Urteil des BVerfG vom 05.03.2009

BVerfG: rechtliches gehör, sonderabgabe, öffentliches interesse, behörde, belastung, verfassungsbeschwerde, nichterfüllung, ausgleichsabgabe, rechtfertigung, entlastung

Entscheidungen

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 2 BvR 1824/05 -

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerde

1. des Herrn G ... ,

2. des Herrn G ... ,

3. der Frau G ... ,

4. des Herrn G ... ,

5. des Herrn G ... ,

- Bevollmächtigte:

Rechtsanwälte Kurt Groenewold und Koll.,

Heußweg 35, 20255 Hamburg -

I. unmittelbar gegen

a) den Beschluss des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 19. September 2005 - 2

Bf 430/03 -,

b) das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 2. Oktober 2003 - 17 VG 3339/2001 -,

den Widerspruchsbescheid der Freien und Hansestadt Hamburg vom 30. Juli 2001 - RA 5 -

952/99 -,

den Widerspruchsbescheid der Freien und Hansestadt Hamburg vom 21. Januar 2000,

den Änderungsbescheid Nr. 3 der Freien und Hansestadt Hamburg vom 2. August 1999 -

E/BA3/00191/96 -,

den Änderungsbescheid Nr. 2 der Freien und Hansestadt Hamburg vom 6. Mai 1999 -

E/BA3/00191/96 -,

den Änderungsbescheid Nr. 1 der Freien und Hansestadt Hamburg vom 25. März 1999 -

E/BA3/00191/96 -,

den Baugenehmigungsbescheid der Freien und Hansestadt Hamburg vom 12. Juni 1997 -

E/BA3/191/96 -,

mittelbar gegen

§§ 48, 49 Hamburger Bauordnung - HBauO

hat die 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

die Richterin Osterloh

und die Richter Mellinghoff,

Gerhardt

gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S.

1473) am 5. März 2009 einstimmig beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Gründe:

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Heranziehung zu Ausgleichsbeträgen für Stellplätze gemäß § 49 Abs. 1

Satz 1 Nr. 1 der Hamburgischen Bauordnung in der Fassung vom 27. September 1995 (HBauO).

1. Die Beschwerdeführer sind Eigentümer und Bauherren eines Geschäfts- und Wohnungsbauprojekts. Auf einem

Teil des Baugrundstücks hatte zuvor eine Garagenhalle gestanden, die den umliegenden Grundstücken zur Erfüllung

der Stellplatzverpflichtung gedient hatte. Um das zu sichern, waren 1960 bis 1977 Baulasten eingetragen worden,

derentwegen insgesamt 113 Stellplätze bereitzustellen waren. Im Baugenehmigungsverfahren für das neue Projekt

wurde die Schaffung weiterer Stellplätze gefordert. Es ergingen neben der Baugenehmigung drei Änderungsbescheide,

die die Zahl der erforderlichen, der herstellbaren und der abzulösenden Stellplätze betrafen. Nachdem die Richtwerte

für die Ermittlung des Stellplatzbedarfs (sogenannte Globalrichtlinien) geändert worden waren, hob der

Widerspruchsbescheid vom 30. Juli 2001 den vorhergehenden Änderungsbescheid auf, soweit ein über 352.000,00

DM hinausgehender Stellplatzablösebetrag festgesetzt worden war, und wies den Widerspruch im Übrigen zurück.

Nach den Globalrichtlinien ergebe sich eine Zahl von 132 notwendigen Stellplätzen. Von den 225 tatsächlich

hergestellten Plätzen könnten 113 wegen bestehender Verpflichtungserklärungen nicht als Folgeeinrichtungen des

Bauvorhabens angesehen werden. Die Behauptung, diese würden nicht mehr benötigt, sei unsubstantiiert. Die Vorlage

einfacher Verzichtserklärungen der betroffenen Grundstückseigentümer genüge nicht. Es wäre der Nachweis

erforderlich gewesen, dass ein entsprechender Stellplatzbedarf nicht mehr bestehe. Mithin seien 20 notwendige

Stellplätze nicht hergestellt. Dafür sei gemäß § 49 Abs. 1 HBauO ein Ausgleichsbetrag je Stellplatz von 17.600,00

DM zu zahlen.

2. Die Beschwerdeführer erhoben Klage. Die Stellplatzverpflichtung aus Baulasten sei erloschen, weil Gebäude

abgerissen und Verzichtserklärungen von Grundstückseigentümern eingeholt worden seien. Die Beschwerdeführer

machten, soweit die derzeit geltenden Bestimmungen zur Höhe des Ausgleichsbetrages angewendet werden sollten,

eine unzulässige Rückwirkung geltend. § 49 HBauO sei verfassungswidrig. Der Ausgleichsbetrag sei eine Steuer und

keine zulässige Sonderabgabe. Der Freien und Hansestadt Hamburg fehle die Gesetzgebungskompetenz. Die

Anforderungen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts an die Zulässigkeit von Sonderabgaben seien

nicht erfüllt. Es bestehe die Gefahr, dass allgemeine Staatsaufgaben finanziert würden. Stellplätze würden mit dem

eingenommenen Geld nicht bereitgestellt. Es komme dem öffentlichen Nahverkehr und dem Bau von Fahrradwegen

zugute. Nicht der ruhende Verkehr, sondern der gesamte Straßenverkehr solle entlastet werden. Damit werde von

dem gefahrenabwehrrechtlichen Zweck der Stellplatzpflicht des § 48 HBauO, an deren Stelle der Ausgleichsbetrag

trete, abgewichen. Die Bauherren seien keine homogene Gruppe und hätten keine besondere

Finanzierungsverantwortung. Die Errichtung eines Gebäudes verursache das Verkehrsaufkommen nur mittelbar.

