Urteil des EuGH vom 06.05.2015

Klage auf Nichtigerklärung, Aeuv, Verordnung, Beherrschende Stellung

URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zweite Kammer)

6. Mai 2015

)

„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche

Beihilfen – Markt für Paketdienste – Beschluss der Kommission – Verpflichtung zur

vollständigen Rückforderung der Beihilfe und zur Umgestaltung der Beihilferegelung für

die Zukunft – Zu ergreifende Maßnahmen – Art. 108 Abs. 2 AEUV – Verordnung (EG) Nr.

659/1999 – Art. 14 Abs. 3“

In der Rechtssache C‑674/13

betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV,

eingereicht am 17. Dezember 2013,

Europäische Kommission,

Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Klägerin,

gegen

Bundesrepublik Deutschland,

Bevollmächtigte,

Beklagte,

erlässt

DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)

unter Mitwirkung der Kammerpräsidentin R. Silva de Lapuerta und der Richter

J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev (Berichterstatter), J. L. da Cruz Vilaça und C. Lycourgos,

Generalanwalt: M. Szpunar,

Kanzler: K. Malacek, Verwaltungsrat,

aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 14.

Januar 2015,

aufgrund des nach Anhörung des Generalanwalts ergangenen Beschlusses, ohne

Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,

folgendes

Urteil

Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass die

Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 108 Abs. 2

Unterabs. 2 AEUV und Art. 288 AEUV, dem Effektivitätsgrundsatz, Art. 14 Abs. 3 der

Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere

Vorschriften für die Anwendung von Artikel [108 AEUV] (ABl. L 83, S. 1) sowie aus den

Art. 1 und 4 bis 6 des Beschlusses 2012/636/EU der Kommission vom 25. Januar 2012

über die Maßnahme C 36/07 (ex NN 25/07) Deutschlands zugunsten der Deutschen

Post AG (ABl. L 289, S. 1) verstoßen hat,

– dass sie im Rahmen der Umsetzung dieses Beschlusses keine eigenständige

Prüfung der Frage vorgenommen hat, ob der Dienst der Zustellung von Paketen,

die von Unternehmen an andere Unternehmen gesendet werden („Business to

Business“ oder „B2B“) (im Folgenden: B2B-Paketdienst), im Zeitraum von 2003 bis

2012 und seit 2012 (im Folgenden: maßgeblicher Zeitraum) einen eigenen sachlich

relevanten Markt darstellt,

– hilfsweise, dass sie bei der Umsetzung des Beschlusses 2012/636 die

Pensionssubventionen für diejenigen Beamten, die dem B2B-Paketdienst

zuzurechnen sind, für den Zeitraum 2003 bis 2012 nicht zurückgefordert hat und für

die Zukunft nicht aufgehoben hat.

Rechtlicher Rahmen

Unionsrecht

Der 13. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 659/1999 lautet:

„Bei rechtswidrigen Beihilfen, die mit dem Gemeinsamen Markt nicht vereinbar sind,

muss wirksamer Wettbewerb wiederhergestellt werden. Dazu ist es notwendig, die

betreffende Beihilfe einschließlich Zinsen unverzüglich zurückzufordern. Die

Rückforderung hat nach den Verfahrensvorschriften des nationalen Rechts zu erfolgen.

Die Anwendung dieser Verfahren sollte jedoch die Wiederherstellung eines wirksamen

Wettbewerbs durch Verhinderung der sofortigen und tatsächlichen Vollstreckung der

Kommissionsentscheidung nicht erschweren. Um zu diesem Ergebnis zu gelangen,

sollten die Mitgliedstaaten alle erforderlichen Maßnahmen zur Gewährleistung der

Wirksamkeit der Kommissionsentscheidung treffen.“

Art. 14 („Rückforderung von Beihilfen“) der Verordnung Nr. 659/1999 bestimmt:

„(1) In Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen entscheidet die

Kommission, dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreift,

die

Beihilfe

vom

Empfänger

zurückzufordern

(nachstehend

‚Rückforderungsentscheidung‘ genannt). Die Kommission verlangt nicht die

Rückforderung der Beihilfe, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des

Gemeinschaftsrechts verstoßen würde.

(2) Die aufgrund einer Rückforderungsentscheidung zurückzufordernde Beihilfe

umfasst Zinsen, die nach einem von der Kommission festgelegten angemessenen Satz

berechnet werden. Die Zinsen sind von dem Zeitpunkt, ab dem die rechtswidrige Beihilfe

dem Empfänger zur Verfügung stand, bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung zahlbar.

(3) Unbeschadet einer Entscheidung des Gerichtshofes der Europäischen [Union]

nach Artikel [278 AEUV] erfolgt die Rückforderung unverzüglich und nach den Verfahren

des betreffenden Mitgliedstaats, sofern hierdurch die sofortige und tatsächliche

Vollstreckung der Kommissionsentscheidung ermöglicht wird. Zu diesem Zweck

unternehmen die betreffenden Mitgliedstaaten im Fall eines Verfahrens vor nationalen

Gerichten unbeschadet des Gemeinschaftsrechts alle in ihren jeweiligen

Rechtsordnungen verfügbaren erforderlichen Schritte einschließlich vorläufiger

Maßnahmen.“

Art. 23 („Nichtbefolgung von Entscheidungen und Urteilen“) Abs. 1 dieser Verordnung

sieht vor:

„Kommt der betreffende Mitgliedstaat mit Bedingungen und Auflagen verbundenen

Entscheidungen oder Negativentscheidungen, insbesondere in den in Artikel 14

genannten Fällen, nicht nach, so kann die Kommission nach Artikel [108 Abs. 2 AEUV]

den Gerichtshof … unmittelbar anrufen.“

Deutsches Recht

Postpersonalrechtsgesetz

Durch § 16 des Postpersonalrechtsgesetzes vom 14. September 1994 (BGBl. I S. 2325,

2353) wird die Deutsche Post AG (im Folgenden: DP) von einem Teil der Kosten

entlastet, die für die Zahlung der Pensionen an ihre ehemaligen Beamten entstehen.

