Urteil des BVerfG vom 20.12.2012
BVerfG: öffentliche sicherheit, verfassungsbeschwerde, verfügung, aufschiebende wirkung, kundgebung, versammlungsfreiheit, stadt, auflage, aufzug, erlass
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 2794/10 -
Bundesadler
Im Namen des Volkes
In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde
1. des Herrn S…,
2. des Herrn N…,
3. des Herrn R…,
3. der J., Landesverband S.
- Bevollmächtigte:
Rechtsanwälte Braeske, Hohnstädter, Thomas,
Thomasiusstraße 21, 04109 Leipzig -
gegen
a)
den Beschluss des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 15.
Oktober 2010 - 3 B 307/10 -,
b)
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Leipzig vom 15. Oktober
2010 - 3 L 1556/10 -
hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Kirchhof
und die Richter Eichberger,
Masing
am 20. Dezember 2012 einstimmig beschlossen:
1. Die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Leipzig vom 15. Oktober 2010 – 3 L 1556/10 –
und des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 15. Oktober 2010 – 3 B 307/10 –
verletzen die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Artikel 8 Absatz 1 in Verbindung
mit Artikel 19 Absatz 4 Satz 1 des Grundgesetzes.
2. Die Kostenentscheidungen der Beschlüsse werden aufgehoben. Das Verfahren wird
insoweit an das Sächsische Oberverwaltungsgericht zur erneuten Entscheidung über die
Kosten des Verfahrens zurückverwiesen.
3. Das Land Sachsen hat den Beschwerdeführern die notwendigen Auslagen zu erstatten.
4. Der Wert des Gegenstands der anwaltlichen Tätigkeit im
Verfassungsbeschwerdeverfahren wird auf 8.000 € (in Worten: achttausend Euro)
festgesetzt.
Gründe:
1
Die Verfassungsbeschwerde betrifft die verwaltungsgerichtliche Versagung vorläufigen
Rechtsschutzes gegen eine versammlungsrechtliche Auflage.
I.
2
1. Die Beschwerdeführer meldeten Anfang September 2010 bei der Stadt L. ihr Vorhaben an, am
16. Oktober 2010 (von 12.00 Uhr bis 20.00 Uhr) in L. eine Versammlung unter freiem Himmel
durchzuführen. Die geplante Versammlung sollte aus drei Aufzügen und einer
Abschlusskundgebung in der Innenstadt von L. bestehen. Die Teilnehmerzahl wurde von den
Beschwerdeführern bei der Anmeldung auf 600 Personen geschätzt. Das Motto der geplanten
Versammlung lautete „Recht auf Zukunft“. Es bezog sich auf eine am 17. Oktober 2009 in L. von
der Beschwerdeführerin zu 4), einer Unterorganisation der Nationaldemokratischen Partei
Deutschlands (NPD), veranstaltete Versammlung, bei der es im Zusammenhang mit einer
Versammlungsblockade durch Gegendemonstranten zu gewalttätigen Auseinandersetzungen
und letztlich zu einer polizeilichen Auflösung der Versammlung kam.
3
Angesichts dieser Vorgeschichte und der Anmeldung von zahlreichen Gegendemonstrationen
kam es zwischen der Anmeldung und der Durchführung der geplanten Versammlung zu
umfangreichen Verhandlungen zwischen den Beschwerdeführern und der Stadt L., die unter
anderem in Kooperationsgesprächen am 4., am 6. Und am 13. Oktober 2010 eingehend die
polizeilich sicherbare Anzahl der geplanten Aufzüge und die konkrete Streckenführung
erörterten. In einer Gefährdungsanalyse am 4. Oktober 2010 bekundete die Polizeidirektion L.
dabei laut den tatsächlichen Feststellungen des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts, dass der
Schutz von zwei der angemeldeten Aufzüge mit den zur Verfügung stehenden Einsatzkräften
gewährleistet werden könne. Am 11. Oktober 2010 teilte der Beschwerdeführer zu 1) der Stadt
schließlich mit, dass am 16. Oktober 2010 nunmehr lediglich ein einziger Aufzug stattfinden
solle. Am 12. Oktober 2010 ergänzte die Polizeidirektion L. ihre Gefahrprognose insofern, dass
nunmehr nur eine maximal vierstündige stationäre Kundgebung durchführbar sei, weil nach den
Erfahrungen des Versammlungsgeschehens vom 17. Oktober 2009 mit einer höheren als der
angemeldeten Teilnehmerzahl zu rechnen sei und jeweils ca. 10 bis 20 % der Teilnehmer der
angemeldeten Demonstration und der Gegendemonstrationen als gewaltbereit einzustufen
seien.
