Urteil des BVerwG vom 07.03.2012

Ausschluss der Öffentlichkeit, Chancengleichheit, Einvernahme Von Zeugen, Verteilung der Sitze

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 8 C 7.11

OVG 15 A 860/10

Verkündet

am 7. März 2012

Ende

Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 7. März 2012

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht

Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert,

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. von Heimburg,

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Deiseroth und

die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hauser und Dr. Held-Daab

für Recht erkannt:

Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land

Nordrhein-Westfalen vom 5. November 2010 wird aufge-

hoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Ent-

scheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwie-

sen.

Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung

vorbehalten.

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G r ü n d e :

Die Beteiligten streiten über die Ungültigerklärung der Wahl des Bürgermeisters

sowie der Wahl des Rates der Gemeinde Kalletal vom 30. August 2009 im

Wahlbezirk 130 - Ortsteil Lüdenhausen.

Der Wahlausschuss der Gemeinde Kalletal ermittelte auf seiner Sitzung am

3. September 2009 für die beiden angegriffenen Wahlen die Ergebnisse. Der

Beigeladene zu 1 wurde im Wahlbezirk 130 - Lüdenhausen - direkt in die Ver-

tretung gewählt. Der Beigeladene zu 2 erhielt die Mehrheit bei der Wahl des

Bürgermeisters der Beklagten. Mit Schreiben vom 28. September 2009 legte

der Vorsitzende des SPD-Gemeindeverbandes Kalletal im Namen des Ge-

meindeverbandes beim Wahlleiter der Beklagten gegen die Wahl des Rates

und die Wahl des Bürgermeisters Einspruch ein und beanstandete u.a. unter

Angabe von Zeugen, dass das Wahllokal im Wahlbezirk 130 bei der Ergebnis-

feststellung verschlossen gewesen und die Öffentlichkeit nicht hergestellt wor-

den sei. Auf eine Nachfrage des Gemeindewahlleiters räumten der Wahlvorste-

her und die stellvertretende Wahlvorsteherin ein, dass das Wahllokal nach Ab-

schluss des Wahlvorgangs nicht rechtzeitig wieder geöffnet worden sei. Beide

versicherten, das Wahlergebnis sei zu keiner Zeit der Ergebnisermittlung beein-

flusst worden.

Am 26. November 2009 erklärte der Rat der Beklagten mehrheitlich die Wahlen

des Bürgermeisters und der Vertretung der Gemeinde Kalletal im Wahlbezirk

130 - Lüdenhausen - für ungültig und ordnete zugleich die Durchführung von

Wiederholungswahlen in diesem Wahlbezirk an. Der Ausschluss der Öffentlich-

keit bei der Ermittlung und Feststellung der Wahlergebnisse stelle eine Unre-

gelmäßigkeit nach § 40 Abs. 1 Buchst. b des Gesetzes über die Kommunalwah-

len im Land Nordrhein-Westfalen (KWahlG) dar.

Am 22. Dezember 2009 hat der damalige Vorsitzende des Klägers unter dem

Briefkopf des Gemeindeverbandes beim Verwaltungsgericht Klage gegen den

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Rat der Gemeinde Kalletal erhoben mit dem Ziel, die gefassten Beschlüsse

aufzuheben. Zum Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz bei der Stim-

menauszählung gebe es widersprüchliche Aussagen. Ein Wahlfehler müsse

erheblich sein, um zur Ungültigkeit und Nachholung einer Wahl zu führen. Auch

die SPD vermute keine Manipulationen. Der achtköpfige Wahlvorstand sei par-

teipolitisch ausgewogen besetzt gewesen. Das Mehraugen-Prinzip gewährleiste

hinreichende Neutralität bei der Auszählung. Wiederholungswahlen seien mit

der naheliegenden Gefahr einer Verfälschung des Ergebnisses verbunden.

Der Kläger hat beantragt, den Beschluss der Beklagten vom 26. November

2009 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die Wahl vom 30. August

2009 im Wahlbezirk Lüdenhausen hinsichtlich der Bürgermeisterwahl und der

Ratswahl für gültig zu erklären.

Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen.

Mit Urteil vom 24. Februar 2010 hat das Verwaltungsgericht nach der Einver-

nahme von Zeugen und einer erneuten Auszählung der Stimmzettel des Wahl-

bezirks 130 der Klage stattgegeben. Sie sei als kombinierte Anfechtungs- und

Verpflichtungsklage zulässig. Die Klagebefugnis folge aus § 42 Abs. 2 VwGO.

Der Kläger sei als Leitung einer an den Kommunalwahlen beteiligten Partei ent-

sprechend § 39 KWahlG klageberechtigt. Es bestehe die Möglichkeit, dass die

Wahlvorschläge der CDU bei den Wiederholungswahlen weniger Stimmen er-

ringen und dies zu einer anderen Sitzverteilung im Rat führe oder der Beigela-

dene zu 2 bei einer erneuten Wahl des Bürgermeisters unterliege. Damit liege

eine hinreichende Betroffenheit vor. Die Klage sei auch begründet. Zwar hätten

die Zeugenaussagen zweifelsfrei ergeben, dass ein Verstoß gegen das Öffent-

lichkeitsgebot im Sinne des § 24 Abs. 1 Satz 1 KWahlG vorliege. Die Unregel-

mäßigkeit habe sich aber nicht entscheidend auf das Ergebnis der Wahl aus-

gewirkt. Die erneute Auszählung der Stimmzettel habe zwar einige Abweichun-

gen ergeben, der Ausschluss der Öffentlichkeit sei aber nicht von entscheiden-

dem Einfluss für die Mandatszuteilung gewesen. Damit liege kein kausaler Ver-

fahrensfehler nach § 40 Abs. 1 Buchst. b KWahlG vor.

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Mit Beschluss vom 5. November 2010 hat das Oberverwaltungsgericht das an-

gegriffene Urteil geändert und die Klage abgewiesen. Die Klage sei unzulässig.

Aus der befürchteten Verfälschung des Wahlergebnisses durch eine Wiederho-

lungswahl bei knappem Wahlausgang lasse sich keine Klagebefugnis herleiten.

Es bestünden schon Zweifel, ob der Kläger zum Kreis der Klageberechtigten

gehöre und nicht allein sein Vorstand. Ungeachtet dessen sei aber auch eine

Klage des Vorstands unzulässig. Parteileitungen könnten wie Wahlberechtigte

zulässigerweise nur klagen, wenn sie zuvor Einspruch gegen die Wahl einge-

legt hätten und ihrem Einspruch nicht oder nicht vollständig stattgegeben wor-

den sei. § 39 Abs. 1 Satz 1 KWahlG gewähre lediglich einen Wahlprüfungsan-

spruch, aber kein Recht auf Gültigerklärung einer Wahl. Neben der Aufsichts-

behörde seien die Mandatsträger, die infolge des Wahlprüfungsbeschlusses ihr

Mandat verlören, klagebefugt. Damit bestehe ausreichender Rechtsschutz.

Dass die über die Reserveliste Gewählten grundsätzlich nicht klagebefugt sei-

en, sei unbedenklich, weil ihre Wahl nicht für ungültig erklärt werde und eine

Wiederholungswahl allenfalls mittelbar Auswirkungen auf die Sitzverteilung ha-

be.

Zur Begründung seiner Revision beruft sich der Kläger auf den aus Art. 3 Abs. 1

i.V.m. Art. 21, 28, 38 GG und § 5 PartG abzuleitenden Grundsatz der Chancen-

gleichheit der politischen Parteien. Er sei auch für Kommunalwahlen beachtlich

und gewährleiste den fairen Wettbewerb der Parteien. § 41 KWahlG könne da-

hin ausgelegt werden, dass der Kreis der Klageberechtigten nicht auf diejenigen

beschränkt sei, die nach § 39 Abs. 1 Satz 1 KWahlG erfolglos Einspruch einge-

legt hätten. Mit dem Grundsatz der Chancengleichheit sei unvereinbar, dass

eine Partei gegen die Gültigkeit einer Wahl Einspruch einlegen und bei dessen

Erfolglosigkeit klagen könne, während eine andere Partei, die die Wahl für gül-

tig halte, nicht gegen eine stattgebende Wahlprüfungsentscheidung vorgehen

können solle. Für eine solche Ungleichbehandlung bestehe kein einleuchtender

Grund.