Soweit die Mittelverwendung allgemein der Reduktion des Verkehrsaufkommens dienen solle, erfolge sie nicht

gruppennützig. Die Ausgleichsabgabe schöpfe keinen Vorteil ab, jedenfalls dann nicht, wenn, wie in dem Stadtteil, in

dem das Bauvorhaben liege, die Schaffung von Stellplätzen durch Rechtsverordnung untersagt sei. Gegenüber denen,

die Stellplätze schaffen könnten und nicht den öffentlichen Personennahverkehr und den Fahrradverkehr fördern

müssten, würden die Beschwerdeführer ungleich behandelt.

3. Das Verwaltungsgericht wies die Klage durch Urteil vom 2. Oktober 2003 ab. Rechtsgrundlage für die

Zahlungsverpflichtung seien § 48 Abs. 1 und 3, § 49 HBauO in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes über die

Höhe des Ausgleichsbetrages für Stellplätze und Fahrradplätze (AusgleichsbetragsG). Soweit im

Widerspruchsbescheid 132 erforderliche Stellplätze errechnet worden seien, beruhe das auf einer unrichtigen

Rechtsanwendung der Behörde, die sich jedoch zugunsten der Beschwerdeführer ausgewirkt habe; richtigerweise

seien 176 Plätze zu fordern gewesen. Von den 225 tatsächlich hergestellten Stellplätzen müssten aufgrund der

Baulasten 113 abgerechnet werden. Die Baulasten bestünden fort, weil sie allein mit Löschung im

Baulastenverzeichnis aufgrund Verzichts der Behörde hätten untergehen können. Eine Vereinbarung mit den

Eigentümern begünstigter Grundstücke genüge nicht. Im Übrigen sei Voraussetzung für einen Verzicht der Behörde,

dass ein öffentliches Interesse am Fortbestand der Baulast nicht mehr gegeben sei. Der diesbezügliche Vortrag der

Beschwerdeführer sei unsubstantiiert; es fehle der Nachweis, dass der Stellplatzbedarf nicht mehr bestehe. Der

Ausgleichsbetrag sei für jeden nicht hergestellten Stellplatz in Höhe von 17.600,00 DM anzusetzen. Dieser Betrag

ergebe sich aus derjenigen Vorschrift, deren zeitlicher Anwendungsbereich hier eröffnet sei. Ihre Anwendbarkeit

bedeute keine unzulässige Rückwirkung.

§ 49 HBauO sei verfassungsgemäß. Die Gesetzgebungskompetenz ergebe sich aus Art. 70 Abs. 1 GG. Die Norm

betreffe das dem Bund nicht zugewiesene Bauordnungsrecht und nicht das Bodenrecht oder den Straßenverkehr. Es

handle sich um keine Steuer oder Vorzugslast, sondern um eine Sonderabgabe. Sie diene nicht der Deckung eines

allgemeinen Finanzbedarfs, sondern der Schaffung eines Ausgleichs für die ausnahmsweise Gestattung, die

Stellplatzpflicht nicht zu erfüllen. Eine Gegenleistung oder ein Vorteil würden den Abgabenpflichtigen nicht gewährt.

Die Sonderabgabe genüge den verfassungsrechtlichen Zulässigkeitsanforderungen. Sie erfülle eine besondere

Sachaufgabe, nämlich die Entlastung der Straßen vom ruhenden Verkehr. Die Stellplatzpflicht bezwecke, dass der

durch das Bauvorhaben verursachte Kraftfahrzeugverkehr auf geeignete Stellplätze umgelenkt und so eine

Gefahrenlage, die ohne Stellplätze entstehen würde, verhindert werde. Die Bauherren würden verpflichtet, selbst

Stellplätze zu schaffen oder die Verpflichtung durch eine dem gleichen Zweck dienende Zahlung abzulösen. Die

Bauherren seien insoweit eine homogene gesellschaftliche Gruppe, die zu dem verfolgten Zweck eine größere

Sachnähe als die Allgemeinheit aufweise. Sie verursachten den mit ihrem Vorhaben verbundenen zusätzlichen

Kraftfahrzeugverkehr und seien ordnungsrechtlich als Zweckveranlasser für die Verhinderung von Beeinträchtigungen

verantwortlich. Da in § 49 Abs. 2 HBauO festgelegt sei, dass die Ausgleichsbeträge nur für die Bereitstellung von

Kraftfahrzeug- und Fahrradstellplätzen, Verbindungen zwischen Parkplätzen und Haltestellen des öffentlichen

Personennahverkehrs,

Parkleitsystemen,

Einrichtungen

des

öffentlichen

Personennahverkehrs

und

Radverkehrsanlagen verwendet werden dürften, sei die gruppennützige Verwendung sichergestellt. Die Maßnahmen

dienten sämtlich der Entlastung des ruhenden Verkehrs. Es handle sich um eine durch das gesteigerte

Verkehrsaufkommen in Städten mit dichter Innenstadtbebauung gebotene Weiterentwicklung der Ablöseverpflichtung.

