Urteil des BVerwG vom 30.08.2012
BVerwG: bestimmbarkeit, bestimmtheit, befristung, raumordnung, nummer, unternehmer, bedingung, bestätigung, zukunft, vorfrage
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 CN 5.11
OVG 1 KN 224/07
Verkündet
am 30. August 2012
Jakob
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Normenkontrollsache
- 2 -
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 30. August 2012
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und Dr. Jannasch,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz
für Recht erkannt:
Die Revision des Antragsgegners gegen das Urteil des
Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 27. Juli
2011 wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner.
G r ü n d e :
I
Die Antragstellerin ist ein Unternehmen, das den Abbau von Bodenschätzen
zum Gegenstand hat. Sie wendet sich gegen Regelungen im Regionalen
Raumordnungsprogramm 2006 (RROP 2006) des Antragsgegners, die die
Möglichkeiten zum Abbau von Quarzsanden beschränken. Das als Satzung
beschlossene und am 3. Juli 2006 bekanntgemachte RROP 2006 legt in sei-
nem Abschnitt D 3.4 „Rohstoffgewinnung“ u.a. folgende Ziele fest:
01
Die hochwertigen Quarzsandvorkommen sind
möglichst vollständig auszubeuten.
…
08
Für nachfolgend aufgeführte Quarzsand-Ab-
baugebiete sind Vorranggebiete für Rohstoffge-
winnung (Qu) im Planungsraum festgelegt:
1
- 3 -
…
Gebiet Veenhusen, westlich der Bahnlinie und
südlich der Mentewehrstraße
…
10
Die Vorranggebiete für Rohstoffgewinnung (Qu)
sind auf der Grundlage des BALP in zwei Zeitstu-
fen festgelegt:
Die Vorranggebiete der Zeitstufe I (Planzei-
chen 9.3) stehen für die Quarzsandgewinnung in
den kommenden 20 Jahren zur Verfügung. Die
Vorranggebiete der Zeitstufe II (Planzeichen 9.3)
sind erst dann in Anspruch zu nehmen, wenn die
Abbaumöglichkeiten in den Gebieten der Zeitstu-
fe I erschöpft sind.
…
11
Der Abbau von Quarzsand außerhalb der im
Planungsraum festgelegten Vorranggebiete für
Rohstoffgewinnung ist unzulässig. Diese Aus-
schlusswirkung gilt nur für raumbedeutsame Ab-
bauvorhaben in den Gebieten der Gemeinden
Moormerland, Brinkum und Holtland sowie der
Stadt Leer.
Die Antragstellerin bereitet sich seit dem Jahr 2001 darauf vor, innerhalb einer
jetzigen „Qu II“-Fläche Quarzsandtagebau im Nassabbauverfahren durchzufüh-
ren. Hierfür hat sie Flächen teilweise erworben, teilweise vertraglich gesichert.
Einen Antrag auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens nach § 57a
BBergG vom 20. September 2006 lehnte das Landesamt für Bergbau, Energie
und Geologie wegen der Zeitstufenregelung im RROP 2006 ab. Dagegen hat
die Antragstellerin beim zuständigen Verwaltungsgericht Verpflichtungsklage
erhoben. Das dortige Verfahren ist ausgesetzt.
Das Normenkontrollgericht hat das RROP 2006 hinsichtlich der Regelungen in
Kapitel D 3.4 Nr. 08, 10 und 11 für unwirksam erklärt. Den entscheidenden
Mangel hat es darin gesehen, dass sich die zeitlich gestaffelten Zielfestlegun-
gen in D 3.4 Nr. 10 RROP 2006 nicht auf eine ausreichende Ermächtigungs-
grundlage stützen könnten. Zwar enthalte § 7 Abs. 2 ROG 1997 (richtig: 1998)
2
3
- 4 -
keinen abschließenden Kanon von Festsetzungsmöglichkeiten. Aus dem ge-
samten Regelungszusammenhang des Raumordnungsrechts ergebe sich aber,
dass dieses nur die Raum-, nicht auch die Zeitstruktur zum Gegenstand habe.
