Urteil des BVerwG vom 31.05.2012

Europäische Kommission, Verwaltungsakt, Rückforderung, Rücknahme

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 12.11

OVG 3 KO 524/08

Verkündet

am 31. Mai 2012

Bech

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 31. Mai 2012

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley,

die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Dr. Wysk,

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann und

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß

für Recht erkannt:

Das Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom

29. Juni 2010 wird geändert.

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwal-

tungsgerichts Weimar vom 21. November 2005 wird zu-

rückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungs- und des Re-

visionsverfahrens.

G r ü n d e :

Die Klägerin wendet sich gegen die Rückforderung des Zinsvorteils aus einem

zinsverbilligten Darlehen.

Die Klägerin, deren Unternehmensgegenstand die Verpackung und Vermark-

tung von Speisekartoffeln ist, beantragte unter dem 15. August 1995 über ihre

Hausbank, die Dresdner Bank, bei der Beklagten die Gewährung eines Um-

laufmitteldarlehens in Höhe von 300 000 DM aus einem entsprechenden För-

derprogramm des Landes Thüringen. Die Dresdner Bank fügte dem Antrag eine

Stellungnahme und eine Erklärung bei, in der sie sich bereit erklärte, im Falle

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der Refinanzierung durch die Beklagte ein entsprechendes Darlehen zu gewäh-

ren. Die Beklagte teilte der Dresdner Bank am 25. April 1996 unter dem Betreff

„Darlehensangebot/Darlehensvertrag“ mit, dass sie bereit sei, dem Endkredit-

nehmer abweichend vom Antrag ein Konsolidierungsdarlehen in Höhe von

300 000 DM nach der entsprechenden Richtlinie zu gewähren, das unter der

Primärhaftung der Hausbank stehe; sie gehe davon aus, dass die Hausbank die

mit dem Angebot verbundenen Auflagen und Bedingungen an den Endkredit-

nehmer weitergebe. Als Zinssatz waren für die Hausbank 4,5 % und für den

Endkreditnehmer 5,5 % vorgesehen.

Die Dresdner Bank nahm das Angebot am 9. Mai 1996 an und rief unter dem

9. September 1996 die Refinanzierungsmittel ab, nachdem die Klägerin am

30. Juli 1996 bei ihr den Darlehensbetrag in Höhe von 300 000 DM abgerufen

hatte. Das Refinanzierungsdarlehen wurde von der Hausbank bis zum 31. März

1999 vereinbarungsgemäß zurückgezahlt.

Die Europäische Kommission stellte mit Entscheidung vom 27. November 2002

(2004/165/EG) fest, dass die Richtlinie zum Thüringer Konsolidierungspro-

gramm, sofern sie Betriebsbeihilfen an Unternehmen in den sensiblen Sektoren

vorsehe, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sei, soweit sie in den An-

wendungsbereich von Art. 87 Abs. 1 EG falle, und Deutschland alle notwendi-

gen Maßnahmen zu ergreifen habe, die rechtswidrig zur Verfügung gestellten

Beihilfen von den Empfängern zurückzufordern.

Unter dem 4. Juli 2003 erließ die Beklagte gegen die Klägerin einen Rücknah-

me- und Leistungsbescheid, mit dem sie die in dem Darlehensangebot vom

25. April 1996 liegende Bewilligungsentscheidung zugunsten des Endkredit-

nehmers in voller Höhe mit Wirkung zum 25. April 1996 zurücknahm und die

Rückzahlung eines Zinsbetrages in Höhe von 3 256,43 € forderte. Zur Begrün-

dung verwies sie darauf, dass in ihrem Darlehensangebot an die Dresdner

Bank konkludent eine Bewilligungsentscheidung zugunsten der Klägerin enthal-

ten gewesen sei, die durch die abgeschlossenen Darlehensverträge rechtliche

Außenwirkung erlangt habe. Diese Bewilligungsentscheidung sei von Anfang an

rechtswidrig gewesen, weil die Europäische Kommission die Gemeinschafts-

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widrigkeit der Förderung festgestellt habe, soweit es sich - wie hier - um eine

Betriebsbeihilfe zugunsten gesunder Unternehmen im sensiblen Sektor Land-

wirtschaft handele, die nicht von der „De-minimis“-Verordnung (EG) Nr. 69/2001

und ihren Vorgängerregelungen erfasst sein könne. Demzufolge müsse die

Darlehensbewilligung nach § 48 Abs. 1 des Thüringer Verwaltungsverfahrens-

gesetzes - ThürVwVfG - mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen

werden. Die nationalen Behörden verfügten insoweit über keinerlei Ermessen,

wenn die Europäische Kommission die Rückforderung zu Unrecht gewährter

Beihilfen angeordnet habe. Der Zuwendungsbetrag müsse gemäß § 49a Abs. 1

Satz 1 ThürVwVfG erstattet werden.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat die Klägerin Klage gegen den