4
2. Mit Bescheid vom 13. Oktober 2010 untersagte die Stadt L. die Durchführung der
Versammlung als Aufzug, verfügte die Durchführung als stationäre Kundgebung in der Zeit von
13.00 Uhr bis 17.00 Uhr in einem Bereich am L. Hauptbahnhof und ordnete die sofortige
Vollziehung dieser Auflage an. Die Polizeidirektion L. habe in ihrer Gefahrprognose vom 12.
Oktober 2010 dargelegt, dass im Zeitraum vom 15. Bis zum 17. Oktober 2010 aufgrund von
zahlreichen Versammlungsanmeldungen widerstreitender politischer Lager eine latente
Gefährdungssituation vorhanden sei, die einen außerordentlich hohen Kräfteeinsatz der Polizei
erfordere. Es sei davon auszugehen, dass sich die Teilnehmer der Aufzüge bei Angriffen durch
Personen der linksextremistischen Klientel provozieren ließen und darauf entsprechend
reagierten. Die Polizei habe glaubhaft dargelegt, dass sie kräftetechnisch außerstande sei, einen
Aufzug zu begleiten, da trotz bundesweiter Anfragen nur 29 der für erforderlich gehaltenen 44
Polizeihundertschaften, also nur 66 % der geplanten Polizeikräfte, zur Verfügung stünden. Die
Ausübung der Versammlungsfreiheit werde trotz der Beschränkungen nicht vereitelt, da der
zugewiesene Ort eine hinreichende Öffentlichkeitswirksamkeit und eine räumliche Trennung der
gegensätzlichen politischen Lager gewährleiste.
5
3. Dagegen erhoben die Beschwerdeführer noch am gleichen Tag Widerspruch und stellten
beim Verwaltungsgericht Leipzig die Anträge, die aufschiebende Wirkung ihrer Widersprüche
gegen die Auflage, nur eine stationäre Kundgebung durchzuführen, wiederherzustellen sowie im
Wege einer einstweiligen Anordnung ein Verbot sämtlicher Versammlungen in einem Umkreis
von 300 m um die angemeldeten Aufzugstrecken anzuordnen. Das Verwaltungsgericht Leipzig
lehnte die Eilanträge mit Beschluss vom 15. Oktober 2010 ab und begründete dies im
Wesentlichen damit, dass der Bescheid vom 13. Oktober 2010 rechtmäßig sei und somit das
öffentliche Interesse am Sofortvollzug des Bescheids die Interessen der Beschwerdeführer
überwiege. Die Antragsgegnerin des Ausgangsverfahrens, die Stadt L., sei auf der Grundlage
der Einschätzung der Polizeidirektion L. nachvollziehbar davon ausgegangen, dass infolge
zahlreicher Gegenaktionen und –demonstrationen bei Durchführung des im Zuge der
Kooperation der Beschwerdeführer zuletzt noch geplanten einzigen Aufzuges eine unmittelbare
Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung bestehe. Bei der Vielzahl der
angemeldeten und geplanten Veranstaltungen am 16.10.2010, unter anderem ein Fußballspiel,
und in Anbetracht der beschriebenen begrenzten Kräftelage der Polizei sei mit an Sicherheit
grenzender Wahrscheinlichkeit mit einhergehenden Personen- und Sachschäden zu rechnen,
denen nur mit der Beschränkung auf eine stationäre Kundgebung begegnet werden könne.
Dieser Gefahr könne in Anbetracht der besonderen Veranstaltungssituation am 16. Oktober 2010
auch nicht durch Maßnahmen gegen potentielle Störer begegnet werden.
