Urteil des BVerfG vom 08.11.2012

BVerfG: polizeiliche generalklausel, sicherungsverwahrung, gerichtshof für menschenrechte, verfassungsbeschwerde, körperliche unversehrtheit, örtliche polizei, rechtsschutz, entlassung, erlass

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 22/12 -

Bundesadler

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerde

des Herrn S…,

gegen

den Beschluss des Verwaltungsgerichthofs Baden-Württemberg vom

8. November 2011 - 1 S 2538/11 -,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 16. August

2011 - 4 K 917/11 -,

die Anordnungen der Polizeidirektion Freiburg vom 5. September

2011, vom 11. Juli 2011, vom 18. Mai 2011, vom 21. März 2011, vom

28. Januar 2011, vom 2. Dezember 2010, vom 3. November 2010,

vom 7. Oktober 2010 und vom 31. August 2010 - SPH/1421106/2010

hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

den Vizepräsidenten Kirchhof

und die Richter Eichberger,

Masing

am 8. November 2012 einstimmig beschlossen:

1. Die Beschlüsse des Verwaltungsgerichthofs Baden-Württemberg vom 8. November 2011 -

1 S 2538/11 - und des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 16. August 2011 - 4 K 917/11 -

verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Artikel 19 Absatz 4 des

Grundgesetzes. Die Beschlüsse werden aufgehoben. Die Sache wird an das

Verwaltungsgericht Freiburg zurückverwiesen.

2. Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde zurückgewiesen.

3. Das Land Baden-Württemberg hat dem Beschwerdeführer 3/4 seiner notwendigen

Auslagen zu erstatten.

Gründe:

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen Entscheidungen im verwaltungsgerichtlichen

Eilrechtsschutzverfahren über die längerfristige Observation des aus der Sicherungsverwahrung

entlassenen Beschwerdeführers.

1. Das Landgericht S. verurteilte den 1959 geborenen Beschwerdeführer - nach zwei

einschlägigen Vorstrafen nach Jugendstrafrecht - im Jahre 1985 wegen zwei Vergewaltigungen

zu einer Freiheitsstrafe von fünf Jahren mit anschließender Sicherungsverwahrung.

Mit Beschluss vom 10. September 2010 erklärte das Oberlandesgericht K. im Anschluss an die

Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte die Sicherungsverwahrung

für erledigt, ordnete für die Dauer von fünf Jahren Führungsaufsicht an und unterstellte den

Beschwerdeführer der Bewährungshilfe. Gleichzeitig mit der Entlassung des Beschwerdeführers

aus der Sicherungsverwahrung ordnete die Polizeidirektion Freiburg die längerfristige

Observation des Beschwerdeführers zunächst für die Dauer von vier Wochen an und verlängerte

diese Anordnung seither 14 mal, zuletzt bis zum 5. Oktober 2012. Die Polizei führt die

Observation offen durch. Nach seinen im Ausgangsverfahren unwidersprochen gebliebenen

Angaben bewohnt der Beschwerdeführer ein Zimmer in einer in einem Hinterhaus gelegenen

Unterkunft. Im Hof vor diesem Hinterhaus parkt ständig ein Polizeifahrzeug, in dem sich drei

Polizeibeamte aufhalten. Zwei weitere Beamte halten sich in der Küche der Unterkunft auf, wenn

sich der Beschwerdeführer in seinem Zimmer befindet. Eine direkte Beobachtung des

Beschwerdeführers in seinem eigentlichen Wohnraum findet nicht statt. Außerhalb seiner

Wohnung begleiten ständig Polizisten den Beschwerdeführer. Bei Gesprächen des

Beschwerdeführers mit Ärzten, Rechtsanwälten und Bediensteten von Behörden sind die

Beamten angewiesen, Abstand zu halten. Nimmt der Beschwerdeführer ansonsten Kontakt zu

Frauen auf, weisen die Polizisten sie mit einer sogenannten Gefährdetenansprache auf den

Grund der Observation des Beschwerdeführers hin.

