Urteil des BVerwG vom 28.02.2013
BVerwG: stand der technik, aufschiebende wirkung, freileitung, vorprüfung, umweltverträglichkeitsprüfung, eigentum, hauptsache, nummer, gemeinde, neubau
BVerwG 7 VR 13.12
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 7 VR 13.12
In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 28. Februar 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Nolte
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Guttenberger und Brandt
beschlossen:
Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin
gegen den Planfeststellungsbeschluss des Antragsgegners vom 7. November 2012
wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 30 000 € festgesetzt.
Gründe
I
1 Die Antragstellerin begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen den Planfeststellungsbeschluss
der Bezirksregierung Düsseldorf vom 7. November 2012 für den Neubau der 380-kV-
Höchstspannungsfreileitung Pkt. Fellerhöfe - Pkt. Sankt Tönis, Bauleitnummer (Bl.) 4571. Das
dem Lückenschluss dienende Vorhaben umfasst neben dem Neubau der circa 7,3 km langen
Höchstspannungsfreileitung den Rückbau der 220-kV-Höchstspannungsfreileitung Osterath -
Wesel/Niederrhein, Bl. 2339, im Abschnitt Pkt. Edelstahlwerk bis Pkt. Mörterfeld, die vom
Neubau ersetzt wird. Die Leitungstrasse verläuft auf gesamter Länge parallel zur vorhandenen
110-/220-kV-Hoch-/Höchstspannungsfreileitung Sankt Tönis - Osterrath, Bl. 2388. In dem
Abschnitt UA Osterrath bis Pkt. Fellerhöfe sowie in dem Abschnitt Pkt. Sankt Tönis bis UA
Dülken ist bereits eine 380-kV-fähige Verbindung vorhanden. Das Vorhaben umfasst u.a. die
Errichtung von 23 neuen, zum Teil mehr als 70 m hohen Masten und den Rückbau von 17
Masten der ersetzten 220-kV-Höchstspannungsfreileitung; mehrere Masten sollen auf
Gründstücken der Antragstellerin zur Ausführung gelangen.
2 Teilflächen zahlreicher Grundstücke der Antragstellerin liegen im Schutzstreifen der geplanten
Leitung, darunter auch Gartenflächen mehrerer Grundstücke, die von Erbbauberechtigten mit
Wohnhäusern bebaut sind.
3 Die Antragstellerin hat zu den ausgelegten Plänen Stellung genommen und dabei neben
Belangen des Schutzes der Wohnbevölkerung vor Gesundheitsgefahren, des Landschafts- und
Naturschutzes sowie der Trinkwasserversorgung auch die gemeindliche Bauleitplanung sowie
Wertminderungen bzw. verschlechterte Vermarktungsmöglichkeiten gemeindlicher Grundstücke
angesprochen und die Prüfung von Planungsalternativen in Gestalt einer Erdverkabelung oder
von Trassenvarianten gefordert.
4 Gegenüber dem Planfeststellungsbeschluss, mit dem ihre Einwendungen zurückgewiesen
worden sind, macht die Antragstellerin im Wesentlichen geltend, die Planfeststellung verletze sie
in ihrem Selbstverwaltungsrecht und in ihren Rechten als Gründstückseigentümerin. Dem
Vorhaben fehle die Planrechtfertigung, da der ausgewiesene Schutzstreifen überdimensioniert
sei. Die Alternativenprüfung sei fehlerhaft; eine Teilverkabelung sei nicht aus rechtlichen
Gründen ausgeschlossen, sondern dränge sich im Rahmen der gebotenen planerischen
Abwägung angesichts der Vorteile eines Erdkabels gegenüber einer Freileitung geradezu auf.
Zwei in ihrem Eigentum stehende Grundstücke, die mit Wohnhäusern bebaut seien, lägen im
Bereich elektromagnetischer Felder, deren Stärke hinter den Grenzwerten der 26. BImSchV nur
wenig zurückbleibe. Es bestünden Zweifel, ob die Grenzwerte noch dem aktuellen
wissenschaftlichen Erkenntnisstand entsprächen. Die Ergebnisse der gebotenen UVP-
Vorprüfung seien nicht ausreichend dokumentiert worden. Auf eine
Umweltverträglichkeitsprüfung sei zu Unrecht verzichtet worden.
5 Der Antragsgegner und die Beigeladene treten dem Vorbringen der Antragstellerin entgegen
und verteidigen den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss.