Diese Kosten werden von der Bundesrepublik Deutschland übernommen.

Postgesetz

§ 4 Nr. 6 des Postgesetzes vom 22. Dezember 1997 (BGBl. 1997 I S. 3294, im

Folgenden: PostG) definiert als marktbeherrschend „jedes Unternehmen, das nach § 18

des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen als marktbeherrschend anzusehen

ist“.

§ 19 („Genehmigungsbedürftige Entgelte“) PostG bestimmt:

„Entgelte, die ein Lizenznehmer auf einem Markt für lizenzpflichtige Postdienstleistungen

erhebt, bedürfen der Genehmigung durch die Regulierungsbehörde, sofern der

Lizenznehmer auf dem betreffenden Markt marktbeherrschend ist. Satz 1 gilt nicht für

Entgelte solcher Beförderungsleistungen, die ab einer Mindesteinlieferungsmenge von

50 Briefsendungen angewendet werden.“

§ 25 („Überprüfung nicht genehmigungsbedürftiger Entgelte“) PostG sieht vor:

„(1) Werden der Regulierungsbehörde Tatsachen bekannt, die die Annahme

rechtfertigen, dass nicht genehmigungsbedürftige Entgelte, die ein Anbieter auf einem

Markt für Postdienstleistungen verlangt, nicht den Maßstäben des § 20 Abs. 2

entsprechen, leitet die Regulierungsbehörde eine Überprüfung der Entgelte ein, sofern

der Anbieter auf dem betreffenden Markt marktbeherrschend ist. Die

Regulierungsbehörde teilt die Überprüfung dem betroffenen Unternehmen schriftlich mit.

§ 24 Abs. 2 gilt entsprechend.

(2) Stellt die Regulierungsbehörde fest, dass die Entgelte nicht den Maßstäben des

§ 20 Abs. 2 entsprechen, fordert sie das betroffene Unternehmen auf, die Entgelte

unverzüglich den genannten Maßstäben anzupassen. Die Aufforderung der

Regulierungsbehörde ist im Amtsblatt der Regulierungsbehörde zu veröffentlichen.

(3) Erfolgt eine nach Absatz 2 von der Regulierungsbehörde geforderte Anpassung

nicht, hat die Regulierungsbehörde das beanstandete Verhalten zu untersagen und die

Entgelte für unwirksam zu erklären.“

Vorgeschichte des Rechtsstreits

Beschluss 2012/636

In ihrem Beschluss 2012/636 stellte die Kommission fest, dass DP staatliche Beihilfen

erhalten habe, indem sie geringe Beiträge an die Versorgungseinrichtungen für Beamte

der ehemaligen staatlichen Post entrichtet habe, da die Bundesrepublik Deutschland

einen Teil der Kosten für die Pensionen dieser Beamten übernommen habe (im

Folgenden: Pensionssubvention). Sie war der Auffassung, dass diese niedrigen

Sozialbeiträge den Handel in einem Maß beeinträchtigten, das dem gemeinsamen

Interesse zuwiderlaufe, und daher mit dem Binnenmarkt unvereinbar seien. Sie ordnete

deshalb die Rückforderung der Beihilfe (im Folgenden: Verpflichtung zur Rückforderung)

und die Umgestaltung der Beihilferegelung für die Zukunft (im Folgenden: Verpflichtung

zur Umgestaltung) an, ohne sich im Beschluss auf konkrete Beträge festzulegen.

Der Beschluss 2012/636 unterscheidet hinsichtlich der Pensionssubvention zwischen

Zahlungen, die DP für Beamte erhält, die in preisregulierten Diensten tätig sind, und

Zahlungen, die DP für Beamte erhält, die in nicht preisregulierten Diensten tätig sind.

Erstere erklärt die Kommission aufgrund des besonderen wettbewerblichen und

regulatorischen Umfelds für mit dem Binnenmarkt vereinbar (Rn. 347 bis 353 dieses

Beschlusses); Letztere stuft sie hingegen als „mit dem Binnenmarkt unvereinbare

Beihilfen“ ein (Rn. 354 bis 357 des Beschlusses).

Insbesondere ist in Art. 353 des Beschlusses 2012/636 ausgeführt: „Die Kommission

kommt daher zu dem Schluss, dass im Falle derjenigen Postbeamten-Sozialkosten, die

aus der Erbringung von preisregulierten Dienstleistungen entstanden sind, die unter die

Universaldienstverpflichtung fallen und für die [DP] eine marktbeherrschende Stellung

innehat, der Umstand, dass die Postregulierungsbehörde zugestimmt hat, diese für die

Erbringung der preisregulierten Dienstleistungen angefallenen Sozialkosten, selbst

wenn diese Sozialkosten über das von ihren Wettbewerbern in der Regel getragene

Niveau hinausgehen, vollumfänglich mittels höherer Entgelte zu finanzieren, de[n]

