Urteil des BVerwG vom 16.07.2015

Lehrer, Versetzung, Verwaltungsakt, Besoldung

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 2 C 45.13

OVG 2 LB 47/12

Verkündet

am 16. Juli 2015

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 16. Juli 2015

durch den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. von der Weiden als

Vorsitzenden und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hartung,

Rothfuß, Dollinger und Dr. Günther

für Recht erkannt:

Das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwal-

tungsgerichts vom 25. März 2013 wird aufgehoben und

die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Schles-

wig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 8. August

2012 mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass festgestellt

wird, dass die Klägerin durch die Weigerung des Beklag-

ten in ihren Rechten verletzt wird, für die infolge ihrer Ver-

setzung in den vorzeitigen Ruhestand wegen Dienstunfä-

higkeit nicht mehr im Wege des zeitlichen Ausgleichs

kompensierbaren Vorgriffsstunden eine Regelung über ei-

nen angemessenen Ausgleich zu schaffen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens

G r ü n d e :

Die Klägerin begehrt einen Ausgleich für nach vorzeitiger Versetzung in den

Ruhestand nicht mehr zeitlich ausgleichbare vorgeleistete Unterrichtsstunden

(Vorgriffsstunden).

Die 1951 geborene Klägerin stand als Realschullehrerin im Schuldienst des

Landes Schleswig-Holstein. Von August 1999 bis Juli 2007 leistete sie aufgrund

einer Verwaltungsvorschrift aus dem Jahr 1999 (Pflichtstundenerlass) über das

wöchentliche Pflichtstundensoll hinaus Unterricht im Umfang von jeweils einer

halben Unterrichtsstunde. Mit Ablauf des 31. März 2011 wurde sie wegen

Dienstunfähigkeit vorzeitig in den Ruhestand versetzt. Deshalb konnten die von

ihr geleisteten Vorgriffsstunden nicht mehr - wie im Erlass vorgesehen - in den

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Jahren vor Erreichen der Regelaltersgrenze zeitlich voll ausgeglichen werden.

Einen Ausgleich in Geld schloss der Erlass aus.

Der Beklagte lehnte den Antrag der Klägerin ab, ihr für die nicht zeitlich ausge-

glichenen Vorgriffsstunden einen finanziellen Ausgleich zu gewähren. Der da-

gegen gerichtete Widerspruch der Klägerin blieb erfolglos.

Auf die daraufhin erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom

8. August 2012 die angefochtenen Bescheide aufgehoben und festgestellt, dass

die Klägerin durch die Weigerung des Beklagten, ihr einen finanziellen Aus-

gleich für nicht zeitlich ausgeglichene Vorgriffsstunden zu gewähren, in ihren

Rechten verletzt wird. Im Übrigen - soweit die Klägerin für die Zeit der geleiste-

ten Vorgriffsstunden einen finanziellen Ausgleich begehrt hat - hat es die Klage

als unbegründet abgewiesen.

Auf die Berufung ausschließlich des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht

das erstinstanzliche Urteil geändert und die Klage insgesamt abgewiesen. Eine

Rechtsverletzung der Klägerin liege nicht vor. Die Vorgriffsstundenregelung be-

treffe lediglich den Teil der Arbeitszeit, den die Lehrkräfte durch Unterricht zu

erfüllen haben und lasse die in der Arbeitszeitverordnung geregelte durch-

schnittliche Wochenarbeitszeit der Beamten unberührt.

Mit der vom Senat zugelassenen Revision beantragt die Klägerin,

das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwal-

tungsgerichts vom 25. März 2013 aufzuheben und die Be-

rufung des Beklagten gegen das Urteil des Schleswig-

Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 8. August 2012

zurückzuweisen, mit der Maßgabe festzustellen, dass die

Klägerin durch die Weigerung des Beklagten in ihren

Rechten verletzt wird, für die infolge ihrer Versetzung in

den vorzeitigen Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit nicht

mehr im Wege des zeitlichen Ausgleichs kompensierbaren

Vorgriffsstunden eine Regelung über einen angemesse-

nen Ausgleich zu schaffen.

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Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Die Revision der Klägerin hat Erfolg. Das angefochtene Urteil des Oberverwal-

tungsgerichts beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1

VwGO) und die Entscheidung stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als

richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Das Oberverwaltungsgericht hat zu Unrecht einen Anspruch der Klägerin auf

Schaffung einer angemessenen Ausgleichsregelung für geleistete, aber zeitlich

nicht mehr ausgleichbare Vorgriffsstunden verneint.

