Urteil des BVerwG vom 10.09.2015

Verordnung, Öffentliche Sicherheit, In Verkehr Bringen, Kommission

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 7 C 10.14

OVG 3 Bf 5/12

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 10. September 2015

durch die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und Schipper

und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt, Dr. Keller und

Dr. Schemmer

beschlossen:

Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht wird

ausgesetzt.

Der Gerichtshof der Europäischen Union wird um Klärung

folgender Frage im Wege der Vorabentscheidung gemäß

Art. 267 AEUV gebeten:

Ist Artikel 5 REACH-Verordnung dahingehend auszu-

legen, dass vorbehaltlich der Artikel 6, 7, 21, 23 REACH-

Verordnung Stoffe nur dann aus dem Unionsgebiet expor-

tiert werden dürfen, wenn sie nach den einschlägigen

Bestimmungen des Titels II der REACH-Verordnung,

soweit vorgeschrieben, registriert wurden?

G r ü n d e :

Der Kläger begehrt die Genehmigung des Exports von Nikotinsulfat nach Russ-

land und die Aufhebung der Untersagung dieses Exports.

Der Kläger handelt mit Chemikalien. Nach dem 1. Dezember 2008 importierte

er mindestens 19,4 Tonnen Nikotinsulfat aus China ohne eine Vorregistrierung

gemäß Art. 28 REACH-Verordnung. Es erfolgte bisher auch keine Registrierung

nach Art. 6 REACH-Verordnung. Die Beklagte ordnete daraufhin an, der Kläger

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dürfe den Stoff bis auf Widerruf nur verwenden oder in Verkehr bringen, wenn

sie den beabsichtigten Zweck zuvor schriftlich genehmigt habe.

Den Antrag des Klägers, den Export des Nikotinsulfats nach Russland zu ge-

nehmigen, wo es als Desinfektionsmittel in Stallungen und in der Industrie ein-

gesetzt werden solle, lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 29. Juni 2009 ab

und untersagte ihm diesen Export. Das Nikotinsulfat befinde sich illegal in

Hamburg; die Ausfuhr in ein Drittland diene nicht der Legalisierung dieses Zu-

standes, sondern stelle selbst eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ord-

nung dar. Den Widerspruch des Klägers gegen diesen Bescheid wies die Be-

klagte zurück.

Die dagegen erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht ab. Auf die Berufung

des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 25. Februar 2014

das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Beklagte unter Aufhe-

bung des angefochtenen Bescheids in der Fassung des Widerspruchsbe-

scheids verpflichtet, dem Kläger den beantragten Export des Nikotinsulfats zu

genehmigen. Zur Begründung hat es ausgeführt, der beabsichtigte Export eines

unter Verstoß gegen Art. 5 REACH-Verordnung importierten Stoffes sei jeden-

falls dann kein neuer Verstoß gegen Art. 5 i.V.m. Art. 3 Nr. 12 REACH-Verord-

nung, wenn der Stoff - wie hier - dem europäischen Markt wegen eines Verwer-

tungsverbots nicht zur Verfügung stehe.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision der Beklagten, die beantragt, das

Urteil des Oberverwaltungsgerichts aufzuheben und die Berufung des Klägers

gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zurückzuweisen. Die Beklagte ist mit

dem Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht der Auf-

fassung, dass Art. 5 REACH-Verordnung den Export von in der Europäischen

Union befindlichen Stoffen in Drittländer verbiete, solange und soweit diese

Stoffe nicht gemäß der REACH-Verordnung registriert worden seien.

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Die maßgeblichen Vorschriften des Unionsrechts finden sich in der Verordnung

(EG) Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom

18. Dezember 2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschrän-

kung chemischer Stoffe (REACH), zur Schaffung einer Europäischen Chemika-

lienagentur, zur Änderung der Richtlinie 1999/45/EG und zur Aufhebung der

Verordnung (EWG) Nr. 793/93 des Rates, der Verordnung (EG) Nr. 1488/94 der

Kommission, der Richtlinie 76/769/EWG des Rates sowie der Richtlinien

91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/EG und 2000/21/EG der Kommission

(ABl. L 396 S. 1, 2007 L 136 S. 3) - REACH-Verordnung - zuletzt geändert

durch Verordnung (EU) Nr. 2015/830 der Kommission vom 28. Mai 2015

ABl. L 132 S. 8). Einschlägig sind neben Art. 5 vor allem Art. 1 Abs. 1, Art. 3

Nr. 12 und Art. 6 Abs. 1 REACH-Verordnung.

