Urteil des BVerwG vom 29.05.2013

BVerwG: brief, unternehmen, post, form, telekommunikation, anerkennung, zugang, genehmigungsverfahren, beurteilungsspielraum, vergleich

BVerwG 6 C 10.11
Rechtsquellen:
GG Art. 143b
PostG §§ 19, 20, 21, 22, 23, 28, 29, § 31 Abs. 2, § 44
TKG 1996 §§ 24, 27, 28, 29
TKG 2004 §§ 31, 32, 35, 37
VwVfG § 24, § 26 Abs. 2, §§ 48, 49
PEntgV §§ 2, 3
TEntgV §§ 2, 3
Stichworte:
Postfachzugang; postrechtliche Entgeltgenehmigung; erforderliche Nachweise und Unterlagen
im postrechtlichen Entgeltgenehmigungsverfahren; Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung; Beurteilungsspielraum bei der Entgeltkontrolle; Personalkosten;
Gemeinkosten; angemessener Gewinn; Teilkostenansatz; Vollkostenansatz; Sonderlasten der
Deutsche Post AG.
Leitsatz:
Ein genehmigungsbedürftiges postrechtliches Entgelt ist in formeller Hinsicht nur dann
genehmigungsfähig, wenn das regulierte Unternehmen die entstehenden Kosten im
Genehmigungsverfahren vollständig durch die erforderlichen Nachweise und Unterlagen darlegt.
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 6 C 10.11
VG Köln - 27.06.2006 - AZ: VG 22 K 1644/02
OVG für das Land Nordrhein-Westfalen - 10.03.2011 - AZ: OVG 13 A 3211/06
In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 29. Mai 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge, Dr. Graulich, Dr. Möller
und Hahn
für Recht erkannt:
Auf die Revision der Klägerin werden das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das
Land Nordrhein-Westfalen vom 10. März 2011 und das Urteil des
Verwaltungsgerichts Köln vom 27. Juni 2006 geändert.
Die Beklagte wird unter entsprechender Aufhebung des Beschlusses der
Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post vom 6. Februar 2002
verpflichtet, die von der Klägerin unter dem 3. Dezember 2001 beantragten Entgelte
in einer Höhe von 2,04 DM (1,04 €) pro Einlieferungsvorgang und von 0,08 DM (0,04
€) pro eingelieferter Sendung zu genehmigen. Im Übrigen wird die Revision der
Klägerin zurückgewiesen.
Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das
Land Nordrhein-Westfalen vom 10. März 2011 wird zurückgewiesen.
Die Kosten des gesamten Verfahrens tragen die Klägerin zu zwei Dritteln und die
Beklagte zu einem Drittel.
Gründe
I
1 Die Klägerin, die Deutsche Post AG, erbringt lizenzpflichtige Postdienstleistungen. Sie
unterhielt in der hier maßgeblichen Zeit der Jahre 2002 bis 2004 Postfachanlagen in eigenen
Filialen (Unternehmensbereich - UB - Filiale), als sogenannte briefbetriebene Anlagen
(Unternehmensbereich - UB - Brief) und in Partnerfilialen (Agenturen). Zu diesen Anlagen
musste sie gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 PostG anderen Anbietern von Postdienstleistungen gegen
Entrichtung eines Entgelts Zugang gewähren. Dieses Entgelt war gemäß § 29 Abs. 1 Satz 2
PostG i.V.m. § 28 Abs. 2 Satz 1 PostG genehmigungsbedürftig, weil die Klägerin das
entsprechende Leistungsangebot in ihre Allgemeinen Geschäftsbedingungen aufgenommen
hatte. Die Klägerin begehrt die Verpflichtung der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas,
Telekommunikation und Eisenbahnen zur Genehmigung eines höheren Entgelts als die
Behörde unter ihrer früheren Bezeichnung Regulierungsbehörde für Telekommunikation und
Post für den genannten Zeitraum bewilligt hat.
2 Unter dem 3. Dezember 2001 beantragte die Klägerin bei der Regulierungsbehörde, ihr als
Entgelt für die Gewährung des Zugangs zu Postfachanlagen den Fixbetrag von 3,17 DM (1,62 €)
pro Einlieferungsvorgang sowie als zusätzlichen variablen Entgeltbestandteil 0,15 DM (0,08 €)
pro eingelieferter Sendung zu genehmigen.
3 In den der Regulierungsbehörde mit dem Entgeltantrag vorgelegten Kostennachweisen
berechnete die Klägerin für den Postfachzugang in dem UB Filiale und in dem UB Brief
Personalkostenstundensätze. Sie berücksichtigte dabei ausgehend von den Werten der Kosten-
und Ergebnisrechnung des Jahres 2000 und unter der Annahme prozentualer Steigerungen für
die Jahre 2001 und 2002 diejenigen Besoldungs- und Tarifgruppen bis zur Stufe A 8 bzw. BAT
IV, deren Vertreter tatsächlich Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Postfachzugang
ausführten, entsprechend ihrem Anteil an dem gesamten Personalbestand der beiden
Unternehmensbereiche. Durch eine Multiplikation der Personalkostenstundensätze mit zuvor
ermittelten unterschiedlichen Zeitansätzen für fixe und variable Elemente der Annahme sowie für
variable Elemente der Einsortierung wies die Klägerin - jeweils getrennt für den UB Filiale und
den UB Brief - Personalkosten für die Annahme und für die Einsortierung von
Postfachsendungen aus, erstere in Gestalt eines Fixbetrags je Annahmevorgang und eines
variablen Betrags je 1 000 Sendungen, letztere nur in Form eines derartigen variablen Betrags.
Auf diese Personalkosten erhob die Klägerin prozentuale Zuschläge für anteilige Gemeinkosten
in Form von Sach- und Kapitalkosten, Kosten der Abteilungsleitung sowie Kosten für Leitung
und Service. Die Kosten des Postfachzugangs in den Agenturen bestimmte die Klägerin nach
den mit diesen vereinbarten Vergütungen, die aus einem festen Entgelt für jeden
Einlieferungsvorgang und einem variablen Entgelt für die Einsortierung von Postfachsendungen
bestanden. Um zu einem einheitlichen Preis zu kommen, nahm die Klägerin eine Gewichtung
der Kosten vor, deren Maßstab die Anzahl der Postfächer bildete, die sie jeweils dem UB Filiale,
dem UB Brief und den Agenturen zugeordnet hatte. Dabei zog sie die fixen Kosten für die
Annahme von Postfachsendungen in dem UB Filiale und dem UB Brief sowie die mit den
Agenturen vereinbarten Annahmekosten zu einem fixen Betrag pro Einlieferungsvorgang
zusammen. Die variablen Kosten für die Annahme von Postfachsendungen in dem UB Filiale
und dem UB Brief addierte sie mit den variablen Kosten für die Einsortierung von
Postfachsendungen in diesen beiden Unternehmensbereichen und in den Agenturen zu einem
variablen Betrag pro eingelieferter Sendung. Schließlich ergänzte die Klägerin die so
gewonnenen Summen um einen von ihr als angemessen erachteten Gewinnzuschlag.
4 Mit Beschluss vom 6. Februar 2002 genehmigte die Beschlusskammer der
Regulierungsbehörde lediglich ein Entgelt in Höhe von 1,14 DM (0,58 €) pro
Einlieferungsvorgang und 0,08 DM (0,04 €) pro eingelieferter Sendung und lehnte den
Entgeltantrag im Übrigen ab. Die Regulierungsbehörde akzeptierte zwar das zweigliedrige
Entgeltmodell der Klägerin - das heißt die Aufteilung des Entgelts in einen fixen und einen
variablen Teil - sowie deren Zeitansätze für die Annahme und die Einsortierung von
Postfachsendungen in dem UB Filiale und in dem UB Brief. Sie sah jedoch die von der Klägerin
eingereichten Kalkulationsunterlagen in Teilen als unstimmig und lückenhaft an und griff
deshalb auch auf Unterlagen aus einem Verfahren nach § 31 Abs. 2 PostG zurück, das sie im
Jahr 2001 gegen die Klägerin geführt hatte. Die Behörde gelangte hiernach zu dem Schluss,
dass sich das beantragte Entgelt, soweit es die genehmigte Höhe übersteige, entgegen dem
Gebot des § 20 Abs. 1 PostG nicht an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung
orientiere. Sie rügte, die von der Klägerin für den UB Filiale und den UB Brief geltend gemachten
Personalkostenstundensätze wichen in nicht nachvollziehbarer Weise von den Ansätzen in dem
Verfahren aus dem Jahr 2001 ab, beruhten auf einer nicht gerechtfertigten Einbeziehung der
Personalkosten für im Hinblick auf die Aufgabenwahrnehmung überqualifizierte, nach der
Besoldungsgruppe A 8 bzw. entsprechend tariflich vergütete Kräfte und nähmen für das Jahr
2002 eine Personalkostensteigerung in unrealistischer Höhe an. Weiter sei gegen Zuschläge für
Gemeinkosten zwar dem Grunde nach nichts einzuwenden, jedoch widersprächen die von der
Klägerin geforderten Beträge der Höhe nach dem Kostenverursachungsprinzip. Anstelle der von
der Klägerin ausgewiesenen prozentualen Zuschläge veranschlagte die Regulierungsbehörde
in Anlehnung an das Verfahren aus dem Jahr 2001 einen festen Zuschlagsbetrag pro Sendung.