Bescheid erhoben und zugleich - wie schon mit dem Widerspruchsschreiben -

hilfsweise die Aufrechnung mit einem Schadensersatzanspruch in der Höhe des

zurückgeforderten Betrages erklärt, weil die Beklagte sie nicht darauf hingewie-

sen habe, dass eine Überprüfung durch die Europäische Kommission möglich

sei, welche zur Rückforderung der Förderung führen könne; denn dann hätte

sie zu denselben Konditionen auf dem privaten Markt ein anderes Darlehen in

Anspruch genommen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 21. November 2005 abge-

wiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der angegriffene

Bescheid sei rechtmäßig. Er finde seine Rechtsgrundlage in § 48 Abs. 2 und

§ 49a Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG. Mit der Annahme der Kreditzusage der Be-

klagten durch die Dresdner Bank sei der über diese Bank als Botin gestellte

Antrag der Klägerin auf Gewährung eines zinsgünstigen Darlehens aus dem

Förderprogramm im Sinne des § 35 ThürVwVfG positiv beschieden worden.

Bekannt geworden sei der Klägerin diese Entscheidung wahrscheinlich durch

eine mündliche Information der Hausbank, die dem Abschluss des Kreditvertra-

ges mit dieser vorausgegangen sein müsse, spätestens aber mit der Vertrags-

unterzeichnung selbst. Die Förderung der Klägerin sei auch zu Recht als verbo-

tene Beihilfe im Sinne der Kommissionsentscheidung vom 27. November 2002

eingestuft worden. Die Rechtmäßigkeit der Kommissionsentscheidung könne

von der Klägerin vor den nationalen Gerichten nicht mehr infrage gestellt wer-

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den, weil sie es versäumt habe, eine Klage vor dem Europäischen Gerichtshof

anzustrengen. Auf Vertrauensschutz könne sie sich nicht berufen, weil die Bei-

hilfe unter Verstoß gegen Art. 87 EG gewährt worden sei. Auch ein Schadens-

ersatzanspruch, mit dem die Klägerin gegen die Rückforderung aufrechnen

könne, sei nicht gegeben, weil sie selbst sich darum habe kümmern müssen, ob

das Notifizierungsverfahren beachtet worden sei. Bedenken gegen die Höhe

der Rückforderung seien nicht ersichtlich.

Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht dieses Urteil ge-

ändert und die angegriffenen Bescheide aufgehoben. Dazu hat es ausgeführt:

Die Beklagte habe die Klägerin nicht durch Verwaltungsakt in Anspruch neh-

men dürfen. Die §§ 48 Abs. 2 und 49a Abs. 1 ThürVwVfG böten dafür keine

Rechtsgrundlage; denn das Darlehen sei nicht durch oder auf der Grundlage

eines begünstigenden Verwaltungsakts gewährt worden, den die Beklagte hätte

zurücknehmen können. In der Kreditzusage der Beklagten sei kein Verwal-

tungsakt zu sehen. Die Überschrift des Schreibens lege nahe, dass die Beklag-

te weder gegenüber der Hausbank noch gegenüber der Klägerin einen Bewilli-

gungsbescheid habe erlassen, sondern nur den Abschluss eines Darlehensver-

trages habe anbieten wollen. Auch wenn die Hausbank wohl gehalten gewesen

sei, die mit dem Angebot verbundenen Auflagen und Bedingungen an die Klä-

gerin als Endkreditnehmerin weiterzugeben, lasse sich das Angebotsschreiben

weder seiner äußeren Form noch seinem Inhalt nach als an die Klägerin adres-

sierter Verwaltungsakt qualifizieren. Darüber hinaus fehle es an einer gewollten

und tatsächlich bewirkten Bekanntgabe des Schreibens an die Klägerin. Eine

Ermächtigung zur Rückforderung des Zuwendungsbetrages ergebe sich auch

nicht aus Art. 14 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 (ABl EG Nr. L 83

S. 1). Die Bestimmung richte sich an die Mitgliedstaaten und verweise auf das

jeweilige nationale Recht. Ob die Beklagte den Zinsanspruch in anderer Weise

gegen die Klägerin durchsetzen könne, oder ob sie sich auf ein Vorgehen ge-

gen die Hausbank verweisen lassen müsse, könne dahingestellt bleiben.