Durch Förderung des Individualverkehrs könnten die innerstädtischen Verkehrsprobleme nicht mehr gelöst werden.

Die Mittelverwendung sei geeignet, die Erreichbarkeit von Bauvorhaben zu verbessern, und bringe damit Vorteile für

die Bauherren.

Die Regelung sei mit Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar. Ein Eingriff liege vor, weil die Verwirklichung der Baufreiheit an

eine Verpflichtung geknüpft werde. Es handle sich jedoch um eine als Surrogat für die Stellplatzpflicht wie diese

zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung. Die Heranziehung zum Ausgleichsbetrag bewirke eine

Gleichbehandlung mit den Bauherren, die Stellplätze herstellen müssten, und ermögliche es, die Baufreiheit in

Situationen zu gewährleisten, in denen wegen der Unmöglichkeit der Bereitstellung der erforderlichen Stellplätze die

Genehmigung des Vorhabens an sich ausscheiden würde. Angesichts des Zwecks, die Straßen von dem durch die

einzelnen Bauvorhaben ausgelösten ruhenden Kfz-Verkehr zu entlasten, sei die Maßnahme verhältnismäßig.

Insbesondere wäre eine Verwendung der Mittel allein zur Schaffung anderweitiger Stellplätze unter den Bedingungen

des Großstadtverkehrs nicht gleich geeignet, den Zweck zu erreichen. Im Hinblick auf die den Bauherren

entstehenden Vorteile sei die Belastung angemessen. Art. 3 Abs. 1 GG werde nicht verletzt, da gerade eine

Gleichbehandlung mit Bauherren, die die erforderlichen Stellplätze tatsächlich herstellen müssten, erreicht werde.

4. Die Beschwerdeführer beantragten die Zulassung der Berufung. Das Urteil des Verwaltungsgerichts sei fehlerhaft.

Die Beschwerdeführer wiederholten das Klagvorbringen und ergänzten, das Verwaltungsgericht habe kein rechtliches

Gehör gewährt, weil es übersehen habe, dass die Behörde die Beschwerdeführer davon abgehalten habe, konkrete

Nachweise über das Entfallen der Erforderlichkeit der durch Baulasten gesicherten Stellplätze beizubringen. Es liege

eine Ungleichbehandlung im Hinblick auf das Vorgehen der Freien und Hansestadt Hamburg bei mit Baulasten

belasteten städtischen Grundstücken vor. Die Behörde habe die Beseitigung der bislang vorhandenen Stellplätze auch

vorbehaltlos genehmigt. Die grundsätzliche Bedeutung ergebe sich auch daraus, dass die Frage der

Verfassungsmäßigkeit der §§ 48, 49 HBauO Gegenstand eines anhängigen Revisionsverfahrens sei. Nach der

Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in jenem Verfahren trugen die Beschwerdeführer vor, das

Bundesverwaltungsgericht habe zu Unrecht das Anforderungsniveau an Sonderabgaben gesenkt; es habe übersehen,

dass der Ausgleichsbetrag zur Finanzierung bestimmter Aufgaben erhoben werde, und Verstöße gegen Art. 14 GG

und die Finanzverfassung nicht geprüft.

5. Das Oberverwaltungsgericht lehnte die Zulassung der Berufung durch Beschluss vom 19. September 2005 ab.

Der Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils, der zwar nicht genannt

werde, aber erkennbar geltend gemacht werden solle, liege nicht vor. Soweit das Verwaltungsgericht angenommen

habe, dass die Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer Sonderabgabe mit Finanzierungszweck erfüllt seien, sei

dem nicht zu folgen, weil die Ausgleichsbeträge keine Sonderabgabe mit Finanzierungszweck seien. Das

Oberverwaltungsgericht verwies auf eigene Entscheidungen und solche des Bundesverwaltungsgerichts, die zum Teil

in einem vom Beschwerdeführer zu 2. geführten Rechtsstreit ergangen waren. Diese Entscheidungen hätten auch die

aufgeworfene Frage von grundsätzlicher Bedeutung geklärt. Die noch offenen Fragen zur Erhebung von

Ausgleichsbeträgen für Stellplätze, deren Herstellung wegen einer bauordnungsrechtlichen Untersagung nicht möglich

gewesen sei, seien hier nicht von Bedeutung. Die Gehörsrüge richte sich nicht gegen das gerichtliche, sondern gegen

das behördliche Verfahren. Die durch Baulast gesicherten Stellplätze seien nicht dadurch erledigt gewesen, dass die

Behörde die bauliche Umgestaltung des Grundstücks zugelassen habe. Auf einen Verzicht auf die Baulasten seitens

der Behörde hätten die Beschwerdeführer keinen Anspruch gehabt. Es wäre ihre Sache gewesen, einen Wegfall des

Bedarfs zu belegen. Soweit sie hiervon durch Behördenbedienstete abgehalten worden sein sollten, könnten sich

daraus allenfalls Schadensersatzpflichten ergeben. Ein Gleichheitsverstoß sei nicht dargelegt worden.