Mit Urteil vom 13. Januar 2011 stellte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte fest, dass

die Unterbringung des Beschwerdeführers in Sicherungsverwahrung vom 26. Juni 1999 bis zu

seiner Entlassung am 10. September 2010 konventionswidrig war.

2. a) Mit Beschluss vom 2. September 2010 hatte das Verwaltungsgericht F. einen ersten Antrag

des Beschwerdeführers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, das

antragsgegnerische Land zur Unterlassung der geplanten längerfristigen Observation zu

verurteilen, abgelehnt. Eine hiergegen eingelegte Beschwerde wies der Verwaltungsgerichtshof

Baden-Württemberg mit Beschluss vom 23. September 2010 zurück.

b) Einen weiteren Antrag des Beschwerdeführers, im Wege der einstweiligen Anordnung die

Verpflichtung auszusprechen, seine Observation umgehend einzustellen, lehnte das

Verwaltungsgericht mit dem angegriffenen Beschluss vom 16. August 2011 ab.

Die längerfristige Observation verstoße nicht gegen Art. 5 Abs. 1 EMRK, da sie keine

Freiheitsentziehung im Sinne dieser Vorschrift sei. Die praktizierte Observation bedeute zwar

einen schwerwiegenden Grundrechtseingriff, sie trage dem Kernbereich privater

Lebensgestaltung des Beschwerdeführers aber noch ausreichend Rechnung. Das

psychiatrische Gutachten vom 5. März 2010 bestätige die vom Beschwerdeführer angenommene

günstige Prognose nicht. Veränderte Umstände könnten nicht darin gesehen werden, dass der

Beschwerdeführer seit dem 10. September 2010 aus der Haft entlassen sei, sich seit Dezember

2010 in therapeutischer Behandlung befinde und nach seinem Vortrag bisher keine Vorfälle

aufgetreten seien, die weiterhin eine konkrete Gefahr anzunehmen rechtfertigten. Denn der

Antragsgegner habe die Risikobewertung im Mai 2011 überprüft und die Gefahrenkategorie eins

bestätigt. Auch dass der Beschwerdeführer nunmehr seinen Therapeuten gegenüber dem

Gericht von der Schweigepflicht entbinde, führe zu keiner anderen Beurteilung, da das

Verwaltungsgericht keine eigene Prognose treffe, sondern nur die Prognose des Antragsgegners

auf ihre Vereinbarkeit mit geltendem Recht überprüfe. Insgesamt sehe das Gericht im Verfahren

des vorläufigen Rechtsschutzes derzeit keinen Anlass, die Risikoeinschätzung durch den

Antragsgegner anders zu beurteilen.

c) Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts wies der

Verwaltungsgerichtshof mit einem ebenfalls angegriffenen Beschluss vom 8. November 2011

zurück.

Es spreche einiges dafür, dass die längerfristige Observation des Beschwerdeführers (noch)

eine Rechtsgrundlage im Polizeigesetz Baden-Württemberg (PolG BW) finde. Im Verfahren des

vorläufigen Rechtsschutzes könne offen bleiben, ob die polizeiliche Maßnahme unmittelbar auf

die Regelung des § 22 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 PolG BW gestützt werden könne oder ob auf die

polizeiliche Generalklausel der §§ 1, 3 PolG BW in Verbindung mit einer entsprechenden

Anwendung der qualifizierten Tatbestandsvoraussetzungen und verfahrensrechtlichen

Sicherungen des § 22 PolG BW zurückgegriffen werden müsse. In materieller Hinsicht stellte der

Verwaltungsgerichtshof darauf ab, dass auf der Grundlage des im Beschwerdeverfahren zu

berücksichtigenden Vorbringens nicht mit dem erforderlichen Maß an Wahrscheinlichkeit

festgestellt werden könne, dass von dem Beschwerdeführer keine Gefahr für die körperliche