Mit ihrer durch den Senat zugelassenen Revision gegen dieses Urteil verfolgt

die Beklagte ihren Klageabweisungsantrag weiter. Sie macht im Wesentlichen

geltend: Der Auffassung, der angegriffene Bescheid habe nicht auf § 48

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ThürVwVfG gestützt werden können, weil es an einem rücknehmbaren Verwal-

tungsakt fehle, liege eine fehlerhafte Anwendung der §§ 35 und 37 Abs. 2

Satz 1 ThürVwVfG zugrunde. Mit Einreichung des Förderungsantrags der Klä-

gerin bei ihrer Hausbank sei ein Verwaltungsverfahren nach den §§ 9 und 22

ThürVwVfG eingeleitet worden. Die Dresdner Bank sei als „durchleitendes Kre-

ditinstitut“ und als Botin der Klägerin tätig geworden. Auch bei der Darlehens-

gewährung sei die Dresdner Bank nur verlängerter Arm der die Förderung be-

willigenden öffentlichen Bank gewesen. Diese habe durch die Gestaltung der

Darlehensbedingungen gegenüber Endabnehmern und Kreditinstituten den ge-

samten Vorgang auch im Hinblick auf die privatrechtlichen Abreden beherrscht

und mit ihrer Entscheidung, die beantragte Förderung zu gewähren, Rechtswir-

kungen nach außen erzeugt. Inhalt der Bewilligungsentscheidung sei die Be-

gründung eines - von der Annahme des Refinanzierungsangebotes durch die

Hausbank abhängigen - Anspruchs der Klägerin, ihr den Abschluss eines Sub-

ventionsdarlehensvertrages mit der Hausbank zu ermöglichen. Dieser Anspruch

der Klägerin sei mit dem Abschluss des Darlehensvertrages zwischen beiden

Banken unmittelbar entstanden. Die Bewilligung sei konkludent mittels der Kre-

ditzusage erteilt worden und von der Dresdner Bank als Botin der Klägerin spä-

testens mit dem Angebot auf Abschluss eines Darlehensvertrages übermittelt

worden. Dies sei auch beabsichtigt gewesen, so dass nicht von einem nur zu-

fälligen Bekanntwerden der Entscheidung die Rede sein könne. Einer Rückfor-

derung des Zuwendungsbetrages durch Verwaltungsakt stehe auch nicht ent-

gegen, dass die Auszahlung des Darlehens privatrechtlich geregelt worden sei;

denn es gehe nicht um die Rückabwicklung der Darlehenssumme, sondern der

Subvention, die dem Endkreditnehmer in Form eines verbilligten Zinssatzes

zugute gekommen sei und ihren Rechtsgrund nicht in dem Darlehensvertrag,

sondern in dem diesem zugrunde liegenden Subventionsverhältnis zwischen ihr

und der Klägerin habe. Nehme man dagegen an, die öffentlich-rechtliche Bewil-

ligungsentscheidung sei der Klägerin nicht wirksam bekannt gegeben worden

und die Rücknahme somit ins Leere gegangen, fände die Rückforderung ihre

Rechtsgrundlage in dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsan-

spruch; denn in diesem Fall wäre die Zinssubvention ohne Rechtsgrund ge-

währt worden. Da sie auch unter diesen Voraussetzungen aufgrund eines,

wenn auch nicht wirksamen Verwaltungsakts erbracht worden wäre, könnte sie

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entweder in analoger Anwendung des § 49a ThürVwVfG oder nach der Kehr-

seitentheorie ebenfalls durch Verwaltungsakt zurückgefordert werden. Wäre sie

- die Beklagte - demgegenüber darauf verwiesen, ihre Ansprüche zivilrechtlich

„übers Eck“ durchzusetzen, wäre zweifelhaft, ob dies dem in Art. 14 Abs. 3 VO

(EG) 659/1999 verankerten Effizienzgebot entspräche, das eine „sofortige und

tatsächliche Vollstreckung“ fordere. Deshalb müsse dann Art. 14 Abs. 3 VO

(EG) 659/1999 als Rechtsgrundlage für eine Rückforderung durch einen Ver-

waltungsakt herangezogen werden, weil das nationale Recht keine taugliche

Rechtsgrundlage biete. Die genannte europäische Norm verbiete außerdem die

Aufhebung eines Beihilferückforderungsbescheides, auf den der Empfänger

bereits gezahlt habe, wenn der Bescheid nicht unverzüglich neu erlassen und

so ein Rückforderungsanspruch des Beihilfeempfängers verhindert werden

könnte, der zu einer Wettbewerbsverzerrung führen würde.