Diese Vorschriften lauten wie folgt:

"Art. 1

Ziel und Geltungsbereich

(1) Zweck dieser Verordnung ist es, ein hohes Schutz-

niveau für die menschliche Gesundheit und für die

Umwelt sicherzustellen, einschließlich der Förderung

alternativer Beurteilungsmethoden für von Stoffen

ausgehende Gefahren, sowie den freien Verkehr von

Stoffen im Binnenmarkt zu gewährleisten und gleich-

zeitig Wettbewerbsfähigkeit und Innovation zu verbes-

sern.

…"

"Art. 3

Begriffsbestimmungen

Für die Zwecke dieser Verordnung gelten folgende Be-

griffsbestimmungen:

…

12. Inverkehrbringen: entgeltliche oder unentgeltliche Ab-

gabe an Dritte oder Bereitstellung für Dritte. Die Einfuhr

gilt als Inverkehrbringen;

- 5 -

…"

"Art. 5

Ohne Daten keinen Markt

Vorbehaltlich der Art. 6, 7,21 und 23 dürfen Stoffe als sol-

che, in Gemischen oder in Erzeugnissen nur dann in der

Gemeinschaft hergestellt oder in Verkehr gebracht wer-

den, wenn sie nach den einschlägigen Bestimmungen

dieses Titels, soweit vorgeschrieben, registriert wurden."

"Art. 6

Allgemeine Registrierungspflicht für Stoffe als solche oder

in Gemischen

(1) Soweit in dieser Verordnung nicht anderweitig be-

stimmt, reicht ein Hersteller oder Importeur, der einen

Stoff als solchen oder in einem oder mehreren Ge-

misch(en) in einer Menge von mindestens 1 Tonne

pro Jahr herstellt oder einführt, bei der Agentur ein

Registrierungsdossier ein.

…"

Die maßgeblichen Vorschriften des nationalen Rechts sind im Gesetz zum

Schutz vor gefährlichen Stoffen (Chemikaliengesetz - ChemG) in der Fassung

der Bekanntmachung vom 28. August 2013 (BGBl I S. 3498, 3991) und im

Hamburgischen Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung

(SOG) vom 14. März 1966 (HmbGVBl S. 77) enthalten.

Die §§ 21, 23 und 27b ChemG lauten wie folgt:

"§ 21 Überwachung

(1) Die zuständigen Landesbehörden haben die Durchfüh-

rung dieses Gesetzes und der auf dieses Gesetz gestütz-

ten Rechtsverordnungen zu überwachen, soweit dieses

Gesetz keine andere Regelung trifft.

(2)

Absatz 1 gilt auch für EG- oder EU-Verordnungen, die

Sachbereiche dieses Gesetzes betreffen, soweit die Über-

wachung ihrer Durchführung den Mitgliedstaaten obliegt.

…

…"

- 6 -

"§ 23 Behördliche Anordnungen

(1) Die zuständige Landesbehörde kann im Einzelfall die

Anordnungen treffen, die zur Beseitigung festgestellter

oder zur Verhütung künftiger Verstöße gegen dieses Ge-

setz oder gegen die nach diesem Gesetz erlassenen

Rechtsverordnungen oder gegen eine in § 21 Abs. 2

Satz 1 genannte EG- oder EU-Verordnung notwendig

sind.

…"

"§ 27b Zuwiderhandlungen gegen die Verordnung (EG)

Nr. 1907/2006

(1) Mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geld-

strafe wird bestraft, wer gegen die Verordnung (EG)

Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des

Rates vom 18. Dezember 2006 zur Registrierung, Bewer-

tung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe

(REACH), zur Schaffung einer Europäischen Chemika-

lienagentur, zur Änderung der Richtlinie 1999/45/EG und

zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 793/93 des

Rates, der Verordnung (EG) Nr. 1488/94 der Kommission,

der Richtlinie 76/769/EWG des Rates sowie der Richt-

linien 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/EG und

2000/21/EG der Kommission (ABl. EU Nr. L 396 S. 1,

2007 Nr. L 136 S. 3) verstößt, indem er

entgegen Artikel 5 einen Stoff als solchen, in einem Ge-

misch oder in einem Erzeugnis herstellt oder in Verkehr

bringt,

…"

§ 3 Abs. 1 SOG in der maßgeblichen Fassung vom 16. Juni 2005 (HmbGVBl

S. 233) lautet:

"§ 3 Aufgaben

(1) Die Verwaltungsbehörden treffen im Rahmen ihres

Geschäftsbereichs nach pflichtgemäßem Ermessen die

im Einzelfall zum Schutz der Allgemeinheit oder des Ein-

zelnen erforderlichen Maßnahmen, um bevorstehende

Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ab-

zuwehren oder Störungen der öffentlichen Sicherheit oder

Ordnung zu beseitigen (Maßnahmen zur Gefahrenab-

wehr).