6. Mit der Verfassungsbeschwerde machen die Beschwerdeführer geltend, die Sache habe grundsätzliche

Bedeutung. Zur Verringerung des Verkehrsaufkommens werde in Hamburg das Ziel verfolgt, die Anzahl der Stellplätze

zu verringern und den öffentlichen Personennahverkehr und den Fahrradverkehr zu fördern. Der Ausgleichsbetrag

diene allgemeinen Staatsaufgaben. Die Frage seiner Verfassungsgemäßheit betreffe einen Großteil der Bautätigkeit in

Hamburg und weitere Vorhaben der Beschwerdeführer. Das verfolgte Bauprojekt werde durch die Stellplatzabgabe

unwirtschaftlich. Durch die Höhe der Abgabe würden die Beschwerdeführer gegenüber den übrigen Steuerpflichtigen

benachteiligt. Die Stellplatzabgabe sei einer Steuer gleichzusetzen und verstoße gegen die Finanzverfassung. Der

hamburgische Gesetzgeber nehme die dem Bund zustehende Gesetzgebungszuständigkeit auf dem Gebiet des

Straßenverkehrsrechts und des Steuerrechts in Anspruch. Nichtsteuerliche Sonderabgaben dürften nicht zur

Gewinnung von Mitteln für den allgemeinen Staatsbedarf, sondern nur zur Finanzierung besonderer Aufgaben

eingesetzt werden. Die angegriffenen Entscheidungen verkennten, dass die Stellplatzabgabe eine Sonderabgabe sei.

Die eng auszulegenden Voraussetzungen einer Sonderabgabe seien nicht erfüllt. Die angegriffenen Entscheidungen

umgingen diese Anforderungen, indem sie annähmen, es liege keine Sonderabgabe vor. Die Ungleichbehandlung

gegenüber den übrigen Steuerschuldnern ergebe sich daraus, dass diese nicht zur zusätzlichen Unterstützung des

öffentlichen Personennahverkehrs und des Fahrradverkehrs angehalten würden. Auch Bauherren, die Stellplätze

schaffen könnten, würden aus diesem Grund ungleich behandelt. Die Entscheidungen übersähen, dass den

Beschwerdeführern zur Aufhebung der Baulasten im behördlichen Verfahren ein besonderer Nachweis über den

grundsätzlichen Stellplatzbedarf des Bezirks auferlegt worden sei. Diesen Nachweis hätten sie erbracht. Er sei im

verwaltungsgerichtlichen Urteil ohne Hinweis für bedeutungslos erklärt worden. Es sei verlangt worden, dass

Einzelnachweise der betroffenen Baulastbegünstigten eingeholt würden. Den Beschwerdeführern sei kein rechtliches

Gehör gewährt und die Möglichkeit des Nachweises, dass die Baulasten aufgehoben werden könnten, abgeschnitten

worden.

7. Den ebenfalls gestellten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat das Bundesverfassungsgericht

durch Beschluss vom 24. November 2005 abgelehnt.

II.

Die Annahmevoraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG sind nicht erfüllt; die Verfassungsbeschwerde hat keine

hinreichende Aussicht auf Erfolg (vgl. BVerfGE 90, 22 <25 f.>).

Insbesondere hat die Anwendung von § 49 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HBauO in den angegriffenen Entscheidungen nicht

zu einer Verletzung des Grundrechts der Beschwerdeführer aus Art. 2 Abs. 1 GG geführt. Die Vorschrift gehört zur

verfassungsmäßigen Ordnung, die die allgemeine Handlungsfreiheit beschränkt.

1. Die Gesetzgebungskompetenz der Freien und Hansestadt Hamburg ergibt sich aus Art. 70 Abs. 1 GG. Das

Grundgesetz verleiht dem Bund keine Befugnis zur Regelung des Ausgleichsbetrages für Stellplätze. Es handelt sich

weder um eine Steuer im Sinne des Art. 105 GG, noch ist eine der dem Bund zugewiesenen Sachmaterien berührt.

a) Art. 105 GG begründet als spezielle finanzverfassungsrechtliche Norm Gesetzgebungskompetenzen für Steuern.

Für öffentlichrechtliche Abgaben, die keine Steuern sind (nichtsteuerliche Abgaben), richtet sich die

Gesetzgebungskompetenz nach den allgemeinen Regeln über die Sachgesetzgebungskompetenzen (vgl. BVerfGE 4,

7 <13>; 113, 128 <145>; stRspr). Der Ausgleichsbetrag ist eine nichtsteuerliche Abgabe.

Zu den nichtsteuerlichen Abgaben gehören außer den herkömmlichen Vorzugslasten (Gebühren und Beiträge) und

den Sonderabgaben im engeren Sinne, mit denen ein Finanzierungszweck verfolgt wird, auch sonstige

nichtsteuerliche Abgaben, die durch spezielle Sach- und Zweckzusammenhänge unterscheidungskräftige Merkmale

aufweisen und deshalb nicht in Konkurrenz zu den Steuern treten (vgl. BVerfGE 101, 141 <150 f.>; 108, 186 <217>).

Das Bundesverfassungsgericht hat einen speziellen Sach- und Zweckzusammenhang unter anderem bei einer

charakteristischen Antriebs- oder Ausgleichsfunktion (vgl. BVerfGE 13, 167 <172>; 57, 139 <167 f.>; 67, 256 <277>),

bei einer Abschöpfungsabgabe zur Rückabwicklung staatlich gewährter Subventionsvorteile (vgl. BVerfGE 78, 249

<266>) und bei einer Vorteilsabschöpfungsabgabe im Rahmen einer öffentlichrechtlichen Nutzungsregelung für ein

Gut der Allgemeinheit (vgl. BVerfGE 93, 319 <345>) bejaht.