Sie führte weiter aus, die von der Klägerin beanspruchten Kosten des Postfachzugangs in den
Agenturen überstiegen diejenigen, die in dem UB Filiale entstünden, und genügten schon aus
diesem Grund nicht dem Effizienzmaßstab. Bei der Gewichtung der geltend gemachten Kosten
habe die Klägerin den UB Filiale, der im Vergleich mit dem UB Brief mit höher besoldeten
Kräften besetzt sei, überbetont. Schließlich könne ein Gewinnzuschlag nicht zugebilligt werden.
5 Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen, mit der die Klägerin ihr Begehren auf
Erteilung einer Genehmigung der Entgelte in der von ihr beantragten Höhe weiterverfolgt hat.
Der Berufung der Klägerin gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil hat das
Oberverwaltungsgericht insoweit stattgegeben, als es den Beschluss der Regulierungsbehörde
vom 6. Februar 2002, soweit in diesem die von der Klägerin geltend gemachten
Gemeinkostenzuschläge in Form der Sach- und Kapitalkosten nicht anerkannt worden waren,
aufgehoben und die Beklagte insoweit zur Neubescheidung verpflichtet hat. Die
Regulierungsbehörde habe diese Zuschläge nicht ohne Weiteres durch die in dem Verfahren
aus dem Jahr 2001 auf Grund einer anderen Berechnungsmethodik gewonnenen Werte
ersetzen dürfen. Im Übrigen ist die Berufung erfolglos geblieben. Insoweit hat das
Berufungsgericht über die Begründung des angefochtenen Beschlusses hinaus auch auf eine
unzureichende Darlegung der umstrittenen Kostenpositionen durch die Klägerin verwiesen.
6 Gegen das Berufungsurteil haben beide Beteiligten die von dem Oberverwaltungsgericht
zugelassene Revision eingelegt.
7 Die Klägerin hält das Berufungsurteil zum einen deshalb für fehlerhaft, weil das
Oberverwaltungsgericht hinsichtlich der von ihm beanstandeten Behandlung der beantragten
Gemeinkostenzuschläge für Sach- und Kapitalkosten lediglich ein Bescheidungsurteil erlassen,
nicht aber die Beklagte zur Entgeltgenehmigung verpflichtet habe. Der Regulierungsbehörde
stehe ein Beurteilungsspielraum, auf den eine derartige prozessuale Handhabung gestützt
werden könne, bei der postrechtlichen Entgeltkontrolle nicht zu. Auch habe das
Oberverwaltungsgericht den nach Maßgabe seiner Entscheidung zu genehmigenden
Entgeltbetrag durchaus berechnen können. Zum anderen habe das Oberverwaltungsgericht,
soweit es den zur Prüfung gestellten Kostenansätzen nicht gefolgt sei, die maßgeblichen
formellen und materiellen Maßstäbe für die Genehmigung postrechtlicher Entgelte verkannt oder
jedenfalls falsch angewandt.
8 Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 10. März 2011
sowie das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 27. Juni 2006 zu ändern und die Beklagte
unter entsprechender Aufhebung des Beschlusses der Regulierungsbehörde für
Telekommunikation und Post vom 6. Februar 2002 zu verpflichten, ihr die unter dem 3.
Dezember 2001 beantragte Entgeltgenehmigung für den Zugang zu Postfachanlagen in Höhe
von 3,17 DM (1,62 €) pro Einlieferungsvorgang sowie 0,15 DM (0,08 €) pro eingelieferter
Sendung für den Zeitraum vom 1. April 2002 bis zum 30. Juni 2004 zu erteilen,
hilfsweise,
die genannten Urteile zu ändern, den Beschluss der Regulierungsbehörde für
Telekommunikation und Post vom 6. Februar 2002 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten,
sie gemäß ihrem Antrag vom 3. Dezember 2001 unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts neu zu bescheiden.
9 Die Beklagte beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 10. März 2011 zu
ändern und die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 27.
Juni 2006 auch insoweit zurückzuweisen, als das Oberverwaltungsgericht den Beschluss der
Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post vom 6. Februar 2002 hinsichtlich der
Nichtanerkennung der von der Klägerin geltend gemachten Gemeinkostenzuschläge in Form der
Sach- und Kapitalkosten aufgehoben und sie verpflichtet hat, den Antrag der Klägerin vom 3.
Dezember 2001 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
10 Die Beklagte wendet gegen den der Berufung der Klägerin stattgebenden Teil des
vorinstanzlichen Urteils ein, zwar sei das Oberverwaltungsgericht zu Recht von einem
Beurteilungsspielraum der Regulierungsbehörde bei der Prüfung genehmigungsbedürftiger
Entgelte im Postmarkt ausgegangen, es habe jedoch auch ein Bescheidungsurteil nicht erlassen
dürfen, weil der Entgeltantrag hinsichtlich der beantragten Sach- und Kapitalkosten mangels
Vorlage einer Gesamtschau der bei der Klägerin anfallenden Kosten nicht genehmigungsfähig
gewesen sei. Im Übrigen habe das Oberverwaltungsgericht die Berufung der Klägerin zu Recht
zurückgewiesen, da die in dem angefochtenen Beschluss vorgenommenen Streichungen und
Kürzungen geltend gemachter Kostenpositionen - vor allem auch wegen nicht hinreichender
Nachweise - nicht zu beanstanden seien.
11 Die Beteiligten treten jeweils der Revision der Gegenseite entgegen und beantragen deren
Zurückweisung.
II
12 Die zulässige Revision der Klägerin ist mit dem Hauptantrag teilweise begründet und kann
mit dem Hilfsantrag keinen weitergehenden Erfolg haben. Das angefochtene Urteil verletzt
Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO), soweit das Oberverwaltungsgericht angenommen hat, die
Regulierungsbehörde habe den von der Klägerin für den UB Filiale und den UB Brief geltend
gemachten Personalkosten - mit Ausnahme der Personalkostensteigerung für das Jahr 2002 -
und dem Kostenansatz der Klägerin für die Agenturen die Anerkennung (teilweise) versagen
dürfen. Gleiches gilt, soweit das Berufungsgericht hinsichtlich der Gemeinkostenzuschläge für
Sach- und Kapitalkosten in dem UB Filiale und dem UB Brief, die es der Klägerin antragsgemäß
in Übereinstimmung mit Bundesrecht zuerkannt hat, anstelle eines Verpflichtungsurteils nur ein
Bescheidungsurteil erlassen hat. Der Senat kann insoweit nach § 144 Abs. 3 Satz 1 VwGO in
der Sache selbst entscheiden und die Beklagte zur Erteilung einer entsprechenden
Entgeltgenehmigung verpflichten. Demgegenüber hat das Oberverwaltungsgericht den
angegriffenen Beschluss der Regulierungsbehörde vom 6. Februar 2002 ohne Verstoß gegen
Bundesrecht als rechtmäßig beurteilt, soweit dieser die auf den UB Filiale und den UB Brief
bezogenen Ansätze der Klägerin betreffend die Personalkostensteigerung für das Jahr 2002 und
die Gemeinkostenzuschläge für Abteilungsleitung und für Leitung und Service, die von der
Klägerin vorgenommene Kostengewichtung sowie deren Forderung nach einem
Gewinnzuschlag abgelehnt hat. Insoweit ist die Revision der Klägerin unbegründet und gemäß §
144 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.
13 Weil das Oberverwaltungsgericht der Klägerin die Gemeinkostenzuschläge für Sach- und
Kapitalkosten in dem UB Filiale und dem UB Brief im Einklang mit Bundesrecht zugebilligt hat,
ist die zulässige Revision der Beklagten zur Gänze unbegründet und unterliegt deshalb der
Zurückweisung nach § 144 Abs. 2 VwGO.
14 Das Oberverwaltungsgericht hätte darauf erkennen müssen, dass die Klägerin, deren Klage
trotz Ablaufs des Geltungszeitraums der streitgegenständlichen Entgeltgenehmigung nicht
erledigt ist (1.), nach § 21 Abs. 3 PostG Anspruch auf Genehmigung eines Entgelts hat, in das
über die Maßgaben des angegriffenen regulierungsbehördlichen Beschlusses hinaus nicht nur
die von dem Berufungsgericht zuerkannten Gemeinkostenzuschläge für Sach- und Kapitalkosten
in dem UB Filiale und dem UB Brief, sondern in dem genannten Umfang weitere Kosten nach
Maßgabe ihrer Berechnung durch die Klägerin Eingang finden müssen (2.). Für den der
Berufung der Klägerin stattgebenden Teil seiner Entscheidung hätte sich das
Oberverwaltungsgericht nicht auf ein Bescheidungsurteil beschränken dürfen, sondern ein
Verpflichtungsurteil erlassen müssen (3.).
15 1. Das Rechtsschutzbedürfnis für die von der Klägerin erhobene Klage ist nicht entfallen,
obwohl die Geltungsdauer der Entgeltgenehmigung vom 6. Februar 2002, deren betragsmäßige
Aufstockung die Klägerin erstrebt, mit dem 30. Juni 2004 abgelaufen ist. Denn die Klägerin kann
auf Grund einer in Vollzug eines stattgebenden Urteils zu erteilenden Genehmigung eines
höheren Entgelts nachträglich einen finanziellen Ausgleich zu ihren Gunsten mit den
Wettbewerbern, denen sie Zugang zu ihren Postfachanlagen gewährt hat, herbeiführen.
16 Nach § 23 Abs. 1 und 2 PostG hat eine postrechtliche Entgeltgenehmigung, die einem
Lizenznehmer erteilt wird, zur Folge, dass dieser nur die genehmigten Entgelte verlangen darf.
Ferner sind Verträge über Dienstleistungen, die andere als die genehmigten Entgelte enthalten,
nur mit der Maßgabe wirksam, dass das genehmigte Entgelt an die Stelle des vereinbarten
Entgelts tritt; derartige Verträge sind unwirksam, wenn es trotz bestehender
Genehmigungsbedürftigkeit an einem genehmigten Entgelt fehlt.