- 7 -

…"

III

1. Die Vorlagefrage ist entscheidungserheblich.

a) Verneint der Gerichtshof die Frage, ist die Revision der Beklagten zurück-

zuweisen. Die Exportuntersagung könnte keinen Bestand haben; dem Kläger

wäre die kraft behördlicher Anordnung erforderliche Exportgenehmigung zu

erteilen. Der beabsichtigte Export verstieße nicht gegen Art. 5 REACH-Verord-

nung, so dass insoweit die Voraussetzungen für ein behördliches Einschreiten

auf der Grundlage der in Betracht kommenden gesetzlichen Ermächtigungen

- § 23 Abs. 1 i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 1 ChemG und § 3 Abs. 1 SOG - nicht er-

füllt wären. Ein Verstoß gegen eine andere unionsrechtliche Verordnungsnorm

ist nicht ersichtlich. Auch eine sonstige den Tatbestand der landesrechtlichen

Vorschrift des § 3 Abs. 1 SOG erfüllende Gefahr für die öffentliche Sicherheit

scheidet nach den insoweit gemäß § 137 Abs. 1 und 2 VwGO revisionsgericht-

lich nicht nachprüfbaren Ausführungen des Berufungsgerichts aus. Danach ge-

fährden insbesondere der Transport des Nikotinsulfats nach Russland und

dessen dortige Verwendung nicht erkennbar Menschen oder die Umwelt.

b) Bejaht der Gerichtshof die Vorlagefrage, ist das Urteil des Oberverwaltungs-

gerichts aufzuheben und die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsge-

richts zurückzuweisen. Das Ausfuhrverbot wäre rechtmäßig, weil der ohne vor-

herige Registrierung nach Art. 6 REACH-Verordnung vorgesehene Export

gegen Art. 5 REACH-Verordnung verstieße, dessen Anwendungsbereich so-

wohl in sachlicher Hinsicht (Art. 1 Abs. 2 i.V.m. Art. 3 Nr. 1 REACH-Verord-

nung) als auch - mangels Vorregistrierung des als Phase-in-Stoff (Art. 3 Nr. 20

Buchst. a REACH-Verordnung) zu qualifizierenden Nikotinsulfats - in zeitlicher

Hinsicht (Art. 28 i.V.m. Art. 23 REACH-Verordnung) eröffnet ist.

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2. Die Vorlagefrage bedarf der Beantwortung durch den Gerichtshof, denn die

richtige Auslegung des Art. 5 REACH-Verordnung ist weder durch seine Recht-

sprechung geklärt noch offenkundig.

a) Der Wortlaut der Vorschrift gibt keinen sicheren Aufschluss darüber, ob der

Export eines unter die Verordnung fallenden Stoffes der Registrierungspflicht

unterliegt. Nach Art. 5 REACH-Verordnung dürfen Stoffe "nur dann in der Ge-

meinschaft hergestellt oder in Verkehr gebracht werden, wenn sie … registriert

wurden". Die Tätigkeit des Inverkehrbringens ist in Art. 3 Nr. 12 Satz 1 REACH-

Verordnung zwar als "entgeltliche oder unentgeltliche Abgabe an Dritte oder

Bereitstellung für Dritte" und somit ohne territorialen Bezug definiert worden; es

liegt aber nahe, den in der deutschen Fassung des Art. 5 REACH-Verordnung

enthaltenen, einen solchen Bezug herstellenden Zusatz "in der Gemeinschaft"

nicht nur auf das Herstellen, sondern auch auf das Inverkehrbringen zu bezie-

hen. Exportvorgänge, bei denen ein Stoff außerhalb des Unionsgebiets an den

Empfänger ausgeliefert wird, wären danach nicht erfasst. Sprachlich möglich ist

aber auch eine Deutung, die den erwähnten Zusatz nur auf das Herstellen be-

zieht.