Der Ausgleichsbetrag gemäß § 49 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HBauO wird entscheidend durch seine Ausgleichsfunktion

geprägt, steht deswegen in einem speziellen Sach- und Zweckzusammenhang und unterscheidet sich von den

Steuern. Die Vorschrift ist Teil des einheitlichen Regelungskomplexes der §§ 48, 49 HBauO. Dort finden sich

„Stellplatzregelungen“ (vgl. Bürgerschafts-Drucks 15/3062, S. 7 ff.) zur Bewältigung des ruhenden und des

Parkplatzsuchverkehrs. Die Instrumente der Stellplatz- und Fahrradplatzpflicht und ihrer ersatzweisen Erfüllung durch

den Ausgleichsbetrag bilden eine untrennbare Einheit. Zusammen regeln sie die Belastung der Bauherren durch eine

Primär- und eine an deren Stelle tretende Sekundärpflicht. In diesem Rahmen steht die belastungsangleichende

Funktion des Ausgleichsbetrags als Ersatz für die gesetzliche Handlungspflicht „Schaffung eines Stellplatzes“ in den

Fällen, in denen die tatsächliche Herstellung nicht möglich ist, im Vordergrund (vgl. Bürgerschafts-Drucks 15/3062, S.

9). Die Funktion als Geldleistung, die den durch die Nichterfüllung einer öffentlichrechtlichen Naturalverpflichtung

entstehenden wirtschaftlichen Vorteil ausgleicht, prägt den Charakter der Abgabe und qualifiziert sie in

kompetenzrechtlicher Hinsicht als nichtsteuerlich (vgl. BVerfGE 92, 91 <114>).

b) Die Bestimmungen über den Ausgleichsbetrag gehören ebenso wenig wie die Bestimmungen über die

Stellplatzpflicht, an deren Stelle die Abgabe tritt, zu den dem Bund vorbehaltenen Gesetzgebungsmaterien. Es

besteht auch keine konkurrierende, vom Bund mit Sperrwirkung ausgeübte Gesetzgebungskompetenz. Es handelt

sich insbesondere nicht um Regelungen des Straßenverkehrs (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG) oder des Bodenrechts

(Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG), sondern um solche des Bauordnungsrechts (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. August 1985 - 4

C 10/81 -, NJW 1986, S. 600; BVerwGE 122, 1 <3 f.>). Denn geregelt werden Maßnahmen zur Bewältigung der

Auswirkungen der Errichtung einer bestimmten baulichen Anlage auf den ruhenden und den Parkplatzsuchverkehr.

Das Bauordnungsrecht ist aber einer bundesgesetzlichen Regelung nicht zugänglich (vgl. BVerfGE 3, 407 <430 ff.>;

40, 261 <265 f.>).

2. § 49 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HBauO erfüllt die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die gesetzliche Auferlegung

einer Abgabe mit Ausgleichsfunktion als einer Sonderabgabe im weiteren Sinne.

a) Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergeben sich aus den Begrenzungs- und

Schutzfunktionen der bundesstaatlichen Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) Grenzen für Abgaben, die der

Gesetzgeber in Wahrnehmung einer ihm zustehenden Sachkompetenz auferlegt. Die Finanzverfassung, die die

bundesstaatliche Verteilung der Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenzen im Wesentlichen - neben

den Zöllen und Finanzmonopolen - nur für das Finanzierungsmittel der Steuer regelt, schließt die Erhebung

nichtsteuerlicher Abgaben verschiedener Art zwar nicht aus; das Grundgesetz enthält keinen abschließenden Kanon

zulässiger Abgabetypen. Die grundgesetzliche Finanzverfassung verlöre aber ihren Sinn und ihre Funktion, wenn unter

Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern beliebig nichtsteuerliche Abgaben unter

Umgehung der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln begründet werden könnten und damit zugleich ein

weiterer Zugriff auf die Ressourcen der Bürger eröffnet würde. Die Finanzverfassung des Grundgesetzes schützt

insofern auch die Bürger.

aa) Drei grundlegende Prinzipien der Finanzverfassung begrenzen die Auferlegung nichtsteuerlicher Abgaben (vgl.

BVerfGE 93, 319 <342 f.>; 108, 1 <16 f.>; 108, 186 <215 f.>; 110, 370 <387 f.>):

- Zur Wahrung der Geltungskraft der Finanzverfassung bedürfen nichtsteuerliche Abgaben - über die

Einnahmenerzielung hinaus oder an deren Stelle - einer besonderen sachlichen Rechtfertigung. Sie müssen sich

zudem ihrer Art nach von der Steuer, die voraussetzungslos auferlegt und geschuldet wird, deutlich unterscheiden.

- Die Erhebung einer nichtsteuerlichen Abgabe muss der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen Rechnung

tragen. Der Schuldner einer nichtsteuerlichen Abgabe ist regelmäßig zugleich Steuerpflichtiger und wird schon als

solcher zur Finanzierung der Lasten herangezogen, die die Gemeinschaft treffen. Neben dieser steuerlichen

Inanspruchnahme bedürfen nichtsteuerliche Abgaben, die den Einzelnen zu einer weiteren Finanzleistung

heranziehen, einer besonderen Rechtfertigung aus Sachgründen.

