Urteil des BVerfG vom 24.04.2013

BVerfG: terrorismus, verfassungskonforme auslegung, datenschutz, elektronische post, öffentliche sicherheit, übermittlung, verfassungsbeschwerde, europäische union, zusammenarbeit, datenverarbeitung

Leitsätze

zum Urteil des Ersten Senats vom 24. April 2013

1 BvR 1215/07

1. Die Errichtung der Antiterrordatei als Verbunddatei verschiedener Sicherheitsbehörden zur

Bekämpfung des internationalen Terrorismus, die im Kern auf die Informationsanbahnung

beschränkt ist und eine Nutzung der Daten zur operativen Aufgabenwahrnehmung nur in

dringenden Ausnahmefällen vorsieht, ist in ihren Grundstrukturen mit der Verfassung

vereinbar.

2. Regelungen, die den Austausch von Daten der Polizeibehörden und Nachrichtendienste

ermöglichen, unterliegen hinsichtlich des Grundrechts auf informationelle

Selbstbestimmung gesteigerten verfassungsrechtlichen Anforderungen. Aus den

Grundrechten folgt ein informationelles Trennungsprinzip, das diesen Austausch nur

ausnahmsweise zulässt.

3. Eine Verbunddatei zwischen Sicherheitsbehörden wie die Antiterrordatei bedarf

hinsichtlich der zu erfassenden Daten und ihrer Nutzungsmöglichkeiten einer hinreichend

bestimmten und dem Übermaßverbot entsprechenden gesetzlichen Ausgestaltung. Das

Antiterrordateigesetz genügt dem nicht vollständig, nämlich hinsichtlich der Bestimmung

der beteiligten Behörden, der Reichweite der als terrorismusnah erfassten Personen, der

Einbeziehung von Kontaktpersonen, der Nutzung von verdeckt bereitgestellten erweiterten

Grunddaten, der Konkretisierungsbefugnis der Sicherheitsbehörden für die zu

speichernden Daten und der Gewährleistung einer wirksamen Aufsicht.

4. Die uneingeschränkte Einbeziehung von Daten in die Antiterrordatei, die durch Eingriffe in

das Brief- und Fernmeldegeheimnis und das Recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung

erhoben wurden, verletzt Art. 10 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 GG.

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 1215/07 -

Verkündet

am 24. April 2013

Sommer

Regierungshauptsekretärin

als Urkundsbeamtin

der Geschäftsstelle

Bundesadler

Im Namen des Volkes

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerde

des Herrn S…,

- Bevollmächtigter:

Rechtsanwalt Maximilian Suermann,

Braunschweiger Straße 57, 12055 Berlin -

gegen das Gesetz zur Errichtung einer standardisierten zentralen

Antiterrordatei von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten von

Bund und Ländern (Antiterrordateigesetz - ATDG) vom 22. Dezember

2006 (BGBl I S. 3409)

hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter

Vizepräsident Kirchhof,

Gaier,

Eichberger,

Schluckebier,

Masing,

Paulus,

Baer,

Britz

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 6. November 2012 durch

Urteil

für Recht erkannt:

1. a) § 1 Absatz 2 und § 2 Satz 1 Nummer 3 des Gesetzes zur Errichtung einer

standardisierten zentralen Antiterrordatei von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten

von Bund und Ländern (Antiterrordateigesetz) vom 22. Dezember 2006 (Bundesgesetzblatt

l Seite 3409) sind mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des

Grundgesetzes unvereinbar.

b) § 2 Satz 1 Nummer 1 Buchstabe b hinsichtlich des Unterstützens einer unterstützenden

Gruppierung und § 2 Satz 1 Nummer 2 des Antiterrordateigesetzes hinsichtlich des

Merkmals „Befürworten“ sind mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des

Grundgesetzes unvereinbar.

c) § 5 Absatz 1 Satz 2 Nummer 1 a des Antiterrordateigesetzes ist mit Artikel 2 Absatz 1 in

Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes insoweit unvereinbar, als bei

Recherchen in den erweiterten Grunddaten im Trefferfall Zugriff auf Informationen gemäß

§ 3 Absatz 1 Nummer 1 a des Antiterrordateigesetzes eröffnet wird.

d) § 3 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 b und § 10 Absatz 1 des Antiterrordateigesetzes sind,

soweit es an ergänzenden Regelungen nach Maßgabe der Gründe fehlt, mit Artikel 2

Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar.

e) § 2 Satz 1 Nummer 2 und § 10 Absatz 1 des Antiterrordateigesetzes sind im Übrigen

nach Maßgabe der Gründe verfassungskonform auszulegen.