Unversehrtheit Dritter mehr ausgehe. Als Grundlage der Risikobewertung zog der

Verwaltungsgerichtshof neben verschiedenen Umständen in dem seit der Entlassung aus der

Sicherungsverwahrung beim Beschwerdeführer beobachteten Verhalten das noch während der

Sicherungsverwahrung erstellte psychiatrische Gutachten vom 5. März 2010 heran, wonach bei

einer Entlassung aus der Sicherungsverwahrung ohne Vorbereitung, ohne Erprobung und ohne

gesicherten sozialen Empfangsraum von einer hohen Rückfallwahrscheinlichkeit auszugehen

sei. Die längerfristige Observation sei daher im Zeitpunkt der Entscheidung insgesamt noch als

verhältnismäßig anzusehen.

3. Das Bundesverfassungsgericht hat einen mit der Verfassungsbeschwerde verbundenen

Antrag des Beschwerdeführers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt (Beschluss

der 1. Kammer des Ersten Senats vom 27. Februar 2012 - 1 BvR 22/12 -, juris).

4. Der Beschwerdeführer macht mit seiner Verfassungsbeschwerde geltend, die Observation sei

verfassungswidrig, weil Kontrolle und Überwachung von aus der Haft Entlassenen

ausschließlich Aufgabe der Strafjustiz mit Hilfe von Führungsaufsicht und Bewährungshilfe sei.

Für die Notwendigkeit einer Verzahnung von Führungsaufsicht und polizeirechtlichen

Maßnahmen bestehe kein Anlass. Die Maßnahmen durch die örtliche Polizei brächten keine

zusätzliche Sicherheit und belasteten ihn unzumutbar. Die Observation führe dazu, dass er

faktisch in Isolation leben müsse. Resozialisierungsbemühungen würden behindert und

Rechtsschutz erschwert, da das Verfahren nicht rechtsstaatlich ausgestaltet sei. Das Gutachten,

auf das sich der Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs stütze, sei nicht aussagekräftig, da es

noch im Rahmen der Vorbereitungen für die Entlassung aus der Sicherungsverwahrung

entstanden sei und darauf gezielt habe, durch eine Lockerungserprobung eine weitere

Prognosebasis zu schaffen. Im Übrigen habe es eine Prognosedauer von nur wenigen Monaten.

Seit dem 17. Dezember 2010 befinde er sich in regelmäßiger psychotherapeutischer

Behandlung.

5. Zu der Verfassungsbeschwerde hat die Regierung des Landes Baden-Württemberg durch das

Innenministerium Stellung genommen. Es hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet.

6. Der Beschwerdeführer hat inzwischen durch Klageerhebung ein Hauptsacheverfahren auf

Unterlassung der Observation eingeleitet, in dem das Verwaltungsgericht F. noch keine

Entscheidung getroffen hat.

1. Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts

und des Verwaltungsgerichtshofs richtet, nimmt die Kammer sie zur Entscheidung an und gibt ihr

statt (§§ 93b, 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG).

a) Die Annahmevoraussetzungen des § 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG liegen vor.

aa) Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Ihr steht insbesondere nicht der Grundsatz der

Subsidiarität entsprechend § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG entgegen. Wehrt sich ein

Beschwerdeführer gegen Entscheidungen in einem letztinstanzlich abgeschlossenen Verfahren

des einstweiligen Rechtsschutzes, kann er nicht auf das Hauptsacheverfahren verwiesen

werden, wenn er gerade die Versagung des einstweiligen Rechtsschutzes rügt (vgl. #BVerfGE

59, 63 <84>), wenn das Hauptsacheverfahren keine ausreichende Abhilfemöglichkeit bietet (vgl.

BVerfGE 79, 275 <279 f.>; 104, 65 <71>) oder wenn dem Beschwerdeführer die Beschreitung

des Hauptsacherechtswegs unzumutbar ist (vgl. BVerfGE 86, 46 <49>). Diese Voraussetzungen

liegen vor.