- Der Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans (Art. 110 Abs. 1 GG) ist berührt, wenn der

Gesetzgeber Einnahmen- und Ausgabenkreisläufe außerhalb des Budgets organisiert. Der Grundsatz der

Vollständigkeit des Haushalts zielt darauf ab, das gesamte staatliche Finanzvolumen der Budgetplanung und -

entscheidung von Parlament und Regierung zu unterstellen. Dadurch soll gewährleistet werden, dass das Parlament in

regelmäßigen Abständen den vollen Überblick über das dem Staat verfügbare Finanzvolumen und damit auch über die

dem Bürger auferlegte Abgabenlast erhält. Nur so können Einnahmen und Ausgaben vollständig den dafür

vorgesehenen Planungs-, Kontroll- und Rechenschaftsverfahren unterworfen werden.

bb) Deswegen ist die Erhebung einer Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion im engeren Sinne nur gerechtfertigt,

wenn sie im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks geschieht, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht,

wenn mit ihr nur eine homogene Gruppe belegt wird, die in einer spezifischen Beziehung (Sachnähe) zu dem mit der

Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht und der deshalb eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet

werden kann, wenn das Abgabenaufkommen gruppennützig verwendet wird, wenn die Abgabe einer periodischen

Überprüfung durch den Gesetzgeber unterliegt und wenn die erhobenen Sonderabgaben haushaltsrechtlich vollständig

dokumentiert werden (vgl. BVerfGE 110, 370 <389>; 113, 128 <150>; stRspr).

Bei anderen Abgaben, bei denen nicht die Finanzierung einer besonderen Aufgabe Anlass zu ihrer Einführung gab,

können solche Maßstäbe nicht uneingeschränkt gelten (vgl. BVerfGE 67, 256 <277 f.>). Das sind insbesondere

Ausgleichsabgaben eigener Art wie die Feuerwehrabgabe und die Ausgleichsabgabe nach dem

Schwerbehindertengesetz (vgl. BVerfGE 67, 256 <277 f.>; 92, 91 <114>; 108, 186 <220>), deren Zweck nicht die

Finanzierung einer besonderen Aufgabe ist, sondern der Ausgleich einer Belastung, die sich aus einer primär zu

erfüllenden öffentlichrechtlichen Pflicht ergibt (BVerfGE 92, 91 <117>). Solche Abgaben sind durch einen besonderen

unterscheidungskräftigen Belastungsgrund gekennzeichnet (vgl. BVerfGE 113, 128 <150>). Ist mit einem solchen

Belastungsgrund ein unterscheidungskräftiges Merkmal vorhanden, das verhindert, dass die Abgabe in Konkurrenz zu

den Steuern tritt, kommt es auf die Sachnähe der Abgabenpflichtigen und die Gruppennützigkeit der Mittelverwendung

nicht entscheidend an.

Dient die Sonderabgabe im weiteren Sinne dem Ausgleich eines Vorteils, der durch die Nichterfüllung einer

öffentlichrechtlichen Handlungspflicht entsteht, so kann sie nur gerechtfertigt sein, wenn die Auferlegung der

Verhaltenspflicht selbst verfassungsgemäß ist (vgl. BVerfGE 13, 167 <170 f.>; 57, 139 <153 ff.>; 92, 91 <119>). Die

auszugleichende Naturallast muss sich zudem in der Rechtswirklichkeit als reale Belastung aktualisieren; tritt sie nur

in ihrem Surrogat, der Geldlast, in Erscheinung, so verfehlt sie von vornherein ihren Ausgleichszweck (vgl. BVerfGE

92, 91 <118 ff.>). Schließlich muss die Belastungsgleichheit zwischen denen, die die Naturalverpflichtung erfüllen,

und denen, die zu der Abgabe herangezogen werden, gewahrt sein (vgl. zur Abschöpfungsabgabe BVerfGE 93, 319

<347>).

b) Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen wird der in § 49 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HBauO geregelte

Ausgleichsbetrag gerecht.

Ein besonderer unterscheidungskräftiger Belastungsgrund ist gegeben. Er liegt in der Funktion des

Ausgleichsbetrags, die durch die Nichterfüllung der Stellplatzpflicht entfallende wirtschaftliche Belastung

auszugleichen (s.o. 1. a). Hierdurch soll verhindert werden, dass Bauherren, die notwendige Stellplätze herstellen

können, erheblich stärker belastet werden als Bauherren, deren Planung auf eine bauliche Anlage gerichtet ist, für die

die Stellplatzpflicht nicht erfüllt werden kann. Die Ausgleichsfunktion der Abgabe steht ganz im Vordergrund. Das

ergibt sich aus der Regelungsstruktur, in der die öffentlichrechtliche Naturalverpflichtung und der Ausgleichsbetrag für

den Fall der Unmöglichkeit ihrer Erfüllung in untrennbarem Zusammenhang stehen. Die Bestimmungen über die

Verwendung der Ausgleichsbeträge in § 49 Abs. 2 HBauO treten dahinter zurück und stellen nur eine durch den

Finanzierungseffekt der Abgabe bedingte Folgeregelung dar.

Dass die Auferlegung der öffentlichrechtlichen Pflicht, deren Nichterfüllung ausgeglichen wird, verfassungswidrig

sein könnte, ist nicht ersichtlich. Die Verpflichtung, auf dem Baugrundstück oder in dessen Nähe Stellplätze zu

schaffen, wenn von der Anlage ein Zu- und Abfahrtsverkehr zu erwarten ist, ist eine grundsätzlich zulässige Inhalts-

und Schrankenbestimmung des Eigentums (vgl. BVerwGE 29, 261 <267>; BVerwG, Urteil vom 30. August 1985 - 4 C

10/81 -, NJW 1986, S. 600).