17 Eine Entgeltgenehmigung, die kraft Gesetzes derartige Wirkungen entfaltet, hat einen
privatrechtsgestaltenden Charakter. Dies hat der Senat in ständiger Rechtsprechung (Urteile
vom 10. Oktober 2002 - BVerwG 6 C 8.01 - BVerwGE 117, 93 <113> = Buchholz 442.066 § 30
TKG Nr. 1 S. 16, vom 25. Februar 2009 - BVerwG 6 C 25.08 - Buchholz 442.066 § 37 TKG Nr. 2
Rn. 15, 19, vom 25. März 2009 - BVerwG 6 C 3.08 - Buchholz 442.066 § 35 TKG Nr. 2 Rn. 14,
21, 29, vom 25. November 2009 - BVerwG 6 C 34.08 - Buchholz 442.066 § 31 TKG Nr. 1 Rn. 13,
30, vom 14. Dezember 2011 - BVerwG 6 C 36.10 - Buchholz 442.066 § 30 TKG Nr. 5 Rn. 12 und
vom 9. Mai 2012 - BVerwG 6 C 3.11 - BVerwGE 143, 87 = Buchholz 442.066 § 37 TKG Nr. 4 Rn.
16) für die telekommunikationsrechtliche Entgeltgenehmigung unter Bezugnahme auf die mit §
23 PostG im Kern wortgleiche Vorschrift des § 29 des am 26. Juni 2004 außer Kraft getretenen
Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996 (BGBl I S. 1120 - TKG 1996) und die an deren
Stelle getretene Bestimmung des § 37 des Telekommunikationsgesetzes vom 22. Juni 2004
(BGBl I S. 1190, zuletzt geändert durch Gesetz vom 3. Mai 2012, BGBl I S. 958 - TKG 2004)
entschieden. Eng verknüpft mit dieser Einschätzung hat der Senat bereits vor der Aufnahme
einer entsprechenden ausdrücklichen Regelung in § 35 Abs. 5 TKG 2004 angenommen, dass
eine telekommunikationsrechtliche Entgeltgenehmigung Rückwirkung auf den Zeitpunkt des
Vertragsschlusses entfaltet (Urteile vom 21. Januar 2004 - BVerwG 6 C 1.03 - BVerwGE 120, 54
<58 ff.> = Buchholz 442.066 § 33 TKG Nr. 3 S. 45 ff., vom 25. März 2009 a.a.O. Rn. 25 und vom
9. Mai 2012 a.a.O. Rn. 59; für Entgeltanordnungen nach § 25 Abs. 5 TKG 2004: Urteil vom 23.
Juni 2010 - BVerwG 6 C 36.08 - Buchholz 442.066 § 38 TKG Nr. 2 Rn. 16). Es spricht nichts
dagegen, diese Maßstäbe auf die postrechtliche Entgeltgenehmigung zu übertragen.
18 2. Die Regulierungsbehörde hat über die Genehmigung, der das Entgelt, das der Klägerin
nach § 29 Abs. 1 Satz 1 PostG für die Gewährung des Postfachzugangs zusteht, gemäß § 29
Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 28 Abs. 2 Satz 1 PostG bedarf, auf der Grundlage des § 21 Abs. 3 PostG
zu entscheiden. Der Regelungsgehalt dieser Vorschrift bestimmt sich unter Berücksichtigung
ihrer Einbettung in die Systematik der Normen, die die postrechtliche Entgeltgenehmigung
prägen (a). Auf dieser Grundlage ergibt sich die Berücksichtigungsfähigkeit der von der Klägerin
geltend gemachten Kostenpositionen in dem eingangs beschriebenen Umfang (b).
Entsprechend ist das der Klägerin zustehende Entgelt zu berechnen (c).
19 a) Die Bestimmung des § 21 Abs. 3 PostG besagt in ihrem hier allein relevanten Satz 1 unter
Berücksichtigung der in ihr enthaltenen unmittelbaren und mittelbaren Verweise auf § 21 Abs. 1
Nr. 1 und Abs. 2 PostG sowie auf § 20 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG, dass die
Entgeltgenehmigung in dem hier in Rede stehenden Einzelgenehmigungsverfahren zu versagen
ist, wenn das Entgelt dem Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung und dem
Verbot nur auf Grund einer marktbeherrschenden Stellung durchsetzbarer Aufschläge nicht
entspricht oder gegen andere Rechtsvorschriften verstößt. Die aus dem
Regelungszusammenhang der Norm ableitbaren Maßgaben (aa) bilden die Grundlage für die in
ihr ausdrücklich genannten Voraussetzungen (bb).
20 aa) Aus § 21 Abs. 3 Satz 1 PostG ergibt sich nicht nur eine behördliche Befugnis zur
Ablehnung einer beantragten Entgeltgenehmigung, sondern - obwohl die Vorschrift dies insoweit
übereinstimmend mit § 27 Abs. 3 TKG 1996 und anders als § 35 Abs. 3 Satz 1 TKG 2004 nicht
ausdrücklich bestimmt - auch ein Anspruch auf deren Erteilung, wenn die
Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt bzw. Versagungsgründe nicht gegeben sind. Denn ohne
einen solchen Anspruch fehlte es der in § 23 PostG geregelten privatrechtsgestaltenden Wirkung
der Entgeltgenehmigung an einer tragfähigen Grundlage und Rechtfertigung (vgl. in diesem
Sinne den Genehmigungsanspruch für das frühere Telekommunikationsrecht voraussetzend:
Urteil vom 21. Januar 2004 a.a.O. S. 58 ff. bzw. S. 45 ff.; für das Postrecht: Lübbig, in: Badura/v.
Danwitz/Herdegen/Sedemund/Stern, Beck´scher PostG-Kommentar, 2. Aufl. 2004, § 22 Rn. 2).
21 Für diesen Genehmigungsanspruch bestehen von § 21 Abs. 3 Satz 1 PostG vorausgesetzte
formelle Voraussetzungen. Nach § 22 Abs. 1 Satz 1 PostG ist die Entgeltgenehmigung als
Verwaltungsakt an einen in schriftlicher Form zu stellenden Antrag des regulierten
Unternehmens gebunden. Zusammen mit diesem Antrag sind im Einzelgenehmigungsverfahren
gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 der auf der Ermächtigungsgrundlage des § 21 Abs. 4 PostG
erlassenen Post- Entgeltregulierungsverordnung (PEntgV) vom 22. November 1999 (BGBl I S.
2386) alle Unterlagen und Nachweise vorzulegen, die die Regulierungsbehörde instand setzen,
eine vollständige materielle Prüfung des beantragten Entgelts durchzuführen. Die beigebrachten
Unterlagen und Nachweise müssen nach Art, Anzahl und Inhalt - das heißt in quantitativer und
qualitativer Hinsicht - sowohl die geltend gemachten Kosten belegen als auch die rechnerische
Ermittlung der beantragten Entgeltbeträge in nachvollziehbarer Form darstellen (so für die
inhaltsgleiche Regelung in § 28 TKG 1996 und § 2 Abs. 1 und Abs. 2 der am 22. Juni 2004
außer Kraft getretenen Telekommunikations- Entgeltregulierungsverordnung vom 1.
Oktober 1996 : Schuster/Stürmer, in:
Büchner/Ehmer/Geppert/Kerkhoff/Piepenbrock/Schütz/Schuster, Beck´scher TKG-Kommentar, 2.
Aufl. 2000, § 27 Rn. 28 f.; zu § 33 Abs. 1 und 4 TKG 2004 , aber ausdrücklich auch für den
vorherigen Rechtszustand: Hölscher/Lünenbürger, in: Scheurle/Mayen, TKG, 2. Aufl. 2008, § 33
Rn. 8, 41 f.).
22 Die allgemeine Amtsermittlungspflicht aus § 24 VwVfG wird hiernach durch eine dem
antragstellenden Unternehmen auferlegte Mitwirkungslast im Sinne des § 26 Abs. 2 VwVfG
begrenzt (vgl. Lübbig, in: Badura/v. Danwitz/Herdegen/Sedemund/Stern, a.a.O. § 22 Rn. 12 f.
und zu §§ 28 TKG 1996, 2 TEntgV: Schuster/Stürmer, in: Büchner u.a., a.a.O. § 28 Rn. 15d, 15e).
Dies geschieht, um der Regulierungsbehörde die von § 22 Abs. 2 PostG im Interesse des
Unternehmens (BTDrucks 13/7774 S. 25; Lübbig, in: Badura/v.
Danwitz/Herdegen/Sedemund/Stern, a.a.O. § 22 Rn. 26) geforderte Entscheidung innerhalb
einer Frist von grundsätzlich nur sechs Wochen zu ermöglichen und innerhalb dieser Frist die
Beteiligungsrechte Dritter - vor allem der nach § 44 Satz 2 PostG i.V.m. § 74 Abs. 2 Nr. 3 TKG
1996 auf Antrag beizuladenden Wettbewerber - zu wahren (vgl. zu §§ 28 TKG 1996, 2 TEntgV:
Schuster/Stürmer, in: Büchner u.a., a.a.O. § 28 Rn. 15e).