Die Klägerin beantragt, die Revision zurückzuweisen, und verteidigt die Ausfüh-

rungen des angegriffenen Urteils. Sie verweist darauf, dass die Hausbank selb-

ständig über die Darlehensgewährung entschieden habe und weder als verlän-

gerter Arm der Beklagten noch lediglich als ihre - der Klägerin - Botin gehandelt

habe. Wenn die Beklagte davon ausgegangen sei, dass die Hausbank die mit

dem Angebot verbundenen Auflagen und Bedingungen an sie weitergeben

würde, heiße dies gerade nicht, dass dies auch zwingend gewesen sei. Das

Darlehensangebot der Beklagten habe demnach keine Rechtswirkung ihr ge-

genüber geäußert. Zudem habe das Angebot eine verbindliche Regelungsab-

sicht nicht erkennen lassen.

Der Vertreter des Bundesinteresses hält die Entscheidung des Berufungsge-

richts im Ergebnis für zutreffend. Zwar erfülle die Entscheidung der Beklagten,

die Förderung zu gewähren, die Voraussetzungen eines Verwaltungsakts. Die-

ser sei der Klägerin auch zugegangen. Insoweit fehle es aber an einem Be-

kanntgabewillen der Beklagten; die Beklagte habe lediglich die Erwartung ge-

genüber der Hausbank geäußert, dass das Angebot an die Klägerin weitergelei-

tet werde, und es dem Zufall überlassen, ob die Klägerin über die in dem

Schreiben enthaltene Kreditzusage unterrichtet werden würde. Somit habe der

Verwaltungsakt mangels Bekanntgabe keine rechtliche Existenz erlangt.

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Die Revision ist begründet. Das angegriffene Urteil des Oberverwaltungsge-

richts beruht auf einer Verletzung revisiblen Rechts; denn die Beklagte durfte

den mit der Klage angefochtenen Bescheid auf § 48 Abs. 1 und § 49a Abs. 1

ThürVwVfG stützen. Da die mit dem Bescheid geltend gemachte Forderung

- ausgehend von den nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Fest-

stellungen der Vorinstanzen - auch der Sache nach berechtigt ist, müssen das

Urteil des Oberverwaltungsgerichts geändert und die Berufung gegen das Urteil

des Verwaltungsgerichts gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO zurückgewie-

sen werden.

Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG - der wie die übrigen hier maßgeblichen

Vorschriften des Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetzes gleichlautend mit

der entsprechenden Norm des Bundesrechts ist und daher nach § 137 Abs. 1

Nr. 2 VwGO zum revisiblen Recht gehört - kann ein rechtswidriger Verwal-

tungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, mit Wirkung für die Ver-

gangenheit zurückgenommen werden, ein begünstigender Verwaltungsakt al-

lerdings nach Satz 2 dieses Absatzes nur unter den Einschränkungen der Ab-

sätze 2 bis 4. Absatz 2 trifft Vertrauensschutzregelungen für die Rücknahme

von Verwaltungsakten, die - wie hier - Geldleistungen gewähren. Die Vorschrift

des § 49a Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG regelt, dass im Falle der Rücknahme eines

Verwaltungsakts mit Wirkung für die Vergangenheit bereits erbrachte Leistun-

gen zu erstatten sind, wobei die zu erstattende Leistung nach Satz 2 durch

schriftlichen Verwaltungsakt festzusetzen ist.

1. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts durfte die Beklagte

ihren Rücknahme- und Leistungsbescheid auf diese verwaltungsverfahrens-

rechtlichen Normen stützen, weil der Klägerin der zurückgeforderte Betrag im

Wege eines Verwaltungsakts gewährt worden war. Diesen Verwaltungsakt sieht

die Beklagte zu Recht in ihrer Entscheidung über die Bewilligung eines zins-

günstigen Kredits zugunsten der Klägerin, die konkludent in dem Darlehensan-

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gebot vom 25. April 1996 an die Hausbank der Klägerin, der Dresdner Bank,

enthalten gewesen sei.

Ein Verwaltungsakt ist nach der Definition des § 35 Satz 1 ThürVwVfG jede

Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde

zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft

und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Ob die Be-

klagte eine diesen Voraussetzungen genügende Bewilligungsentscheidung ge-

genüber der Klägerin getroffen hat, bestimmt sich nach dem Inhalt der von ihr

im Zusammenhang mit der Darlehensgewährung abgegebenen Erklärung. Des-

sen Ermittlung ist den Tatsacheninstanzen vorbehalten, deren Feststellungen

das Revisionsgericht grundsätzlich binden, so dass es auf die Prüfung be-

schränkt ist, ob die Auslegung der Erklärung durch das Tatsachengericht die

rechtlich vorgegebenen Auslegungsregeln beachtet und im Einklang mit allge-

meinen Erfahrungssätzen und Denkgesetzen steht. Dabei darf jedoch nicht au-

ßer Acht gelassen werden, dass die Auslegung einer Willenserklärung ebenso

wie die eines Verwaltungsakts kein ausschließlicher Akt der Tatsachenfeststel-

lung ist, sondern ein Ineinander von tatsächlichen Feststellungen und Rechts-

anwendungen (vgl. Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., Rn. 164 ff. zu

§ 137). Eine der revisionsgerichtlichen Prüfung umfassend zugängliche Rechts-

frage ist es demgegenüber, ob der festgestellte Inhalt der Erklärung die Tatbe-

standsmerkmale eines Verwaltungsakts erfüllt.