2. § 2 Satz 1 Nummern 1 bis 3, § 3 Absatz 1 Nummer 1, § 5 Absatz 1 und 2 sowie § 6 Absatz

1 und 2 des Antiterrordateigesetzes sind mit Artikel 10 Absatz 1 und Artikel 13 Absatz 1

des Grundgesetzes unvereinbar, soweit sie sich auf nicht gemäß § 4 des

Antiterrordateigesetzes verdeckt gespeicherte Daten erstrecken, die aus Eingriffen in das

Telekommunikationsgeheimnis und das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung

herrühren.

3. Bis zu einer Neuregelung, längstens jedoch bis zum 31. Dezember 2014 gelten die für mit

dem Grundgesetz unvereinbar erklärten Vorschriften mit der Maßgabe fort, dass außerhalb

des Eilfalls gemäß § 5 Absatz 2 des Antiterrordateigesetzes eine Nutzung der

Antiterrordatei nur zulässig ist, sofern der Zugriff auf die Daten von Kontaktpersonen (§ 2

Satz 1 Nummer 3 des Antiterrordateigesetzes) und auf Daten, die aus Eingriffen in das

Telekommunikationsgeheimnis und das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung

herrühren, ausgeschlossen und gewährleistet ist, dass bei Recherchen in den erweiterten

Grunddaten im Trefferfall allein ein Zugang zu Informationen gemäß § 3 Absatz 1 Nummer

3 des Antiterrordateigesetzes gewährt wird; sobald danach die Möglichkeit des Zugriffs auf

die Daten von Kontaktpersonen und auf Daten, die aus Eingriffen in das

Telekommunikationsgeheimnis und das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung

herrühren, ausgeschlossen ist, dürfen diese auch für die Nutzung der Datei im Eilfall

gemäß § 5 Absatz 2 des Antiterrordateigesetzes nicht mehr genutzt werden.

4. Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde zurückgewiesen.

5. Die Bundesrepublik Deutschland hat dem Beschwerdeführer seine notwendigen Auslagen

aus dem Verfassungsbeschwerdeverfahren zu erstatten.

Gründe:

Gegenstand der Verfassungsbeschwerde ist die Verfassungsmäßigkeit des

Antiterrordateigesetzes.

Der Beschwerdeführer wendet sich gegen das als Art. 1 des Gesetzes zur Errichtung

gemeinsamer Dateien von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten des Bundes und der

Länder (Gemeinsame-Dateien-Gesetz) vom 22. Dezember 2006 (BGBl I S. 3409) erlassene

Gesetz zur Errichtung einer standardisierten zentralen Antiterrordatei von Polizeibehörden und

Nachrichtendiensten von Bund und Ländern (Antiterrordateigesetz - ATDG). Das

Antiterrordateigesetz wurde seit seinem Inkrafttreten am 31. Dezember 2006 nicht substanziell

geändert. Bei sachgerechtem Verständnis des Beschwerdevorbringens wendet sich der

Beschwerdeführer unmittelbar gegen die §§ 1 bis 6 ATDG über die Speicherung und

Verwendung von Daten; ausgenommen ist insoweit allerdings § 2 Satz 1 Nr. 4 ATDG. Mittelbar

richtet sich die Verfassungsbeschwerde auch gegen die diese Vorschriften flankierenden §§ 8

bis 12 ATDG, die insbesondere die datenschutzrechtliche Verantwortung und Kontrolle

betreffen.