Die Stellplatzpflicht aktualisiert sich als Belastung in der Rechtswirklichkeit. Sie ist regelmäßige Begleiterscheinung

der meisten Bauvorhaben. Ein Teil der neuerrichteten baulichen Anlagen würde zwar mutmaßlich auch dann mit

ausreichenden Stellplätzen versehen, wenn dazu keine Verpflichtung bestünde. Es ist aber nicht zu erkennen, dass

das für alle Bauvorhaben gelten könnte.

Die Verpflichtung zur Herstellung von Stellplätzen beziehungsweise zur Entrichtung des Ausgleichsbetrags trifft die

Bauherren verkehrswirksamer baulicher Anlagen und damit eine in der gesellschaftlichen Wirklichkeit vorfindliche

Gruppe (vgl. auch BVerwGE 122, 1 <8>).

Zwischen den innerhalb dieser Gruppe existierenden Untergruppen - den Bauherren, die die Naturalverpflichtung

erfüllen, und den Bauherren, die stattdessen zum Ausgleichsbetrag herangezogen werden - besteht

Belastungsgleichheit. Bezweckt die Abgabe, an die Stelle der Belastung zu treten, die einträte, wenn die betroffenen

Bauherren die notwendigen Stellplätze tatsächlich herstellen müssten, so hat sich die Abgabenhöhe an dem ersparten

Aufwand auszurichten. Bei ihrer Festlegung steht dem Gesetzgeber ein Einschätzungsspielraum zu. Es ist nicht

erkennbar, dass die Grenzen dieses Spielraums hier überschritten wären. Der Betrag von 17.600,00 DM je Stellplatz

steht nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum Zweck der Abgabe. Er ist das Ergebnis einer

Vergleichsberechnung, die an die Kostenentwicklung der seitdem vergangenen Zeit angepasst worden war, und die

unter anderem deshalb auf die Kosten der Herstellung öffentlicher Ersatzanlagen abstellte, weil Daten über die Kosten

privater Stellplätze nicht vorlagen (vgl. Bürgerschafts-Drucks 15/3062, S. 19 f.; 14/857, S. 5 ff.).

Nach den Feststellungen der Fachgerichte, auf die die angegriffene Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts

Bezug genommen hat, werden Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsplan der Freien und Hansestadt Hamburg

ausgewiesen (vgl. BVerwGE 122, 1 <9>). Damit ist hier den für die in Rede stehende Abgabe geltenden

Anforderungen hinsichtlich der haushaltsrechtlichen Informationspflichten Genüge getan.

c) Es kann offen bleiben, ob von Verfassungs wegen für Ausgleichsabgaben dieser Art zusätzliche Anforderungen

gelten.

aa) Ob die Verwendung der aus der Ausgleichsabgabe vereinnahmten Mittel Einschränkungen unterliegt, muss nicht

entschieden werden. In der Literatur wird vertreten, dass das Aufkommen „funktionsgleich“ für solche Maßnahmen

verwendet werden müsse, die geeignet sind, die Nichterfüllung der öffentlichrechtlichen Pflicht zu kompensieren (vgl.

Voßkuhle, Das Kompensationsprinzip, 1999, S. 222 f.; Jochum, StuW 2006, S. 134 <142 f.>; Wendt, HStR VI, 3.

Aufl. 2008, § 139 Rn. 58; a.A. Staudacher, Verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Sonderabgaben, 2004, S. 117 f.).

Das Bundesverfassungsgericht hat den Umstand, dass ein Abgabenaufkommen zweckgebunden verwaltet wurde, zur

Abgrenzung der betroffenen Abgabe von den Steuern mit herangezogen (vgl. BVerfGE 57, 139 <166>); in diesem

Sinne kann eine Zweckbindung rechtfertigend wirken. Andererseits hat das Bundesverfassungsgericht für den Fall,

dass das Aufkommen in den Haushalt eingestellt wird, ausgesprochen, dass eine gleichwohl vorgesehene

Zweckbindung nicht schon an sich, sondern nur dann verfassungsrechtlich bedenklich ist, wenn die Zweckbindung ein

unvertretbares Ausmaß erreicht und die Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers einengt (vgl. BVerfGE 78,

249 <269 f.>; 93, 319 <348>).

Sollte eine funktionsgleiche Mittelverwendung verfassungsrechtlich geboten sein, so ist diese jedenfalls durch § 49

Abs. 2 HBauO gewährleistet. Danach dürfen die Ausgleichsbeträge nur verwendet werden zum Erwerb von Flächen

sowie zur Herstellung, Unterhaltung, Grundinstandsetzung und Modernisierung von baulichen Anlagen zum Abstellen

von Kraftfahrzeugen außerhalb öffentlicher Straßen und von Fahrrädern, Verbindungen zwischen Parkeinrichtungen

und Haltestellen des öffentlichen Personennahverkehrs, Parkleitsystemen und anderen Einrichtungen zur

Verringerung des Parksuchverkehrs sowie für sonstige Maßnahmen zugunsten des ruhenden Verkehrs sowie

Einrichtungen des öffentlichen Personennahverkehrs und von öffentlichen Radverkehrsanlagen. Diese Maßnahmen

sind zur Verringerung des ruhenden und des Parkplatzsuchverkehrs und zur Minderung seiner Auswirkungen geeignet.