23 Unterlagen und Nachweise, die das regulierte Unternehmen erst nach Abgabe des Antrags
einreicht, muss die Regulierungsbehörde deshalb nur berücksichtigen, wenn dadurch die
Einhaltung der Frist des § 22 Abs. 2 PostG und die Wahrung der Rechte Dritter nicht gefährdet
werden. Eine solche Gefährdung wird regelmäßig nur ausgeschlossen werden können, wenn
das Unternehmen unverzüglich nachbessert (zu §§ 28 TKG 1996, 2 TEntgV: Schuster/Stürmer,
in: Büchner u.a., a.a.O. § 28 Rn. 4, 15e). Wenn die Regulierungsbehörde ihrerseits im Verlauf
der Kostenprüfung Lücken oder Unstimmigkeiten der eingereichten Unterlagen und Nachweise
erkennt, hat sie zu prüfen, ob sie innerhalb der für die Genehmigung verbleibenden Frist von
dem Unternehmen noch eine nähere Aufklärung erreichen kann. Allerdings muss jedwede
Aufklärungsmaßnahme mit dem im Interesse des regulierten Unternehmens äußerst eng
gezogenen zeitlichen Rahmen des Entgeltgenehmigungsverfahrens und mit den in diesem
Rahmen zu wahrenden Beteiligungsrechten Dritter vereinbar sein. Dies wird etwa dann
angenommen werden können, wenn das Unternehmen das Gerüst für die Kostenprüfung im
Wesentlichen bereitgestellt hat und lediglich noch konkretisierende Angaben fehlen, deren
Prüfung keinen großen Zeitaufwand erfordert.
24 Ist nach diesen Maßgaben innerhalb der zur Verfügung stehenden Frist keine
Vervollständigung der erforderlichen Unterlagen und Nachweise erreichbar und kann sich die
Regulierungsbehörde die nötigen Informationen auch nicht ohne Weiteres - etwa durch einen
Rückgriff auf aussagekräftige und geeignete Kostenunterlagen aus anderen
Genehmigungsverfahren - selbst verschaffen, ist sie zur (teilweisen) Ablehnung des
Entgeltantrags entsprechend den bestehenden Nachweislücken befugt und verpflichtet. Dies
verdeutlicht die Vorschrift des § 2 Abs. 3 PEntgV. Wenn diese der Regulierungsbehörde ein
Versagungsermessen bei nicht vollständiger Vorlage der erforderlichen Unterlagen und
Nachweise einräumt, bringt sie damit lediglich den Vorrang einer behördlichen
Selbstbeschaffung von Informationen vor einer Versagung der Genehmigung zum Ausdruck,
lässt jedoch unberührt, dass über einen Entgeltantrag, soweit es diesem an der erforderlichen
Datengrundlage fehlt, nicht positiv entschieden werden darf (so für die bedeutungsgleichen
Bestimmungen in § 2 Abs. 3 TEntgV und § 35 Abs. 3 Satz 3 TKG 2004: Urteil vom 25. November
2009 - BVerwG 6 C 34.08 - Buchholz 442.066 § 31 TKG Nr. 1 Rn. 29, Beschlüsse vom 16. Juni
2010 - BVerwG 6 B 81.09 - juris Rn. 6 und vom 30. Juni 2010 - BVerwG 6 B 7.10 - juris Rn. 10).
25 Genehmigungsfähig sind hiernach von vornherein nur diejenigen Entgelte, die das regulierte
Unternehmen insbesondere im Hinblick auf die entstehenden Kosten vollständig durch die
erforderlichen Nachweise und Unterlagen unterlegt hat. Das Unternehmen trägt die formelle
Darlegungslast und insoweit grundsätzlich auch die materielle Beweislast für die
Kostengerechtigkeit des zur Genehmigung gestellten Entgelts (für § 27 TKG 1996, §§ 2 und 3
TEntgV: Beschluss vom 15. Dezember 2005 - BVerwG 6 B 70.05 - juris Rn. 9 f.; vgl. auch
Beschluss vom 5. Januar 2006 - BVerwG 6 B 80.05 - BA S. 4 f.).
26 Da das regulierte Unternehmen seinen Obliegenheiten innerhalb der der
Regulierungsbehörde zur Verfügung stehenden Entscheidungsfrist des § 22 Abs. 2 PostG
genügen muss, ist maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Genehmigungsfähigkeit des
beantragten Entgelts in einem gerichtlichen Verfahren über eine gegen eine
Entgeltgenehmigung angestrengte (Verpflichtungs-) Klage der Abschluss des
Verwaltungsverfahrens (zur Maßgeblichkeit der Sachlage bei Erlass einer angefochtenen
telekommunikationsrechtlichen Regulierungsverfügung als Dauerverwaltungsakt: Urteil vom 14.
Dezember 2011 - BVerwG 6 C 36.10 - Buchholz 442.066 § 30 TKG Nr. 5 Rn. 26 f.; vgl. allgemein
zur Bestimmung des maßgeblichen Zeitpunkts für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage im
Klageverfahren durch das materielle Recht die Nachweise bei Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO,
3. Aufl. 2010, § 113 Rn. 90 ff.). Das Unternehmen kann deshalb im regulierungsbehördlichen
Genehmigungsverfahren unvollständig gebliebene Nachweise und Unterlagen nicht im
gerichtlichen Verfahren vervollständigen.
27 Auch von der Regulierungsbehörde kann das Unternehmen vor Ablauf der Geltungsdauer
einer erteilten Entgeltgenehmigung nicht allein durch Stellung eines auf bisher nicht
beigebrachte Nachweise und Unterlagen gestützten neuen Entgeltantrags die Genehmigung
eines höheren Entgelts verlangen. Es muss vielmehr zuvor eine Aufhebung der bestehenden
Genehmigung nach §§ 48, 49 VwVfG erreichen. Lediglich im Fall einer vollständigen Ablehnung
eines Entgeltantrags auf der Grundlage des § 2 Abs. 3 PEntgV ist wegen der nicht bestehenden
Gefahr inhaltlich widersprüchlicher Entscheidungen ein Neuantrag ohne Bindung an die
Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG möglich (vgl. dazu für das in gleicher Weise strukturierte
telekommunikationsrechtliche Entgeltgenehmigungsverfahren: Urteil vom 9. Mai 2012 - BVerwG
6 C 3.11 - BVerwGE 143, 87 = Buchholz 442.066 § 37 TKG Nr. 4 Rn. 15 ff.).
28 bb) Von den in § 21 Abs. 3 Satz 1 PostG genannten bzw. in Bezug genommenen materiellen
Entgeltgenehmigungsvoraussetzungen der Einhaltung des Maßstabs der Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung im Sinne des § 20 Abs. 1 PostG und des Aufschlagsverbots nach § 20
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG kommt dem erstgenannten Maßstab eine selbständige und die im
Ergebnis entscheidende Bedeutung zu. Nach der Entwicklung der Rechtsprechung des Senats
im Telekommunikationsrecht, die sich nicht nur auf die neuere Vorschrift des § 31 Abs. 1 Satz 2
TKG 2004 (dazu Urteile vom 2. April 2008 - BVerwG 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 = Buchholz
442.066 § 10 TKG Nr. 1 Rn. 76 und vom 20. Oktober 2010 - BVerwG 6 C 18.09 - Buchholz
442.066 § 28 TKG Nr. 3 Rn. 20), sondern auch auf die mit § 20 Abs. 1 und Abs. 2 PostG weithin
wortgleichen Bestimmungen in § 24 Abs. 1 und Abs. 2 TKG 1996 (dazu Urteil vom 23. November
2011 - BVerwG 6 C 11.10 - Buchholz 442.066 § 24 TKG Nr. 5 Rn. 33; Beschluss vom 16. Juni
2010 a.a.O. Rn. 5) bezieht, bestimmt der Maßstab der Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung zugleich den Inhalt des Aufschlagsverbots bzw. rechtfertigt jedenfalls im
Fall seiner Überschreitung für sich allein die (teilweise) Versagung der Entgeltgenehmigung.
29 Die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung ergeben sich gemäß § 3 Abs. 2 PEntgV
aus den langfristigen zusätzlichen Kosten der Leistungsbereitstellung und einem angemessenen
Zuschlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten, jeweils einschließlich eines dem
unternehmerischen Risiko angemessenen Gewinnzuschlags und vorbehaltlich ihrer
Notwendigkeit für die Leistungsbereitstellung. Jenseits dieser Grenzen sind Entgelte, auch
soweit sie auf nachgewiesenen Kosten beruhen, in materieller Hinsicht grundsätzlich nicht
genehmigungsfähig.
30 Etwas anderes gilt nur im Hinblick auf den in § 20 Abs. 2 Satz 1 a.E. PostG ausdrücklich
aufgenommenen Vorbehalt einer nachgewiesenen rechtlichen Verpflichtung oder eines
nachgewiesenen sonstigen sachlich gerechtfertigten Grundes, dessen Eingreifen nach § 3 Abs.
4 Satz 1 und 2 PEntgV zur Folge hat, dass auch für die effiziente Leistungsbereitstellung nicht
notwendige und andere neutrale Aufwendungen in die Entgeltgenehmigung Eingang finden.