Bei Anwendung dieses prozessrechtlich gebotenen Prüfungsmaßstabes ver-

stößt die Verneinung eines Verwaltungsakts durch die Vorinstanz gegen Bun-

desrecht; die ihrer Subsumtion zugrundeliegenden Tatsachenfeststellungen

missachten - ausgehend von einer unzutreffenden rechtlichen Bewertung der

Rolle der Hausbank - die durch die §§ 133 und 157 BGB vorgegebenen Ausle-

gungsgrundsätze. Zu diesen Grundsätzen gehört, dass eine Willenserklärung

unter Berücksichtigung der Begleitumstände auszulegen ist, unter denen sie

abgegeben worden ist. Dies hat das Berufungsgericht in gravierendem Umfang

vernachlässigt.

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Tatsächlicher Ausgangspunkt der Geschehnisse ist der Antrag der Klägerin, der

zwar über die Hausbank gestellt, aber ausdrücklich an die Beklagte und auf die

Gewährung eines aus einem Landesprogramm geförderten Darlehens gerichtet

war. Damit wurde ein Rechtsverhältnis zwischen der Klägerin und der Beklag-

ten begründet. Dies räumt auch das Berufungsgericht ein. Es hält aber für frag-

würdig, ob es sich dabei um ein öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich ausges-

taltetes Rechtsverhältnis handeln sollte, obwohl die beantragte Förderung nach

den von ihm nicht angezweifelten Feststellungen des Verwaltungsgerichts ihre

Rechtsgrundlage in Vorschriften des Landeshaushaltsrechts und dazu erlasse-

nen Richtlinien findet und daher fraglos öffentlich-rechtlicher Natur ist. Selbst

wenn es möglich ist, die Vergabe öffentlicher Mittel ausschließlich im Wege des

Privatrechts zu bewerkstelligen, scheidet eine solche rechtliche Gestaltung des

Förderweges jedenfalls dann aus, wenn - wie hier - der Subventionsempfänger

einen Antrag auf die zu vergebenden Mittel an die für die Vergabe zuständige

Behörde richten muss und damit zwischen den Beteiligten notwendigerweise

ein Verwaltungsrechtsverhältnis begründet wird. Zwar bleibt es auch unter sol-

chen Voraussetzungen denkbar, dass über die Gewährung der Förderung nicht

durch Verwaltungsakt, sondern - wie das Oberverwaltungsgericht darlegt - etwa

durch öffentlich-rechtlichen Vertrag, also in anderer Handlungsform entschieden

wird. Eine solche andere Handlungsform hat das Berufungsgericht allerdings

nicht ermittelt; vielmehr lehnt es eine gegenüber der Klägerin getroffene Ent-

scheidung rundheraus ab und geht von einem schlichten Darlehensangebot

gegenüber der Hausbank aus, das gegenüber der Klägerin keinerlei

Außenwirkung äußert. Dieses Verständnis des Schreibens vom 25. April 1996

geht an dem Kontext, in dem diese Erklärung abgegeben wurde, und an der

rechtlichen Funktion der Hausbank bei diesen Vorgängen vorbei. Da die

Klägerin einen Antrag bei der Beklagten gestellt hat, liegt es nahe, in dem „Dar-

lehensangebot“ die aufgrund des Antrages zu erwartende Bescheidung des

Begehrens zu sehen; denn darin erklärt sich die Beklagte bereit, die beantragte

Förderung - wenn auch geändert in ein Konsolidierungsdarlehen - zu gewähren,

und nennt die damit verbundenen Auflagen und Bedingungen. Gegen eine Be-

scheidung des Antrages gegenüber der Klägerin spricht nicht, dass dieses An-

gebot an deren Hausbank gerichtet ist, im Gegenteil: Da der Antrag über die

Hausbank als Erklärungsbotin an die Beklagte gegangen ist, ist es konsequent,

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dass die Bescheidung dieses Antrages an die Hausbank gerichtet ist mit dem

