Urteil des BVerwG vom 29.10.2013

Rechtliches Gehör, Gebot der Erforderlichkeit, Satzung, Wertausgleich

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 8 BN 2.13

VGH 21 N 10.2960

In der Normenkontrollsache

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hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 29. Oktober 2013

durch den Vizepräsidenten des Bundesverwaltungsgerichts

Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert

und die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Held-Daab

und Dr. Rudolph

beschlossen:

Das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom

26. Februar 2013 ergangene Urteil des Bayerischen

Verwaltungsgerichtshofs wird aufgehoben.

Der Rechtsstreit wird zur anderweitigen Verhandlung und

Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückver-

wiesen.

Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung

vorbehalten.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf

15 000 € festgesetzt.

G r ü n d e :

Der Antragsteller ist selbstständiger Rechtsanwalt und Pflichtmitglied der Baye-

rischen Rechtsanwalts- und Steuerberaterversorgung (der Antragsgegnerin). Er

wendet sich gegen die Neunte Satzung zur Änderung der Satzung der Antrags-

gegnerin vom 7. Dezember 2009, durch die u.a. mit Wirkung zum 1. Januar

2010 die Regelaltersgrenze für den Anspruch auf Altersruhegeld von der Voll-

endung des 63. Lebensjahrs auf die Vollendung des 67. Lebensjahrs und die

Altersgrenze für den Bezug des vorgezogenen Altersruhegeldes vom vollende-

ten 60. auf das vollendete 62. Lebensjahr angehoben worden ist.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat den Normenkontrollantrag des An-

tragstellers abgelehnt. Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Antragstel-

lers.

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Die Beschwerde hat Erfolg. Der Sache kommt zwar nicht die geltend gemachte

grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu. Auch die

vom Antragsteller hilfsweise begehrte Umdeutung in eine Divergenzrüge führt

nicht zur Zulassung der Revision. Das angegriffene Urteil beruht jedoch auf

dem gerügten Verfahrensmangel unzureichender Sachaufklärung, soweit der

Verwaltungsgerichtshof die dem Verwaltungsrat zum Satzungsbeschluss in der

Sitzung vom 26. Oktober 2009 vorgelegten schriftlichen Unterlagen zu den al-

ternativen Möglichkeiten der finanziellen Sicherung des Versorgungssystems

nicht beigezogen hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 86 VwGO).

1. Die mit der Beschwerde erhobenen Grundsatzrügen werden den Darle-

gungsanforderungen gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1, § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO

nicht gerecht. Danach muss die Beschwerdebegründung eine bestimmte,

höchstrichterlich noch ungeklärte und für die Revisionsentscheidung erhebliche

Rechtsfrage des revisiblen Rechts aufwerfen, der eine allgemeine, über den

Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt, und diese Voraussetzungen

substantiiert dartun (Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 -

Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14). Das ist hier nicht geschehen.

a) Die erste vom Antragsteller für rechtsgrundsätzlich gehaltene Frage,

„Wird eine im Kapitaldeckungsprinzip erworbene Versor-

gungsanwartschaft, die allein auf einer Beitragszahlung

des Mitglieds beruht und satzungsmäßig in der Beitrags-

höhe, dem Verrentungssatz und den Bezugs- bzw. Leis-

tungszeitpunkt definiert ist, bereits dem Mitglied privat-

nützig zugeordnet und seiner persönlichen Verfügungsbe-

fugnis unterworfen, so dass sie damit eine bestehende

Eigentumsposition im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG

darstellt?“,

bedarf keiner Klärung in einem Revisionsverfahren. Dass eine kapitalgedeckte

berufsständische Versorgungsanwartschaft in den Schutzbereich des Art. 14

Abs. 1 GG fällt, ergibt sich bereits aus der gefestigten bisherigen Rechtspre-

chung zum Eigentumsschutz von Anwartschaften, die maßgeblich auf persönli-

cher eigener Leistung beruhen. Soweit die Frage sinngemäß darüber hinaus

geklärt wissen will, ob die Eigenfinanzierung eine in kapitalgedeckte Anwart-

schaften eingreifende Inhalts- und Schrankenbestimmung ausschließt, ist sie

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bereits anhand der üblichen Methoden der Verfassungsauslegung und der ein-

schlägigen Rechtsprechung ohne Weiteres - verneinend - zu beantworten.