Diesem allgemeinen Vorbehalt ordnen § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG und § 3 Abs. 4 Satz 3 PEntgV
konkretisierend insbesondere die in angemessener Weise zu berücksichtigenden Kosten für die
wesentlichen, im lizenzierten Bereich üblichen Arbeitsbedingungen, für die flächendeckende
Versorgung mit Postdienstleistungen und für die Versorgungslasten der Beschäftigten der
ehemaligen Deutschen Bundespost zu. Bereits nach dem Wortlaut dieser Zuordnung haben die
in ihr genannten Kosten nur einen beispielhaften Charakter. Nach dem Willen des Gesetzgebers
(Begründung für den Vorschlag des Bundesrates zur Änderung des Gesetzentwurfs, auf den die
zum Gesetz gewordene Fassung im Wesentlichen zurückgeht, BTDrucks 13/7774 S. 39) sollen
hierdurch unter Aufhebung der in dem allgemeinen Vorbehalt enthaltenen Beweislastverteilung
alle Sonderverpflichtungen erfasst werden, denen die Deutsche Post AG - die Klägerin -
unterworfen ist, soweit sie diese nicht durch zusätzliches ineffektives Wirtschaften erhöht hat (für
diese Einschränkung: Sedemund, in: Badura/v. Danwitz/Herdegen/Sedemund/Stern, a.a.O. § 20
Rn. 135). Das größte Gewicht kommt dabei den Sonderlasten zu, die sich daraus ergeben, dass
unter anderem der Klägerin verfassungsrechtlich durch Art. 143b GG und gesetzlich durch § 2
Abs. 1 und 3 des Postumwandlungsgesetzes sowie §§ 2, 14 ff., 21 ff. des
Postpersonalrechtsgesetzes (in der Ursprungsfassung Art. 3 und 4 des Gesetzes zur
Neuordnung des Postwesens und der Telekommunikation vom 14. September 1994, BGBl S.
2325) die Übernahme des Vermögens und des Personals der vormaligen Deutschen
Bundespost auferlegt worden ist (Sedemund, in: Badura/v. Danwitz/Herdegen/Sedemund/Stern,
a.a.O. § 20 Rn. 39 f., 127 ff., 135 f., Anh. § 21 <§ 2 Rn. 16, 18>).
31 Die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage, ob und inwieweit bei der Bestimmung der
Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung als dem zentralen Maßstab der
regulierungsbehördlichen Entgeltkontrolle im Post- und Telekommunikationssektor ein
Beurteilungsspielraum besteht, ist in der Rechtsprechung des Senats bisher nicht abschließend
geklärt. Der Senat hat lediglich entschieden (Urteil vom 24. Juni 2009 - BVerwG 6 C 19.08 -
Buchholz 442.066 § 35 TKG Nr. 3 Rn. 21, Beschluss vom 30. Juni 2010 a.a.O. Rn. 4), dass bei
der Überprüfung von Kostenpositionen auf Richtigkeit und Erforderlichkeit, wie sie die
Effizienzkontrolle regelmäßig kennzeichnen, die Anerkennung eines gerichtlich nur
eingeschränkt überprüfbaren behördlichen Entscheidungsspielraums jedenfalls nicht
durchgängig geboten, sondern allenfalls in Bezug auf abgrenzbare Teilaspekte angezeigt ist. In
Betracht kommen nur in besonderer Weise durch eine Abwägung gegenläufiger
Regulierungsziele sowie ökonomische Wertungen und Prognosen geprägte Elemente der
Kostenkontrolle, die - wie die weiteren Darlegungen ergeben werden - hier nicht in Rede stehen.
32 Die Anerkennung eines weitergehenden behördlichen Letztentscheidungsrechts ist auch in
dem Urteil des Senats vom 23. November 2011 (a.a.O. Rn. 36 ff.) nicht angelegt. Zwar hat der
Senat dort zu § 24 Abs. 1 Satz 1 TKG 1996 im Zusammenhang mit der Berechnung des
Anlagevermögens als Grundlage für die Ermittlung von Zinsen und Abschreibungen im Rahmen
der Genehmigung von Entgelten für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung ausgeführt, der
Regulierungsbehörde stehe bezogen auf das Erfordernis, Entgelte an den Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung zu orientieren, ein - auf der Nahtstelle zum Regulierungsermessen
stehender - Beurteilungsspielraum zu. Hierdurch hat der Senat jedoch lediglich die Vorgaben,
die der Gerichtshof der Europäischen Union in seinem Urteil vom 24. April 2008 - Rs. C-55/06 -
(Slg. 2008, I-2931) für die in Rede stehende Berechnung im Anwendungsbereich von Art. 3 Abs.
3 der Verordnung (EG) Nr. 2887/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18.
Dezember 2000 über den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss (ABl EU Nr. L 336 S.
4) - das heißt in Bezug auf den Zugang durch Kupferleitungen - entwickelt hatte, auf die
unionsrechtlich nicht geregelte Bemessung der Entgelte für den Zugang durch
Glasfaserleitungen auf Grund der allgemeinen telekommunikationsrechtlichen Kostenvorschrift
übertragen. Eine über diese begrenzte Problematik hinausgehende Bedeutung kommt der
Entscheidung nicht zu.
33 b) Nach diesen Maßstäben kann die Klägerin die Genehmigung eines Entgelts für die
Gewährung des Postfachzugangs beanspruchen, das die von ihr geltend gemachten
Personalkosten des UB Filiale und des UB Brief mit Ausnahme der für das Jahr 2002
vorgesehenen Steigerung (aa) und von den angesetzten Zuschlägen für Gemeinkosten in den
beiden Unternehmensbereichen diejenigen für Sach- und Kapitalkosten (bb), nicht jedoch
diejenigen für Abteilungsleitung (cc) und für Leitung und Service (dd) umfasst. Weiter
anzuerkennen sind die von der Klägerin für die Agenturen aufgewandten Kosten (ee), wogegen
die Klägerin die Anerkennung der von ihr vorgenommenen Kostengewichtung (ff) sowie eines
Gewinnzuschlags (gg) nicht verlangen kann.
34 aa) Die Personalkosten des UB Filiale und des UB Brief hat die Klägerin mit
Personalkostenstundensätzen von ... DM bzw. ... DM ausgewiesen und mittels zwischen den
Beteiligten nicht umstrittener Zeitansätze dem Postfachzugang als Einzelkosten im Sinne des §
2 Abs. 2 Satz 1 PEntgV in Gestalt fixer und variabler Annahmekosten sowie variabler
Einsortierungskosten zugeordnet. Demgegenüber hat die Regulierungsbehörde unbeanstandet
von dem Oberverwaltungsgericht lediglich Personalkostenstundensätze von ... DM bzw. ... DM
anerkannt. Die Diskrepanz beruht darauf, dass die Regulierungsbehörde die von der Klägerin
ermittelten Ausgangswerte für die Bestimmung der Personalkostenstundensätze und die von der
Klägerin für das Jahr 2002 zu Grunde gelegte Personalkostensteigerung gekürzt hat. Die
Kürzung der Ausgangswerte ist rechtswidrig (aaa), wogegen die Verminderung der für das Jahr
2002 prognostizierten Personalkostensteigerung nicht zu beanstanden ist (bbb).
35 aaa) Die von der Klägerin mit ... DM pro Stunde in dem UB Filiale und von ... DM pro Stunde
in dem UB Brief errechneten Ausgangswerte hat die Regulierungsbehörde unter Berufung auf
eine nicht nachvollziehbare Abweichung von den Ansätzen des Verfahrens aus dem Jahr 2001
und die Einbeziehung der nach der Besoldungsgruppe A 8 bzw. tariflich in entsprechender
Weise vergüteten Kräfte auf Stundensätze von ... DM bzw. ... DM herabgesetzt. Dies hält
rechtlicher Prüfung nicht stand.
36 Die Klägerin hat die von ihr angesetzten Personalkosten in formeller Hinsicht mit nach § 2
Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, Abs. 2 PEntgV hinreichenden Kostennachweisen belegt. Sie hat in dem
Entgeltantrag und nochmals mit Schreiben vom 3. Januar 2002 auf die unter dem 12. Dezember
2001 gehaltene schriftliche Nachfrage der Regulierungsbehörde hin dargetan, dass sie für die
Bestimmung der Ausgangswerte darauf abgestellt hat, welche Besoldungs- und Tarifgruppen in
dem Personalbestand, der in den von ihr betriebenen Postfachanlagen für den Postfachzugang
tätig wird, überhaupt - das heißt unabhängig von der Zusammensetzung des Personals in
einzelnen Anlagen - vertreten sind. Diese Besoldungs- und Tarifgruppen - solche bis zur
Besoldungsgruppe A 8 bzw. der entsprechenden Tarifgruppe - hat sie in Entsprechung zu deren
Anteil an dem gesamten Personalbestand in dem UB Filiale bzw. dem UB Brief mit den in der
Kosten- und Ergebnisrechnung des Jahres 2000 ausgewiesenen Personalkosten bei der
Berechnung des Stundensatzes berücksichtigt.
37 Die derart belegten Kosten entsprechen auch materiell dem - erweiterten - Maßstab der
Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung aus § 20 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 a.E. und 2
PostG sowie § 3 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 2 und 3 PEntgV.
38 Die Klägerin hat die Personalkosten, die ihr für die Gewährung des Postfachzugangs
entstehen, im Sinne eines Vollkostenansatzes nach der tatsächlichen Personalkostenstruktur in
dem UB Filiale und dem UB Brief bestimmt. Dass dieser Vollkostenansatz als solcher einen
anerkannten betriebswirtschaftlichen Grundsatz zur Kostenermittlung und Kostenberechnung im
Sinne des § 3 Abs. 3 Satz 1 PEntgV darstellt und damit zur Ausfüllung des Maßstabs der Kosten
der effizienten Leistungsbereitstellung geeignet ist, stellt auch die Beklagte der Sache nach nicht
in Abrede. Denn die Regulierungsbehörde hat in dem angefochtenen Beschluss nicht nur die
von der Klägerin im Rahmen des hiesigen Verfahrens erstmals zur Genehmigung gestellte
zweigliedrige Entgeltstruktur - das heißt die Kombination aus einem fixen,
sendungsmengenunabhängigen und einem variablen, sendungsmengenabhängigen
Entgeltanteil - akzeptiert, die von ihrer Anlage her einen Vollkostenansatz voraussetzt. Die
Behörde hat vielmehr zusätzlich hervorgehoben, das zweigliedrige Entgelt sei kostengerechter
als ein auf Grund der Annahme einer bestimmten Sendungsmenge berechnetes
Pauschalentgelt. Sie hat sich damit zugleich gegen die als Alternative zu einem
Vollkostenansatz in Betracht kommende Orientierung an den nach einem Teilkostenansatz
bestimmten Stückkosten gewandt. Denn eben diese Kalkulationsmethode lag dem von der
Behörde mit dem Begriff des Pauschalentgelts in Bezug genommenen eingliedrigen, pro
eingelieferter Sendung bemessenen (Stück-) Entgelt zu Grunde, das die Klägerin in der
Vergangenheit für den - unter anderem in dem Verfahren aus dem Jahr 2001 - nach § 31 Abs. 2
PostG angeordneten Postfachzugang erhoben hatte.