II
6 1. Der Antrag, über den nach § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO i.V.m. lfd. Nr. 14 der Anlage zu § 1 Abs. 3
des Energieleitungsausbaugesetzes (EnLAG) vom 21. August 2009 (BGBl I S. 2870, geändert
durch Art. 5 des Gesetzes vom 7. März 2011, BGBl I S. 338) sowie nach § 80 Abs. 5 Satz 1
VwGO das Bundesverwaltungsgericht als erstinstanzlich zuständiges Gericht der Hauptsache
entscheidet, ist statthaft. Gemäß § 43e Abs. 1 Satz 1 des Energiewirtschaftsgesetzes (EnWG)
vom 7. Juli 2005 (BGBl I S. 1970 in der hier maßgeblichen Fassung von Art. 2 des Gesetzes vom
20. Dezember 2012, BGBl I S. 2730) hat die Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss keine
aufschiebende Wirkung. Entgegen den von Seiten der Beigeladenen geäußerten Zweifeln ist
der Planfeststellungsbeschluss nicht unanfechtbar geworden, da die Klage in der Hauptsache
ausweislich des Empfangsbekenntnisses über die Zustellung des Beschlusses am 27.
November 2012 an die Antragstellerin fristgerecht erhoben worden ist.
7 Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig. Die Antragstellerin ist als Eigentümerin von
Grundstücken, auf denen Masten errichtet oder die von den Schutzstreifen des Vorhabens
erfasst werden, antragsbefugt. Dass Gemeinden nicht Träger des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1
Satz 1 GG sind, hindert sie nicht daran, wie private Grundstückseigentümer Belastungen
abzuwehren, die ihre Rechtsposition als Eigentümer im zivilrechtlichen Sinne betreffen
(Beschluss vom 13. März 1995 - BVerwG 11 VR 2.95 - Buchholz 445.5 § 14 WaStrG Nr. 3).
8 2. Der Antrag ist aber nicht begründet. Die Interessen der Antragstellerin an der Beibehaltung
des bisherigen Zustandes bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache überwiegen nicht
gegenüber dem öffentlichen Interesse an der gesetzlich vorgesehenen sofortigen Vollziehbarkeit
des Planfeststellungsbeschlusses. Denn nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein
möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage wird die auf
Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses gerichtete Klage voraussichtlich keinen Erfolg
haben.
9 a) Hierbei ist zu berücksichtigen, dass sich die Prüfung auf die innerhalb der
Antragsbegründungsfrist nach § 43e Abs. 1 Satz 2 EnWG, auf die in der dem
Planfeststellungsbeschluss beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung ordnungsgemäß hingewiesen
worden ist, vorgebrachten Einwände beschränkt. Belange des Lärmschutzes, auf die sich die
Antragstellerin erst später berufen hat, sind schon deshalb für die Beurteilung ohne Belang.
10 Für den gerichtlichen Kontrollumfang ist außerdem zu beachten, dass die Antragstellerin ihr
Begehren auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses nur auf Verstöße gegen solche
Bestimmungen zu stützen vermag, die ihrem Schutz dienen. Anders als Art. 14 GG, auf den sich
die Antragstellerin - wie bereits erwähnt - mangels Grundrechtsträgerschaft nicht berufen kann,
vermitteln weder die in Art. 28 Abs. 2 GG verbürgte Selbstverwaltungsgarantie und
Planungshoheit noch das zivilrechtliche Eigentum an den Grundstücken, die durch die
Planfeststellung in Anspruch genommen werden, einen Anspruch auf Vollüberprüfung des
Planfeststellungsbeschlusses (Beschluss vom 9. Oktober 2003 - BVerwG 9 VR 7.03 - juris Rn.
4). Soweit sich die Antragstellerin auf Verstöße gegen das Naturschutzrecht, den
Trennungsgrundsatz (§ 50 BImSchG) und die Belange der durch die Leitung betroffenen
Wohnbevölkerung beruft, kann sie damit folglich nicht gehört werden.
11 b) Die Antragstellerin muss sich nicht gemäß § 43b Nr. 1 Satz 2 EnWG einen vollständigen
Einwendungsausschluss entgegenhalten lassen, ist aber mit einem Teil der von ihr im
Antragsverfahren geltend gemachten Einwände präkludiert.