Bemerken, dass die Beklagte „davon ausgehe“, die damit verbundenen Aufla-

gen und Bedingungen würden an den Endkreditnehmer weitergegeben. Zum

einen musste das Angebot schon deswegen zunächst an die Hausbank gerich-

tet werden, weil sie den zur Umsetzung der Förderung notwendigen Endkredit

ausreichen sollte und ihre Kreditgewährung gegenüber der Klägerin die in dem

Angebot zugesagte Refinanzierung durch die Beklagte voraussetzte; zum ande-

ren konnte die Beklagte davon ausgehen, dass die Hausbank die mit dem Dar-

lehensangebot erklärte Förderungsbewilligung für die Klägerin in Empfang

nehmen durfte. Da die Dresdner Bank den Förderungsantrag schon mit dem

Willen der Klägerin als deren Botin übermittelt hatte, durfte die Beklagte nach

der insoweit maßgeblichen Verkehrsanschauung (vgl. Palandt-Ellenberger,

BGB, 71. Aufl., Rn. 9 zu § 130 m.w.N.) annehmen, dass sie auch dazu ermäch-

tigt sein sollte, die Bescheidung dieses Antrages für die Klägerin entgegenzu-

nehmen. Die Dresdner Bank fungierte insoweit nicht als Erklärungsbotin der

Beklagten, die sie weder ausgesucht noch beauftragt hatte, sondern als Emp-

fangsbotin der Klägerin, von der sie für dieses Geschäft eingeschaltet worden

war. Die Dresdner Bank war die „Haus“-Bank der Klägerin und genoss damit

deren Vertrauen. Demgegenüber war es der Beklagten gleichgültig, welches

Kreditinstitut die Klägerin für die Vermittlung der Förderung einschaltete.

Mit der aufgrund dieser Umstände naheliegenden Erkenntnis, dass die Haus-

bank allein Botin der Klägerin und damit im Hinblick auf die Erklärung der Be-

klagten Empfangsbotin war, lösen sich zugleich die - ohnehin überbewerteten -

Probleme mit der Bekanntgabe der Bewilligungsentscheidung, die die Beklagte

und das Verwaltungsgericht zu Mutmaßungen veranlasst haben und die das

Berufungsgericht und der Vertreter des Bundesinteresses als letztlich entschei-

dendes Argument gegen die Existenz einer solchen Entscheidung gegenüber

der Klägerin anführen. Der Zugang einer Willenserklärung über einen Emp-

fangsboten liegt in der Risikosphäre des Empfängers der Willenserklärung. Mit

der Mitteilung an den Empfangsboten gelangt die Erklärung in den Machtbe-

reich des Empfängers; sie geht ihm im Sinne von § 130 BGB in dem Zeitpunkt

zu, in dem nach dem regelmäßigen Verlauf der Dinge mit der Weiterleitung an

den Empfänger gerechnet werden konnte (vgl. Einsele, in: Münchener Kom-

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mentar zum BGB, 6. Aufl., Rn. 29 zu § 130; Palandt-Ellenberger, a.a.O.; BGH,

Urteil vom 15. März 1989 - VIII ZR 303/87 - NJW-RR 1989, 757). Versteht man

die Rolle der Hausbank richtigerweise als Empfangsbotin, wird auch deutlich,

dass die Beklagte mit ihrem Bemerken, sie gehe davon aus, dass Auflagen und

Bedingungen an den Endkreditnehmer weitergegeben würden, - wenn auch

möglicherweise unbewusst - die rechtlich zutreffende Formulierung gewählt hat:

Da die Bank nicht ihre Botin, sondern die der Klägerin war, konnte sie nur die

Erwartung der Weiterleitung äußern; denn sie war nicht die Auftraggeberin der

Botin.

Diese für Willenserklärungen entwickelten Grundsätze gelten auch für die Be-

kanntgabe eines Verwaltungsakts über einen Empfangsboten des Adressaten

(vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., Rn. 67 zu § 41

m.w.N.). Es kommt daher für die Bekanntgabe des Verwaltungsakts nicht da-

rauf an, ob die Hausbank der Klägerin das Schreiben vom 25. April 1996 tat-

sächlich weitergegeben hat.

2. Weitere Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Rücknahmeentscheidung

ist, dass der zurückgenommene Verwaltungsakt rechtswidrig war und seiner

Rücknahme kein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin entgegenstand. Bei-

des hat das Oberverwaltungsgericht - von seinem Rechtsstandpunkt aus kon-

sequent - nicht geprüft; beides ist zu bejahen, ohne dass dazu weitere tatsäch-

liche Feststellungen erforderlich sind.