39 Um diesen von ihr im Grundsatz anerkannten Gleichlauf zwischen zweigliedrigem Entgelt
und Vollkostenansatz bei der konkreten Berechnung der Ausgangswerte für die Bestimmung der
Personalkostenstundensätze einzuhalten, hätte die Regulierungsbehörde nicht systemwidrig auf
den für das frühere eingliedrige Entgelt der Klägerin verwandten Stück- bzw. Teilkostenansatz
zurückgreifen dürfen. Dies hat sie jedoch getan, indem sie die von der Klägerin ausgewiesenen
Sätze denjenigen des Verfahrens aus dem Jahr 2001 angeglichen hat.
40 Soweit die Regulierungsbehörde den von der Klägerin für den UB Filiale und den UB Brief
geltend gemachten Personalkosten die Anerkennung unter Verweis auf einen nicht
kosteneffizienten Einsatz von nach der Besoldungsgruppe A 8 oder entsprechend tariflich
vergüteten Kräften versagt hat, kann dies ebenfalls keinen Bestand haben.
41 Das Oberverwaltungsgericht hat in tatsächlicher Hinsicht mit für den Senat nach § 137 Abs. 2
VwGO bindender Wirkung festgestellt, dass die berufliche Qualifikation, die den in der
beschriebenen Weise vergüteten Mitarbeitern der Klägerin zur Verfügung steht, für die
Ausführung der mit dem Postfachzugang verbundenen Tätigkeiten nicht erforderlich ist. Wäre
allein dieser Umstand maßgeblich, träfe die Beurteilung der Regulierungsbehörde zu, dass die
insofern aufgewandten Personalkosten nicht dem Maßstab der Kosten der effizienten
Leistungsbereitstellung im Sinne des § 20 Abs. 1 PostG und des § 3 Abs. 2 PEntgV
entsprechen. Denn Sinn des Effizienzmaßstabs in seiner reinen Form ist es, einen Als-ob-
Wettbewerbspreis zu simulieren, das heißt mit dem regulierten Entgelt den Preis
vorwegzunehmen, der sich in einem wirksamen Wettbewerbsumfeld durch den Zwang zu
optimaler Nutzung der vorhandenen Ressourcen auf Grund der Marktkräfte einstellen würde (vgl.
für das Telekommunikationsrecht: Urteile vom 24. Juni 2009 - BVerwG 6 C 19.08 - Buchholz
442.066 § 35 TKG Nr. 3 Rn. 18 und vom 25. November 2009 - BVerwG 6 C 34.08 - Buchholz
442.066 § 31 TKG Nr. 1 Rn. 19). Ein Einsatz von für die konkrete Aufgabenwahrnehmung
überqualifizierten und entsprechend zu hoch entlohnten Kräften wäre auf einem
funktionierenden Markt unwirtschaftlich und damit auf Dauer nicht darstellbar.
42 Hiermit kann es jedoch in Anbetracht der normativen Erweiterungen des Maßstabs der
Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung - vor allem in Gestalt der Vorschriften des § 20
Abs. 2 Satz 2 PostG und des § 3 Abs. 4 Satz 3 PEntgV - nicht sein Bewenden haben. Wie
bereits dargelegt, besteht der Zweck dieser Regelungen unter anderem darin, die
Berücksichtigungsfähigkeit der Sonderlasten, die sich für die Klägerin aus der Übernahme des
Personals der vormaligen Deutschen Bundespost ergeben, im Rahmen der Genehmigung
postrechtlicher Entgelte sicherzustellen. Dies gilt nicht nur im Hinblick auf die in den Vorschriften
ausdrücklich genannten Versorgungslasten, sondern auch generell für ein erhöhtes Niveau der
Personalkosten aus den übernommenen Beamtenverhältnissen und Arbeitsverträgen
(Sedemund, in: Badura/v. Danwitz/Herdegen/Sedemund/Stern, a.a.O. § 20 Rn. 129).
43 Es ist zwischen den Beteiligten unstreitig und daher im Revisionsverfahren auch ohne
entsprechende tatrichterliche Feststellung zu beachten, dass nach der Besoldungsgruppe A 8
oder in entsprechender Weise tariflich vergütete Kräfte, die - jedenfalls was die Beamten
anbelangt - zwingend aus dem Kreis der früheren Bundespostbediensteten stammen müssen, in
dem UB Filiale und dem UB Brief vorhanden sind und dort jedenfalls auch für die Gewährung
des Postfachzugangs eingesetzt werden. Diese Tätigkeit entspricht nach der tatsächlichen
Feststellung des Oberverwaltungsgerichts nicht der beruflichen Qualifikation der Betroffenen.
Dieser Sachverhalt bildet eine hinreichende Grundlage dafür, den nicht effizienten Einsatz der in
Rede stehenden Bediensteten - für die Beamten auch unter Berücksichtigung von § 6
Postpersonalrechtsgesetz - der überkommenen Personalstruktur der Klägerin zuzuordnen und
deshalb die insoweit entstehenden Personalkosten im Rahmen der der Klägerin zu erteilenden
Entgeltgenehmigung zu berücksichtigen. Denn der Gesetzgeber wollte, wie bereits ausgeführt,
mit der Vorschrift des § 20 Abs. 2 Satz 2 PostG, die durch § 3 Abs. 4 Satz 3 PEntgV
aufgenommen wird, der Klägerin vor allem die Geltendmachung der mit den Sonderlasten aus
der Rechtsnachfolge der Deutschen Bundespost verbundenen Kosten erleichtern und ihr
insbesondere insoweit keine Beweislast auferlegen (vgl. dazu: Sedemund, in: Badura/v.
Danwitz/Herdegen/Sedemund/Stern, a.a.O. § 20 Rn. 136, Anh. § 21, § 2 PEntgV, Rn. 24).
44 bbb) Die Klägerin hat in ihrem Entgeltantrag für das Jahr 2002 eine
Personalkostensteigerung von ... % zu Grunde gelegt. Demgegenüber hat die
Regulierungsbehörde nur eine Steigerung von ... % anerkannt und darauf verwiesen, die
Klägerin habe in ihrer der Behörde bekannten internen Personalplanung jedenfalls für den UB
Brief lediglich eine Personalkostensteigerung von ... % prognostiziert. Das
Oberverwaltungsgericht hat die Kürzung tragend mit der Begründung bestätigt, die Klägerin
habe die von ihr angesetzte höhere Steigerungsrate nicht mit belastbaren Zahlenwerten belegt.
Die Klägerin ist mit der von ihr angesetzten Steigerungsrate zu Recht nicht durchgedrungen.
45 Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend erkannt, dass die Klägerin schon die tatsächliche
Grundlage für die von ihr prognostizierte Personalkostensteigerung nicht in der von § 2 Abs. 1
Satz 1 Nr. 4 und Abs. 2 PEntgV geforderten Weise nachgewiesen hat. Denn sie hat in ihrem
Entgeltantrag insoweit lediglich auf ihre interne Planung verwiesen. Konkretisierende Belege für
diese pauschale Angabe hat sie trotz entsprechender Aufforderung der Regulierungsbehörde
vom 12. Dezember 2001 auch im Rahmen ihres Schreibens vom 3. Januar 2002 im
Genehmigungsverfahren im Ergebnis nicht beigebracht.
46 bb) Die von ihrem Entgeltantrag als Gemeinkosten für den UB Filiale und den UB Brief
erfassten Sach- und Kapitalkosten - letztere beschränkt auf Abschreibungen - hat die Klägerin in
Form von prozentualen Zuschlägen auf die von ihr errechneten Personalkosten geltend
gemacht. Sie hat für Sachkosten im UB Filiale ... % und im UB Brief ... % sowie für Kapitalkosten
im UB Filiale ... % und im UB Brief ... % angesetzt. Die Regulierungsbehörde hat stattdessen für
beide Kostenarten entsprechend der Handhabung in dem Verfahren aus dem Jahr 2001 nur
einen einheitlichen Zuschlag von ... DM pro eingelieferter Sendung bewilligt. Das
Oberverwaltungsgericht hat der Berufung der Klägerin gegen das diese behördliche
Entscheidung bestätigende Urteil des Verwaltungsgerichts stattgegeben und die prozentualen
Zuschläge anerkannt. Diese Anerkennung ist nicht zu beanstanden.