Das gilt auch für die von den Beschwerdeführern bemängelte Förderung des öffentlichen Personennahverkehrs und

des Radverkehrs. Die Mittelverwendung kann insgesamt als Kompensation der unterbliebenen Erfüllung der

Stellplatzpflicht durch die Abgabenpflichtigen angesehen werden.

Es ist aber auch nicht zu erkennen, dass die Zweckbindung ein unvertretbares Ausmaß erreicht hätte und die

Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers einengen würde. § 49 Abs. 2 HBauO lässt dem Gesetzgeber einen

weiten Spielraum. Die Vorschrift regelt nur einen kleinen Ausschnitt aus dem Bereich der Verkehrspolitik. Die

Bürgerschaft bleibt auch frei, über die Höhe der Mittel zu entscheiden, die für die in § 49 Abs. 2 HBauO genannten

Zwecke insgesamt eingesetzt werden. Hierfür können einerseits zusätzlich Steuermittel bereitgestellt werden.

Andererseits ist es nicht ausgeschlossen, dass das Aufkommen aus den Ausgleichsbeträgen periodenverschoben

eingesetzt wird, so dass der Haushalt in einzelnen Haushaltsperioden Ausgaben für die in § 49 Abs. 2 HBauO

genannten Zwecke vorsehen kann, die hinter den Einnahmen zurückbleiben (vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 12. Juni

2003 - 2 Bf 430/99 -, NordÖR 2003, S. 498 <501>).

bb) Das Bundesverfassungsgericht hat noch nicht entschieden, ob das Erfordernis einer periodischen Überprüfung

durch den Gesetzgeber, wie es für die Sonderabgaben mit Finanzierungszweck entwickelt worden ist, für Abgaben

von der Art der in § 49 HBauO Geregelten gilt. Die Frage kann offen bleiben. Ein Verstoß gegen die

Überprüfungspflicht liegt jedenfalls nicht vor.

Bei Sonderabgaben mit Finanzierungszweck besteht eine Pflicht des Gesetzgebers, in angemessenen

Zeitabständen zu überprüfen, ob seine Entscheidung für die Erhebung der Abgabe wegen veränderter Umstände zu

ändern oder aufzuheben ist (vgl. BVerfGE 55, 274 <308>; 82, 159 <181>). Die Angemessenheit der Zeitabstände,

innerhalb deren der Gesetzgeber die Fortdauer der sachlichen Rechtfertigung einer nichtsteuerlichen Sonderabgabe zu

überprüfen hat, lässt sich nicht generell und abstrakt, sondern nur nach den besonderen Umständen der konkreten

Sonderabgabe und den ihr zugrundeliegenden Verhältnissen festlegen (vgl. BVerfGE 108, 186 <231>; 110, 370

<392>). Es ist nicht erforderlich, dass durch das Abgabengesetz ein besonderes Überprüfungsverfahren eingeführt

wird (vgl. BVerfGE 108, 186 <230 f.>).

Vor dem Erlass des Widerspruchsbescheides am 30. Juli 2001 hatte sich der hamburgische Gesetzgeber im

September 1995 mit den Ausgleichsbeträgen gemäß § 49 HBauO beschäftigt. Die Regelung der Stellplatzpflicht war

dabei Gegenstand intensiver Auseinandersetzung (vgl. Bürgerschafts-Drucks 15/3062, S. 7 ff.; 15/3879; Bürgerschaft,

Plenarprotokolle, 15. Wahlperiode, 52. Sitzung, 20. September 1995, S. 2525 ff.). Regelungen über die

Stellplatzpflicht gibt es seit den 1930er Jahren (vgl. Thiel/Froberg, Reichsgaragenordnung, 1956, Einl. Anm. 2). Die

Diskussion über die Forderung von Ablösebeträgen wird seit den 1950er Jahren geführt (vgl. Thiel/Froberg, a.a.O., § 2

Anm. 15g), Vorbem. vor § 58 Anm. 3). Dass es zwischen 1995 und 2001 beim ruhenden und Parkplatzsuchverkehr

einen besonders raschen Wandel der Verhältnisse gegeben hätte, ist nicht zu erkennen. Nach den Verhältnissen des

betroffenen Rechtsgebiets bedeutet ein Zeitraum von sechs Jahren seit der letzten Prüfung durch den Gesetzgeber

noch keinen unangemessen langen zeitlichen Abstand. Daher muss nicht entschieden werden, ob die im Jahr 2000

erfolgte Bürgerschaftsdebatte über die Gebiete, in denen die Herstellung von Stellplätzen untersagt ist (vgl.

Bürgerschaft, Plenarprotokolle, 16. Wahlperiode, 81. Sitzung, 20. September 2000, S. 3967 ff.), und die Änderung des

Ausgleichsbetragsgesetzes (vgl. Bürgerschafts-Drucks 16/5386) auch eine ausreichende Überprüfung der Abgabe

selbst mit umfassten.

3. Die übrigen von den Beschwerdeführern behaupteten Grundrechtsverletzungen liegen nicht vor. Auf eine weitere

Begründung wird verzichtet (§ 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG).

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Osterloh

Mellinghoff

Gerhardt