a) Die Beklagte hat sich für die Rechtswidrigkeit der Förderung der Klägerin auf

die Entscheidung der Europäischen Kommission vom 27. November 2002

(2004/165/EG) berufen, die die Gemeinschaftswidrigkeit der Richtlinie zum Thü-

ringer Konsolidierungsprogramm festgestellt hat, sofern sie Betriebsbeihilfen an

Unternehmen in den sensiblen Sektoren vorsehe, soweit sie in den Anwen-

dungsbereich von Art. 87 Abs. 1 EG fallen. Da von keinem Beteiligten infrage

gestellt worden ist, dass es sich bei der Klägerin um ein gesundes Unterneh-

men handelte und das Unternehmen dem sensiblen Sektor Landwirtschaft zu-

zurechnen ist (vgl. Rn. 44 der Begründung der Kommissionsentscheidung), hat

die Klägerin eine Betriebsbeihilfe im Sinne der Kommissionsentscheidung er-

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halten (vgl. Rn. 73 a.a.O.), die nach Art. 1 Abs. 1 der Entscheidung in den An-

wendungsbereich des Art. 87 Abs. 1 EG fällt. Die in Art. 1 Abs. 2 der Entschei-

dung genannten Ausnahmen greifen hier nicht, weil von deren Anwendungsbe-

reich wiederum die Verarbeitung und Vermarktung von in Anhang I zu Art. 32

EG, Kap. 7, erfassten Speisekartoffeln ausgenommen sind (vgl. Art. 1 Buchst. a

VO Nr. 69/2001 sowie Nr. 3.2 i.V.m. 1.6 des zuvor gültigen Gemein-

schaftsrahmens für staatliche Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen und

Rn. 43 der Begründung der Kommissionsentscheidung). Ob die Klägerin - wie

das Verwaltungsgericht meint - die Kommissionsentscheidung gegen sich gel-

ten lassen muss, weil sie insoweit keine Klage vor dem Europäischen Gerichts-

hof erhoben hat (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 23. April 1998 - BVerwG 3 C

15.97 - BVerwGE 106, 328), ist zweifelhaft; denn es ist fraglich, ob sie das für

eine Nichtigkeitsklage nach Art. 230 EG (jetzt: Art. 263 AEUV) erforderliche

Maß an individueller Betroffenheit aufwies. Dies mag jedoch dahingestellt blei-

ben, weil sie weder rechtliche Einwände gegen die Kommissionsentscheidung

selbst erhebt noch solche erkennbar sind.

b) Die Klägerin kann sich auch nicht darauf berufen, dass ihr Vertrauen in den

Bestand der Bewilligungsentscheidung deren Rücknahme nach § 48 Abs. 2

ThürVwVfG verbietet. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichts-

hofs ist das Vertrauen des Beihilfeempfängers grundsätzlich nicht schutzwürdig,

wenn - wie hier - die in Art. 88 Abs. 3 Satz 1 EG vorgesehene Notifizierungs-

pflicht nicht eingehalten worden ist (Urteil vom 20. März 1997 - Rs. C-24/95 -

Alcan - Slg. 1997, I-01591; vgl. Urteil des Senats vom 23. April 1998 a.a.O.).

Besondere Umstände, die hiervon Ausnahmen erlauben (vgl. EuGH, a.a.O.,

sowie BVerwG, a.a.O.), sind weder vorgetragen worden noch ersichtlich.

c) Da nach Anordnung der Rückforderung einer Beihilfe durch die Kommission

ein Ermessen der nationalen Behörde nicht mehr besteht (EuGH, Urteil vom

20. März 1997 a.a.O.), lässt die Rücknahmeentscheidung auch insoweit keinen

Rechtsfehler erkennen.

3. Als Konsequenz der Rücknahme des Verwaltungsakts ergibt sich nach § 49a

Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG ein Anspruch der Beklagten auf Erstattung der auf

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der Grundlage der Bewilligungsentscheidung gewährten Zinsverbilligung, den

sie nach § 49a Abs. 1 Satz 2 ThürVwVfG durch Verwaltungsakt geltend zu ma-

chen hat. Dieser Zinsvorteil ist die Leistung, welche die Beklagte der Klägerin

aufgrund der Bewilligungsentscheidung gewährt hat und die innerhalb dieses

hoheitlichen Leistungsverhältnisses rückabzuwickeln ist. Die abgeschlossenen

und durchgeführten Darlehensvereinbarungen zwischen der Beklagten und der

Hausbank sowie dieser und der Klägerin sind aus der Sicht der öffentlich-

rechtlichen Förderung bloße Zuwendungsverhältnisse, mit denen die der Kläge-

rin zuerkannte Förderung bewerkstelligt wird. Im Hinblick auf die angeordnete

Rückzahlung ist der angegriffene Bescheid daher ebenfalls nicht zu beanstan-

den.