47 Die Klägerin hat die entstehenden Sach- und Kapitalkosten in Form der ausgeworfenen
Zuschläge als Gemeinkosten entsprechend den Anforderungen aus § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 und
Abs. 2 PEntgV belegt und dem Postfachzugang zugeordnet. Die Klägerin hat in ihrem
Entgeltantrag eingehend beschrieben, dass und wie sie im Rahmen der Kalkulation ihres
zweigliedrigen Entgelts die Zuschläge auf Grund eines Vollkostenansatzes berechnet hat. Sie ist
danach zu den genannten Prozentsätzen gelangt, indem sie bezogen auf alle den
Postfachzugang gewährenden Organisationseinheiten des UB Filiale und des UB Brief auf der
Grundlage der Werte der Kosten- und Ergebnisrechnung für das Jahr 2000 das Verhältnis
zwischen den gesamten unmittelbaren Personalkosten dieser Einheiten sowie deren gesamten
postfachbezogenen Sachkosten und gesamten unmittelbaren Abschreibungen gebildet hat. Die
Klägerin hat weiter ausgeführt, dass sich die Abschreibungen in den betroffenen Einheiten des
UB Filiale im Wesentlichen auf Schalteranlagen, IT-Einrichtungen und Betriebs- und
Geschäftsausstattung sowie in denjenigen des UB Brief im Wesentlichen auf Gebäude, IT-
Einrichtungen und Betriebsausstattung bezogen. Sie hat hierzu jeweils gerundete Beträge
angegeben. Die Klägerin hat ferner dargelegt, dass sie bei den Sachkosten der betroffenen
Einheiten im UB Filiale Aufwendungen für Kassendifferenzen und im UB Brief Ausgaben für
fremdbezogene Leistungen als nicht postfachbezogen unberücksichtigt gelassen hat, so dass im
UB Filiale im Wesentlichen Aufwendungen für Reise- und Fahrtkosten, Dienstbedarf,
Telekommunikation und Energie und Reinigung sowie im UB Brief vor allem Aufwendungen für
Reise- und Fahrtkosten, Dienstbedarf, Dienstkleidung, Telekommunikation, Instandhaltung und
Energie und Reinigung in die Berechnung des Zuschlagswertes eingegangen sind. Auch diese
Angaben hat die Klägerin mit gerundeten Beträgen unterlegt. Diese Darlegungen reichen in
formeller Hinsicht aus. Das Prinzip für die Kalkulation und die Zuordnung der Kosten wird durch
diese Angaben hinreichend verdeutlicht. Die von der Beklagten im Revisionsverfahren erhobene
Forderung nach einer weitaus detaillierteren Aufschlüsselung und letztlich einer Gesamtschau
sämtlicher in dem Unternehmen der Klägerin anfallenden Kosten führt ersichtlich zu weit.
48 Die Zuschläge sind in der von der Klägerin ermittelten Höhe auch materiell angemessen im
Sinne des § 3 Abs. 2 PEntgV und damit Teil der in dieser Vorschrift definierten Kosten der
effizienten Leistungsbereitstellung gemäß § 20 Abs. 1 PostG. Die hierzu von der
Regulierungsbehörde in dem angefochtenen Beschluss und von der Beklagten im
Gerichtsverfahren erhobenen Einwände gehen ins Leere.
49 Die Beklagte gesteht zu, dass das Verfahren, Gemeinkosten im Wege der
Zuschlagskalkulation den Personalkosten zuzuordnen, ein in der betrieblichen Praxis weit
verbreitetes und aus betriebswirtschaftlicher Sicht nicht zu beanstandendes
Kalkulationsverfahren darstellt. Die Methode ist überdies eng mit der auf einem Vollkostenansatz
beruhenden zweigliedrigen Struktur des von der Klägerin zur Genehmigung gestellten Entgelts
verbunden, die die Beklagte, wie bereits ausgeführt, ebenfalls im Grundsatz akzeptiert hat.
Hiernach ist es - noch deutlicher als in dem bereits dargestellten Zusammenhang der
Personalkosten - bereits im Ausgangspunkt verfehlt, wenn die Beklagte die Höhe der von der
Klägerin angesetzten Sach- und Kapitalkosten durch einen Vergleich mit den Ansätzen für diese
Kosten in dem Verfahren aus dem Jahr 2001 in Frage zu stellen sucht. Denn Gegenstand jenes
Verfahrens war anders als hier keine aus einem fixen, sendungsmengenunabhängigen und
einem variablen, sendungsmengenabhängigen Teil zusammengesetzte, auf einem
Vollkostenansatz und in Bezug auf die Gemeinkosten auf einer Zuschlagskalkulation beruhende
Vergütung. Das seinerzeitige Verfahren bezog sich vielmehr auf ein eingliedriges, pro
eingelieferter Sendung bemessenes und an den nach einem Teilkostenansatz bestimmten
Stückkosten orientiertes (Stück-) Entgelt. Systemimmanente Einwendungen gegen die Effizienz
der von der Klägerin als Gemeinkosten geltend gemachten Sach- und Kapitalkosten hat weder
die Beklagte erhoben noch sind diese sonst ersichtlich.
50 cc) Als weitere Art von Gemeinkosten hat die Klägerin für den UB Filiale und den UB Brief in
ihrem Entgeltantrag Kosten der Abteilungsleitung (Filialbezirksleitung bzw. Abteilungsleitung
Auslieferung) ausgewiesen. Sie hat diese als Zuschläge auf sämtliche zuvor dargestellten
Kosten in Höhe von ... % in dem UB Filiale und ... % in dem UB Brief angesetzt. Die
Regulierungsbehörde ist dem nicht gefolgt und hat wiederum in Anlehnung an das Verfahren
aus dem Jahr 2001 nur einen weiteren Zuschlag von ... DM pro eingelieferter Sendung
anerkannt. Dies hat vor dem Oberverwaltungsgericht Bestand gehabt. Hiergegen ist im Ergebnis
nichts zu erinnern.
51 Die Klägerin hat für diese Gemeinkosten bereits die formellen
Genehmigungsvoraussetzungen aus § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 2 PEntgV verfehlt. Sie hat
zwar in dem Entgeltantrag nachvollziehbar beschrieben, dass sie die prozentualen Zuschläge
für die Erhebung dieser Kosten berechnet hat, indem sie nach den Werten der Kosten- und
Ergebnisrechnung für das Jahr 2000 die von ihr als postfachrelevant erachteten Kosten der
Filialbezirksleitung bzw. der Abteilungsleitung Auslieferung in Relation zu den unmittelbaren
Kosten der Leistungserstellung in ihren sämtlichen Filialen - ergänzt um die Vergütungen für die
Agenturen - bzw. in der Auslieferung gesetzt hat.
52 Der Klägerin hätte es jedoch darüber hinaus oblegen, jedenfalls in einem Maße, wie sie es im
Hinblick auf die Zuschläge für Sach- und Kapitalkosten erfüllt hat, die Bestandteile der
Bezugsgrößen für die Zuschlagsberechnung - hier also der Kosten der Filialbezirksleitung bzw.
der Abteilungsleitung Auslieferung einerseits und der unmittelbaren Kosten der
Leistungserstellung andererseits - anzugeben. Dies hat sie versäumt. Weiterhin hat die Klägerin
ungeachtet des von ihr zu Grunde gelegten Vollkostenansatzes sowohl bei der Berechnung der
Zuschläge für Sach- und Kapitalkosten als auch bei der hier in Rede stehenden Berechnung der
Zuschläge für Kosten der Abteilungsleitung jeweils als nicht postfachbezogen eingestufte
Kostenpositionen aus der Kalkulation ausgesondert. Diese Positionen hat sie hier anders als
dort jedoch nicht benannt. In Anbetracht dieser gravierenden Unvollständigkeit der
Kostenunterlagen bestand in dem fristgebundenen Genehmigungsverfahren kein Raum für eine
weitere behördliche Aufklärung.
53 dd) Als dritte Art von Gemeinkosten hat die Klägerin für den UB Filiale und den UB Brief in
ihrem Entgeltantrag Kosten für Leitung und Service durch Zuschläge von ... % bzw. ... % auf die
zuvor ermittelten Kosten geltend gemacht. Die Regulierungsbehörde hat auch diesen Ansatz
verworfen und eine relevante Kostenbelastung durch den von ihr für die Kosten der
Abteilungsleitung zugebilligten Zuschlag von ... DM pro eingelieferter Sendung erfasst gesehen.
Das Oberverwaltungsgericht hat dies nicht beanstandet. Dieses Entscheidungsergebnis hat
Bestand.
54 Dem Entgeltantrag der Klägerin fehlt es wie im Fall der Kosten der Abteilungsleitung an der
nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 2 PEntgV erforderlichen Datengrundlage. Zwar ergibt sich
aus den Darlegungen der Klägerin wieder die von ihr angewandte Methode für die Berechnung
der Zuschläge. Denn nach den Erläuterungen in ihrem Entgeltantrag hat sie hierzu auf der
Grundlage der Kosten- und Ergebnisrechnung des Jahres 2000 die Kosten für Leitung und
Service für die Unternehmensbereiche Filiale und Brief in Bezug zu den gesamten
Wertschöpfungskosten in diesen Bereichen gesetzt.
55 Die Klägerin hat aber auch hier die Bezugsgrößen der Zuschlagskalkulation nicht mit der für
die materielle Kostenprüfung erforderlichen Detailliertheit umschrieben. Für sie war ohne
Weiteres erkennbar, dass sich diese Prüfung in Anbetracht der beträchtlichen Höhe der
ausgeworfenen Gemeinkostenzuschläge vor allem auf die Frage zu erstrecken hatte, ob sich
hinter den als Gemeinkosten behandelten Daten etwa Positionen verbargen, die als
Einzelkosten hätten behandelt werden müssen. Insoweit reicht die Angabe von 21 bzw. 26 in
ihrer Bezeichnung überdies nicht durchweg verständlicher Kostenpositionen für den UB Filiale
bzw. den UB Brief in dem Entgeltantrag nicht aus. Zudem hat die Klägerin wiederum ihrer
Einschätzung nach nicht postfachbezogene Kostenpositionen bei der Berechnung des
Zuschlags nicht berücksichtigt, diese jedoch in offensichtlicher Weise nicht abschließend
benannt und auch insoweit keine tragfähige Grundlage für eine Überprüfung zur Verfügung
gestellt.