1. Durch das Antiterrordateigesetz wurde die Rechtsgrundlage für die Antiterrordatei, eine der

Bekämpfung des internationalen Terrorismus dienende Verbunddatei von Polizeibehörden und

Nachrichtendiensten des Bundes und der Länder, geschaffen. Die Datei erleichtert und

beschleunigt den Informationsaustausch zwischen den beteiligten Polizeibehörden und

Nachrichtendiensten, indem bestimmte Erkenntnisse aus dem Zusammenhang der Bekämpfung

des internationalen Terrorismus, über die einzelne Behörden verfügen, für alle beteiligten

Behörden schneller auffindbar und leichter zugänglich werden.

a) § 1 ATDG legt zum einen fest, dass die Antiterrordatei als gemeinsame standardisierte

zentrale Datei beim Bundeskriminalamt geführt wird, und bestimmt zugleich die an ihr beteiligten

Behörden. Nach § 1 Abs. 1 ATDG sind das Bundeskriminalamt, in Verbindung mit § 58 Abs. 1

BPolG, § 1 Abs. 3 Nr. 1 d BPolZV das Bundespolizeipräsidium, die Landeskriminalämter, die

Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, der Militärische Abschirmdienst, der

Bundesnachrichtendienst und das Zollkriminalamt beteiligte Behörden. Neben diesen von

Gesetzes wegen beteiligten Behörden können nach § 1 Abs. 2 ATDG in Verbindung mit § 12

Nr. 2 ATDG durch Errichtungsanordnung unter bestimmten Voraussetzungen weitere

Polizeivollzugsbehörden an der Antiterrordatei beteiligt werden. Nach der Gesetzesbegründung

sollen dies in erster Linie die Dienststellen des polizeilichen Staatsschutzes der Länder sein

(BTDrucks 16/2950, S. 14). Ausweislich der Errichtungsanordnung mit Stand vom 4. Juni 2010

haben in drei Bundesländern polizeiliche Dienststellen unterhalb der Ebene der

Landeskriminalämter Zugriff auf die Antiterrordatei.

b) In § 2 ATDG wird bestimmt, dass und in Bezug auf welche Personen oder Objekte Behörden

verpflichtet sind, bereits erhobene Daten in der Antiterrordatei zu speichern. Voraussetzung einer

Speicherung ist zunächst, dass polizeiliche oder nachrichtendienstliche Erkenntnisse vorliegen,

aus denen sich tatsächliche Anhaltspunkte dafür ergeben, dass sich die Daten auf die in § 2

Satz 1 Nr. 1 bis 4 ATDG genannten Personen oder Objekte beziehen und dass die Kenntnis der

Daten für die Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus mit Bezug zu

Deutschland erforderlich ist. Von der Speicherung betroffen sind nach Nr. 1 zunächst Personen,

die Vereinigungen oder Gruppierungen des internationalen Terrorismus angehören oder in einer

besonderen Nähe dazu stehen. Darüber hinaus sind nach Nr. 2 auch Einzelpersonen von der

Speicherung betroffen, sofern sie rechtswidrig Gewalt als Mittel zur Durchsetzung international

ausgerichteter politischer oder religiöser Belange anwenden, unterstützen, vorbereiten,

befürworten oder durch ihre Tätigkeiten vorsätzlich hervorrufen. Nr. 3 sieht schließlich auch die

Speicherung der Daten von Kontaktpersonen zu den in Nr. 1 und 2 genannten Personen vor,

sofern der Kontakt nicht nur flüchtiger oder zufälliger Art ist und durch sie Hinweise für die

Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus zu erwarten sind.

c) Welche Daten über die in § 2 Satz 1 Nr. 1 bis 4 ATDG genannten Personen und Objekte zu

speichern sind, ergibt sich aus § 3 Abs. 1 ATDG. Die Regelung differenziert dabei zwischen den

in § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG aufgeführten Grunddaten (im Folgenden zur Verdeutlichung auch als

einfache Grunddaten bezeichnet) und den in § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG aufgeführten erweiterten

Grunddaten.

Die einfachen Grunddaten sind zu allen in § 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 ATDG genannten

Personengruppen zu speichern. Als solche Grunddaten definiert die Vorschrift verschiedene

allgemeine Angaben zur Person, wie Anschriften, besondere körperliche Merkmale, Sprachen,

Dialekte, Lichtbilder sowie die Bezeichnung der Fallgruppe nach § 2 ATDG. Demgegenüber

verlangt § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG eine Speicherung der erweiterten Grunddaten nur zu den in § 2

Satz 1 Nr. 1 und 2 ATDG genannten Personen sowie zu Kontaktpersonen, bei denen

tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen, dass sie von terrorismusbezogenen Aktivitäten Kenntnis

haben. Die erweiterten Grunddaten werden im Einzelnen in § 3 Abs. 1 Nr. 1 b aa bis rr ATDG

aufgezählt. Dazu zählen unter anderem Angaben wie Telekommunikationsanschlüsse und