Zum einen rügt der Beschwerdeführer sinngemäß auch eine Verletzung von Art. 19 Abs. 4 GG

gerade durch die Versagung des Eilrechtsschutzes. Zum anderen wäre in Anbetracht der

nunmehr seit zwei Jahren andauernden so gut wie lückenlosen Überwachung des

Beschwerdeführers eine Verweisung auf ein möglicherweise noch Jahre dauerndes

Hauptsacheverfahren unzumutbar.

bb) Die das Leben des Beschwerdeführers offensichtlich stark beeinträchtigenden Umstände der

dauerhaften Observierung begründen auch einen Nachteil im Sinne von § 93a Abs. 2 Buchstabe

b Halbsatz 2 BVerfGG.

b) Die für die Beurteilung der Verfassungsbeschwerde maßgeblichen verfassungsrechtlichen

Grundsätze hat das Bundesverfassungsgericht bereits entwickelt. Dies gilt insbesondere für die

Anforderungen des Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz an gerichtliche Eilverfahren (vgl.

BVerfGE 69, 315 <363 f.>; 93, 1 <13 f.>; 94, 166 <216>).

c) Nach diesen Grundsätzen erweist sich die Verfassungsbeschwerde als begründet. Die

angegriffenen Entscheidungen verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus

Art. 19 Abs. 4 GG.

aa) Die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes verlangt grundsätzlich die Möglichkeit eines

Eilverfahrens, wenn ohne sie dem Betroffenen eine erhebliche, über Randbereiche

hinausgehende Verletzung in seinen Rechten droht, die durch die Entscheidung in der

Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann (vgl. BVerfGE 79, 69 <75>; 93, 1 <14 f.>).

Gerichtlicher Rechtsschutz namentlich in Eilverfahren hat so weit wie möglich der Schaffung

solcher vollendeter Tatsachen zuvorzukommen, die dann, wenn sich eine Maßnahmen bei

(endgültiger) richterlicher Prüfung als rechtswidrig erweist, nicht mehr rückgängig gemacht

werden können (vgl. BVerfGE 37, 150 <153>; 69, 220 <228>). Aus Art. 19 Abs. 4 GG ergeben

sich für die Gerichte Anforderungen an die Auslegung und Anwendung der jeweiligen

Gesetzesbestimmungen über den Eilrechtsschutz (vgl. BVerfGE 93, 1 <13>). Dabei ist effektiver

vorläufiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz nicht allein durch das auf den Suspensiveffekt

aufbauende Rechtsschutzsystem des § 80 VwGO möglich; vielmehr ist grundsätzlich auch der

Weg über § 123 VwGO geeignet, einen im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG ausreichenden effektiven

Rechtschutz zu gewähren (vgl. BVerfGE 51, 268 <284 f.>; 65, 1 <70 f.>). Die Gerichte sind

gehalten, bei der Auslegung und Anwendung von § 123 VwGO vorläufigen Rechtsschutz zu

gewähren, wenn sonst dem Antragsteller eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende

Verletzung in seinen Rechten droht, die durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr

beseitigt werden kann, es sei denn, dass ausnahmsweise überwiegende, besonders wichtige

Gründe entgegenstehen (vgl. BVerfGE 79, 69 <74 f.>; 93, 1 <13 f.>). Dann muss die Prüfung

eingehend genug sein, um den Antragsteller vor erheblichen und unzumutbaren, anders weder

abwendbaren noch reparablen Nachteilen effektiv zu schützen (vgl. BVerfGE 79, 69 <74>; 93, 1

<13 f.>). Bei solchen Nachteilen können sich die Gerichte nur insoweit auf eine - ansonsten

ausreichende - summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage beschränken, als dies durch

besondere Gründe auch angesichts der in Frage stehenden Nachteile gerechtfertigt ist (vgl.