12 aa) Ein vollständiger Einwendungsausschluss scheidet aus, weil die Antragstellerin mit ihrem
an die Anhörungsbehörde gerichteten Schreiben vom 5. Mai 2011 fristgerecht nicht nur eine
behördliche Stellungnahme abgegeben, sondern auch Einwendungen gegen das Vorhaben
erhoben hat. Die allen durch ein planfestzustellendes Vorhaben Betroffenen mit der
Präklusionsregelung des § 43b Nr. 1 Satz 2 EnWG auferlegte Mitwirkungslast gilt
uneingeschränkt auch für eine Gebietskörperschaft, die im Planfeststellungsverfahren als
Behörde zur Stellungnahme aufgefordert worden ist. Die Betroffenenanhörung nach § 73 Abs. 4
VwVfG mit der Präklusionsmöglichkeit nach § 43b Nr. 1 Satz 2 EnWG und die
Behördenanhörung nach § 73 Abs. 2 VwVfG mit der Präklusionsmöglichkeit nach § 43b Nr. 1
Satz 5 i.V.m. § 43a Nr. 7 Satz 4 EnWG sind gesonderte Verfahrensschritte. Soweit ein Träger
öffentlicher Belange durch das Vorhaben zugleich in eigenen Rechten betroffen ist und sich die
Möglichkeit offenhalten will, diese Rechte notfalls im Klagewege geltend zu machen, muss er
deshalb im Rahmen der Betroffenenbeteiligung frist- und formgerecht Einwendungen erheben
(Urteil vom 9. Februar 2005 - BVerwG 9 A 62.03 - Buchholz 316 § 78 VwVfG Nr. 10
33>). Das vor Ablauf der Einwendungsfrist bei der Bezirksregierung Düsseldorf eingegangene
Schreiben der Antragstellerin vom 5. Mai 2011 genügt den Anforderungen, die danach an die
Erhebung von Einwendungen durch eine Gebietskörperschaft zu stellen sind. Der Wille, sich -
auch - rechtswahrend gegen Beeinträchtigungen eigener Belange zu wenden, hat in dem
Schreiben noch hinreichenden Niederschlag gefunden. Die Antragstellerin hat sich darin u.a. auf
eigene Rechte bezogen, so auf die gemeindliche Planungshoheit und ihr Grundstückseigentum.
Dass sie daneben auch fremde Belange gegen die Planung angeführt hat, ist unschädlich;
Einwendungen im Rahmen der Betroffenenanhörung und Äußerungen im Rahmen der
Behördenanhörung müssen nicht notwendig in getrennten Schriftstücken erfolgen (Urteil vom 9.
Februar 2005 a.a.O.).
13 bb) Ausgeschlossen ist die Antragstellerin aber mit Einwendungen, die Belange betreffen, die
sie im Anhörungsverfahren gänzlich unerwähnt gelassen und erstmals im gerichtlichen
Verfahren dem Vorhaben der Beigeladenen entgegengehalten hat. Dem Schreiben der
Antragstellerin vom 5. Mai 2011 kann kein Hinweis darauf entnommen werden, dass der
Schutzstreifen in seiner parallelen Führung zur Stromleitung überdimensioniert ist, weil auch
eine ellipsenförmige, die angrenzenden Grundstücke weniger in Anspruch nehmende
Ausbildung des Streifens ausgereicht hätte. Unter diesem Gesichtspunkt kann deshalb weder
das Fehlen einer Planrechtfertigung noch eine nicht ordnungsgemäße planerische Abwägung
geltend gemacht werden. Ebenso wenig enthält das Schreiben einen Hinweis, dass die
Antragstellerin ihre Grundstücke im Winter Risiken infolge von Mastbrüchen der Stromleitung
ausgesetzt sieht. Die ausgelegten Planunterlagen hätten Anlass geboten, zu diesen
Gesichtspunkten Einwendungen bereits im Anhörungsverfahren zu erheben. Die formellen
Voraussetzungen für einen Einwendungsausschluss sind gleichfalls erfüllt; namentlich enthielt
die ortsübliche Bekanntmachung des Vorhabens in der Stadt Krefeld einen Hinweis auf die
Rechtsfolge einer Versäumung der Einwendungsfrist.
14 c) Soweit die Antragstellerin eine unzureichende Dokumentation der von der
Planfeststellungsbehörde durchgeführten Vorprüfung zur Feststellung der UVP-Pflicht (§ 3c Satz
6 Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung ) und den fehlerhaften Verzicht auf die
Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung rügt, lässt sich nach vorläufiger Prüfung nicht
feststellen, dass diese Einwände ihrem Klagebegehren zum Erfolg verhelfen werden.