Handel nicht in einem Maße beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse

zuwiderläuft. Diese Schlussfolgerung liegt in dem besonderen wettbewerblichen und

regulatorischen Umfeld begründet, in dem diese Dienstleistungen erbracht werden. Sie

kann deshalb nicht auf andere Bereiche übertragen werden.“

In Rn. 354 dieses Beschlusses heißt es: „Es kann der Schluss gezogen werden, dass

[DP] ab 2003 für ihre Beamten, die in den nicht preisregulierten

Dienstleistungsbereichen tätig waren, Sozialbeiträge entrichtet hat, die um 11 bis 14

Prozentpunkte unter den Beitragssätzen ihrer Wettbewerber lagen.“

Die Begriffe „preisregulierte Dienste“ und „nicht preisregulierte Dienste“ werden in den

Rn. 87 bis 90 und 109 des Beschlusses 2012/636 definiert. Rn. 109 dieses Beschlusses

sieht vor: „Die Kommission bezeichnet im Rahmen dieses Beschlusses Dienste, bei

denen [DP] eine marktbeherrschende Stellung innehat und die entweder einer Ex-ante-

Preiskontrolle nach § 19 PostG … oder einer Ex-post-Preiskontrolle nach § 25 PostG …

unterliegen, als ‚preisregulierte Dienste‘. Alle anderen Dienste, bei denen [DP] keine

beherrschende Stellung innehat und die keiner Preiskontrolle unterliegen, werden als

‚nicht preisregulierte Dienste‘ bezeichnet.“

Die Methode zur Ermittlung der nicht mit dem Binnenmarkt vereinbaren Beihilfen wird in

der Tabelle 8 vor Rn. 357 des Beschlusses 2012/636 dargestellt.

Der verfügende Teil des Beschlusses 2012/636 lautet:

„Artikel 1

(1) Die Pensionssubvention für [DP] stellt eine staatliche Beihilfe nach Artikel 107

Absatz 1 AEUV dar und wurde von Deutschland unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz

3 AEUV rechtswidrig gewährt.

(2) Die Pensionssubvention ist nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar, soweit

Deutschland in unangemessener Höhe zur Finanzierung der Pensionen der in den

Ruhestand getretenen Beamten [von DP] beigetragen hat.

…

Artikel 4

(1) Deutschland fordert die in Artikel 1 genannte, nicht mit dem Binnenmarkt

vereinbare Beihilfe, die [DP] seit dem 1. Januar 2003 bis zu dem Zeitpunkt, zu dem der

komparative Vorteil in vollem Umfang abgebaut ist, gewährt wurde bzw. wird, von [DP]

zurück.

(2) Der Rückforderungsbetrag nach Absatz 1 umfasst Zinsen, die ab dem Zeitpunkt,

zu dem die Beihilfe dem Empfänger zur Verfügung gestellt wurde, bis zu deren

tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.

(3) Die Zinsen werden nach Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 und nach

der Verordnung (EG) Nr. 271/2008 der Kommission zur Änderung der Verordnung (EG)

Nr. 794/2004 nach der Zinseszinsformel berechnet.

(4) Deutschland gewährleistet ab dem Datum der Bekanntgabe dieses Beschlusses,

dass [DP] unter Berücksichtigung der von der Postregulierungsbehörde genehmigten

Finanzierung der Lasten aus den Erlösen aus den preisregulierten Diensten kein

komparativer Vorteil für die nicht preisregulierten Dienste mehr erwächst.

Artikel 5

(1) Die in Artikel 1 genannte Beihilfe wird, wie in Artikel 4 vorgesehen, sofort und

tatsächlich zurückgefordert.

(2) Deutschland stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner

Bekanntgabe umgesetzt wird.

Artikel 6

(1) Deutschland übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe

dieses Beschlusses folgende Informationen:

a) von [DP] zurückzufordernder Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen);

b) ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt

sind, um diesem Beschluss nachzukommen;

c) Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an [DP] eine Anordnung zur Rückzahlung

der nicht mit dem Binnenmarkt vereinbaren Beihilfe ergangen ist.

(2) Deutschland unterrichtet die Kommission regelmäßig über den Fortgang seiner

Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der in Artikel 1

genannten, nicht mit dem Binnenmarkt vereinbaren Beihilfe abgeschlossen ist. Auf

Anfrage der Kommission legt der Mitgliedstaat unverzüglich Informationen über die

Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss

nachzukommen. Ferner übermittelt er ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und

die Zinsen, die von [DP] bereits zurückgezahlt wurden.

Artikel 7

Dieser Beschluss ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet.“

Die Klagen gegen den Beschluss 2012/636

Mit Klageschrift, die am 30. März 2012 bei der Kanzlei des Gerichts der Europäischen

Union einging, erhob die Bundesrepublik Deutschland Klage auf Nichtigerklärung des

Beschlusses 2012/636 (T‑143/12). Auch DP hat eine Klage auf Nichtigerklärung dieses

Beschlusses beim Gericht erhoben (T‑152/12). Die Klagen sind gegenwärtig beim

Gericht anhängig.

Die Erörterungen vor Klageerhebung

DP zahlte bis zum 1. Januar 2014 entsprechend der ihr von der Bundesrepublik

Deutschland auferlegten Verpflichtungen 332 294 263,36 Euro auf ein besonderes Konto

ein. Die Berechnung dieses Betrags auf der Grundlage des Beschlusses 2012/636

sowie die Art und Weise der Rückzahlung erfolgten in enger Abstimmung mit der

Kommission.