6
4. Gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts legten die Beschwerdeführer Beschwerde ein.
Das Sächsische Oberverwaltungsgericht wies die Beschwerde mit Beschluss vom 15. Oktober
2010 zurück. Ob ein polizeilicher Notstand vorliege, sei im Rahmen der summarischen Prüfung
nicht abschließend zu beurteilen. Der Einschätzung der Polizeidirektion lasse sich entnehmen,
dass aufgrund des Versammlungsgeschehens im Vorjahr mit gewalttätigen
Auseinandersetzungen einer Anzahl von 10 bis 20 % der Teilnehmer sowohl auf Seiten der
Beschwerdeführer wie auf Seiten linker Demonstranten gerechnet werde. Zwar erschließe sich
dem Gericht nicht, wodurch sich das Gefährdungspotential innerhalb kurzer Zeit so erhöht haben
solle, dass statt der zwei Aufzüge, die die Polizeidirektion ursprünglich noch mit den zur
Verfügung stehenden Einsatzkräften für sicherbar gehalten habe, nunmehr nur noch eine
stationäre Kundgebung möglich sein solle. Wegen der fehlenden Überprüfungsmöglichkeit sei
aufgrund einer Folgenabwägung zu entscheiden. Danach sei die Beschwerde zurückzuweisen,
weil für den Antragsteller die mit der Durchführung einer nur stationären Kundgebung
verbundenen Beeinträchtigungen hinnehmbar seien.
7
5. Die Beschwerdeführer beantragten sodann beim Bundesverfassungsgericht zunächst den
Erlass einer einstweiligen Anordnung. Diesen Antrag hat die Kammer aufgrund der besonderen
Voraussetzungen der Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes durch das
Bundesverfassungsgericht abgelehnt, dabei jedoch zugleich auf die Möglichkeit der Klärung der
aufgeworfenen Fragen in einem verfassungsgerichtlichen Hauptsachverfahren hingewiesen
(BverfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 16. Oktober 2010 – 1 BvQ 39/10 -,
juris).
8
6. Hieraufhin erhoben die Beschwerdeführer gegen die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts
Leipzig und des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts fristgemäß Verfassungsbeschwerde mit
der Rüge, durch die angegriffenen Entscheidungen in ihren Rechten aus Art. 8 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG verletzt zu sein.
9
7. Das Bundesverfassungsgericht hat der Stadt L. als Gegnerin des Ausgangsverfahrens, dem
Sächsischen Staatsministerium der Justiz und für Europa sowie der Präsidentin des
Bundesverwaltungsgerichts Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.
10
Nach Auffassung des Rechtsamtes der Stadt L. liegen die Voraussetzungen für die Annahme
der Verfassungsbeschwerde nicht vor. Das Sächsische Staatsministerium hat von einer
Stellungnahme abgesehen. Die Präsidentin des Bundesverwaltungsgerichts hat eine
Stellungnahme des unter anderem für das Versammlungsrecht zuständigen 6. Revisionssenats
übersandt, in der dieser Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Entscheidungen
äußert.
II.
11
Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur Entscheidung an, weil dies zur
Durchsetzung von Art. 8 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG angezeigt ist (§ 93a
Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Die Voraussetzungen für eine stattgebende
Kammerentscheidung liegen vor (§ 93c BVerfGG). Das Bundesverfassungsgericht hat die für die
Beurteilung der Verfassungsbeschwerde maßgeblichen Fragen bereits entschieden (vgl.
insbesondere BVerfGE 69, 315 <340 ff.>; 110, 77 <83 ff.>). Nach diesen Maßstäben ist die
Verfassungsbeschwerde gegen die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Leipzig und des
Sächsischen Oberverwaltungsgerichts zulässig und begründet.
12
1. Der Zulässigkeit der Rüge der Verletzung des Art. 8 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4
GG steht weder der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde noch das
Erfordernis eines Rechtsschutzinteresses entgegen.
13
a) Der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde verlangt die Erschöpfung des
Rechtswegs in der Hauptsache nur, soweit die geltend gemachte Verletzung von
Freiheitsrechten oder von Art. 19 Abs. 4 GG durch die Entscheidung der Gerichte in der
Hauptsache noch ausgeräumt werden kann (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten
Senat vom 21. April 1998 - 1 BvR 2311/94 -, NVwZ 1998, S. 834 <835>). Hier rügen die
Beschwerdeführer allerdings gerade die Missachtung der Anforderungen des Art. 8 Abs. 1 GG in
Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG bei der Zurückweisung ihres Antrags auf vorläufigen
Rechtsschutz, die im Hauptsacheverfahren nicht mehr behandelt werden würde.