1. Die Feststellungsklage ist zulässig. Mit ihr kann die wegen dauernder Dienst-

unfähigkeit vorzeitig in den Ruhestand versetzte Klägerin die Feststellung be-

gehren, die Weigerung des Beklagten, eine Regelung über den angemessenen

Ausgleich für die nicht mehr zeitlich gesondert kompensierbaren Vorgriffsstun-

den zu erlassen, verletze sie in ihren Rechten. Das einer Klärung zugängliche

Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO ist die zwischen den Beteilig-

ten streitige Frage, ob die Klägerin einen Anspruch auf Ausgleich für geleistete,

aber zeitlich nicht mehr erlassgerecht ausgleichbare Vorgriffsstunden hat und

ob der Beklagte dadurch, dass er einen solchen Ausgleich ablehnt, Rechte der

Klägerin aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Januar

2006 - 1 BvR 541, 542/02 - BVerfGE 115, 81 <95 f.>).

Dem auf Feststellung eines Anspruchs auf Normerlass gerichteten Klageantrag

steht auch der Gedanke der Subsidiarität (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) nicht ent-

gegen. Feststellungsklagen gegenüber Leistungsklagen gegen den Staat sind

nur dann subsidiär, wenn andernfalls die Sonderregelungen über Fristen und

Vorverfahren für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen unterlaufen würden

(stRspr, vgl. u.a. BVerwG, Urteile vom 2. Juli 1976 - 7 C 71.75 - BVerwGE 51,

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69 <75>, vom 25. Januar 2001 - 2 A 4.00 - Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 39 S. 2

und vom 4. Juli 2002 - 2 C 13.01 - Buchholz 240 § 49 BBesG Nr. 2 S. 3). Dies

ist hier nicht der Fall.

Wegen der fehlenden normierten Rechtsgrundlage muss sich die Klägerin des-

halb nicht auf den unsicheren Weg des Verpflichtungsbegehrens verweisen

lassen. Denn Normerlass und Zahlung sind jeweils unterschiedliche Rechts-

schutzbegehren.

Schließlich ist - entgegen der Auffassung des Beklagten - auch ein der Klärung

zugängliches konkretes Rechtsverhältnis der Klägerin zu dem materiell-recht-

lich verpflichteten Land gegeben. Die Klage richtet sich zwar gegen das Minis-

terium. Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass das Land Schleswig-Holstein

gemäß der ihm in § 61 Nr. 3, § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO eingeräumten Befugnis in

§ 6 des Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung vom 6. März

1990 (GVOBI. Sch.-H. S. 226, ber. S. 347) bestimmt hat, dass die Klage gegen

die Landesbehörde zu richten ist, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlas-

sen oder den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat. Diese Regelung

bewirkt, dass die Landesbehörde in passiver Prozessstandschaft für die Kör-

perschaft handelt. Hat ein Land von der Ermächtigung in § 78 Abs. 1 Nr. 2

VwGO Gebrauch gemacht, kann die Klage nicht gegen den Rechtsträger erho-

ben werden, obgleich dieser allein Verpflichteter des materiell-rechtlichen An-

spruchs ist und daher durch das Urteil ausschließlich der Rechtsträger, nicht

aber die beklagte Behörde selbst verpflichtet wird (vgl. BVerwG, Urteil vom

25. August 1988 - 2 C 62.85 - BVerwGE 80, 127 <128>; Brenner in:

Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 78 Rn. 28).

2. Die Revision ist begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Schaffung

einer angemessenen Ausgleichsregelung für die von ihr geleisteten, aber zeit-

lich nicht mehr ausgeglichenen Vorgriffsstunden. Das Land ist verpflichtet, in-

folge von dauernder Dienstunfähigkeit vorzeitig in den Ruhestand versetzten

Lehrern einen angemessenen Ausgleich für erbrachte, aber nicht mehr ausge-

glichene Vorgriffsstunden zu gewähren, um eine gleichheitswidrige Benachteili-

gung gegenüber den Vergleichsgruppen der Lehrer, die keine Vorgriffsstunden

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geleistet haben und der Lehrer, die einen vollständigen Zeitausgleich für er-

brachte Vorgriffsstunden erhalten haben, zu vermeiden. Daher verletzt das Be-

rufungsurteil Bundesverfassungsrecht, nämlich Art. 3 Abs. 1 GG.