4. Die Klägerin verweist gegenüber dem angegriffenen Bescheid auch ohne Er-

folg auf ihre hilfsweise erklärte Aufrechnung. Über diese Gegenforderung zu

befinden ist dem Senat nicht verwehrt, obwohl Art. 34 Satz 3 GG für Staatshaf-

tungsansprüche den ordentlichen Rechtsweg vorschreibt. Da das Verwaltungs-

gericht über die zur Aufrechnung gestellte Forderung entschieden hat, hat der

Senat nach § 17a Abs. 5 GVG nicht zu prüfen, ob der beschrittene Rechtsweg

zulässig ist.

Die Klägerin meint, sie habe einen Schadensersatzanspruch gegen die Beklag-

te in Höhe der Erstattungsforderung, weil diese sie nicht auf den möglichen

Beihilfecharakter der Förderung hingewiesen habe und sie daher daran gehin-

dert habe, anderweitig ein Darlehen zu denselben Bedingungen aufzunehmen.

Ein solcher Anspruch scheitert bereits daran, dass es nach der oben wiederge-

gebenen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 20. März

1997 a.a.O.) Sache der Klägerin war, sich zu vergewissern, ob das Notifizie-

rungsverfahren nach Art. 88 Abs. 3 Satz 1 EG durchgeführt worden war, wes-

halb sie grundsätzlich keinen Vertrauensschutz gegen eine Rückforderung der

gewährten Beihilfe geltend machen kann. Damit ist es ihr aber zugleich versagt,

einen Schadensersatzanspruch auf unterlassene Hinweise der gewährenden

Behörde auf die europarechtliche Problematik der Förderung zu stützen; denn

damit würde ihr über den Umweg eines Amtshaftungsanspruchs der Vertrau-

ensschutz eingeräumt, den der Europäische Gerichtshof dem Subventionsemp-

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fänger gerade abspricht. Ob etwas anderes dann gilt, wenn der Subventions-

empfänger von der nationalen Behörde über die europarechtliche Problematik

getäuscht worden ist, kann hier offenbleiben. Insoweit hat das Verwaltungsge-

richt festgestellt, dass die Beklagte vor der Beanstandung durch die Kommis-

sion selbst von der Vereinbarkeit der Förderung mit europäischem Recht und

der Entbehrlichkeit einer Notifizierung ausgegangen ist, so dass eine bewusste

Irreführung ausscheidet.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Kley

Liebler

Dr. Wysk

Dr. Kuhlmann

Rothfuß

Sachgebiet:

BVerwGE: nein

Verwaltungsverfahrensrecht

Fachpresse: ja

Subventionsrecht

Rechtsquellen:

Art. 87 Abs. 1, Art. 88 Abs. 3 Satz 1, Art. 230,

Anh 1 zu Art. 32

VO(EG) Nr. 659/1999

Art. 14 Abs. 3

Art. 34 Satz 3

GVG

§ 17a Abs. 5

ThürVwVfG

§§ 9, 22, 35 Satz 1, § 37 Abs. 2, § 48 Abs. 1 und 2,

§ 49a Abs. 1

BGB

§§ 130, 133, 157

Stichworte:

Verwaltungsakt; rechtswidriger Verwaltungsakt; Rücknahme eines Verwal-

tungsakts; Rückforderung gewährter Leistungen; Auslegung einer Willenserklä-

rung; Auslegung eines Verwaltungsakts; Förderungsbewilligung; Bewilligungs-

entscheidung; Bekanntgabe einer Bewilligungsentscheidung; Konsolidierungs-

darlehen; zinsverbilligtes Darlehen; öffentlich gefördertes Darlehen; Zinsvorteil;

Refinanzierungsdarlehen; Hausbank; Endkreditnehmer; Subventionsempfän-

ger; Bote; Erklärungsbote; Empfangsbote; Zugang einer Willenserklärung;

schutzwürdiges Vertrauen; Notifizierungspflicht; Rückforderung einer Beihilfe;

Aufrechnung; hilfsweise erklärte Aufrechnung.

Leitsatz:

Zur Frage, ob ein an die Hausbank des Antragstellers gerichtetes Angebot einer

öffentlichen Förderbank auf Gewährung eines Darlehens zur Refinanzierung

eines dem Antragsteller zu gewährenden zinsverbilligten Darlehens eine Förde-

rungsbewilligung zugunsten des Antragstellers enthält, wenn dieser den Antrag

auf Förderung über seine Hausbank bei der öffentlichen Förderbank gestellt

hat.

Urteil des 3. Senats vom 31. Mai 2012 - BVerwG 3 C 12.11

I. VG Weimar vom 21.11.2005 - Az.: VG 8 K 2867/03.We -

II. OVG Weimar vom 29.06.2010 - Az.: OVG 3 KO 524/08 -