14
b) Auch ein Rechtsschutzbedürfnis der Beschwerdeführer besteht, obwohl der
Demonstrationstermin verstrichen und damit der Sofortvollzug der strittigen Auflagen
gegenstandslos geworden ist. Sind verfassungsrechtliche Fragen von grundsätzlicher
Bedeutung nicht (mehr) zu klären, besteht ein Rechtsschutzbedürfnis auch nach Erledigung des
ursprünglichen Begehrens im Falle einer Wiederholungsgefahr, also wenn ein Gericht die
bereits herausgearbeiteten verfassungsrechtlichen Maßstäbe nicht beachtet hat und bei
hinreichend bestimmter Gefahr einer gleichartigen Entscheidung bei gleichartiger Sach- und
Rechtslage zu befürchten ist, dass es diese auch in Zukunft verkennt (vgl. BVerfG, Beschluss der
1. Kammer des Ersten Senats vom 21. April 1998 - 1 BvR 2311/94 -, NVwZ 1998, S. 834 <835>).
Hier führten die Beschwerdeführer bereits konflikthafte Versammlungen in L. durch und planen
auch in Zukunft die Durchführung von Versammlungen in L., bei denen sie mit ähnlichen
Konfliktsituationen rechnen und gegebenenfalls gleichartige Entscheidungen des
Verwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts befürchten müssten.
15
2. Die Verfassungsbeschwerde ist begründet. Die angegriffenen Beschlüsse verletzen die
Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG.
16
a) Art. 8 Abs. 1 GG schützt die Freiheit, mit anderen Personen zum Zwecke einer
gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten
Erörterung oder Kundgebung örtlich zusammen zu kommen (vgl. BVerfGE 104, 92 <104>; 128,
226 <250>). Als Freiheit zur kollektiven Meinungskundgabe, die auch und vor allem
andersdenkenden Minderheiten zugutekommt, ist die Versammlungsfreiheit für eine freiheitlich
demokratische Staatsordnung konstituierend (vgl. BVerfGE 69, 315 <344 f.>; 128, 226 <250>)
und wird im Vertrauen auf die Kraft der freien öffentlichen Auseinandersetzung grundsätzlich
auch den Gegnern der Freiheit gewährt (vgl. BVerfGE 124, 300 <320>). Damit die Bürger selbst
entscheiden können, wann, wo und unter welchen Modalitäten sie ihr Anliegen am wirksamsten
zur Geltung bringen können, gewährleistet Art. 8 Abs. 1 GG nicht nur die Freiheit, an einer
öffentlichen Versammlung teilzunehmen oder ihr fern zu bleiben, sondern umfasst zugleich ein
Selbstbestimmungsrecht über die Durchführung der Versammlung als Aufzug, die Auswahl des
Ortes und die Bestimmung der sonstigen Modalitäten der Versammlung (vgl. BVerfGE 69, 315
<343> oder <355 ff.>; 128, 226 <250 f.>).
17
Beschränkungen der Versammlungsfreiheit bedürfen gemäß Art. 8 Abs. 2 GG zu ihrer
Rechtfertigung einer gesetzlichen Grundlage (vgl. BVerfGE 69, 315 <350 f.>; BVerfGK 17, 303
<307>). Nach § 15 des Gesetzes über Versammlungen und Aufzüge (Versammlungsgesetz)
vom 24. Juli 1953 in der Fassung vom 8. Dezember 2008 (BGBl I S. 2366; im Folgenden: VersG)
kann die zuständige Behörde die Versammlung von bestimmten Auflagen abhängig machen,
wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche
Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist. Danach
kann im Einzelfall auch die Festlegung geboten sein, dass eine ursprünglich als Aufzug
angemeldete Versammlung nur als ortsfeste Versammlung durchgeführt werden darf (vgl.