Der allgemeine Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich

Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Es bleibt

dem Normgeber überlassen, aufgrund autonomer Wertungen die Differenzie-

rungsmerkmale auszuwählen, an die er eine Gleich- oder Ungleichbehandlung

anknüpft. Die Ungleichbehandlung von Sachverhalten ist erst dann geboten,

wenn eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Betrachtungsweise ergibt,

dass die Ungleichheiten so bedeutsam sind, dass ihnen Rechnung getragen

werden muss. Dies setzt voraus, dass sich im Hinblick auf die Eigenart des in

Rede stehenden Sachbereichs ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die

Gleichbehandlung nicht finden lässt (BVerwG, Urteil vom 27. März 2014 - 2 C

50.11 - BVerwGE 149, 244 Rn. 13).

Die vorliegend aufgrund des Pflichtstundenerlasses aus dem Jahr 1999 zu be-

urteilenden Sachverhalte betreffen den bis zum Ende des Schuljahres

2013/2014 reichenden Übergangszeitraum, bis zu dem die Rechtsprechung die

Regelung von Pflichtstunden für Lehrer durch Verwaltungsvorschrift unbean-

standet gelassen hat. Seither sind Pflichtstundenzahlen durch Rechtsverord-

nung auf gesetzlicher Grundlage festzulegen (BVerwG, Urteil vom 30. August

2012 - 2 C 23.10 - BVerwGE 144, 93 Rn. 15 f.).

Nach dem Pflichtstundenerlass dient die Regelung der Vorgriffsstunden der

Deckung eines vorübergehenden Personalmehrbedarfs. In der Rechtsprechung

des Senats ist geklärt, dass Vorgriffsstunden wegen des späteren zeitlichen

Ausgleichs die Regelarbeitszeit für Lehrer nicht erhöhen. Die vorübergehende

Erhöhung der wöchentlichen Pflichtstundenzahl und deren späterer zeitlicher

Ausgleich durch die Ermäßigung der Arbeitszeit nach Wegfall des Mehrbedarfs

stehen in einem untrennbaren Zusammenhang. Durch die Einführung von Vor-

griffsstunden wird die insgesamt gleich bleibende Arbeitszeit langfristig un-

gleichmäßig verteilt (BVerwG, Urteil vom 28. November 2002 - 2 CN 1.01 -

BVerwGE 117, 219 <222 f.>).

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Der Beklagte hat bewusst einen Ausgleichsmechanismus durch die konkrete

Verknüpfung zwischen Vorgriffsstunden und Ausgleichsstunden geschaffen.

Zwischen der Vorleistung und dem späteren Ausgleich besteht ein untrennbarer

Zusammenhang. Nach der Verwaltungsvorschrift soll nur derjenige Beamte in

den Genuss des Ausgleichs kommen, der zuvor entsprechende Vorleistungen

erbracht hat. Die Verpflichtung, Vorgriffsstunden zu leisten, unterliegt einer Al-

tersbegrenzung, die den Zweck hat, die Möglichkeit eines späteren zeitlichen

Ausgleichs der geleisteten Vorarbeit sicherzustellen. Im Übrigen sieht die Ver-

waltungsvorschrift vor, dass der zeitliche Ausgleich nur in dem Umfang erfolgen

soll, in dem zuvor Vorgriffsstunden erteilt wurden. Dieser Gedanke kommt in § 8

Abs. 3 zum Ausdruck, der nur einen zeitanteiligen Ausgleich vorgeleisteter

Stunden vorsieht. Der Ausgleichsmechanismus funktioniert, wenn der Lehrer

die Regelaltersgrenze erreicht. Auch den Fall des Antragsruhestandes etwa bei

Altersteilzeit im Blockmodell löst der Mechanismus mit der Verblockung des

zeitlichen Ausgleichs der Vorgriffsstunden sachgerecht.