Der Kläger beantragt,

den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land

Nordrhein-Westfalen vom 5. November 2010 zu ändern

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und die Berufung des Rates der Beklagten gegen das Ur-

teil des Verwaltungsgerichts Minden vom 24. Februar

2010 mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass der Be-

schluss des Rates der Beklagten vom 26. November 2009

aufgehoben und die Beklagte verpflichtet wird, den Ein-

spruch des Gemeindeverbandes der SPD gegen die Wah-

len des Bürgermeisters der Beklagten und des Rates der

Beklagten vom 30. August 2009 in vollem Umfang zurück-

zuweisen.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien gebiete nicht, dass eine Par-

tei die Rechtmäßigkeit einer Wahl geltend machen können müsse. Anderenfalls

müsse auch jedem Wahlberechtigten ein solches Recht zustehen, denn die Ein-

spruchsberechtigten gemäß § 39 KWahlG seien gleich zu behandeln. Nach der

bindenden Auslegung des Oberverwaltungsgerichts bestehe kein Anspruch auf

Gültigerklärung der Wahl.

Der Beigeladene zu 1 beantragt ebenfalls,

die Revision zurückzuweisen,

und schließt sich der Begründung der Beklagten an.

Der Beigeladene zu 2 stellt keinen Antrag.

Die Revision des Klägers ist mit dem Ergebnis der Zurückverweisung der Sa-

che an das Oberverwaltungsgericht (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO) begrün-

det. Die Auffassung des Berufungsgerichts, der Kläger sei nicht klagebefugt,

weil das Klagerecht gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 KWahlG nur solchen Parteien

und Wählergruppen zukomme, die gemäß § 39 Abs. 1 KWahlG Einspruch ge-

gen die Gültigkeit der Wahl eingelegt haben, verletzt Bundesrecht.

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1.a) Allerdings kann der Kläger nicht geltend machen, durch die Beschlüsse

des Rates der Beklagten über die Ungültigkeit der Wahlen, bei denen es sich

um rechtsgestaltende Verwaltungsakte handelt (vgl. OVG Münster, Urteil vom

28. November 1980 - 15 A 1660/80 - OVGE 35, 144 <145>), im Sinne des § 42

Abs. 2 Alt. 2 VwGO in eigenen Rechten verletzt zu sein. Um eine Klagebefugnis

nach dieser Norm zu bejahen, ist das Bestehen subjektiver Rechte Vorausset-

zung, § 42 Abs. 2 VwGO begründet sie nicht. Das Berufungsgericht hat sie dem

Landesrecht nicht entnommen, auch aus Bundesrecht ergeben sich derartige

subjektive Rechte des Klägers nicht. Zwar sind danach auch Parteien mit eige-

nen Rechten ausgestattet. Da sie aber selbst weder über aktives noch über

passives Wahlrecht verfügen, kommt ihnen im Wahlprüfungsverfahren keine

subjektive Berechtigung zu.

b) Der Kläger kann auch nicht im Sinne einer Prozessstandschaft die Rechte

der über „seine“ Liste gewählten Ratsmitglieder geltend machen. Das könnte

hier zwar erwogen werden, weil das Berufungsgericht den über eine Reservelis-

te gewählten Ratsmitgliedern ein eigenes Klagerecht abspricht (UA S. 9), zu-

gleich aber selbst - mit Recht - verfassungsrechtliche Zweifel gegen eine

Rechtslage zu erkennen gibt, die darauf hinausläuft, gewählten Listenbewer-

bern jeden Rechtsschutz zu versagen (UA S. 8). Für eine Prozessstandschaft

der die Reserveliste aufstellenden Partei besteht aber kein Anlass; denn die

gewählten Listenbewerber sind selbst klagebefugt. Das ergibt sich aus Bundes-

recht, von dem das Landesrecht nicht abweichen darf (Art. 31 GG).