Uneinigkeit besteht jedoch in der Frage, welche Bereiche der Wirtschaftstätigkeit von

DP überhaupt unter den Begriff „preisregulierter Dienst“ fallen. Es geht insbesondere um

die Einordnung des B2B-Paketdienstes. Die Bundesrepublik Deutschland ging davon

aus, dass er zu den preisregulierten und damit nicht von den Verpflichtungen zur

Rückforderung und Umgestaltung erfassten Diensten der Zustellung von Paketen

gehöre, die Geschäftskunden an andere Unternehmen oder private Empfänger

(„Business to X“ oder „B2X“) (im Folgenden: B2X-Paketdienst) versendeten. Nach

Auffassung der Kommission ist nicht der gesamte B2X-Paketdienst als preisreguliert

anzusehen und hätte geprüft werden müssen, ob nicht ein Markt für den B2B-Paketdienst

auszugliedern gewesen wäre, der keiner Preisregulierung unterlegen habe.

Zur Klage

Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

Die Kommission ist der Ansicht, die Bundesrepublik Deutschland habe nicht alle

Maßnahmen ergriffen, die erforderlich seien, um den Beschluss 2012/636 durch die

Rückforderung der streitigen Beihilfe umsetzen zu können. In ihrem Hauptantrag wirft sie

ihr vor, im Rahmen des Verwaltungsverfahrens zur Umsetzung des Beschlusses

2012/636 keine „eigenständige“ Prüfung der Frage vorzunehmen, ob der B2B-

Paketdienst im Verhältnis zu dem Dienst der Zustellung von Paketen, die von

Unternehmen an Privatpersonen gesendet würden („Business to Consumer“ oder „B2C“)

(im Folgenden: B2C‑Paketdienst), im maßgeblichen Zeitraum einen eigenen sachlich

relevanten Markt darstelle.

Die Kommission weist zunächst darauf hin, dass sie die Bundesrepublik Deutschland

im Verwaltungsverfahren dazu aufgefordert habe, die den B2B-Paketdienst betreffenden

Daten zu übermitteln. Diese habe das mit dem Hinweis abgelehnt, dies sei zur

Umsetzung des Beschlusses 2012/636 nicht erforderlich und könne in jedem Fall nur

nach vorheriger Zustimmung von DP erfolgen.

Die Kommission trägt sodann vor, die Abgrenzung eines sachlich relevanten Marktes

erfolge stets bezogen auf den Zeitpunkt, zu dem eine Entscheidung erlassen werde.

Daher könne sich die Bundesrepublik Deutschland nicht auf die von ihr geltend

gemachten Verwaltungsakte der nationalen Behörden berufen, nämlich den Beschluss

der Bundesnetzagentur vom 16. August 2000 (Beschluss der Fünften Beschlusskammer

der Bundesnetzagentur vom 16. August 2000, Aktenzeichen Bk 5d 99/014/1n, Infopost

Schwer, im Folgenden: Infopost-Beschluss) und den Beschluss des Bundeskartellamts

im Rahmen der Fusionskontrolle vom 20. November 2001 (Beschluss der Neunten

Beschlussabteilung des Bundeskartellamts vom 20. November 2001, Aktenzeichen B 9

– 64123-U-88/99 und B 9 – 64123-U-100/01, Deutsche Post/trans-o-flex, im Folgenden:

DP/trans-o-flex-Beschluss), weil diese nicht den maßgeblichen Zeitraum erfassten.

Schließlich sei eine eigenständige, neue Analyse durch die Bundesrepublik

Deutschland umso mehr geboten, als eine Vielzahl von Indizien in der nationalen Praxis

und der Praxis der Union, insbesondere die Entscheidung K(2001) 728 endgültig der

Kommission vom 20. März 2001 in einem Verfahren nach Artikel [82 EG] (Sache

COMP/35.141 – Deutsche Post AG) (ABl. L 125, S. 27, im Folgenden: Deutsche-Post-

Entscheidung), dafür spreche, hinsichtlich des sachlich relevanten Marktes zwischen

einem Markt für den B2B-Paketdienst und einem Markt für den B2C‑Paketdienst zu

unterscheiden.

Mit ihrem Hilfsantrag macht die Kommission geltend, der einzige Beschluss, der für

einen einheitlichen Markt des B2X-Paketdienstes spreche, sei der Infopost-Beschluss,

und dieser sei veraltet.

In ihrer Erwiderung führt die Kommission aus, ihr Antrag umfasse entgegen der

Meinung der Bundesrepublik Deutschland sowohl den Hauptantrag als auch den

Hilfsantrag. Sowohl der eine als auch der andere führe nämlich zu der Feststellung, dass

dieser Mitgliedstaat nicht alle erforderlichen Maßnahmen zur Umsetzung des

Beschlusses 2012/636 ergriffen habe.

Im Rahmen ihres Hauptantrags stelle sich nicht die Frage, ob die Bundesnetzagentur

die in § 25 PostG vorgesehene Preiskontrolle tatsächlich vorgenommen habe, sondern

vielmehr, ob der B2B-Paketdienst einer solchen Kontrolle unterliege. Hierzu müssten die

zuständigen Zivilgerichte eigenständig feststellen, ob in dem betreffenden Zeitraum eine

marktbeherrschende Stellung vorgelegen habe. Eine neue, eigenständige

Marktabgrenzung sei demnach weder rechtlich noch tatsächlich unmöglich.