Ist demnach schon der deutsche Verordnungstext nicht eindeutig, so trifft Ent-

sprechendes erst recht für die englische Fassung zu, auf deren Grundlage nach

den Darlegungen des Vertreters des Bundesinteresses im Revisionsverfahren

die Verhandlungen zur REACH-Verordnung vornehmlich geführt worden sind.

Der Zusatz "in the community" ist hier nur dem Herstellungsvorgang ("be manu-

factured"), nicht hingegen dem Vermarktungsvorgang ("placed on the market")

zugeordnet; Entsprechendes gilt für die französische Version ("fabriquées dans

la Communauté ou mises sur le marché"). Auch diese Fassungen lassen indes

Auslegungsspielräume, da die Wendung "placed on the market"/"mises sur le

marché" nicht nur gebietsneutral als Vermarkten, sondern auch bezogen auf die

Gemeinschaft/Union als Platzieren auf dem Binnenmarkt verstanden werden

kann.

b) Die Entstehungsgeschichte der REACH-Verordnung ergibt gleichfalls kein

klares Bild. Sie zeigt vielmehr, dass die im Verordnungstext angelegten unter-

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schiedlichen Deutungsmöglichkeiten bereits im Normsetzungsverfahren Aus-

druck gefunden haben, ohne jedoch den Normgeber zu einer eindeutigen Klar-

stellung zu veranlassen.

In den Verhandlungen zur REACH-Verordnung vertrat Deutschland die Auffas-

sung, dass die Legaldefinition des Inverkehrbringens die Ausfuhr (Abgabe eines

Stoffes an einen Dritten in einem anderen Land) umfasse (Arbeitsdokument

168/05 der ad-hoc-Arbeitsgruppe Chemikalien vom 30. Mai 2005). Die Vertreter

Deutschlands sprachen diesen Punkt im Zusammenhang mit den Beschrän-

kungen des Inverkehrbringens im Verbotsanhang (nach damaligem Stand An-

hang XVI, letztlich Anhang XVII) mit dem Anliegen an, die Einträge des An-

hangs auf die Erforderlichkeit von Exportausnahmen hin zu überprüfen, die sich

bei einem Verständnis des Exports als Inverkehrbringen ergeben könne. Wie in

der Stellungnahme des Vertreters des Bundesinteresses näher ausgeführt wor-

den ist, vertrat die Kommission demgegenüber die Position, dass der Begriff

des Inverkehrbringens den Export nicht umfasse. Nach Diskussion im REACH-

Regelungsausschuss wurde schließlich - wohl als Kompromiss - in der Vorbe-

merkung zum Verbotsanhang eine Formulierung gewählt, die eine allgemeine

Ausnahme von den Beschränkungen des Anhangs zwar nicht für den Export als

solchen, wohl aber für bestimmte zum Zwecke des Exports erforderliche Tätig-

keiten enthält. Eine eindeutige Positionierung zur streitigen Frage der Behand-

lung des Exports als Inverkehrbringen sollte auf diese Weise offenbar vermie-

den werden.

Die Auslegungsfrage ist auch in der Folgezeit zwischen der Europäischen

Kommission und Deutschland umstritten geblieben, wie das von der Kommis-

sion im Rahmen der regelmäßigen Treffen der u.a. für die REACH-Verordnung

zuständigen Behörden (CARACAL) vorgelegte Arbeitsdokument CA/20/2012

vom 9. März 2012 einerseits und die Stellungnahme der deutschen zuständigen

Behörde zu diesem Dokument andererseits belegen. Trotz dieses offenen Dis-

senses ist davon abgesehen worden, anlässlich einer der zahlreichen Änderun-

gen der REACH-Verordnung die Streitfrage ausdrücklich zu klären.

c) Auch systematische Erwägungen führen auf kein eindeutiges Ergebnis.

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Art. 2 Abs. 1 Buchst. b REACH-Verordnung, der Stoffe, die zollamtlicher Über-

wachung unterliegen, unter bestimmten Voraussetzungen vom Anwendungsbe-

reich der Verordnung ausnimmt, könnte den Schluss erlauben, dass die

REACH-Verordnung nur für innerhalb der Europäischen Union hergestellte bzw.

in Verkehr gebrachte Stoffe gelten soll. Denkbar ist aber auch, der Vorschrift

keine über die in der Verordnung (EG) Nr. 450/2008 des Europäischen Parla-

ments und des Rates vom 23. April 2008 (ABl. L 145 S. 1) unionseinheitlich

normierte zollamtliche Überwachung hinausgehende Bedeutung beizumessen.

