Urteil des BVerwG vom 30.06.2010
BVerwG: wiedereinsetzung in den vorigen stand, kontrolle, beurteilungsspielraum, bier, unternehmen, überprüfung, anerkennung, link, zugang, genehmigungsverfahren
BVerwG 6 B 8.10
Leitsatz:
Parallelentscheidung zu dem Beschluss, BVerwG, 2010-06-30, 6 B 7/10, der vollständig
dokumentiert ist.
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 B 8.10
VG Köln - 19.11.2009 - AZ: VG 1 K 4167/02
In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 30. Juni 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am
Bundesverwaltungsgericht Dr. Bier und Dr. Möller
beschlossen:
Die Beschwerden der Beklagten und der Beigeladenen gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 19. November 2009
werden zurückgewiesen.
Die Beklagte und die Beigeladene tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens je
zur Hälfte.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 3 310 614,90
€ festgesetzt.
Gründe
1 1. Die Beschwerden sind zulässig.
2 Dies gilt auch für die Beschwerde der Beigeladenen, obwohl deren
Beschwerdebegründungsschrift auf dem Postweg erst nach Ablauf der Begründungsfrist (§ 133
Abs. 3 Satz 1 VwGO) am 2. Februar 2010 beim Verwaltungsgericht eingegangen ist. Denn der
Beigeladenen ist auf ihren innerhalb der Frist des § 60 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellten Antrag
Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren. Der Prozessbevollmächtigte der
Beigeladenen hat nach seiner glaubhaften Versicherung im Rahmen seiner Obliegenheiten
alles dafür getan, dass die Beschwerdebegründung das Gericht rechtzeitig vorab per Telefax
erreichte. Bei der Übersendung eines Schriftsatzes auf diesem Weg einschließlich der
Eingangskontrolle anhand des Sendeberichts handelt es sich um eine einfache Aufgabe, bei der
ein Rechtsanwalt regelmäßig darauf vertrauen darf, dass eine ansonsten zuverlässig und
sorgfältig arbeitende Bürokraft sie fehlerfrei erledigen kann. Ihn trifft keine Verpflichtung, sich in
jedem Einzelfall zu vergewissern, dass seine die Fax-Versendung betreffende allgemeine
Weisung, den Sendebericht auf die gelungene Übermittlung des Schriftsatzes zu überprüfen,
ordnungsgemäß ausgeführt wurde (vgl. auch BGH, Beschluss vom 20. Oktober 2009 - VIII ZB
97/08 - MDR 2010, 100).
3 2. Die Beschwerden, die sich auf den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der
Rechtssache stützen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), bleiben in der Sache ohne Erfolg.
Grundsätzlich bedeutsam im Sinne dieser Vorschrift ist eine Rechtssache nur, wenn für die
angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang
ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im
Revisionsverfahren zu erwarten ist und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung
oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint. Den Darlegungen der Beschwerden
lässt sich nicht entnehmen, dass diese Voraussetzungen im vorliegenden Fall erfüllt sind.
4 a) Die Beklagte will geklärt wissen:
„Hat die Beklagte einen Beurteilungsspielraum dahingehend, in welchem Umfang die Kosten
des regulierten Unternehmens für die Beurteilung, ob die Entgelte sich an den Kosten der
effizienten Leistungsbereitstellung orientieren, nachgewiesen sein müssen, mit der Folge, dass
sie auch auf den Nachweis einzelner in die zu vergütende Leistung einfließender Kosten des
regulierten Unternehmens verzichten kann?
Kann die Beklagte ein genehmigungspflichtiges Entgelt ganz oder teilweise genehmigen,
obwohl die Stundensätze des regulierten Unternehmens und die den Gemeinkostenzuschlägen
zugrundeliegenden Einzelkosten je Kostenstelle nicht nachgewiesen sind?"
5 Diese Fragen rechtfertigen die Zulassung der Revision nicht. Sie lassen sich, soweit sie sich in
dem erstrebten Revisionsverfahren stellen würden, auf der Grundlage der bisher ergangenen
Rechtsprechung unmittelbar aus dem Gesetz beantworten.