Zwar obliegt die Ausgestaltung des Kommunalwahlrechts im Einzelnen dem

Landesrecht. Das bundesrechtliche Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2, Art. 28

Abs. 1 Satz 2 GG) gebietet aber, dass gewählte Wahlbewerber nicht nur ihr

Mandat antreten, sondern ihr Mandat im Wahlprüfungsverfahren auch verteidi-

gen dürfen. Dabei gibt es keinen Unterschied danach, ob das Mandat direkt

oder über eine Liste errungen wurde. Zwar mag das Landesrecht - wie in Nord-

rhein-Westfalen - vorsehen, dass ein im Wahlbezirk direkt gewählter Bewerber

sein Mandat unmittelbar durch den Beschluss der Wahlprüfungsbehörde ver-

liert, mit dem die Wahl für ungültig erklärt wird (§ 40 Abs. 3 KWahlG), während

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der über die Reserveliste Gewählte von der Wahlprüfungsentscheidung in dem

Sinne nur mittelbar betroffen wird, dass nach den Ergebnissen der Wiederho-

lungswahl die Verteilung der Sitze aus den Reservelisten neu zu berechnen ist

(§ 42 Abs. 3 KWahlG). Dieser Unterschied führt aber nicht dazu, dass der über

eine Liste Gewählte durch die Ungültigerklärung der Wahl und die Anordnung

einer Wiederholungswahl in seinem passiven Wahlrecht weniger oder anders

betroffen wäre als der in einem Wahlbezirk direkt Gewählte. Beide leiten ihre

demokratische Legitimation aus der ursprünglichen Wahl her. Eine „Wiederho-

lungswahl“ vermittelt eine andere Legitimität, schon weil sie zu einem anderen

- späteren - Zeitpunkt und in Kenntnis der Ergebnisse der ursprünglichen Wahl

stattfindet. Die Möglichkeit einer Verletzung des passiven Wahlrechts besteht

deshalb schon, wenn durch die Anordnung einer Wiederholungswahl das Man-

dat in Frage gestellt wird; die Legitimation des Mandats aus der ursprünglichen

Wahl entfällt bereits, wenn die zugrunde liegende Wahl für ungültig erklärt wird.

c) Die Klagebefugnis des Klägers ergibt sich aber daraus, dass im Sinne von

§ 42 Abs. 2 Alt. 1 VwGO gesetzlich ein anderes bestimmt ist. Gemäß § 40

Abs. 1 KWahlG beschließt die Vertretung der Gemeinde als Wahlprüfungsbe-

hörde über die erhobenen Einsprüche sowie über die Gültigkeit der Wahl von

Amts wegen. Gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 KWahlG kann gegen diesen Beschluss

der Vertretung Klage erhoben werden. Wer - neben der Aufsichtsbehörde - die-

se Klage erheben darf, sagt die Vorschrift nicht. Das Berufungsgericht legt die

Bestimmung dahin aus, dass das Klagerecht denjenigen zusteht, denen § 39

Abs. 1 Satz 1 KWahlG auch das Einspruchsrecht gegen die Gültigkeit der Wahl

einräumt, also auch den Parteien und Wählergruppen, die an der Wahl teilge-

nommen haben. Dagegen ist nichts zu erinnern. Bundesrecht gebietet zwar

nicht, Parteien und Wählergruppen das Klagerecht gegen Beschlüsse der

Wahlprüfungsbehörde über die Gültigkeit einer Kommunalwahl zu gewähren,

steht dem aber auch nicht entgegen.