15 aa) Nach § 3c Satz 6 UVPG sind die Durchführung und das Ergebnis der Vorprüfung zu
dokumentieren. Ausweislich der Gesetzesbegründung (BRDrucks 551/06 S. 44) soll diese
Regelung den vom Europäischen Gerichtshof gestellten Anforderungen an die
Nachvollziehbarkeit und Überprüfbarkeit der Entscheidung, dass ein Projekt keiner
Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen zu werden braucht (EuGH, Urteil vom 10. Juni 2004 -
Rs. C-87/02 - Slg. 2004 I-05975 Rn. 49), Rechnung tragen. Dem wird entsprochen, wenn die der
Vorprüfung zugrunde gelegten Unterlagen, die wesentlichen Prüfschritte und die dabei
gewonnenen Erkenntnisse über nachteilige Umweltauswirkungen zumindest grob skizziert im
Planfeststellungsbeschluss oder in einem zu den Verwaltungsakten genommenen Dokument
niedergelegt sind. Bei den Verwaltungsakten befindet sich ein Vermerk der
Planfeststellungsbehörde vom 8. Januar 2008, der diese Angaben - wenn auch nur stichwortartig
- enthält. Zusätzlich ist zu beachten, dass die Beigeladene der Planfeststellungsbehörde ein
Gutachten über die allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls nach § 3c UVPG vorgelegt hat, das
diese vor ihrer Entscheidung verschiedenen Dezernaten der Bezirksregierung zur
Stellungnahme überlassen hat und das damit zur Grundlage der behördlichen Vorprüfung
geworden ist. Jedenfalls unter Berücksichtigung dieses Gutachtens stellt der auf ihm aufbauende
Vermerk eine ausreichende Dokumentation der Prüfergebnisse sicher.
16 bb) Warum der Verzicht auf eine Umweltverträglichkeitsprüfung den Kriterien der Anlage 2
zum UVPG nicht gerecht werden sollte, hat die Antragstellerin in ihrer Antragsschrift nicht
nachvollziehbar dargelegt. Dass die Grenzwerte für die elektrische Feldstärke der Leitung
teilweise nur knapp unterschritten seien, lässt nicht den Schluss zu, die Behörde habe unter
diesem Gesichtspunkt der Möglichkeit schädlicher Umweltauswirkungen im Rahmen einer
Umweltverträglichkeitsprüfung weiter nachgehen müssen.
17 d) Dem Vorhaben der Beigeladenen fehlt nicht die erforderliche Planrechtfertigung. Aufgrund
seiner Aufnahme in den Bedarfsplan ist das Vorhaben gemäß § 1 Abs. 2 EnLAG entsprechend
der Zielsetzung des § 1 EnWG energiewirtschaftlich notwendig und damit gerechtfertigt. Diese
Feststellung entfaltet Bindungswirkung nicht nur für die Planfeststellung (§ 1 Abs. 2 Satz 3
EnLAG), sondern auch für das gerichtliche Verfahren (stRspr; vgl. Urteil vom 14. Juli 2011 -
BVerwG 9 A 14.10 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 218 Rn. 15 m.w.N.).
18 e) Der Planfeststellungsbeschluss leidet nach summarischer Prüfung nicht an Verstößen
gegen das fachplanungsrechtliche Abwägungsgebot (§ 43 Satz 3 EnWG), die der Klage der
Antragstellerin und damit auch dem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zum
Erfolg verhelfen würden.
19 aa) Soweit die Antragstellerin die Belastung in ihrem Eigentum stehender Wohngrundstücke
durch die von der geplanten Höchstspannungsfreileitung verursachte elektrische Feldstärke und
magnetische Flussdichte geltend macht, greift dieser Einwand nicht durch. Dies gilt unabhängig
davon, ob die Antragstellerin mit diesem Einwand nicht schon präkludiert ist, weil sie
Beeinträchtigungen durch elektromagnetische Felder in ihrem Schreiben vom 5. Mai 2011 nicht
deutlich auf ihre Rechtsposition als Grundstückseigentümerin bezogen hat.
