenen … Anlass geben, die
luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit in Frage zu stellen und im Rahmen der gebotenen
Gesamtwürdigung des Einzelfalles festzustellen, ob sich aus solchen Vorgängen
Bedenken ergeben, der Betroffene könne aus eigenem Antrieb oder aufgrund fremder
Manipulation die Sicherheit des Luftverkehrs beeinträchtigen.“ Hierzu führt das
Bundesverwaltungsgericht weiter aus, dass dabei das Gewicht der in § 5 Abs. 2
LuftVZÜV angesprochenen Verfehlungen und ihre indizielle Aussagekraft ebenso in den
Blick zu nehmen sei wie den Betroffenen entlastende oder möglicherweise sogar in ein
gutes Licht stellende Vorgänge (vgl. Urteil vom 11. November 2004, BVerwGE 122, 182,
188). Nach alledem lässt sich ein allgemeiner und abstrakter Rechtssatz, dass nur
bestimmte Delikte die Annahme der Unzuverlässigkeit begründen können, der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht entnehmen.
Gleiches gilt in Bezug auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes vom
12. Juli 2005 (– 20 CS 05.1674 -, juris Rn. 8 f.), der ausdrücklich davon ausgeht, dass die
Zuverlässigkeit bei Verstößen gegen Strafgesetze von einigem Gewicht in Frage gestellt
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Zuverlässigkeit bei Verstößen gegen Strafgesetze von einigem Gewicht in Frage gestellt
sein kann und dass kein spezifischer luftverkehrsrechtlicher Bezug vorliegen muss. Im
Übrigen handelt es sich bei dem Bayerischen VGH nicht um ein divergenzfähiges Gericht
im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO, weil hierzu nur das dem Verwaltungsgericht
Cottbus im Rechtszug übergeordnete Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg zählt.
Die Frage, ob die begangenen Straftaten eine hinreichende kriminelle Energie aufweisen,
beantwortet sich anhand der Umstände des Einzelfalles. Eine (angeblich) lediglich
fehlerhafte Rechtsanwendung stellt grundsätzlich keine Abweichung im Sinne von § 124
Abs. 2 Nr. 4 VwGO dar (vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar, 3. Aufl. § 124
Rn. 159).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht
auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung
mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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