6 Ob und inwieweit ein regulierungsbehördlicher Beurteilungsspielraum bei der Bestimmung der
Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung besteht, ist zwar in der Rechtsprechung des
Senats noch nicht allgemein geklärt. Der Senat hat bisher angenommen, dass bei der
Überprüfung von Kostenpositionen auf Richtigkeit und Erforderlichkeit, wie sie die
Effizienzkontrolle regelmäßig kennzeichnet, die Anerkennung eines nur eingeschränkt
überprüfbaren Beurteilungsspielraums jedenfalls nicht durchgängig geboten, sondern allenfalls
in Bezug auf abgrenzbare Teilaspekte angezeigt ist (Urteil vom 24. Juni 2009 - BVerwG 6 C
19.08 - Buchholz 442.066 § 35 TKG Nr. 3 Rn. 21). Zu einer weitergehenden Klärung etwaiger
Beurteilungsspielräume bei der Entgeltkontrolle bietet auch der vorliegende Fall keinen Anlass.
Denn das angefochtene Urteil beruht nicht auf der Anerkennung eines derartigen Spielraums für
einen bestimmten Fragenkreis, sondern umgekehrt auf der - zutreffenden - Einschränkung, dass
ein etwaiger Beurteilungsspielraum, soweit er anzuerkennen sein sollte, jedenfalls den in der
Rechtsprechung hierfür allgemein entwickelten Grenzen unterliegt. Danach hat das Gericht
mindestens zu überprüfen, ob die Behörde die gültigen Verfahrensbestimmungen eingehalten
hat, von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbegriffs ausgegangen ist,
den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt hat und sich bei der eigentlichen
Beurteilung an allgemein gültige Wertungsmaßstäbe gehalten, insbesondere das Willkürverbot
nicht verletzt hat (s. nur Urteil vom 2. April 2008 - BVerwG 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 =
Buchholz 442.066 § 10 TKG Nr. 1 Rn. 21 m.w.N.).
7 Unter dieser Prämisse hat das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen, dass sich aus dem
Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 24. April 2008 - Rs. C-55/06 - (Slg. 2008, I-2931)
keine zusätzliche Einschränkung des gerichtlichen Kontrollmaßstabes ergibt. Zwar hat der
Gerichtshof den nationalen Regulierungsbehörden hinsichtlich der Beurteilung der
entgeltrelevanten Kosten des Zugangs zum Teilnehmeranschluss eine „weitreichende Befugnis“
zugesprochen (a.a.O. Rn. 155 ff.). Das bedeutet aber nicht, dass die dem effizienten
Rechtsschutz verpflichtete gerichtliche Kontrolle hinter den für die Überprüfung von
Beurteilungsspielräumen allgemein entwickelten Kriterien zurückzubleiben hätte. Der
Europäische Gerichtshof hat vielmehr in seinem vorbezeichneten Urteil ausdrücklich klargestellt,
dass die damals maßgeblichen und auch auf den vorliegenden Fall noch anwendbaren
gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen - insbesondere der Verordnung (EG) Nr. 2887/2000
über den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss - keine Angleichung der nationalen
Vorschriften über den Umfang der gerichtlichen Kontrolle im Einzelfall anstrebten. Die
Ausgestaltung gerichtlicher Verfahren, einschließlich der Art und Weise der richterlichen
Kontrolle von Entscheidungen der nationalen Regulierungsbehörde über die
Entgeltgenehmigung, sei vielmehr unter Beachtung des Äquivalenzgrundsatzes und des
Effektivitätsgrundsatzes eine Angelegenheit der innerstaatlichen Rechtsordnung, wobei das
nationale Gericht die Einhaltung der gemeinschaftsrechtlich gebotenen Kostenorientierung der
Entgelte sicherzustellen habe (a.a.O. Rn. 163 ff.).
8 Das Verwaltungsgericht hat in Anwendung der allgemein anerkannten Schranken eines
(etwaigen) Beurteilungsspielraums beanstandet, dass die Regulierungsbehörde den
entscheidungserheblichen Sachverhalt nicht vollständig und zutreffend ermittelt, sondern die
Ansätze und Berechnungen der Beigeladenen ohne ausreichende Prüfung übernommen habe,
obwohl ausweislich eines behördeninternen Prüfberichts sowohl die maßgeblichen
Stundensätze als auch die Gemeinkostenzuschlagssätze nicht nachgewiesen gewesen seien.
Dem Urteil lässt sich weder entnehmen, dass die Behörde daran gehindert wäre, anstelle der
Kostenberechnung des Unternehmens gegebenenfalls auf ein analytisches Kostenmodell
zurückzugreifen, noch, dass eine Schätzung bestimmter Kostenpositionen auf Grund
nachvollziehbarer Schätzungsgrundlagen von vornherein ausgeschlossen wäre. Darauf kam es
für die Entscheidung nicht an, weil die Behörde weder ein analytisches Kostenmodell aufgestellt,
noch eine Schätzung vorgenommen, sondern auf die Kostenberechnung der Beigeladenen
abgehoben hatte. Welche Anforderungen an die diesbezügliche Ermittlung des maßgeblichen
Sachverhalts konkret zu stellen sind, ist ersichtlich eine Frage des Einzelfalls und entzieht sich
damit einer verallgemeinernden Klärung.