Die Regelung in D 3.4 Nr. 10 RROP 2006 begegne auch unter dem Gesichts-
punkt der ausreichenden Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit durchgreifenden
Bedenken. Für die Befugnis zum Abbau von Quarzsanden in Vorranggebieten
der Zeitstufe II komme es allein auf die faktische Erschöpfung der Abbaumög-
lichkeiten in den Gebieten der Zeitstufe I an. Wann das der Fall sei, sei unge-
wiss und - auch wegen des Abbauverhaltens der Abbauunternehmer, die aus
unterschiedlichen Gründen ein Interesse daran haben könnten, den Abbau in
die Länge zu ziehen - nicht prognostizierbar. Als weiteres Unsicherheitsmoment
komme hinzu, dass die fragliche Zielfestsetzung keine Handhabe dafür biete,
den Eintritt der Erschöpfung festzustellen. Sei die Zeitstufenregelung unter
Nummer 10 unwirksam, müsse die Unwirksamkeit auf die Nummern 08 und 11
erstreckt werden, weil deren Beibehaltung ohne die Regelung in Nummer 10
nicht dem mutmaßlichen Willen des Antragsgegners entspräche.
Gegen das Urteil hat der Antragsgegner die vom Oberverwaltungsgericht zuge-
lassene Revision eingelegt.
II
Die Revision des Antragsgegners ist unbegründet. Das vorinstanzliche Urteil
beruht nicht auf der Verletzung revisiblen Rechts.
1. Im Einklang mit Bundesrecht hat das Oberverwaltungsgericht die Regelung
in D 3.4 Nr. 10 Abs. 2 Satz 2 des RROP 2006 des Antragsgegners wegen man-
gelnder hinreichender Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit für unwirksam erklärt.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Notwendigkeit der Bestimmtheit oder Be-
stimmbarkeit der umstrittenen Zielfestlegung konkludent aus § 3 Nr. 2 ROG
1998 hergeleitet. Das zeigt seine Bezugnahme auf das Urteil des Senats vom
16. Dezember 2010 - BVerwG 4 C 8.10 - (BVerwGE 138, 301). Diesem Ansatz
folgt der Senat nicht. Mit der Definition in § 3 Nr. 2 ROG 1998 (jetzt § 3 Abs. 1
4
5
6
7
- 5 -
Nr. 2 ROG) werden Ziele der Raumordnung als verbindliche Vorgaben in Form
von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der
Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Fest-
legungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung
des Raums von Grundsätzen der Raumordnung nach § 3 Nr. 3 ROG 1998 (jetzt
§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG) abgegrenzt (Urteil vom 1. Juli 2010 - BVerwG 4 C 6.09 -
BVerwGE 137, 259 Rn. 11). Anders als in dem Fall, der dem Urteil vom
16. Dezember 2010 (a.a.O.) zugrunde lag, geht es vorliegend aber nicht um die
Grenzziehung zwischen Raumordnungsziel und -grundsatz.
Bundesrechtlicher Prüfungsmaßstab ist das im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20
Abs. 3 GG) verankerte Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit. Es
besagt, dass der Anlass, der Zweck und die Grenzen einer Regelung bereichs-
spezifisch, präzise und eindeutig festgelegt werden müssen. Damit soll sicher-
gestellt werden, dass sich der betroffene Bürger darauf einstellen kann, die ge-
setzesausführende Verwaltung für ihr Verhalten steuernde und begrenzende
Handlungsmaßstäbe vorfindet und die Gerichte die Rechtskontrolle durchführen
können (vgl. z.B. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvF 3/92 - BVerfGE
110, 33 <53>).