20 Die Planfeststellungsbehörde hat im angefochtenen Planfeststellungsbeschluss die
Exposition benachbarter Grundstücke durch die von der Freileitung hervorgerufenen
elektromagnetischen Felder und damit möglicherweise einhergehende Gesundheitsrisiken für
sich dort aufhaltende Personen erwogen, aber darauf verwiesen, dass die im
Einwirkungsbereich der Trasse auftretenden höchsten Belastungswerte niedriger als die
Grenzwerte der 26. BImSchV liegen werden. Gegenüber den Darlegungen, mit denen die
Antragstellerin die in den Grenzwerten zum Ausdruck kommende normative Risikoeinschätzung
unter Berufung auf Ergebnisse wissenschaftlicher Untersuchungen aus den Jahren 2002 und
2005 in Zweifel zieht, verweist die Beigeladene auf eine sehr zurückhaltende, die Aussagekraft
vorhandener epidemiologischer Untersuchungen stark relativierende Stellungnahme der
Strahlenschutzkommission vom 14./15. April 2011. Der Senat ist in seinem Gerichtsbescheid
vom 21. September 2010 - BVerwG 7 A 7.10 - (juris Rn. 17) unter Bezugnahme auf eine
Empfehlung der Strahlenschutzkommission vom 21./22. Februar 2008 davon ausgegangen,
dass die der 26. BImSchV zugrunde liegenden Annahmen durch neue wissenschaftliche
Erkenntnisse nicht überholt seien. Bei Einhaltung der Grenzwerte bestehe deshalb in der Regel
keine Gefahr. Mangels belastbarer gegenteiliger Erkenntnisse ist hieran festzuhalten, zumal der
Entwurf einer Änderungsverordnung vom 19. Februar 2013 (BTDrucks 17/12372), mit der u.a.
die Bewertung elektrischer und magnetischer Felder an Grenzwertempfehlungen der
Internationalen Strahlenschutzkommission aus dem Jahr 2010 angepasst werden soll, für die
hier einschlägigen Grenzwerte keine Änderung vorsieht. Angesichts des weiten Einschätzungs-,
Wertungs- und Gestaltungsspielraums des Verordnungsgebers bei der Festlegung der
Grenzwerte (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 24. Januar 2007 - 1 BvR 382/05 - NVwZ 2007,
805) muss deshalb nach wie vor von deren Verbindlichkeit ausgegangen werden.
21 Durch die unterhalb der Grenzwerte bleibenden Immissionen brauchte der
Planfeststellungsbeschluss das Vorhaben umso weniger in Frage gestellt sehen, als die
betroffenen Grundstücke einschließlich derer der Antragstellerin schon seit mehr als 80 Jahren
den Einwirkungen der (weiter fortbestehenden) Höchstspannungsfreileitung Sankt Tönis -
Osterath, Bl. 2388 sowie der - durch das Neubauvorhaben nunmehr ersetzten -
Höchstspannungsfreileitung Osterath - Wesel/Niederrhein ausgesetzt waren. Die Vorbelastung
durch bestehende Leitungen prägt in ihrer Umgebung liegende Grundstücke und mindert
grundsätzlich auch deren Schutzwürdigkeit (Urteile vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 -
BVerwGE 56, 110 <131 f.> = Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 2 S. 22 f. und vom 28. Oktober
1998 - BVerwG 11 A 3.98 - BVerwGE 107, 350 <356 f.> = Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 23
S. 66). Diese reduzierte Schutzwürdigkeit gilt ebenso für den Standort der im Bereich des
Campus Fichtenhain errichteten „Schule für Erziehungshilfe“, wo eine dem Grenzwert der 26.
BImSchV angenäherte elektrische Feldstärke gemessen worden ist; insoweit kommt es mithin
nicht darauf an, ob der von der Antragstellerin nicht bestrittene Vortrag der Beigeladenen zutrifft,
dass das Schulgrundstück gar nicht im Eigentum der Antragstellerin steht.
22 bb) Dass darüber hinaus der Verkehrswert bebauter Grundstücke der Antragstellerin im
Nahbereich des planfestgestellten Vorhabens sinken könnte, musste in der planerischen
Abwägung nicht gesondert berücksichtigt werden. In die Abwägung sind die faktischen
Beeinträchtigungen benachbarter Grundstücke durch eine geplante Anlage mit dem ihnen
zukommenden Gewicht einzustellen. Dass diese Auswirkungen mittelbar neben anderen
Faktoren den Verkehrswert der benachbarten Grundstücke beeinflussen können, stellt
demgegenüber keinen eigenständigen Abwägungsposten dar (Urteil vom 4. Mai 1988 - BVerwG