9 b) Die Beigeladene hält für klärungsbedürftig:
„Darf die Regulierungsbehörde Angaben über Kosten, die das regulierte Unternehmen in den
Antragsunterlagen gemacht hat, dann für die Ermittlung der genehmigungsfähigen Entgelte
übernehmen, wenn die Kostenangaben nach Einschätzung der Regulierungsbehörde plausibel
sind, auch wenn eine vollständige Prüfung nicht möglich ist?"
10 Diese Frage rechtfertigt die Zulassung der Revision schon deshalb nicht, weil sie sich dem
Verwaltungsgericht nicht gestellt hat. Rechtsfragen, auf die die Vorinstanz nicht entscheidend
abgehoben hat, können regelmäßig nicht zur Zulassung der Revision führen (s. Beschlüsse vom
18. Mai 2006 - BVerwG 6 B 14.06 - juris Rn. 11 und vom 14. November 2008 - BVerwG 6 B
61.08 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 47 Rn. 3). Das Verwaltungsgericht ist in dem
angefochtenen Urteil ausdrücklich davon ausgegangen, dass die Regulierungsbehörde die
Plausibilität der Kostenansätze der Beigeladenen gerade nicht festgestellt, sondern diese
vielmehr ohne ausreichende Begründung in die Entgeltgenehmigung übernommen hat. Nach
Maßgabe des angefochtenen Urteils unzutreffend ist ferner die der Fragestellung
zugrundeliegende Prämisse, eine vollständige Prüfung der Kosten sei nicht möglich gewesen.
Denn das Urteil geht im Gegenteil ausdrücklich davon aus, dass die entscheidungserheblichen
Grundlagen der Entgeltgenehmigung durch die Beigeladene hätten nachgewiesen werden
können. Ob die betreffenden Annahmen des Verwaltungsgerichts in der Sache zutreffend sind
oder nicht, betrifft wiederum nur den Einzelfall und hat keine darüber hinausreichende
Bedeutung, soweit es sich nicht ohnehin um tatsächliche Feststellungen handelt, gegen die
keine Verfahrensrügen vorgebracht sind.
11 Die Beigeladene fragt weiter:
„Folgt eine Einschränkung der Sachaufklärungspflicht der Behörde aus der Fristbindung des
Verfahrens (§ 28 Abs. 2 TKG 1996, § 31 Abs. 6 Satz 3 TKG)?"
12 Die Antwort auf diese Frage ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz, ohne dass es der
Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf. Sie gewinnt eine grundsätzliche Bedeutung
insbesondere nicht im Hinblick darauf, dass ein Entgeltantrag, über den die
Regulierungsbehörde nach dem auf den Streitfall noch anwendbaren § 28 Abs. 2 TKG 1996
fristgebunden zu entscheiden hat, von ihr lediglich abgelehnt werden „kann“, wenn das
Unternehmen die maßgeblichen Kostenunterlagen nicht vollständig vorgelegt hat (§ 27 Abs. 4
TKG 1996 i.V.m. § 2 Abs. 3 TEntGV 1996). Diese Ermessensvorschrift bezweckt, eine
Versagung der Genehmigung trotz unzureichender Kostenunterlagen dann zu vermeiden, wenn
sich die Behörde die erforderlichen Informationen - etwa durch Marktdaten, durch
Kostenunterlagen aus anderen Genehmigungsverfahren und durch Kostennachweise von dritter
Seite - selbst verschaffen kann; sie bezweckt demgegenüber nicht, die materiellen
Anforderungen an die Genehmigungserteilung herabzusetzen (s. Urteil vom 25. November 2009
- BVerwG 6 C 34.08 - N&R 2010, 40 Rn. 29 zu § 35 Abs. 3 Satz 3 TKG 2004). Daher steht fest,
dass über einen Entgeltantrag auch im Hinblick auf den nahenden Fristablauf nicht positiv
entschieden werden darf, wenn und solange es für die vorgelegten Entgelte an einer
ausreichenden Datengrundlage fehlt.
13 3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung für
das Beschwerdeverfahren folgt aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.
Neumann
Dr. Bier
Dr. Möller