Die einschränkende Auslegung des Berufungsgerichts, dass dieses Klagerecht

nur solchen Parteien zusteht, die auch gemäß § 39 KWahlG Einspruch einge-

legt haben, verletzt jedoch Bundesrecht. Denn sie führt dazu, dass zwar die

angestrebte Ungültigerklärung einer Wahl vor dem Verwaltungsgericht weiter

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verfolgt, nicht aber die Gültigkeit der Wahl verteidigt werden kann. Das

missachtet den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien, der seine

Grundlage in Art. 21 Abs. 1 GG findet und sich als Bestandteil der demokrati-

schen Grundordnung von selbst versteht (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. April 1952

- 2 BvH 1/52 - BVerfGE 1, 208 <242>). Er ergibt sich aus der Bedeutung, die

der Freiheit der Parteigründung und dem Mehrparteienprinzip für die freiheitli-

che Demokratie zukommt, und aus dem vom Grundgesetz gewollten freien und

offenen Prozess der Meinungs- und Willensbildung des Volkes. Inhaltlich ver-

langt der Grundsatz der Chancengleichheit, dass jeder Partei, jeder Wähler-

gruppe und ihren Wahlbewerbern grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im

gesamten Wahlverfahren eingeräumt werden. Auf Landesebene folgt das Recht

der Parteien auf Chancengleichheit bei Wahlen aus ihrem in Art. 21 Abs. 1 GG

umschriebenen verfassungsrechtlichen Status, der unmittelbar auch für die

Länder gilt und Bestandteil der Landesverfassungen ist (BVerfG, Urteil vom

13. Februar 2008 - 2 BvK 1/07 - BVerfGE 120, 82 <104> m.w.N.).

Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit hängt eng mit den

Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zusammen, die ihre

Prägung durch das Demokratieprinzip erfahren. Deshalb ist in diesem Bereich

- ebenso wie bei der durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der

Wahl verbürgten gleichen Behandlung der Wähler - Gleichheit in einem strikten

und formalen Sinn zu fordern (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Februar 2008 a.a.O.

<105>; BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2008 - BVerwG 8 C 1.08 - BVerwGE

132, 166 <174 f.> = Buchholz 415.10 KommWahlR Nr. 7). Der Grundsatz der

Chancengleichheit unterliegt zwar keinem absoluten Differenzierungsverbot,

wegen der strikten und formalen Gleichheit hat der Gesetzgeber aber nur einen

eng bemessenen Spielraum für Differenzierungen (Urteil vom 22. Oktober 2008

a.a.O. <175>).

Beherrscht der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien das gesamte

Wahlverfahren, so gilt er auch im Verfahren der Wahlprüfung einschließlich ei-

nes sich hieran anschließenden Rechtsstreits. Es mag offen bleiben, ob des-

halb Parteien und Wählergruppen durch das jeweilige Verfahrens- und Prozess-

recht in jeder Hinsicht gleichgestellt sein müssen oder ob Besonderheiten, die

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etwa mit der jeweiligen Rolle im Verfahren (als Kläger, als Beigeladener, als

Rechtsmittelführer usw.) verbunden sind, Rechnung getragen werden kann. Der

Grundsatz der Chancengleichheit ist jedoch berührt, wenn Verfahrensrechte

zuerkannt oder vorenthalten werden und dies die Möglichkeiten der Parteien

betrifft, ihre Rolle im politischen Prozess, namentlich bei der Wahl, wirksam zur

Geltung zu bringen. So liegt es, wenn das jeweilige Wahlrecht - wie hier das

Kommunalwahlrecht in Nordrhein-Westfalen - den Parteien und Wählergruppen

nicht nur das Recht einräumt, Wahlvorschläge einzureichen (§§ 15 ff. KWahlG),

sondern auch das Recht, gegen die Wahl Einspruch einzulegen oder gegen ei-

nen Beschluss der Wahlprüfungsbehörde über die Gültigkeit der Wahl Klage zu

erheben. Dies eröffnet den Parteien die Möglichkeit, ihre Rolle im politischen

Prozess im Wahlprüfungsverfahren fortzusetzen. Der Grundsatz der Chancen-

gleichheit der Parteien gebietet dann im Verfahren der Wahlprüfung die strikte

Waffengleichheit der konkurrierenden Parteien.