BVerfGK 2, 1 <8>). Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die
Behörde allerdings auch bei dem Erlass von Auflagen keine zu geringen Anforderungen an die
Gefahrenprognose stellen. Als Grundlage der Gefahrenprognose sind konkrete und
nachvollziehbare tatsächliche Anhaltspunkte erforderlich; bloße Verdachtsmomente oder
Vermutungen reichen hierzu nicht aus (BVerfGE 69, 315 <353 f.>; BVerfGK 17, 303 <307>).
Ferner gilt, dass, soweit sich der Veranstalter und die Versammlungsteilnehmer grundsätzlich
friedlich verhalten und Störungen der öffentlichen Sicherheit vorwiegend aufgrund des
Verhaltens Dritter - insbesondere von Gegendemonstrationen - zu befürchten sind, die
Durchführung der Versammlung zu schützen ist und behördliche Maßnahmen primär gegen die
Störer zu richten sind (vgl. BVerf-GE 69, 315 <360 f.>; BVerfGK 8, 79 <81>; BVerfG , Beschluss
der 1. Kammer des Ersten Senats vom 1. September 2000 - 1 BvQ 24/00, NVwZ 2000, S. 1406
<1407>). Gegen die friedliche Versammlung selbst kann dann nur unter den besonderen
Voraussetzungen des polizeilichen Notstandes eingeschritten werden (vgl. BVerfGE 69, 315
<360 f.>; BVerfGK 17, 303 <308>). Dies setzt voraus, dass die Versammlungsbehörde mit
hinreichender Wahrscheinlichkeit anderenfalls wegen der Erfüllung vorrangiger staatlicher
Aufgaben und trotz des Bemühens, gegebenenfalls externe Polizeikräfte hinzuzuziehen, zum
Schutz der von dem Antragsteller angemeldeten Versammlung nicht in der Lage wäre; eine
pauschale Behauptung dieses Inhalts reicht allerdings nicht (vgl. BVerfGK 8, 79 <82>; BVerfG,
Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 24. März 2001 - 1 BvQ 13/01 -, NJW 2001, S.
2069 <2072>). Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Gründen für ein Verbot
oder eine Auflage liegt grundsätzlich bei der Behörde (vgl. BVerfGK 17, 303 <308>; BVerfG,
Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 4. September 2009 - 1 BvR 2147/09 -, NJW
2010, S. 141 <142>).
18
b) Art. 19 Abs. 4 GG garantiert einen effektiven und möglichst lückenlosen richterlichen
Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt (vgl. BVerfGE 67, 43 <58>; 96, 27 <39>). Im
Verfahren auf Wiederherstellung oder Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines
Widerspruchs, das für den Regelfall sicherstellt, dass die Verwaltungsbehörden keine
irreparablen Maßnahmen durchführen, bevor die Gerichte deren Rechtmäßigkeit geprüft haben,
ist der Rechtsschutzanspruch des Bürgers umso stärker, je schwerwiegender die ihm auferlegte
Belastung wiegt und je mehr die Maßnahmen der Verwaltung Unabänderliches bewirken (vgl.
BVerfGE 35, 382 <401 f.>; 69, 315 <363>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senat
vom 21. April 1998 - 1 BvR 2311/94 -, NVwZ 1998, S. 834 <835>). Insbesondere im Bereich des
Versammlungsrechts muss das verwaltungsgerichtliche Eilverfahren angesichts der
Zeitgebundenheit von Versammlungen zum Teil Schutzfunktionen übernehmen, die sonst das
Hauptsacheverfahren erfüllt (vgl. BVerfGE 69, 315 <363 f.>; 110, 77 <87>; BVerfG, Beschluss
der 1. Kammer des Ersten Senat vom 23. März 2004 - 1 BvR 745/01 -, juris, Rn. 13). Die
einstweilige Anordnung im verfassungsgerichtlichen Verfahren als außerhalb der
Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG liegender Rechtsbehelf kann die primäre
Rechtsschutzfunktion der Fachgerichte ebenfalls nicht übernehmen. Angesichts der Aufgaben
des Bundesverfassungsgerichts und im Hinblick auf die weitreichenden Folgen, die eine
einstweilige Anordnung auslösen kann, ist hierbei zudem ein strenger, von den
verwaltungsgerichtlichen Kriterien grundsätzlich unterschiedener Maßstab anzulegen (vgl.
BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senat vom 16. Oktober 2010 - 1 BvQ 39/10 -, juris,
Rn. 4). Daher müssen die Verwaltungsgerichte zum Schutz von Versammlungen, die auf einen
einmaligen Anlass bezogen sind, schon im Eilverfahren durch eine intensivere Prüfung dem
Umstand Rechnung tragen, dass der Sofortvollzug der umstrittenen Maßnahme in der Regel zur
endgültigen Verhinderung der Versammlung in der beabsichtigten Form führt. Soweit möglich, ist
als Grundlage der gebotenen Interessenabwägung die Rechtmäßigkeit der Maßnahme in
rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht nicht nur summarisch zu prüfen (vgl. BVerfGE 69, 315
<363 f.>; 110, 77 <87>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senat vom 21. April 1998 -
1 BvR 2311/94 -, NVwZ 1998, S. 834 <835>). Sofern dies nicht möglich ist, haben die
Fachgerichte jedenfalls eine sorgfältige Folgenabwägung vorzunehmen und diese hinreichend
substantiiert zu begründen, da ansonsten eine Umgehung der beschriebenen strengen
Voraussetzungen für Beschränkungen der Versammlungsfreiheit möglich erschiene.
19
3. Diese Maßstäbe haben das Verwaltungsgericht Leipzig und das Sächsische
Oberverwaltungsgericht bei den ihnen obliegenden Entscheidungen über die Gewährung
vorläufigen Rechtsschutzes nicht hinreichend berücksichtigt. Beide Entscheidungen werden den
verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 8 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG im
Hinblick auf die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen versammlungsbeschränkende
behördliche Maßnahmen nicht gerecht.
20
a) Die vom Verwaltungsgericht Leipzig herangezogenen Umstände sind nicht geeignet, die
Annahme einer von der Versammlung selbst ausgehenden unmittelbaren Gefährdung für die
öffentliche Sicherheit zu tragen, die die Verhinderung der Versammlung in Form eines Aufzugs
hätte rechtfertigen können. Das Verwaltungsgericht legt insofern bereits nicht hinreichend
deutlich dar, ob seiner Auffassung nach auch von der Versammlung selbst eine Gefahr für die
öffentliche Sicherheit ausgeht oder diese Gefahr ausschließlich aufgrund der zahlreichen
Gegendemonstrationen und den hieraus zu erwartenden Störungen der Versammlung besteht.
Dass das Verwaltungsgericht in seiner Entscheidung zur Begründung seines Standpunktes im
Wesentlichen lediglich auf die Einschätzung der Polizeidirektion L., die ohne nähere Erläuterung
10 bis 20 % der Teilnehmer der angemeldeten Demonstration dem gewaltbereiten Klientel
zurechnete, verweist, genügt den Anforderungen des Art. 8 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs.
4 GG insofern jedenfalls nicht.
21
Auch im Hinblick auf eine Inanspruchnahme der Veranstalter als Nichtstörer im Wege des
polizeilichen Notstandes genügen die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts
den Anforderungen des Art. 8 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG nicht. Das
Verwaltungsgericht weist insofern zur Begründung des Vorliegens einer nicht durch Maßnahmen
gegen potentielle Störer abwendbaren Gefahr, insbesondere auf die besondere
Veranstaltungssituation am 16. Oktober 2010 und die deswegen nur begrenzt zur Verfügung
stehenden Polizeikräfte, hin und beruft sich dabei pauschal auf die Einschätzung der
Polizeidirektion L. vom 13. Oktober 2010. Berücksichtigt man aber den Umstand, dass die
Polizeidirektion in ihrer Gefährdungsanalyse vom 4. Oktober 2010 offenbar noch zwei der
angemeldeten Aufzüge mit den ihr voraussichtlich zur Verfügung stehenden Kräften für sicherbar
hielt, erfüllt diese pauschale Bezugnahme auf die Einschätzung der Polizeidirektion vom 13.