Auch der Umstand, dass Art. 3 Nr. 12 Satz 2 REACH-Verordnung die Einfuhr,

nicht aber die Ausfuhr dem Inverkehrbringen gleichstellt, ist ambivalent. Dieser

Fiktion bedurfte es, weil nicht jede Einfuhr die Voraussetzungen eines Inver-

kehrbringens nach Art. 3 Nr. 12 Satz 1 REACH-Verordnung erfüllt. Dagegen

sind Stoffe, die ausgeführt werden sollen, in der Regel bereits aufgrund der

Herstellung in der Europäischen Union bzw. des Imports in sie registriert, so

dass der Verordnungsgeber möglicherweise keine Notwendigkeit für eine ent-

sprechende Regelung gesehen hat. Aber auch bei rechtskonformem Verhalten

aller Beteiligten gibt es Fallkonstellationen, in denen die Frage nach der Regist-

rierung sich erstmals beim Export stellt. Dies gilt etwa dann, wenn ein Exporteur

von einem Stoff mehr als eine Tonne im Jahr exportiert, den er in geringeren

Mengen von mehreren Personen erworben hat, die davon jeweils weniger als

eine Tonne pro Jahr herstellen bzw. importieren, oder wenn ein gemäß Art. 23,

28 REACH-Verordnung vorregistrierter Phase-in-Stoff nach dem 1. Dezember

2010 exportiert wird.

Der Blick auf andere stoffrechtliche Bestimmungen des Unionsrechts erweist

sich letztlich ebenfalls als unergiebig. Darin ist der Ort des Inverkehrbringens

meist entweder ausdrücklich auf das Unionsgebiet beschränkt oder der Export

ausdrücklich ausgenommen (u.a. Art. 2 Abs. 1 Buchst. h der Richtlinie 98/8/EG;

Art. 2 Nr. 10 der Richtlinie 91/414/EWG; Art. 3 Nr. 9 der Verordnung (EG)

Nr. 1107/2009; Art. 1 Abs. 4 Spiegelstrich 7 der Richtlinie 93/15/EWG). Ob dem

ein allgemeiner Grundsatz des Inhalts zu entnehmen ist, dass stets nur ein In-

verkehrbringen innerhalb des Unionsgebiets gemeint sei, erscheint fraglich.

Denn eine vergleichende Betrachtung könnte den Schluss nahelegen, dass das

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Stoffrecht eine räumliche Begrenzung ausdrücklich normiert, wenn es eine sol-

che beabsichtigt.

d) Teleologische Argumente sprechen nicht zwingend für eine Verneinung der

Vorlagefrage.

Die in Art. 1 Abs. 1 REACH-Verordnung sowie in mehreren Erwägungsgründen

genannten Verordnungszwecke geben eine Antwort nicht sicher vor. Soweit

darin auf die Funktionsfähigkeit des gemeinschaftlichen Binnenmarkts abge-

stellt wird (siehe Erwägungsgründe 2 und 7), dürfte auch die Harmonisierung

der Regelung des Exports durch die in Rede stehende Registrierungspflicht

diesen Bezug wahren; denn sie trägt ebenfalls dazu bei, spürbare Wettbe-

werbsverzerrungen abzubauen. Die Erreichung eines hohen Schutzniveaus für

die menschliche Gesundheit und die Umwelt, das bereits Art. 114 Abs. 3 AEUV

fordert, hat nicht allein auf dem Territorium der Europäischen Union seine Be-

rechtigung. Auch die Erwägungsgründe 3 Satz 2 und 7 a.E. bringen keine Klar-

heit.

Schließlich ist die Frage nicht etwa zu bejahen, um - bezogen auf Importvor-

gänge - zur praktischen Wirksamkeit des Art. 5 REACH-Verordnung beizutra-

gen. Denn die aus einem Import folgende Registrierungspflicht kann aufgrund

der Vorschriften des nationalen Verwaltungsrechts - gegebenenfalls auch

zwangsweise - durchgesetzt werden. Daneben stehen die nach Art. 126

REACH-Verordnung durch die Mitgliedstaaten vorzusehenden wirksamen, an-

gemessenen und abschreckenden Sanktionen für Verstöße, die in Deutschland

mit § 27b ChemG umgesetzt worden sind.

Dr. Philipp Schipper Brandt

Dr. Keller Dr. Schemmer