4 C 2.85 - Buchholz 407.57 LStrG NW Nr. 1 S. 6 = juris Rn. 15 m.w.N.).
23 cc) Die Planfeststellungsbehörde hat bei ihrer Abwägungsentscheidung nicht die in Art. 28
Abs. 2 GG wurzelnde Planungshoheit der Antragstellerin missachtet. Eine Gemeinde wird durch
eine überörtliche Fachplanung in ihrer Planungshoheit nur beeinträchtigt, wenn die Fachplanung
eine konkrete gemeindliche Planung nachhaltig stört oder wegen ihrer Großräumigkeit
wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht
(stRspr; Urteile vom 16. Dezember 1988 - BVerwG 4 C 40.86 - BVerwGE 81, 95 <106> =
Buchholz 442.40 § 30 LuftVG Nr. 1 S. 11 und vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 26.94 -
BVerwGE 100, 388 <394> = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 114 S. 127). Darüber hinaus muss
die Planfeststellungsbehörde auch auf noch nicht verfestigte, aber konkrete Planungsabsichten
einer Gemeinde abwägend dergestalt Rücksicht nehmen, dass durch die Fachplanung von der
Gemeinde konkret in Betracht gezogene städtebauliche Planungsmöglichkeiten nicht
unnötigerweise „verbaut“ werden (Urteil vom 21. März 1996 a.a.O.). An diesen Voraussetzungen
fehlt es. Namentlich ist das planfestgestellte Vorhaben nicht geeignet, die Realisierung des
Bebauungsplans Nr. 653 der Antragstellerin nachhaltig zu stören. Der Schutzstreifen für den
Leitungsneubau tangiert überbaubare Grundstücksflächen des durch den genannten
Bebauungsplan ausgewiesenen Gewerbegebiets nach eigenem Vortrag der Antragstellerin nur
am Rande. Es ist deshalb nicht ersichtlich, dass die gemeindliche Planung hierdurch mehr als
geringfügig berührt wird. Dass der Schutzstreifen - wie von der Antragstellerin im
Anhörungsverfahren gerügt - die durch den Bebauungsplan Nr. 653 ermöglichte Schaffung von
Stellplätzen innerhalb privater Grünflächen verhindert, ist schon nicht hinreichend substantiiert
dargetan.
24 dd) Der Planfeststellungsbeschluss beruht nicht auf einer fehlerhaften Alternativenprüfung.
25 (1) Trassenalternativen hat die Planfeststellungsbehörde geprüft und mit Rücksicht auf den
Bündelungseffekt der planfestgestellten Lösung verworfen. Die Antragstellerin ist dem weder im
Anhörungsverfahren noch in ihrer Antragsbegründung mit substantiiertem Vorbringen
entgegengetreten.
26 (2) Ebenso wenig ist zu beanstanden, dass die Planfeststellungsbehörde sich gegen die von
der Antragstellerin geforderte technische Ausführungsalternative einer Teilverkabelung der
Leitung entschieden hat. Nach summarischer Prüfung spricht bereits vieles für die Auffassung
des Antragsgegners, dass die Ausführung der 380-kV-Höchstspannungsleitung als Erdkabel
rechtlich ausgeschlossen ist. Unabhängig davon genügt die Entscheidung gegen diese
Alternative aber auch den Anforderungen einer planerischen Abwägung.
27 (a) Die Alternativenprüfung wird grundsätzlich durch das fachplanungsrechtliche
Abwägungsgebot gesteuert. Das schließt aber nicht aus, dass der Gesetzgeber gestützt auf
sachliche Gründe bindende Vorgaben für die Ausgestaltung des Vorhabens macht und so den
Spielraum von Planungsträgern und Planfeststellungsbehörden bei der Alternativenwahl
einschränkt. Von dieser Möglichkeit dürfte er mit den Vorschriften des
Energiewirtschaftsgesetzes und des Energieleitungsausbaugesetzes, denen das Vorhaben der
Beigeladenen unterfällt, Gebrauch gemacht haben:
28 § 43 Satz 1 EnWG regelt die Planfeststellungsbedürftigkeit bestimmter Arten von
Energieleitungen. Nach Nummer 1 der Vorschrift zählen dazu namentlich
„Hochspannungsfreileitungen“ mit einer Nennspannung von 110 kV oder mehr. An diese
Regelung knüpft das Energieleitungsausbaugesetz in § 1 Abs. 1 und mit dem diesem Gesetz als
Anlage beigefügten Bedarfsplan an; der Bedarfsplan weist Vorhaben nach § 43 Satz 1 EnWG im
Bereich der Höchstspannungsnetze mit einer Nennspannung von 380 kV oder mehr, die näher
bezeichneten Ausbauzielen dienen, als Vorhaben des vordringlichen Bedarfs aus. Durch die
Bezugnahme auf § 43 Satz 1 EnWG wird verdeutlicht, dass es sich bei den ausgewiesenen
Vorhaben, soweit sie unter die hier allein in Betracht zu ziehende Nummer 1 der genannten
Vorschrift fallen, um Freileitungen handelt. Dies gilt auch für das planfestgestellte Vorhaben, das
Teil der unter Nummer 14 des Bedarfsplans aufgeführten Leitung ist. Das dürfte den Schluss
zulassen, dass die gesetzliche Bedarfsfeststellung sich auf die Ausführung als Freileitung
erstreckt und damit die Ausführungsalternative eines Erdkabels ausschließt.