56 ee) Die Kosten für die Agenturen hat die Klägerin in ihrem Entgeltantrag auf der Grundlage
der mit ihren Partnern geschlossenen Verträge angesetzt. Der Kostenansatz stimmt in seiner
Struktur mit den Ansätzen für den UB Filiale und den UB Brief insoweit überein, als die Kosten
der Einsortierung von Postfachsendungen variabel bestimmt sind. Demgegenüber wird anders
als bei den eigenen Unternehmensbereichen der Klägerin hinsichtlich der Kosten der Annahme
von Postfachsendungen nicht zwischen einem fixen und einem variablen Kostenbestandteil
unterschieden, sondern nur ein Fixbetrag ausgewiesen. Die Regulierungsbehörde hat den
Kostenansatz der Klägerin für die Agenturen unabhängig von seiner Struktur wegen seiner Höhe
als unvereinbar mit dem Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung bewertet,
weil er die Kosten des Postfachzugangs selbst im Vergleich mit dem gegenüber dem UB Brief
teureren UB Filiale überschreite. Die Behörde hat die Kosten der Agenturen im Wesentlichen
nach den Maßgaben der von ihr für den UB Filiale festgelegten Konditionen berücksichtigt. Das
Oberverwaltungsgericht ist dem beigetreten. Diese Entscheidung kann keinen Bestand haben.
57 Die Klägerin kann die Anerkennung ihrer Kostenansätze für die Agenturen beanspruchen.
Sie hat in formeller Hinsicht nachgewiesen, dass ihr die entsprechenden Kosten auf Grund der
vertraglichen Absprachen mit ihren Partnern entstehen. Materiell können die Kosten nicht als
ineffizient beurteilt werden.
58 Die Argumentation, die Agenturen verursachten nach den Ansätzen der Klägerin höhere
Kosten für den Postfachzugang als die Aufgabenerledigung durch die Klägerin selbst, und sei es
durch den im Vergleich zu dem UB Brief teureren UB Filiale, ist nicht haltbar. Bei einem
abstrakten Vergleich der von der Klägerin für die Agenturen und für den UB Filiale
ausgeworfenen Kostensätze sind die Kosten der Agenturen zwar im Hinblick auf die fixen
Kosten der Annahme höher als diejenigen des UB Filiale. Allerdings ist bereits insoweit zu
berücksichtigen, dass bei den Agenturen keine variablen Kosten der Annahme anfallen. Was die
Kosten der Einsortierung anbelangt, sind die Agenturen dann deutlich günstiger als der UB
Filiale. Zudem hat die Klägerin von der Beklagten unwidersprochen vorgetragen, in der
praktischen Anwendung wirke sich die unterschiedliche Gewichtung von fixen und variablen
Elementen in der Kostenkalkulation für die Agenturen einerseits und für die eigenen
Unternehmensbereiche der Klägerin andererseits dahingehend aus, dass die Kosten in den
Agenturen bereits ab einer Menge von 18 Sendungen pro Einlieferungsvorgang unter
denjenigen des UB Filiale lägen und dass diese Grenze selbst im Hinblick auf den
kostengünstigeren UB Brief immerhin schon bei 72 Sendungen erreicht werde. Diese
Auswirkungen der eigenständigen Kostenkalkulation der Klägerin für die Agenturen sind im
Rahmen des Maßstabs der effizienten Leistungsbereitstellung hinzunehmen.
59 ff) Die unterschiedlichen Kostensätze des UB Filiale, des UB Brief und der Agenturen hat die
Klägerin in ihrem Entgeltantrag gewichtet und zu einem Fixbetrag pro Einlieferungsvorgang und
einem variablen Betrag pro eingelieferter Sendung zusammengeführt. Sie hat für diese
Gewichtung ... Postfächer (... %) dem UB Filiale, ... Postfächer (... %) dem UB Brief und ...
Postfächer (... %) den Agenturen zugewiesen. Die Regulierungsbehörde hat diese Gewichtung
zu Gunsten des kostengünstigeren UB Brief verschoben und die Postfächer nach Art einer
Mischkalkulation zu ... % dem UB Filiale, zu ... % dem UB Brief und zu ... % den Agenturen
zugeordnet. Das Oberverwaltungsgericht hat diese Gewichtung übernommen. Es besteht kein
Anlass für eine Korrektur seitens des Senats.
60 Die Klägerin hat die beantragte, für sie günstige Gewichtung mit dem Schwerpunkt auf dem
UB Filiale nicht mit hinreichenden Nachweisen und Unterlagen im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1
und Abs. 2 PEntgV belegt. Die Regulierungsbehörde hat ihr im Genehmigungsverfahren mit
Schreiben vom 12. Dezember 2001 vorgehalten, sie habe in dem Verfahren aus dem Jahr 2001
dem UB Brief weitaus größeres Gewicht als in dem aktuellen Entgeltantrag beigemessen. Die
Klägerin hat dies mit Schreiben vom 3. Januar 2002 vor allem damit gerechtfertigt, sie habe
nunmehr anders als seinerzeit nicht auf die Postfachanlagen und deren Standort abgestellt,
sondern die Anzahl der Postfächer in den Blick genommen und es für entscheidend erachtet,
welchem Bereich die Kräfte zuzuordnen seien, die die Leistung des Postfachzugangs bezogen
auf die Postfächer tatsächlich erbrächten. Die überwiegende Zahl der briefbetriebenen
Postfächer werde wegen einer bestehenden Verbindung mit einem Filialstandort und der
eingeschränkten Sortierzeiten des Personals des UB Brief faktisch nahezu ausschließlich von
Kräften des UB Filiale betreut. Auf weitere Nachfrage der Regulierungsbehörde in der
mündlichen Verhandlung vom 8. Januar 2002 hin hat die Klägerin mit Schreiben vom 16. Januar
2002 insbesondere Angaben zur Lage der Sortierzeiten in dem UB Brief gemacht, jedoch keinen
näheren Bezug zu bestimmten Mengen von Postfachsendungen hergestellt.
61 Diese Angaben gestatten nur den Schluss, dass die Klägerin durch das Abstellen auf die
Zuordnung des tatsächlich mit dem Postfachzugang befassten Personals zwar ein geeignetes
Kriterium für die Gewichtung der in dem UB Filiale, dem UB Brief und den Agenturen
entstehenden Kosten gefunden haben mag, dass sie dieses aber nicht durch belastbare
Nachweise ausfüllen konnte. Durch den Umstand, dass die Regulierungsbehörde das Kriterium
- wenn auch nicht in dem von der Klägerin beantragten Ausmaß - übernommen hat, wird die
Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt.
62 gg) Als letzte Position hat die Klägerin in ihrem Entgeltantrag einen Gewinnzuschlag von ... %
in Ansatz gebracht. Die Regulierungsbehörde hat diesem Zuschlag die Anerkennung versagt,
das Oberverwaltungsgericht ist dem gefolgt. Diese Entscheidungen sind zu Recht ergangen.
63 Zwar umfasst der Maßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung im Postsektor
nach der ausdrücklichen Bestimmung des § 3 Abs. 2 PEntgV auch einen dem
unternehmerischen Risiko angemessenen Gewinnzuschlag und ist hier vom Ansatz her weiter
gefasst als im Telekommunikationssektor, für den § 32 Abs. 1 Satz 1 TKG 2004 - wie zuvor
schon § 3 Abs. 2 TEntgV - nur eine angemessene Verzinsung des eingesetzten Kapitals
vorsieht. Die Klägerin kann den begehrten Zuschlag jedoch bereits deshalb nicht verlangen, weil
sie im Genehmigungsverfahren keinerlei Nachweise zum Beleg eines entsprechenden
Anspruchs beigebracht, sondern sich auf die Bemerkung beschränkt hat, sie betrachte den
Zuschlag in der genannten Höhe als angemessen.
64 c) Nach alledem ist das der Klägerin zustehende Entgelt wie folgt zu berechnen:
...
65 ...
66 ...
67 ...
68 ...
69 ...
70 ...
71 Im Ergebnis kann die Klägerin danach die Genehmigung eines Entgelts in Höhe von netto
2,04 DM (1,04 €) pro Einlieferungsvorgang und von netto 0,08 DM (0,04 €) pro eingelieferter
Sendung beanspruchen.
72 3. Aus den bisherigen Darlegungen folgt zugleich, dass das Oberverwaltungsgericht, soweit
es in Bezug auf die Gemeinkostenzuschläge für Sach- und Kapitalkosten in dem UB Filiale und
dem UB Brief dem durch den angefochtenen regulierungsbehördlichen Beschluss vom 6.
Februar 2002 nicht erfüllten Genehmigungsanspruch der Klägerin Rechnung getragen hat, die
Sache hätte spruchreif machen und die Beklagte zur Erteilung einer entsprechenden
Genehmigung hätte verpflichten müssen und sich nicht auf den Erlass eines bloßen
Bescheidungsurteils beschränken durfte.
73 Ein Beurteilungsspielraum steht, wie ausgeführt, nicht inmitten. Auch bedarf es für die
Errechnung des der Klägerin zustehenden Entgelts auf der Grundlage der anzuerkennenden
Kostenpositionen keiner neuerlichen Befassung der Regulierungsbehörde.
74 4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Neumann
Büge
Dr. Graulich
Dr. Möller
Hahn