Sämtliche Eigentumspositionen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 GG sind einer In-

halts- und Schrankenbestimmung zugänglich, da die Eigentumsgarantie ein

normgeprägtes Grundrecht ist; Inhalt und Schranken jeder Eigentumsposition

sind daher stets durch Rechtsschutz zu definieren, ohne dass ein absoluter Be-

standsschutz garantiert wäre. Die Eigenfinanzierung der Anwartschaft erhöht

lediglich die verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine in den bisherigen

Rechtsbestand eingreifende Inhalts- und Schrankenbestimmung und begrenzt

damit den Gestaltungsspielraum des Normgebers (BVerfG, Kammerbeschluss

vom 31. August 2005 - 1 BvR 1776/97 - BVerfGK 4, 46 bis 49 und Be-

schluss vom 27. Februar 2007 - 1 BvL 10/00 - BVerfGE 117, 272; BVerwG, Ur-

teil vom 21. September 2005 - BVerwG 6 C 3.05 - Buchholz 11 Art. 14 GG

Nr. 350; Beschlüsse vom 16. April 2010 - BVerwG 8 B 118.09 - USK 2010, 45

und vom 13. April 2012 - BVerwG 8 B 86.11 - Buchholz 430.4 Versorgungsrecht

Nr. 54). Davon geht im Übrigen auch das angegriffene Urteil aus.

b) Soweit der Antragsteller weiterhin folgende Frage als grundsätzlich klärungs-

bedürftig aufwirft,

„Genügt Art. 10 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Ziff. 5 VersoG den

verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Ermächti-

gungsgrundlage im Sinne der Wesentlichkeitsrechtspre-

chung zur hinreichenden Bestimmtheit über Inhalt und

Reichweite der Ermächtigung, indem es den Regelungs-

inhalt der Satzungen lediglich mit den Begriffen, Voraus-

setzungen, Art und Höhe sowie Erlöschen der Ansprüche

bezeichnet?“,

rechtfertigt auch diese Frage nicht die Zulassung der Revision. Ob die dem

Landesrecht zuzurechnende Bestimmung des § 10 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Nr. 5

VersoG mit höherrangigem Verfassungsrecht vereinbar ist, ist in erster Linie

eine Frage der Auslegung und Anwendung irrevisiblen Landesrechts. Die Rüge,

das maßgebliche Landesrecht verstoße gegen höherrangiges Bundesrecht

- namentlich Bundesverfassungsrecht - rechtfertigt die Grundsatzrevision nur

dann, wenn sie auf eine klärungsbedürftige Frage des Bundesrechts führt, nicht

dagegen, wenn lediglich der Inhalt des Landesrechts angezweifelt wird (stRspr;

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Beschluss vom 5. Juni 1997 - BVerwG 1 B 104.97 - Buchholz 430.4 Versor-

gungsrecht Nr. 37). Die Beschwerde legt jedoch eine klärungsbedürftige Frage

des Bundesrechts in einer den Darlegungserfordernissen des § 133 Abs. 3

Satz 1 VwGO genügenden Weise nicht dar.

c) Des Weiteren erachtet der Antragsteller für grundsätzlich klärungsbedürftig:

„Deckt eine Ermächtigungsgrundlage zur Einführung eines

Versorgungswerks mit der Satzungsregelung über Vo-

raussetzungen, Art und Höhe sowie Erlöschen der An-

sprüche auch die spätere grundlegende Abänderung einer

einmal getroffenen Satzungsregelung und damit einher-

gehend die inhaltliche Neuregelung bereits entstandener

Anwartschaften?“

Diese Fragestellung nimmt nicht zur Kenntnis, dass der Verwaltungsgerichtshof

in Auslegung und Anwendung des Landesrechts davon ausgegangen ist, dass

die Neunte Änderungssatzung der Antragsgegnerin, die im Wesentlichen eine

Neuregelung der Altersversorgung der Pflichtmitglieder der durch Anhebung der

Altersgrenzen einschließlich Übergangsregelungen für bestimmte Mitglieder-

gruppen beinhaltet, von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des Art. 10

Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Nr. 5 VersoG gedeckt ist. Dass sich insoweit eine Proble-

matik des revisiblen Rechts stellen könnte, zeigt die Beschwerde nicht auf. Der

Antragsteller zeigt auch nicht auf, dass im Hinblick auf die Maßstäbe zur Über-

prüfung der Auslegung bundesrechtlicher Klärungsbedarf bestehen könnte.