Gestört wird der besondere, auf Kompensation ausgerichtete Mechanismus

indes, wenn der Ersatz erbrachter Vorgriffsstunden durch Ausgleichsstunden

ganz oder teilweise nicht mehr möglich ist, weil die Dienstleistungspflicht des

Lehrers ohne vorherigen Ausgleich endet. Dazu kommt es bei der dauernden

Dienstunfähigkeit des Lehrers. In diesen Fällen werden die betroffenen Lehrer

sowohl gegenüber der Vergleichsgruppe der Lehrer, die keine Vorgriffsstunden

geleistet haben, als auch gegenüber denjenigen, die einen vollständigen Zeit-

ausgleich für erbrachte Vorgriffsstunden erhalten haben, ungleich behandelt.

Für diese Ungleichbehandlung gibt es keinen sachlichen Grund. Der Dienstherr

muss sich an der von ihm gewählten Konstruktion festhalten lassen. Das gilt

insbesondere dann, wenn dieser Ausgleichsmechanismus aus Gründen schei-

tert, die der betroffene Beamte nicht zu vertreten hat, hier die vorzeitige Zurru-

hesetzung infolge dauernder Dienstunfähigkeit. Andernfalls käme es bei dieser

Gruppe von Lehrern faktisch zu einer Erhöhung der Pflichtstundenzahl und da-

mit der durchschnittlichen Wochenarbeitszeit. Nach der Rechtsprechung des

Senats besteht ein Ausgleichsanspruch, den der Beamte durch "Vorarbeit" er-

dient hat, wenn die Inanspruchnahme der Gegenleistung - hier: der spätere

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zeitliche Ausgleich - nachträglich unmöglich geworden ist (vgl. zur Altersteilzeit

im Blockmodell BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 - 2 C 15.07 - Buchholz

237.7 § 78b NWLBG Nr. 2 Rn. 20 sowie zuletzt Beschluss vom 23. April 2015

- 2 B 69.14 - juris Rn. 9, 13).

Daraus folgt die Verpflichtung des Dienstherrn, für Lehrer, die den zeitlichen

Ausgleich in dem dafür vorgesehenen Zeitraum aus von ihnen nicht zu vertre-

tendem Grund nicht in Anspruch nehmen können, einen angemessenen ande-

ren Ausgleich vorzusehen (BVerwG, Urteil vom 28. November 2002 - 2 CN

1.01 - BVerwGE 117, 219 <227>). Bei derartigen Störungen eines besonderen,

vom Dienstherrn gewählten Ausgleichsmechanismus kann aus Art. 3 Abs. 1 GG

indes nicht ohne Weiteres ein Anspruch auf Ausgleich durch finanzielle Ent-

schädigung hergeleitet werden. Vielmehr obliegt dem Dienstherrn zu entschei-

den, welche angemessene Ausgleichsmaßnahme an die Stelle des nicht (voll-

ständig) möglichen zeitlichen Ausgleichs in dem dafür vorgesehenen Zeitraum

treten soll (BVerwG, Beschluss vom 15. September 2011 - 2 B 33.11 - juris

Rn. 7).

In welcher Form der Rechtsverletzung abgeholfen wird, steht in der Entschei-

dungsfreiheit des Beklagten. Auf Grundlage der Rechtsprechung des Senats

kommt etwa der Erlass einer Verordnung und eine (Rechtsfolgen-)Verweisung

auf die Landesverordnung über die Gewährung von Mehrarbeitsvergütung für

schleswig-holsteinische Beamtinnen und Beamte (Mehrarbeitsvergütungsver-

ordnung) vom 8. Juni 2010 (GVOBI. Schl.-H. 2010, 483) in Betracht. Auf die

Besoldung als Ausgleichssurrogat kann nicht zurückgegriffen werden, da die

Besoldung kein Entgelt im Sinne einer Entlohnung für konkrete Dienste dar-

stellt, sondern vielmehr die Gegenleistung des Dienstherrn dafür ist, dass sich

der Beamte mit voller Hingabe der Erfüllung seiner Dienstpflichten widmet. Sie

ist nicht auf den Ausgleich oder die Entlohnung von Arbeitsstunden, sondern

auf die Sicherstellung einer amtsangemessenen Lebensführung gerichtet (vgl.

BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2012 - 2 C 29.11 - BVerwGE 143, 381 Rn. 39

m.w.N.).

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Dr. von der Weiden

Dr. Hartung

Rothfuß

Dollinger

Dr. Günther

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstands wird für das Revisionsverfahren auf 5 000 €

festgesetzt (§ 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG).

Dr. von der Weiden

Dr. Hartung

Dollinger