Damit ist nicht vereinbar, Parteien und Wählergruppen, die an einer Kommu-

nalwahl teilgenommen haben und die die Wahl für ungültig halten, das Recht

einzuräumen, gegen die Entscheidung der Wahlprüfungsbehörde, mit der die

Wahl für gültig erklärt wird, Klage zu erheben, zugleich aber anderen Parteien

und Wählergruppen, die die Wahl für gültig halten, ein Klagerecht gegen die

Entscheidung der Wahlprüfungsbehörde, mit der die Wahl für ungültig erklärt

wird, zu versagen. Sachliche Gründe, welche diese Ungleichbehandlung aus-

nahmsweise rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich.

Das Berufungsgericht verweist auf den Umstand, dass das Landesrecht nur

den Anspruch vorsieht, eine Wahl für ungültig zu erklären (§ 39 Abs. 1 Satz 1

i.V.m. § 40 Abs. 1 Buchst. a bis c KWahlG), dass es jedoch einen gegenläufi-

gen Anspruch, die Wahl für gültig zu erklären, keinem Verfahrensbeteiligten

einräumt (§ 40 Abs. 1 Buchst. d KWahlG), und knüpft hieran die Schlussfolge-

rung, dass nur klagen dürfe, wer zuvor - erfolglos - Einspruch gegen die Wahl

erhoben habe. Dies vermag nicht zu überzeugen. Richtig und naheliegend ist,

dass Einspruch gegen die Wahl nur einlegen darf, wer die Wahl für fehlerhaft

und deshalb für ungültig hält; wer die Wahl hingegen für einwandfrei erachtet,

hat keinen Anlass zu einem Einspruch. Schon deshalb verbietet sich aber, hie-

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raus Folgerungen auch für die Befugnis abzuleiten, den Beschluss der Wahl-

prüfungsbehörde über die Gültigkeit der Wahl zur gerichtlichen Überprüfung zu

stellen. Eine solche Folgerung beschränkt das Klagerecht von vornherein auf

den Angreifer, schließt aber den Verteidiger der Wahl aus, ohne für diese Un-

gleichbehandlung einen anderen Grund als eben den des vorgängigen Ein-

spruchs anzuführen.

Auch der Hinweis der Beklagten auf die Besonderheiten des Wahlprüfungs-

rechts vermag die Ungleichbehandlung der Parteien nicht zu rechtfertigen.

Richtig ist, dass das Wahlprüfungsrecht bei Bundestags- ebenso wie bei Land-

tags- und Kommunalwahlen ein weitgehend objektiviertes Verfahren ist, das auf

eine rasche Klärung der Gültigkeit einer Wahl zielt, um so die Legitimations-

grundlage der gewählten Vertretungskörperschaft und der von ihr gefassten

Beschlüsse möglichst zu sichern. Aus diesem Grunde können auch Einspruchs-

und Klagerechte - jedenfalls jenseits der Wahrnehmung subjektiver Wahlrech-

te - beschränkt oder gar ausgeschlossen werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom

12. Dezember 1991 - 2 BvR 562/91 - BVerfGE 85, 148 <159>). Das rechtfertigt

aber nicht, den Kreis der Klageberechtigten ungleich zu beschränken. Die mit

der Inanspruchnahme von Einspruchs- und Klagerechten zwangsläufig verbun-

denen Verzögerungen bei der endgültigen Feststellung des Wahlergebnisses

nimmt der Gesetzgeber in Kauf, wenn er solche Rechte einräumt. Eine unglei-

che Verkürzung dieser Klagerechte kann nicht mit der Erwägung gerechtfertigt

werden, deren Wahrnehmung koste zuviel Zeit.