29 Gestützt wird dieses Verständnis der in § 1 Abs. 1 EnLAG i.V.m. § 43 Satz 1 Nr. 1 EnWG
getroffenen Regelung auch durch § 2 Abs. 1 und 3 EnLAG. § 2 Abs. 1 EnLAG listet vier im
Bedarfsplan genannte Leitungen auf, die als Erdkabel errichtet und betrieben oder geändert
werden können; § 2 Abs. 3 EnLAG erweitert den an sich auf Freileitungen beschränkten
Anwendungsbereich des § 43 Satz 1 Nr. 1 EnWG auf diese Vorhaben der Erdverkabelung. Dies
legt den Schluss nahe, dass nach der gesetzlichen Regelungssystematik der Bau von 380-kV-
Höchstspannungsfreileitungen die Regel, der Bau derartiger Leitungen als Erdkabel hingegen
die auf die gesetzlich benannten Vorhaben beschränkte Ausnahme bildet. Dieses Verständnis
findet eine zusätzliche Stütze in der ausdrücklich benannten Zielsetzung, die mit der Regelung
des § 2 Abs. 1 EnLAG verfolgt wird. Die Möglichkeit, Teile der vier aufgelisteten Leitungsprojekte
als Erdkabel auszuführen, dient dazu, den Einsatz von Erdkabeln auf der
Höchstspannungsebene im Übertragungsnetz als Pilotvorhaben zu testen. Der Gesetzgeber ist
somit davon ausgegangen, dass die Technologie der Erdverkabelung von
Höchstspannungsleitungen vor ihrem generellen Einsatz noch der Erprobung bedürfe. Von
diesem Ausgangspunkt her ließe es sich mit der allgemeinen, in § 1 Abs. 1 und § 11 Abs. 1
EnWG zum Ausdruck kommenden Zielsetzung, das Energieleitungsnetz sicher, zuverlässig und
leistungsfähig auszugestalten, schwerlich vereinbaren, die Erdverkabelung als generell
einsatzfähige, nach Maßgabe des Abwägungsgebots zu berücksichtigende Planungsalternative
zu behandeln.
30 Auch die Gesetzesmaterialien sprechen für dieses Auslegungsergebnis. Der Bericht des
Ausschusses für Wirtschaft und Technologie vom 26. Januar 2011, in dem zu einer geplanten
Änderung von § 2 Abs. 2 EnLAG Stellung genommen wurde, hat ausdrücklich betont, dass das
Energieleitungsausbaugesetz „eine abschließende Regelung hinsichtlich der
Einsatzmöglichkeiten von Erdkabeln auf der Höchstspannungsebene“ treffe (BTDrucks 17/4559
S. 6). Dies lässt sich nur dahin verstehen, dass über diese Regelung hinaus für eine
Berücksichtigung der Erdverkabelung im Wege planerischer Abwägung kein Raum sein soll.