BVerfGK 1, 292 <296>). Außerdem müssen die Gerichte Fragen des Grundrechtsschutzes

einbeziehen (vgl. BVerfGK 5, 237 <242>).

bb) Diesen Anforderungen entsprechen die Entscheidungen im Ausgangsverfahren nicht in

jeder Hinsicht.

Zunächst haben sowohl das Verwaltungsgericht als auch der Verwaltungsgerichtshof

richtigerweise erkannt, dass die dauernde Observation des Beschwerdeführers einen

schwerwiegenden Grundrechtseingriff darstellt. Das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit

und die Menschenwürde sichern jedem Einzelnen einen autonomen Bereich privater

Lebensgestaltung, in dem er seine Individualität entwickeln und wahren kann (vgl. BVerfGE 35,

202 <220>; 79, 256 <268>. Dabei ist die vom allgemeinen Persönlichkeitsrecht geschützte

Privatsphäre nicht auf den häuslichen Bereich beschränkt (vgl. BVerfGE 101, 361 <384>). Dem

Beschwerdeführer wird aber durch die fast lückenlose Präsenz der ihn außerhalb seines

Zimmers überwachenden Polizisten die Möglichkeit, ein selbstbestimmtes,

eigenverantwortliches Leben zu führen, weitgehend genommen.

Die Gerichte, insbesondere der Verwaltungsgerichtshof, haben dem Beschwerdeführer

Eilrechtsschutz versagt, weil ihm kein Anordnungsanspruch zur Seite stehe. Hierbei haben sie

jedoch das besondere grundrechtliche Gewicht des Begehrens des Beschwerdeführers nicht

ausreichend gewürdigt.

Nicht zu beanstanden ist es allerdings, dass die Gerichte für das Verfahren des einstweiligen

Rechtsschutzes die polizeiliche Generalklausel im baden-württembergischen Polizeirecht als

noch ausreichende Rechtsgrundlage für die dauerhafte Observation des Beschwerdeführers

angesehen haben. Zwar ist es zweifelhaft, ob die geltende Rechtslage hinreichend differenzierte

Rechtsgrundlagen enthält, die die Durchführung solcher Observationen auf Dauer tragen

können. Mit guten Gründen verweist der Verwaltungsgerichtshof darauf, dass die Regelung des

§ 22 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 PolG BW möglicherweise nur eine Rechtsgrundlage für die

Datenerhebung bildet, um die es den Polizeibehörden im Fall der Beobachtung des

Beschwerdeführers jedenfalls nicht vorrangig geht. Erst recht ist fraglich, ob die ersatzweise

herangezogene polizeiliche Generalklausel der §§ 1, 3 PolG BW geeignet ist, auch längerfristig

die nunmehr seit mehreren Jahren andauernde Dauerbeobachtung des Beschwerdeführers zu

tragen. Vielmehr handelt es sich wohl um eine neue Form einer polizeilichen Maßnahme, die

bisher vom Landesgesetzgeber nicht eigens erfasst worden ist und aufgrund ihrer

weitreichenden Folgen möglicherweise einer ausdrücklichen, detaillierten

Ermächtigungsgrundlage bedarf. Es begegnet jedoch keinen durchgreifenden

verfassungsrechtlichen Bedenken, wenn die Gerichte angesichts des Gewichts der in Frage

stehenden Rechtsgüter die vorhandene Grundlage im vorläufigen Rechtsschutzverfahren als

noch tragfähig ansehen und die Frage der Rechtsgrundlage erst im Hauptsacheverfahren einer

abschließenden Klärung zuführen. Der Sache nach verstehen sie damit die polizeiliche

Generalklausel dahingehend, dass sie es den Behörden ermöglicht, auf unvorhergesehene

Gefahrensituationen auch mit im Grunde genommen näher regelungsbedürftigen Maßnahmen

vorläufig zu reagieren, und ermöglichen so dem Gesetzgeber, eventuelle Regelungslücken zu

schließen. Dies ist – bei Beachtung strenger Verhältnismäßigkeitsanforderungen –

verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es liegt dann in der Verantwortung des

Gesetzgebers hierauf zu reagieren oder in Kauf zu nehmen, dass solche Maßnahmen von den

Gerichten auf Dauer als von der geltenden Rechtslage nicht als gedeckt angesehen werden.