Die Beklagte hat schließlich vorgebracht, die Parteien dürften gegenüber den

Wahlberechtigten nicht privilegiert werden, schon weil beide Gruppen in § 39

Abs. 1 KWahlG nebeneinander gestellt seien; auch Wahlberechtigte dürften

aber nur klagen, um einen vorherigen Einspruch weiter zu verfolgen; wenn das

Klagerecht für Parteien auf Beschlüsse der Wahlprüfungsbehörde ausgedehnt

werde, welche die Wahl für ungültig erklären, dann müsse dies auch für alle

Wahlberechtigten gelten, was aber dem Ziel einer Konzentration und Beschleu-

nigung des Wahlprüfungsverfahrens zuwiderlaufe. Auch damit wird ein tragfähi-

ger Grund für eine Verschiedenbehandlung der Parteien nicht dargetan. Die

Beklagte verkennt schon, dass für die gebotene Gleichbehandlung der Parteien

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untereinander die Behandlung anderer Verfahrensbeteiligter - und damit auch

diejenige der Wahlberechtigten - unerheblich ist. Richtig ist, dass für eine unter-

schiedliche Behandlung von Parteien und Wählergruppen einerseits und von

Wahlberechtigten andererseits sachliche Gründe bestehen müssen; das folgt

freilich nicht aus dem Gebot der Chancengleichheit der Parteien, sondern aus

dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Solche sachlichen Gründe

bestehen aber. Zum einen ergibt sich ein Klagerecht der Wahlberechtigten in

bestimmtem Umfang schon aus ihrem aktiven und passiven Wahlrecht. Wenn

das Kommunalwahlrecht Wahlberechtigten auch unabhängig hiervon ein wei-

tergehendes Einspruchs- und Klagerecht einräumt - was vielfach an den Nach-

weis eines Unterstützerquorums gebunden wird -, so muss sich auch dies nicht

zwangsläufig an den Einspruchs- und Klagerechten der Parteien und Wähler-

gruppen orientieren. Der Gesetzgeber kann nämlich - zum anderen - bei der

Zubilligung von Verfahrensrechten im Wahlprüfungsverfahren in Rechnung stel-

len, dass den Parteien und Wählergruppen eine besondere Bedeutung für die

politische Willensbildung des Volkes und eine besondere Funktion in der parla-

mentarischen Demokratie zukommt.

§ 41 Abs. 1 Satz 1 KWahlG ist für die nach allem gebotene Gleichbehandlung

der Parteien und Wählergruppen bei der Eröffnung der Klage gegen den Be-

schluss der Wahlprüfungsbehörde offen. Verfassungsrechtliche Bedenken ge-

gen die Vorschrift bestehen daher nicht; einer Vorlage an das Bundesverfas-

sungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG bedarf es nicht. Mit seiner einschränken-

den Auslegung der genannten Vorschrift verletzt das Berufungsgericht jedoch

Bundesrecht; seine Entscheidung über die Berufung des Klägers kann deshalb

keinen Bestand haben.

2. Da sich das Berufungsgericht mit den weiteren Fragen des Verfahrens noch

nicht befasst hat, war sein Beschluss aufzuheben und die Sache zur anderwei-

tigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1

Nr. 2 VwGO). Dabei wird das Berufungsgericht zu beachten haben, dass seine

- nicht entscheidungstragend - geäußerte Auffassung, der Kläger gehöre als

„CDU-Gemeindeverband“ von vornherein nicht zum Kreis der Klageberechtig-

ten, klageberechtigt sei vielmehr nur der Vorstand eines Gebietsverbandes ei-

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ner Partei, mit Bundesrecht nicht vereinbar ist. Aus § 11 Abs. 3 Satz 2 PartG

i.V.m. § 26 Abs. 1 Satz 2 und 3 BGB ergibt sich, dass der Vorstand den Ge-

bietsverband vertritt. Eine solche Vertretung erfolgt aber immer im Namen und

für den Gebietsverband der Partei. Dieser kann gemäß § 61 Nr. 2 VwGO nach

Maßgabe der Satzung der Partei unter seinem Namen klagen und verklagt wer-

den. Mit der Regelung ihrer Vertretung in § 11 Abs. 3 PartG werden keine eige-

nen Rechte des Vorstandes begründet. Hiervon will § 41 Abs. 1 Satz 1 i.V.m.