2. Die vom Antragsteller begehrte „Umdeutung“ seiner Grundsatzrügen in Di-

vergenzrügen kann ebenfalls nicht zur Zulassung der Revision führen. Dem

Vorbringen zur grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache ist nicht zu ent-

nehmen, dass das angegriffene Urteil einen bestimmten entscheidungstragen-

den Rechtssatz aufgestellt hätte, der einem ebensolchen, in einer Divergenz-

entscheidung aufgestellten Rechtssatz zur Anwendung derselben Rechtsnorm

widerspräche. Vielmehr geht die Beschwerdebegründung in ihren Ausführun-

gen zur Grundsatzrüge davon aus, die aufgeworfenen Fragen seien in der

höchstrichterlichen Rechtsprechung noch nicht geklärt.

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3. Das angegriffene Urteil leidet jedoch an einem der gerügten Verfahrensmän-

gel im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO und kann darauf beruhen.

a) Die geltend gemachte Verletzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht (§ 86

Abs. 1 VwGO) liegt vor. Die Bildung der richterlichen Überzeugung nach § 108

Abs. 1 Satz 2 VwGO setzt eine ausreichende Erforschung des Sachverhalts

nach § 86 Abs. 1 VwGO voraus, d.h., dass das Gericht alle vernünftigerweise

zu Gebote stehenden Möglichkeiten einer Aufklärung des nach seiner materiell-

rechtlichen Rechtsauffassung für seine Entscheidung erheblichen Sachverhalts

ausschöpft, die geeignet sein können, die für die Entscheidung erforderliche

Überzeugung des Gerichts zu begründen.

Die Beschwerde rügt insoweit zu Recht, dass es der Verwaltungsgerichtshof

unterlassen hat, die im Protokoll der Verwaltungsratssitzung vom 26. Oktober

2009 angeführten schriftlichen Unterlagen zu Alternativmodellen einschließlich

der Tischvorlagen 1 und 2 zum Tagesordnungspunkt 7 (Entwürfe zu der Neun-

ten Änderungssatzung vom 7. Dezember 2009 in den Varianten „Zuschlagsmo-

dell“, „Stufenmodell“ und „Mischmodell“) beizuziehen.

Der Verwaltungsgerichtshof ist materiell-rechtlich davon ausgegangen, dass

dem Satzungsgeber bei der Bestimmung des Inhalts und der Schranken ren-

tenversicherungsrechtlicher Positionen zur Sicherung der Funktions- und Leis-

tungsfähigkeit des Versorgungssystems ein Gestaltungsspielraum zukommt,

der sich in dem Maße verengt, in dem Versorgungsansprüche oder Versor-

gungsanwartschaften durch den personalen Bezug des Anteils eigener Leistun-

gen des Versicherten geprägt sind. Die Befugnis, Rentenansprüche oder -an-

wartschaften zu beschränken, sieht das Berufungsgericht durch die Anforde-

rung begrenzt, dass dies einem Gemeinwohlzweck dient und dem Grundsatz

der Verhältnismäßigkeit entspricht (BVerwG, Urteil vom 21. September 2005

a.a.O., Beschluss vom 13. April 2012 a.a.O.).

Dennoch hat der Verwaltungsgerichtshof es abgelehnt, die für die Beurteilung

der Erforderlichkeit der Satzungsänderung relevanten Unterlagen zu den Ent-

würfen der Neunten Änderungssatzung in den Varianten „Zuschlagsmodell“,

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„Stufenmodell“ und „Mischmodell“ beizuziehen. Von dieser Aufklärungsmaß-

nahme, die der Antragsteller im Termin zur mündlichen Verhandlung beantragt

hat, durfte das Berufungsgericht nicht schon wegen seiner sehr zurückhalten-

den Bestimmung der Rechtsgrenzen des Ermessens des Satzungsgebers ab-

sehen. Denn ungeachtet seiner Ausführungen dazu hat der Verwaltungsge-

richtshof am Gebot der Erforderlichkeit festgehalten und es - zutreffend - dahin

konkretisiert, dass eine Maßnahme nicht erforderlich ist, wenn es ein mindes-

tens ebenso geeignetes milderes Mittel gibt. Er hat deshalb konsequent maß-

geblich darauf abgestellt, ob die als Alternativen in Betracht kommenden Model-

le wie etwa eine Ruhegeldkürzung oder eine Beitragserhöhung ebenso geeig-

net und für die Mitglieder im Ergebnis weniger belastend gewesen wären als die

beschlossene Satzungsänderung. In der Subsumtion hat er sich jedoch mit der

Mutmaßung begnügt, die Belastung durch Alternativmaßnahmen wäre „wohl

vergleichbar“ gewesen. Dies konnte nicht die auch nach seiner Rechtsauffas-

sung erforderlichen Feststellungen zur Geeignetheit und zu den Belastungswir-

kungen der in der Sitzung des Verwaltungsbeirats am 26. Oktober 2009 zur

Wahl gestellten Alternativen ersetzen. Da sich aus dem Sitzungsprotokoll inso-

weit keine hinreichenden Anhaltspunkte ergeben, war eine Beiziehung der An-

lagen und Tischvorlagen zum betreffenden Tagesordnungspunkt 7 unumgäng-

lich.