Zudem seien ihre früheren Entscheidungen, insbesondere die Deutsche-Post-

Entscheidung, die den gleichen Markt betreffe wie der Infopost-Beschluss und der

DP/trans-o-flex-Beschluss, weiter gültig, denn sie seien in Bestandskraft erwachsen. Die

Bundesnetzagentur wende hinsichtlich der Marktabgrenzung genau das gleiche

materielle Recht an. Daher sei die Bundesrepublik Deutschland an die Feststellung zur

Marktabgrenzung in dieser Entscheidung gebunden.

Nach Ansicht der Bundesrepublik Deutschland ist der Hilfsantrag unzulässig. Er werde

bei den Anträgen der Kommission nicht wiederholt und gehe weiter als der Hauptantrag.

Mit ihrem Hilfsantrag ersuche die Kommission den Gerichtshof nämlich um die

Feststellung, dass es einen gesonderten B2B-Markt gebe und die Bundesrepublik

Deutschland daher verpflichtet sei, den Beihilfebetrag unter Einbeziehung der dem

Bereich des B2B-Paketdienstes zuzurechnenden Beamten neu zu berechnen, für den

maßgeblichen Zeitraum zurückzufordern und für die Zukunft aufzuheben.

In der Sache trägt die Bundesrepublik Deutschland vor, der Beschluss 2012/636

definiere die preisregulierten Dienste ausschließlich unter Verweis auf das deutsche

Recht. Die Bundesnetzagentur habe den Infopost-Beschluss erlassen und darin

festgestellt, dass der B2X‑Paketdienst den relevanten Markt bilde und DP auf diesem

Markt eine beherrschende Stellung innehabe. Der DP/trans-o-flex-Beschluss gehe in die

gleiche Richtung und sei entgegen der Auffassung der Kommission nicht vom

Oberlandesgericht aufgehoben worden. Dieses habe zwar Gründe gesehen, die für eine

Unterteilung des B2B- und B2C‑Marktes sprächen, diesen Beschluss aber gleichwohl

bestätigt.

Die Bundesnetzagentur sei überdies eine unabhängige Behörde und – nur im

Einvernehmen mit dem Bundeskartellamt – für die Feststellung der sachlich relevanten

Märkte und der Marktbeherrschung ausschließlich zuständig. Die Bundesnetzagentur

prüfe derzeit die Eröffnung eines förmlichen Verfahrens gegen DP, in dessen Rahmen

noch Einvernehmen mit dem Bundeskartellamt über die neue Marktabgrenzung

hergestellt werden müsse. Jedoch hätte eine etwaige neue Marktabgrenzung nur

Wirkungen für die Zukunft.

Die von der Kommission angeführten „Indizien“ führten nicht zu der Feststellung, dass

der B2B-Paketdienst keiner Preisregulierung unterliege. Auf derartige Indizien

abzustellen, verstieße auch gegen den Bestimmtheitsgrundsatz und den Grundsatz der

Rechtssicherheit, aufgrund deren eine eng am Wortlaut des Beschlusses 2012/636

orientierte Auslegung geboten sei.

Zum Hauptantrag trägt die Bundesrepublik Deutschland vor, die Kommission verlange

ein Verhalten von ihr, das weder der Beschluss 2012/636 noch die weiteren von der

Kommission angeführten Bestimmungen geböten und das außerdem rechtlich und

tatsächlich unmöglich sei. Einen Teil des Marktes für B2X-Paketdienste durch eine neue

Marktabgrenzung für die Vergangenheit nachträglich auszugliedern, stelle nämlich eine

verbotene Rückwirkung dar und sei aus tatsächlichen Gründen falsch. Die in den

nationalen Beschlüssen vorgenommenen Feststellungen zur Marktabgrenzung und zur

Marktbeherrschung

gälten

jedenfalls

bis

zum

Erlass

einer

neuen

Regulierungsentscheidung fort.

Die Bundesrepublik Deutschland macht ferner geltend, die Kommission hätte, wenn sie

der Ansicht sei oder gewesen sei, dass die Marktabgrenzungen, die die zuständige

deutsche Regulierungsbehörde in ihren Verwaltungsakten getroffen habe, für die

Zwecke der Beihilfeaufsicht nicht geeignet seien, die von dem Beschluss 2012/636

erfassten Postdienstleistungen präziser definieren müssen.

In ihrer Gegenerwiderung stuft die Bundesrepublik Deutschland die Verbindung

zwischen dem Haupt- und dem Hilfsantrag der Kommission als „unzulässig“ ein, weil sie

nicht in einem Subsidiaritätsverhältnis zueinander stünden. Der Gerichtshof könne

überdies die Begründetheit des Hilfsantrags nicht prüfen, mit dem von ihm im

Wesentlichen verlangt werde, die in den Beschlüssen Infopost und DP/trans-o-flex von

den zuständigen Behörden vorgenommene Marktabgrenzung zu verwerfen und durch

eine eigene Feststellung zu ersetzen. Jedenfalls erlaubten weder die nationale

Entscheidungspraxis noch diejenige der Union dem Gerichtshof die Feststellung der

Existenz eines Marktes für den B2B-Paketdienst.

Dass der Beschluss 2012/636 ihr nur eine Frist von zwei Monaten eingeräumt habe, um

die zur Rückforderung der Beihilfe notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, zeige, dass

die von der Kommission geforderte eigenständige Prüfung von ihr erst nachträglich und

zusätzlich konstruiert worden sei.