§ 39 Abs. 1 Satz1 KWahlG nicht abweichen; das Berufungsgericht verweist

vielmehr selbst auf § 11 PartG und § 26 BGB.

Darüber hinaus wird das Berufungsgericht vor einer Entscheidung in der Sache

den SPD-Gemeindeverband beizuladen haben (§ 65 Abs. 2 VwGO entspr.).

Zwar begründet die Wahlprüfung kein Rechtsverhältnis, an dem die einspruch-

führende Partei mit eigenen Rechten beteiligt wäre. Wenn aber das jeweilige

Wahlprüfungsrecht auch Parteien das Recht einräumt, den Beschluss der

Wahlprüfungsbehörde über die Gültigkeit der Wahl mit der Klage anzufechten,

dann setzt sich die gebotene Waffengleichheit der Parteien im gerichtlichen

Verfahren dahin fort, dass die einspruchführende Partei, wenn sie nicht Klägerin

ist, dann jedenfalls als Dritte am Prozess zu beteiligen ist; über die Klage und

über ihren Einspruch kann nur einheitlich entschieden werden.

Ob die Verletzung des Öffentlichkeitsgrundsatzes zur Ungültigerklärung der

Wahl führt, wird das Berufungsgericht nach Maßgabe des Landeswahlrechts zu

entscheiden haben. Dabei wird es berücksichtigen, dass sowohl nach Bundes-

recht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Dezember 1991 a.a.O. <158 f., 160 f.>)

als auch nach nordrhein-westfälischem Landesrecht (vgl. OVG Münster, Urteil

vom 22. Februar 1991 - 15 A 1518/90 - OVGE 42, 152 <156>) die abstrakte

Möglichkeit von Manipulationen nicht ausreicht, um die Wahl für ungültig zu er-

klären. Vielmehr muss in jedem Fall ein Einfluss auf die Mandatsverteilung

möglich erscheinen; es muss also ermittelt werden, ob die festgestellten Mängel

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im konkreten Fall Auswirkungen auf das Wahlergebnis und darüber hinaus auf

die Zuteilung von Mandaten haben konnten.

Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert

Dr. von Heimburg

Dr. Deiseroth

Dr. Hauser

Dr. Held-Daab

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 15 000 €

festgesetzt.

Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert

Dr. von Heimburg

Dr. Deiseroth

Dr. Hauser

Dr. Held-Daab

Sachgebiet:

BVerwGE:

Kommunalwahlrecht

Fachpresse:

Rechtsquellen:

Art. 21, 20, 28

VwGO

§ 42 Abs. 2

KWahlG NRW

§§ 39, 41

Stichworte:

Bürgermeisterwahl; Chancengleichheit; Chancengleichheit der Parteien; Demo-

kratieprinzip; Differenzierungsgrund, sachlicher; Einspruch; Einspruchsrecht;

Gemeindeverband; Klagebefugnis; Kommunalwahl; Parteien; Parteivorstand;

Ungültigerklärung; Waffengleichheit; Wahlbewerber; Wahlergebnis; Wahlprü-

fung; Wahlprüfungsverfahren; Wiederholungswahl.

Leitsatz:

Wenn der Gesetzgeber Parteien und Wählergruppen, die an einer Kommunal-

wahl teilgenommen haben, im Wahlprüfungsverfahren das Recht einräumt, ge-

gen die Gültigkeit der Wahl Einspruch einzulegen und diesen mit einer Klage

fortzuführen, steht die Klagebefugnis im Fall der Ungültigerklärung der Wahl

auch einer Partei zu, die keinen Einspruch eingelegt hat, weil sie die Wahl für

gültig hält (Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien).

Urteil des 8. Senats vom 7. März 2012 - BVerwG 8 C 7.11

I. VG Minden vom 24.02.2010 - Az.: VG 3 K 3343/09 -

II. OVG Münster vom 05.11.2010 - Az.: OVG 15 A 860/10 -