b) Bezüglich der Anhebung der Regelaltersgrenze von der Vollendung des

63. Lebensjahrs auf die Vollendung des 65. Lebensjahrs ist dagegen weder ein

Aufklärungsmangel noch eine Verletzung des Rechts auf rechtliches Gehör

substantiiert dargelegt. Insoweit übersieht die Beschwerdebegründung, dass

der Prüfung von Verfahrensmängeln die materiell-rechtliche Auffassung der

Vorinstanz zugrunde zu legen ist. Der Verwaltungsgerichtshof ist erkennbar

davon ausgegangenen, dass die Verhältnismäßigkeit und damit auch die Ge-

eignetheit und Erforderlichkeit der Konsolidierungsmaßnahmen in Bezug auf die

Satzungsänderung in ihrer Gesamtheit zu prüfen ist, so dass nicht auf einzelne

der aufeinander bezogenen Teilregelungen abgestellt werden kann. Nach die-

ser Auffassung kam es nicht darauf an, ob die Erhöhung der Regelaltersgrenze,

soweit sie eine Anhebung von der Vollendung des 63. auf die Vollendung des

65. Lebensjahrs vorsah und - nur - insoweit mit vollem Wertausgleich verbun-

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den war, zum Erreichen des Regelungszwecks nicht beitragen konnte. Zum

einen trug aus der Sicht des Verwaltungsgerichtshofs zur Geeignetheit schon

bei, dass auch eine Anhebung mit Wertausgleich zumindest die Fälligkeit ver-

schob. Zum anderen war aus seiner Sicht entscheidend, dass die weitere, nur

für die mittleren Jahrgänge abgestufte Anhebung der Regelaltersgrenze auf die

Vollendung des 67. Lebensjahrs nicht durch Wertausgleich kompensiert wurde.

Die relative Begünstigung der mittleren und älteren Jahrgänge erscheint aus

der materiell-rechtlichen Sicht des Berufungsgerichts als differenzierende Rege-

lung zur Wahrung des Vertrauensschutzes und nicht als Beleg der Ungeeignet-

heit der Satzungsänderung insgesamt. Der Verwaltungsgerichtshof hat deshalb

zum Vortrag des Antragstellers in dem angefochtenen Urteil (vgl. S. 18 Urteils-

abdruck) ausgeführt: „Zum Ausgleich für die Anhebung der Regelaltersgrenze

auf das 65. Lebensjahr werden ihre vor dem 1. Januar 2010 erworbenen An-

wartschaften einmalig zum 1. Januar 2010 um einen versicherungsmathemati-

schen Zuschlag von 11,81 % erhöht. Auch dieser Zuschlag verringert die Belas-

tung für die zum Zeitpunkt der Neustrukturierung der Altersversorgung bereits

existenten Anwartschaftsberechtigten erheblich und trägt wesentlich zur Ange-

messenheit der neuen Regelungen bei.“ Wegen dieser Berücksichtigung des

Vorbringens liegt keine Verletzung des Rechts auf rechtliches Gehör vor.

c) Die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, das Versorgungssystem des

Antragsgegners weise auch Elemente der Solidarität und des sozialen Aus-

gleichs auf, beruht ebenfalls nicht auf den vom Antragsteller gerügten Verfah-

rensmängeln. Der Verwaltungsgerichtshof stützt diese Einschätzung nicht auf

Tatsachenfeststellungen, sondern auf eine Auslegung der Satzung des An-

tragsgegners, insbesondere der Bestimmungen zur Versorgung bei Berufsun-

fähigkeit und zur Hinterbliebenenversorgung. Die Auslegung irrevisiblen Lan-

desrechts, zu dem die Satzung zählt, kann nicht mit Verfahrensrügen angegrif-

fen werden.

Im Interesse der Verfahrensbeschleunigung macht der Senat von der Möglich-

keit Gebrauch, gemäß § 133 Abs. 6 VwGO durch Beschluss das angegriffene

Urteil aufzuheben und den Rechtsstreit zur anderweitigen Verhandlung und

Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3 GKG, § 52 Abs. 1 GKG.

Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert Dr. Held-Daab Dr. Rudolph