31 (b) Letztlich kann die Frage, ob die Alternative einer Erdverkabelung für das hier in Rede
stehende Vorhaben bereits gesetzlich ausgeschlossen ist, aber offen bleiben. Die behördliche
Auswahlentscheidung erweist sich nämlich selbst dann als tragfähig, wenn sie an den Vorgaben
des fachplanungsrechtlichen Abwägungsgebots gemessen wird. Die von der
Planfeststellungsbehörde insoweit hilfsweise vorgenommene Prüfung gibt keinen Anlass zu
Beanstandungen. Die Auswahl zwischen verschiedenen Planungsalternativen als
Abwägungsentscheidung ist gerichtlicher Kontrolle nur begrenzt auf erhebliche
Abwägungsmängel hin zugänglich (§ 43 Satz 3, § 43e Abs. 4 Satz 2 EnWG). Ihre
Rechtmäßigkeit hängt nicht davon ab, ob für eine andere planerische Lösung einleuchtende
Gründe angeführt werden können. Es reicht vielmehr aus, wenn die Behörde ernsthaft in
Betracht kommende Alternativen prüft, sich mit dem Für und Wider der jeweiligen Lösung
auseinandersetzt und tragfähige Gründe für die gewählte Lösung anführen kann. Die Grenzen
der planerischen Gestaltungsfreiheit sind erst dann überschritten, wenn eine andere als die
gewählte Lösung sich unter Berücksichtigung der abwägungserheblichen Belange als die
eindeutig bessere, weil öffentliche und private Belange insgesamt schonendere darstellen würde
(vgl. Urteile vom 25. Januar 1996 - BVerwG 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238 <249 f.> = Buchholz
407.4 § 17 FStrG Nr. 107 S. 66 f. und vom 9. Juni 2004 - BVerwG 9 A 11.03 - Buchholz 406.400
§ 61 BNatSchG 2002 Nr. 5 S. 41 m.w.N. ).
32 Diesen Grundsätzen wird die Abwägungsentscheidung gerecht. Der
Planfeststellungsbeschluss hat die Erdverkabelung eines Teilstücks der geplanten Leitung und
die Vor- und Nachteile dieser Lösung einerseits und der Ausführung als Freileitung andererseits
in den Blick genommen; in Übereinstimmung mit der gutachterlichen Stellungnahme des von der
Antragstellerin beauftragten Sachverständigen Prof. Dr. O. (Gutachten S. 47 ff.) ist er zu dem
Ergebnis gelangt, dass der Ausführung des Vorhabens als Freileitung der Vorrang einzuräumen
sei. Die Übertragung von Strom auf der Höchstspannungsebene durch Freileitungen entspreche
dem Stand der Technik, während für eine Stromübertragung mittels Erdkabels nur beschränkte
Erfahrungswerte vorlägen. Außerdem seien bei Freileitungen Störungen besser beherrschbar
und könnten ganz überwiegend durch Kurzunterbrechungen im Sekundenbereich ohne
Auswirkung auf die Versorgung beseitigt werden, während Kurzschlüsse in Kabeln eine
sofortige Abschaltung und eine aufwändige Reparatur erforderten. Die Lebensdauer von
Freileitungen liege bei 80 Jahren und mehr, während - orientiert an den Erfahrungen auf der 110-
kV-Ebene - die Lebensdauer von Erdkabeln nur circa 40 Jahre betrage. Zwar ergäben sich
bezüglich des Natur- und Landschaftsschutzes Vorteile für eine Erdverkabelung, wenngleich
auch eine Kabeltrasse sichtbar bleibe; vorliegend relativiere sich dieser Vorteil aber wiederum,
weil die geplante Höchstspannungsfreileitung mit einer bestehenden Freileitung gebündelt
werde, die das Landschaftsbild bereits vorbelaste. Die Schutzgüter Biotope, Boden und Wasser
würden durch eine Verkabelung in größerem Maße beeinträchtigt. Eine Erdverkabelung
verursache schließlich Mehrkosten um das 2,8- bis 4,2-fache.
33 All diese überwiegend für eine Freileitung sprechenden Gesichtspunkte hat die
Antragstellerin mit ihrem Gegenvorbringen nicht zu entkräften vermocht. Das gilt insbesondere
auch für ihren Verweis auf im Ausland betriebene Referenzprojekte. Sie vermag insoweit nicht
darzutun, dass sich mit deren Betrieb belastbare und damit gesicherte Erkenntnisse über eine zu
präferierende Technik der Stromübertragung verbinden. Unter diesen Umständen kann keine
Rede davon sein, dass sich die Erdverkabelung der Planfeststellungsbehörde als
vorzugswürdige Ausführungsalternative hätte aufdrängen müssen.
34 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 i.V.m. § 162 Abs. 3 VwGO. Die
Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 i.V.m. § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG (Nr. 1.5., 34.3 i.V.m. Nr.
2.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).
Dr. Nolte
Guttenberger
Brandt