Würdigung durch den Gerichtshof

Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission mit ihrer Klage beantragt,

festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen

aus Art. 108 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV und Art. 288 AEUV, dem Effektivitätsgrundsatz,

Art. 14 Abs. 3 der Verordnung Nr. 659/1999 sowie aus den Art. 1 und 4 bis 6 des

Beschlusses 2012/636 verstoßen hat, dass sie nicht alle erforderlichen Maßnahmen

ergriffen hat, um diesen Beschluss zu vollstrecken.

Art. 288 AEUV, auf den die Kommission ihre Klage ebenfalls stützt, stellt eine

allgemeine Bestimmung dar, während staatliche Beihilfen speziell in Art. 108 AEUV und

der Verordnung Nr. 659/1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung dieses

Artikels geregelt sind. Daher ist ein Verstoß auch gegen Art. 288 AEUV nicht

festzustellen. Dasselbe gilt für den Grundsatz der Effektivität, der sich aus Art. 14 der

Verordnung ergibt (Urteil Kommission/Deutschland, C‑527/12, EU:C:2014:2193, Rn. 60).

Zum Hauptantrag

Die Aufhebung einer rechtswidrigen Beihilfe durch Rückforderung ist, wie der

Gerichtshof wiederholt entschieden hat, die logische Folge der Feststellung ihrer

Rechtswidrigkeit (Urteil Kommission/Spanien, C‑529/09, EU:C:2013:31, Rn. 90 und die

dort angeführte Rechtsprechung).

Folglich hat der Mitgliedstaat, an den eine Entscheidung gerichtet ist, die ihn zur

Rückforderung rechtswidriger Beihilfen verpflichtet, nach Art. 288 AEUV alle geeigneten

Maßnahmen zu ergreifen, um die Durchführung der Entscheidung sicherzustellen. Er

muss

die

geschuldeten

Beträge

tatsächlich

wiedererlangen,

die

Wettbewerbsverzerrung zu beseitigen, die durch den mit der rechtswidrigen Beihilfe

verbundenen Wettbewerbsvorteil verursacht wurde (Urteil Kommission/Spanien,

C‑529/09, EU:C:2013:31, Rn. 91 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Gemäß Art. 14 Abs. 3 der Verordnung Nr. 659/1999 hat die durch eine Entscheidung

der Kommission angeordnete Rückforderung einer für rechtswidrig und unvereinbar

erklärten Beihilfe, wie sich auch aus dem 13. Erwägungsgrund dieser Verordnung ergibt,

unverzüglich und nach den Verfahren des innerstaatlichen Rechts des betreffenden

Mitgliedstaats zu erfolgen, sofern diese Verfahren die sofortige und tatsächliche

Vollstreckung dieser Entscheidung ermöglichen; diese Bedingung spiegelt die

Erfordernisse des in der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellten

Effektivitätsgrundsatzes wider (Urteil Kommission/Spanien, C‑529/09, EU:C:2013:31,

Rn. 92 und die dort angeführte Rechtsprechung).

Ferner ist die Kommission nach ständiger Rechtsprechung nicht verpflichtet, bei der

Anordnung der Rückzahlung einer für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärten

Beihilfe den genauen Betrag der zu erstattenden Beihilfe festzusetzen. Es genügt, dass

die Entscheidung der Kommission Angaben enthält, die es ihrem Adressaten

ermöglichen, diesen Betrag ohne übermäßige Schwierigkeiten selbst zu bestimmen (vgl.

Urteil Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, Rn. 21 und die dort angeführte

Rechtsprechung).

Im vorliegenden Fall war die Bundesrepublik Deutschland gemäß Art. 5 Abs. 1 des

Beschlusses 2012/636 verpflichtet, sicherzustellen, dass die in Rede stehende Beihilfe

„sofort und tatsächlich“ zurückgefordert wird. Nach Abs. 2 dieses Artikels stand ihr dafür

eine Frist von vier Monaten ab der Bekanntgabe des Beschlusses zur Verfügung.

In dem Rechtsstreit zwischen der Kommission und der Bundesrepublik Deutschland

geht es insbesondere um die Frage, ob der Mitgliedstaat im Rahmen des

Verwaltungsverfahrens zur Umsetzung dieses Beschlusses den relevanten Markt

eigenständig abgrenzen musste, um gegebenenfalls zu ermitteln, ob der B2B-

Paketdienst im maßgeblichen Zeitraum einen eigenen sachlich relevanten Markt

darstellte, der zu dem nicht preisregulierten und damit von den Verpflichtungen zur

Rückforderung und Umgestaltung erfassten Dienst gehörte oder nicht. Die Kommission

hat nämlich im Beschluss 2012/636 die Pensionssubventionen nur insoweit als

unvereinbar mit dem Binnenmarkt angesehen, als die Beamten bei der Erbringung von

Leistungen in nicht preisregulierten Diensten eingesetzt wurden oder werden.

Für die Beurteilung, ob der Hauptantrag der Kommission begründet ist, ist daher zu

prüfen, ob die Bundesrepublik Deutschland im Rahmen der Umsetzung des

Beschlusses 2012/636 den relevanten Markt hätte eigenständig abgrenzen müssen, um

zu ermitteln, ob der B2B-Paketdienst im maßgeblichen Zeitraum einen eigenen sachlich

relevanten Markt darstellte und, wenn ja, ob DP im gleichen Zeitraum auf einem solchen

Markt eine marktbeherrschende Stellung innehatte.

Wie aus dem Beschluss 2012/636 hervorgeht, hängt die Einstufung der Postdienste als

„preisregulierte Dienste“ von einer marktbeherrschenden Stellung von DP ab, die ihr die

Querfinanzierung von Sozialkosten ermöglicht hätte. Es ist insoweit unstreitig, dass der

in Rede stehende Postdienst als preisreguliert anzusehen wäre, sofern und solange DP

auf dem relevanten Markt eine marktbeherrschende Stellung einnimmt.