Die angegriffenen Entscheidungen genügen jedoch aus einem anderen Grund nicht den

Voraussetzungen für die hier von Verfassungs wegen gebotene Prüfungsintensität im Bereich

des grundrechtsrelevanten einstweiligen Rechtsschutzes, die aus den oben genannten Gründen

auch in der Beschwerdeinstanz gelten. Die Gerichte durften angesichts des mit einer solchen

Observation verbundenen schweren Eingriffs, zumal wenn er zur Zeit nach der Auffassung der

Verwaltungsgerichte wohl allein auf die polizeiliche Generalklausel gestützt werden kann, dem

Beschwerdeführer nicht unter Berufung auf zum Zeitpunkt ihrer Entscheidungen im

Wesentlichen nicht mehr aktuelle Erkenntnisse den einstweiligen Rechtsschutz versagen. Die

Gerichte haben ihre Entscheidung, den Antrag des Beschwerdeführers auf Erlass einer

einstweiligen Anordnung abzulehnen, vor allem darauf gestützt, dass sich aus einem

psychiatrischen Gutachten vom 5. März 2010 ergebe, dass bei einem Verzicht auf eine

Beobachtung des Beschwerdeführers nach der Entlassung aus der Sicherungsverwahrung von

einer gewissen Rückfallgefahr auszugehen sei. Bei der maßgeblichen Berücksichtigung dieses

Gutachtens haben die Gerichte zum einen nicht ausreichend beachtet, dass die Begutachtung

zum Zeitpunkt der angegriffenen Entscheidungen bereits länger zurück lag. Der

Verwaltungsgerichtshof hat selbst nicht geltend gemacht, durch das Prozessrecht - namentlich

§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO - daran gehindert zu sein, im Beschwerdeverfahren den Zeitablauf

seit Erstellung des Gutachtens und damit etwaige neuere Entwicklungen in der

Persönlichkeitsstruktur des Beschwerdeführers berücksichtigen und gegebenenfalls ermitteln zu

können. Zum anderen stand der Verwendung des Gutachtens vom 5. März 2010 spätestens zum

Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs der Umstand entgegen, dass die

Begutachtung erfolgte, als der Beschwerdeführer sich noch in Sicherungsverwahrung befand.

Der Gutachter konnte allenfalls vermuten, wie der Beschwerdeführer sich nach Jahrzehnten der

Haft und der Sicherungsverwahrung in Freiheit verhalten würde. Nunmehr lebt der

Beschwerdeführer aber seit geraumer Zeit unter vollständig veränderten Umständen, die es nicht

angezeigt erscheinen lassen, eine so weitreichende Entscheidung wie die über die Fortsetzung

einer fast durchgehenden polizeilichen Beobachtung auf veraltete Vermutungen zu stützen. In

Anbetracht der Schwere des Eingriffs in Grundrechte des Beschwerdeführers hätten die Gerichte

ihre Entscheidungen - auch im Rahmen eines Eilverfahrens - nicht maßgeblich auf dieses weit

zurückliegende Gutachten stützen dürfen.

2. Die angegriffenen Entscheidungen beruhen auf den aufgezeigten verfassungsrechtlichen

Fehlern. Es ist nicht auszuschließen, dass das Verwaltungsgericht, an das die Sache

zurückzuverweisen ist (§ 95 Abs. 2 BVerfGG), bei erneuter Befassung aufgrund einer aktuellen

Tatsachengrundlage zu einer anderen Entscheidung in der Sache kommen wird.

3. Die Entscheidung über die Erstattung der notwendigen Auslagen des Beschwerdeführers folgt

aus § 34a Abs. 3 BVerfGG.

Kirchhof

Eichberger

Masing