Die Regelung in D 3.4 Nr. 10 Abs. 2 Satz 2 RROP 2006 ist nicht schon deshalb
unbestimmt, weil sich der Zeitpunkt der Erschöpfung der Möglichkeiten, Quarz-
sand abzubauen, nicht voraussehen lässt. Der Plansatz hat den Charakter ei-
ner aufschiebenden Befristung, wie sie § 36 VwVfG für das Institut des Verwal-
tungsakts kennt. Abhängig ist die Freigabe der Quarzsandvorkommen in den
Gebieten der Zeitstufe II von dem in der Zukunft liegenden Zeitpunkt der Er-
schöpfung der Vorkommen in den Gebieten der Zeitstufe I. Dass dieser Zeit-
punkt nicht durch die Angabe eines kalendarischen Datums fixiert worden ist
und - wie der Antragsgegner betont - wegen der Entwicklung des Marktes und
des Abbauverhaltens der Abbauunternehmer auch nicht fixiert werden kann,
stellt die Bestimmtheit der Befristung nicht in Frage. Eine Befristung kann auch
dadurch bewirkt werden, dass ein Zeitpunkt durch ein bestimmtes Ereignis fest-
gelegt wird, sofern objektiv sicher ist, dass das Ereignis, wann auch immer, ein-
treten wird (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl. 2012, § 36 Rn. 15). Nichts
8
9
- 6 -
anderes gilt, wenn der Regelung in D 3.4 Nr. 10 Abs. 2 Satz 2 RROP 2006 der
Charakter einer aufschiebenden Bedingung beigemessen wird. Auch eine Be-
dingung ist nicht deshalb unbestimmt, weil ungewiss ist, ob das Ereignis, von
dem die mit einer Regelung angestrebten Wirkungen abhängen sollen, über-
haupt eintritt. Bestimmt oder bestimmbar muss das zukünftige Ereignis sein
(U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 36 Rn. 28), nicht
das Ob des Eintritts. Gerade auf der untersten Ebene der Regelungshierarchie
des Raumordnungsrechts können die Maßstäbe für Befristungen oder Bedin-
gungen nicht strenger sein als diejenigen, die nach § 36 VwVfG für Nebenbe-
stimmungen eines Verwaltungsakts gelten.
Der Plansatz in D 3.4 Nr. 10 Abs. 2 Satz 2 RROP 2006 ist aber unbestimmt,
weil er nach dem vorinstanzlichen Verständnis, an das der Senat nach § 173
VwGO i.V.m. § 560 ZPO gebunden ist, keinen Maßstab enthält, um den Eintritt
der Erschöpfung der Möglichkeiten zum Quarzsandabbau festzustellen (UA
S. 18 f.). Der Senat versteht das Oberverwaltungsgericht dahingehend, dass es
sowohl eine mangelnde Bestimmbarkeit des Tatbestandes der Erschöpfung der
Abbaumöglichkeiten kritisiert als auch eine Regelung des Verfahrens vermisst,
wie eine Erschöpfung nachweisbar festgestellt wird.
Im vorinstanzlichen Urteil wird der Tatbestand der Erschöpfung der Abbaumög-
lichkeit nicht konturiert. Das hat seine Ursache nicht darin, dass sich der Tatbe-
stand aus sich heraus erklärt und keiner Auslegung bedarf, sondern weil das
Oberverwaltungsgericht ersichtlich jeden Auslegungsversuch für untauglich ge-
halten hat. Das ist nachvollziehbar. Denkbar ist z.B., eine Erschöpfung der Ab-
baumöglichkeiten erst anzunehmen, wenn die Lagerstätten vollständig ausge-
beutet sind, oder schon dann, wenn noch Restbestände vorhanden sind, deren
Abbau sich aber wirtschaftlich nicht lohnt. Möglich ist aber auch, die Abbaumög-
lichkeiten als erschöpft anzusehen, wenn ein Unternehmer seine Abbautätigkeit
einstellt, obwohl die Lagerstätte noch ergiebig ist, ein weiterer Abbau aber nicht
mehr möglich ist, weil einem neuen Unternehmer keine Abbaugenehmigung
erteilt werden könnte. Weitere Auslegungsvarianten sind vorstellbar. Welche
von ihnen der Vorstellung des Antragsgegners entspricht, ist aus Sicht der öf-
fentlichen Stellen, an die die Regelung adressiert ist (§ 4 Abs. 1 ROG 1998),
10
11
- 7 -
offen. Deshalb ist - zwangsläufig - auch offen, wie sich feststellen lässt, ob der
Tatbestand der Erschöpfung der Abbaumöglichkeiten verwirklicht ist.