Der Umstand, dass im Beschluss 2012/636 auf die §§ 19 und 25 PostG verwiesen wird,

ist darauf zurückzuführen, dass die Bundesnetzagentur für die Regulierung der Entgelte

zuständig ist, die DP auf den Briefmärkten erhebt, auf denen sie über eine

marktbeherrschende Stellung verfügt. Nach den genannten Bestimmungen kann die von

ihr für diese Preisregulierung durchgeführte Kontrolle entweder ex ante durch Festlegung

einer Maßgröße oder ex post im Rahmen von Preiskontrollen erfolgen. Insbesondere

prüft die Bundesnetzagentur nach § 25 PostG nicht systematisch und regelmäßig für alle

Postdienstleistungen die Marktabgrenzung und die Marktbeherrschung, sondern führt

eine Ex-post-Kontrolle durch, wenn sie eine Beschwerde eines Wettbewerbers erhält.

Dies war für den Paketdienst mit den Beschwerden in den Jahren 1999 und 2011 der

Fall, von denen die eine zum Erlass des Infopost-Beschlusses und die andere zur

Einleitung des in Rn. 29 des vorliegenden Urteils angeführten Verfahrens geführt hat,

das derzeit bei der Bundesnetzagentur anhängig ist.

Folglich ging es im Rahmen des nationalen Verwaltungsverfahrens zur Umsetzung des

Beschlusses 2012/636 nicht darum, ob die Bundesnetzagentur eine solche

Preiskontrolle durchgeführt hat, sondern darum, ob die Postdienstleistungen dieser

Kontrolle unterworfen waren oder werden konnten.

Es war daher u. a. zu ermitteln, ob der B2B-Paketdienst im maßgeblichen Zeitraum der

Ex-post-Kontrolle unterzogen werden konnte, und dafür musste geklärt werden, ob DP

auf dem relevanten Markt eine marktbeherrschende Stellung innehatte. Ob eine solche

durch die Bundesnetzagentur festgestellt wurde oder nicht, ist hierbei unerheblich.

Mithin setzte die Beantwortung der Frage, ob der B2B-Paketdienst preisreguliert ist oder

nicht, eine eigenständige Prüfung der wirtschaftlichen Stellung des Unternehmens, das

die Beihilfen erhalten hat, auf dem relevanten Markt voraus. Zur Umsetzung des

Beschlusses 2012/636 gehörte demnach eine Verpflichtung zur Durchführung einer

solchen Prüfung.

Der Verweis auf das nationale Recht in Rn. 109 des Beschlusses 2012/636 kann die

Bundesrepublik Deutschland nicht von dieser Pflicht entbinden.

Insoweit ist das Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland, der Beschluss 2012/636

verpflichte sie nicht, eine eigenständige Marktabgrenzung vorzunehmen, und jedenfalls

sei eine solche zur Umsetzung dieses Beschlusses ungeeignet, zurückzuweisen.

Wie in Rn. 42 des vorliegenden Urteils ausgeführt, hat die Kommission im Beschluss

2012/636 die Pensionssubventionen nämlich nur insoweit als unvereinbar mit dem

Binnenmarkt angesehen, als die Beamten bei der Erbringung von Leistungen in nicht

preisregulierten Diensten eingesetzt wurden oder werden.

Zudem wurden die Beschlüsse Infopost und DP/trans-o-Flex, auf die sich die

Bundesrepublik Deutschland beruft, in den Jahren 2000 und 2001 erlassen und ist ihnen

weder zu entnehmen, ob der B2B-Paketdienst im gesamten maßgeblichen Zeitraum

einen gesonderten Markt bildete oder nicht, noch, ob DP – sollte dies zu bejahen sein –

auf diesem eine marktbeherrschende Stellung innehatte.

Da die Deutsche-Post-Entscheidung dasselbe Unternehmen und denselben Markt

betrifft wie die Beschlüsse Infopost und DP/trans-o-flex, musste die Bundesrepublik

Deutschland diese Entscheidung im Rahmen der Umsetzung des Beschlusses 2012/636

berücksichtigen. Daraus geht hervor, dass die Kommission seit 2001 zwischen dem

B2B‑Paketdienst und dem B2C‑Paketdienst unterschieden hat und von zwei sachlich

relevanten Märkten ausgegangen ist.

Unter diesen Umständen durfte sich die Bundesrepublik Deutschland zur Umsetzung

des Beschlusses 2012/636 nicht darauf beschränken, auf der Grundlage der

Verwaltungsakte der nationalen Behörden zu unterstellen, dass der B2B-Paketdienst im

gesamten maßgeblichen Zeitraum keinen gesonderten Markt darstellte, sondern Teil des

Marktes für den B2X-Paketdienst war, der zu den nicht von den Verpflichtungen zur

Rückforderung und Umgestaltung erfassten preisregulierten Diensten gehört.

Zwar durften solche nationalen Verwaltungsakte bei der im Rahmen der Umsetzung

des

Beschlusses

2012/636

verlangten

eigenständigen

Marktabgrenzung

Berücksichtigung finden, doch waren sie nicht entscheidend.