Oktober 2010 nicht die den Anforderungen an die entsprechend obigen Maßstäben bereits im
Eilverfahren gebotene intensivere Rechtmäßigkeitsprüfung. Vielmehr hätte die kurzfristige
Änderung der polizeilichen Einschätzung, die sich nicht ohne weiteres erschließt, das
Verwaltungsgericht zu einer substantiierteren Prüfung der veränderten polizeilichen
Einschätzung und zur Nachfrage einer genaueren Begründung ihrer Entscheidung veranlassen
müssen. Dass dies vorliegend aus zeitlichen Gründen nicht möglich gewesen wäre, ist nicht
erkennbar. Auch im Übrigen hätte es dezidierterer Feststellungen bedurft, aufgrund welcher
konkreter Gefahren für die öffentliche Sicherheit und aufgrund welcher konkreter, vorrangig zu
schützender sonstiger Veranstaltungen keine ausreichenden Polizeikräfte mehr zum Schutz der
angemeldeten Versammlung und der Rechtsgüter Dritter zur Verfügung gestanden hätten. Die
behauptete Bindung von Polizeikräften durch die zeitgleich stattfindenden
Gegendemonstrationen kann nach obigen Maßstäben jedenfalls nicht ohne weiteres als
hinreichendes Argument dafür herangezogen werden. Auch die Bindung von Polizeikräften
aufgrund eines parallel stattfindenden Fußballspiels und sonstiger Veranstaltungen, deren
vorrangige Schutzwürdigkeit sich nicht ohne weiteres erschließt, reicht hierfür nicht aus.
22
b) Die angegriffene Entscheidung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts hält den
verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 8 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG
ebenfalls nicht stand. Zwar hat das Sächsische Oberverwaltungsgericht deutliche Bedenken am
Vorliegen der Voraussetzungen eines für die Rechtfertigung der versammlungsrechtlichen
Auflage erforderlichen polizeilichen Notstandes geäußert und nachvollziehbar dargelegt, dass
sich ihm nicht erschließe, wodurch sich das Gefährdungspotential innerhalb des kurzen
Zeitraumes zwischen der Gefährdungsanalyse der Polizeidirektion L. vom 4. Oktober 2010 und
dem Erlass der Auflage am 13. Oktober 2010 so erhöht haben soll, dass statt der zwei Aufzüge,
die ursprünglich noch mit den zur Verfügung stehenden Einsatzkräften für sicherbar gehalten
wurden, nunmehr nur noch eine stationäre Kundgebung möglich sein solle. Auch erscheint es
nachvollziehbar, dass dem Sächsischen Oberverwaltungsgericht in der Kürze der ihm zur
Verfügung stehenden Zeit die Vornahme der hier grundsätzlich gebotenen und soweit als
möglich nicht lediglich summarischen Rechtmäßigkeitskontrolle der behördlichen Auflage nicht
mehr möglich war. Allerdings hätte es dem Sächsischen Oberverwaltungsgericht in dieser
Konstellation, um der Freiheitsvermutung zugunsten der Versammlungsfreiheit zumindest in der
Sache Rechnung zu tragen, oblegen, eine besonders sorgfältige Folgenabwägung
vorzunehmen und diese in der Begründung seiner Entscheidung hinreichend offenzulegen.
Vorliegend hat sich das Sächsische Oberverwaltungsgericht in der Begründung seiner
Entscheidung jedoch im Wesentlichen darauf beschränkt, auf die vermeintlich geringe
Beeinträchtigung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit hinzuweisen, ohne auch nur
ansatzweise ausreichend auf das Bestehen einer die Beeinträchtigung der
Versammlungsfreiheit überwiegenden potentiellen Beeinträchtigung anderer Rechtsgüter
einzugehen.
23
4. Demgemäß ist festzustellen, dass sowohl der angegriffene Beschluss des
Verwaltungsgerichts Leipzig als auch der angegriffene Beschluss des Sächsischen
Oberverwaltungsgerichts die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG verletzen. Einer Aufhebung der Entscheidungen und
Zurückverweisung zur erneuten Entscheidung bedarf es darüberhinausgehend nur bezüglich der
Kostenentscheidungen, da in der Sache selbst Erledigung eingetreten ist (vgl. Schemmer, in:
Umbach/Clemens/Dollinger, 2. Aufl. 2005, BVerfGG, § 93c Rn. 33).
24
5. Die Entscheidung über die Auslagenerstattung folgt aus § 34a Abs. 2 BVerf-GG. Die
Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 37 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 14 Abs. 1
RVG (vgl. BVerfGE 79, 365 <366 ff.>).
Kirchhof
Eichberger
Masing