Der Antragsgegner stellt nicht in Frage, dass die Unwirksamkeit der Regelung
in D 3.4 Nr. 10 Abs. 2 Satz 2 RROP 2006 zur Unwirksamkeit der gesamten
Zeitstufenregelung führt und auch die Regelungen in D 3.4 Nr. 08 und Nr. 11
erfasst. Der Senat hat daher keinen Anlass, das angefochtene Urteil insofern
revisionsgerichtlich zu überprüfen.
2. Ob die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, die Regelung in D 3.4
Nr. 10 Abs. 2 Satz 2 RROP 2006 sei auch mangels Ermächtigungsgrundlage
unwirksam, mit Bundesrecht vereinbar ist, braucht nicht entschieden zu werden.
Ist eine Entscheidung - wie hier - auf mehrere selbständig tragende Begrün-
dungen gestützt, genügt es für deren Bestätigung, dass eine der Begründungen
der revisionsgerichtlichen Kontrolle standhält. Sollte dies bei einer anderen Be-
gründung nicht der Fall sein, kann diese hinweggedacht werden, ohne dass
sich der Ausgang des Verfahrens ändert, und beruht das Urteil nicht, wie von
§ 137 Abs. 1 VwGO für den Erfolg der Revision vorausgesetzt, auf der Verlet-
zung von Bundesrecht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
RiBVerwG Dr. Jannasch
ist wegen Urlaubs gehin-
dert, seine Unterschrift
beizufügen.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Bumke
Petz
12
13
14
- 8 -
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird unter Änderung des Beschlusses des
Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts für beide Instanzen gemäß § 47
Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG auf 100 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Da der Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 2004, 1327),
an dem sich der Senat im Interesse der Einheitlichkeit und Berechenbarkeit von
Streitwertentscheidungen zu orientieren pflegt, für Normenkontrollklagen gegen
einen Raumordnungsplan keine Empfehlung enthält, hat der Senat zu ent-
scheiden, ohne sich an einem solchen Vorschlag ausrichten zu können. Er hält
die Bedeutung der Sache für die Antragstellerin mit einem Streitwert von
100 000 € für angemessen bewertet. Ein höherer Streitwert ist nicht gerechtfer-
tigt, namentlich nicht im Hinblick auf das wirtschaftliche Interesse der Antrag-
stellerin, ohne Bindung an eine Wartefrist Quarzsand in einem Vorranggebiet
der Zeitstufe II abbauen zu dürfen. Denn die Rechtmäßigkeit der Zeitstufenre-
gelung im RROP 2006 des Antragsgegners ist lediglich Vorfrage für die Befug-
nis der Antragstellerin zum Bodenabbau, über die im Verfahren auf Erlass eines
bergrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses zu entscheiden ist. Der Senat
hatte den Streitwert für das Revisionsverfahren vorläufig auf 1 000 000 € fest-
gesetzt. Daran hält er nicht mehr fest und ändert den auf die gleiche Summe
lautenden Streitwertbeschluss des Oberverwaltungsgerichts für das erstinstanz-
liche Verfahren von Amts wegen (§ 63 Abs. 3 Satz 1 GKG).
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
RiBVerwG Dr. Jannasch
ist wegen Urlaubs gehin-
dert, seine Unterschrift
beizufügen.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Bumke
Petz
1