Zum Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland, eine Abgrenzung des B2B-

Paketdienstes sei wegen des Rückwirkungsverbots unmöglich, ist festzustellen, dass die

Kommission von ihr im vorliegenden Fall nicht verlangt, eine tatsächliche und rechtliche

Situation nachträglich zu ändern, sondern zu ermitteln, wie sich die Situation des

relevanten Marktes und die wirtschaftliche Lage von DP im maßgeblichen Zeitraum

darstellte.

Wie die Kommission geltend gemacht hat, geht es bei der Marktabgrenzung nicht um

eine Regulierungs- oder Kontrollentscheidung, sondern um eine Feststellung zu der

Frage, ob die Bundesnetzagentur im maßgeblichen Zeitraum die Möglichkeit gehabt

hätte, eine Ex-post-Kontrolle vorzunehmen, und die fraglichen Postdienstleistungen

deshalb unter § 25 PostG fielen.

Zum Vorbringen, eine Abgrenzung des B2B-Paketdienstes sei unmöglich, weil der

deutschen Regierung die Kompetenz für die Bestimmung der einer Preiskontrolle

unterliegenden Dienste fehle, ist darauf hinzuweisen, dass für die Einstufung eines

Postdienstes als „preisregulierter Dienst“ im Sinne des Beschlusses 2012/636, wie sich

aus den Rn. 46 und 47 des vorliegenden Urteils ergibt, nicht entscheidend ist, ob die

Bundesnetzagentur

von

den

ihr

nach

PostG

zustehenden

Regulierungskompetenzen Gebrauch gemacht hat oder nicht. Vielmehr ist zu ermitteln,

ob der betreffende Dienst der Möglichkeit der Ex-Post-Kontrolle nach § 25 PostG

unterlag oder unterliegt.

Jedenfalls ist im vorliegenden Fall unerheblich, ob eine solche Prüfung von der

deutschen Regierung oder der Bundesnetzagentur – gegebenenfalls im Einvernehmen

mit dem Bundeskartellamt – durchzuführen ist. Ein Mitgliedstaat kann sich insoweit nach

ständiger Rechtsprechung nicht auf Bestimmungen seiner internen Rechtsordnung, auch

nicht auf solche verfassungsrechtlicher Art, berufen, um die Nichteinhaltung der aus dem

Unionsrecht folgenden Verpflichtungen zu rechtfertigen (vgl. u. a. Urteil

Kommission/Belgien, C‑317/14, EU:C:2015:63, Rn. 33 und die dort angeführte

Rechtsprechung).

Folglich hätte die Bundesrepublik Deutschland, wie die Kommission vorgetragen hat,

im Rahmen der Umsetzung des Beschlusses 2012/636 den relevanten Markt

eigenständig abgrenzen müssen, um zu ermitteln, ob der B2B-Paketdienst einen vom

Markt für den B2C‑Paketdienst getrennten Markt darstellte und, wenn ja, ob DP auf

diesem Markt eine marktbeherrschende Stellung innehatte und daher der Preiskontrolle

nach § 25 PostG unterlag. Das Ergebnis einer solchen Abgrenzung hätte der

Kommission zudem nach Art. 6 dieses Beschlusses übermittelt werden müssen.

Nach alledem ist festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen

ihre Verpflichtungen aus Art. 108 Abs. 2 AEUV und Art. 14 Abs. 3 der Verordnung Nr.

659/1999 sowie aus den Art. 1 und 4 bis 6 des Beschlusses 2012/636 verstoßen hat,

dass sie im Rahmen der Umsetzung dieses Beschlusses keine eigenständige

Marktabgrenzung vorgenommen hat, um zu ermitteln, ob der B2B-Paketdienst im

maßgeblichen Zeitraum einen eigenen sachlich relevanten Markt darstellte.

Zum Hilfsantrag

Mit ihrem Hilfsantrag macht die Kommission geltend, dass die Bundesrepublik

Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 288 AEUV, Art. 108 Abs. 2

AEUV, dem Effektivitätsgrundsatz, Art. 14 Abs. 3 der Verordnung Nr. 659/1999 sowie aus

den Art. 1 und 4 bis 6 des Beschlusses 2012/636 verstoßen hat, dass sie bei der

Umsetzung des Beschlusses 2012/636 die Pensionssubventionen für diejenigen

Beamten, die dem B2B-Paketdienst zuzurechnen sind, für den Zeitraum 2003 bis 2012

nicht zurückgefordert hat und für die Zukunft nicht aufgehoben hat.

Da dem Hauptantrag der Kommission stattgegeben worden ist, ist der Hilfsantrag nicht

zu prüfen.

Kosten

Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende

Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Bundesrepublik

Deutschland mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr gemäß dem Antrag der

Kommission die Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt und

entschieden:

1. Die Bundesrepublik Deutschland hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus

Art. 108 Abs. 2 AEUV und Art. 14 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des

Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung

von Artikel [108 AEUV] sowie aus den Art. 1 und 4 bis 6 des Beschlusses

2012/636/EU der Kommission vom 25. Januar 2012 über die Maßnahme

C 36/07 (ex NN 25/07) Deutschlands zugunsten der Deutschen Post AG

verstoßen, dass sie im Rahmen der Umsetzung dieses Beschlusses keine

eigenständige Marktabgrenzung vorgenommen hat, um zu ermitteln, ob der

Dienst der Zustellung von Paketen, die von Unternehmen an andere

Unternehmen gesendet werden, im Zeitraum von 2003 bis 2012 und seit 2012

einen eigenen sachlich relevanten Markt darstellte.

2. Die Bundesrepublik Deutschland trägt die Kosten.

Unterschriften

Verfahrenssprache: Deutsch.