Telekommunikationsendgeräte (aa), Bankverbindungen (bb), Volkszugehörigkeit (gg), Angaben

zur Religionszugehörigkeit (hh), terrorismusrelevante Fähigkeiten (ii), Angaben zur Ausbildung

(jj), Angaben zu Tätigkeiten in wichtigen Infrastruktureinrichtungen (kk), Angaben zu

Gewaltbereitschaft (ll) oder zu besuchten Orten und Gebieten, die als Treffpunkt

terrorismusverdächtiger Personen dienen (nn).

Nach der Gesetzesbegründung sollen die Daten, soweit der Art der Daten nach möglich,

standardisiert gespeichert werden. Die Daten sollen also nicht freihändig, sondern durch

Auswahl bestimmter systemseitig vorgegebener Angaben eingestellt werden. Diese

Standardisierung soll die Recherchefähigkeit der Datei sichern und der Vereinheitlichung der

Verwaltungspraxis dienen (BTDrucks 16/2950, S. 17). Ein Korrektiv zur weitgehenden

Standardisierung der gespeicherten Angaben bietet die durch § 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG

ermöglichte Eingabe besonderer Bemerkungen, ergänzender Hinweise und Bewertungen als

Freitext.

Neben den Grunddaten und erweiterten Grunddaten sieht § 3 Abs. 1 Nr. 3 ATDG Angaben zur

einspeichernden Behörde und zu deren Aktenzeichen vor, wodurch die Kontaktaufnahme für

den weiteren Informationsaustausch erleichtert werden soll.

Soweit besondere Geheimhaltungsinteressen oder schutzwürdige Interessen des Betroffenen

dies erfordern, ermöglicht § 4 ATDG die beschränkte oder verdeckte Speicherung von Daten.

Bei der verdeckten Speicherung werden die Daten so eingegeben, dass die anderen beteiligten

Behörden das Vorhandensein der Daten bei Abfragen nicht erkennen und unmittelbar keinen

Zugriff auf die gespeicherten Daten erhalten. Die Abfrage wird dann automatisiert an die

informationsführende Behörde weitergeleitet, damit diese nach Maßgabe der gesetzlichen

Vorschriften aus eigenem Entschluss mit der abfragenden Behörde Kontakt aufnimmt und über

die Übermittlung der Daten entscheidet. Dies sollte zunächst dem Quellenschutz der jeweiligen

Ermittlungsbehörden dienen, insbesondere der Geheimdienste bei ihrer Zusammenarbeit mit

ausländischen Geheimdiensten. Im Lauf des Gesetzgebungsverfahrens ist der Schutz der

Betroffenen als eigener Zweck hinzugekommen (vgl. BTDrucks 16/3642, S. 6).

d) In § 5 Abs. 1 ATDG ist der Zugriff auf die gespeicherten Daten im Regelfall normiert. § 5

Abs. 1 Satz 1 ATDG erlaubt den beteiligten Behörden Abfragen im automatisierten Verfahren,

wenn dies im Rahmen ihrer Aufgaben zur Bekämpfung oder Aufklärung des internationalen

Terrorismus erforderlich ist. Durch diese Zugriffsbefugnis, die nicht auf eine Suche nach einem

bestimmten Namen begrenzt ist, wird den abfragenden Behörden eine Recherche in allen offen

und verdeckt gespeicherten Datensätzen sowohl der Grunddaten als auch der erweiterten

Grunddaten einschließlich des Freitextfeldes ermöglicht. Im Falle eines Treffers erhält die

abfragende Behörde bei einer Abfrage zu Personen Zugriff auf die Grunddaten sowie die

Angaben zur einspeichernden Behörde. Zugriff auf die erweiterten Grunddaten erhält die

abfragende Behörde im Falle eines Treffers gemäß § 5 Abs. 1 Satz 3 und 4 ATDG nur, wenn die

Behörde, die die Daten eingegeben hat, den Zugriff im Einzelfall auf Ersuchen nach den jeweils

geltenden Übermittlungsvorschriften gewährt. Auch bei Recherchen in den erweiterten

Grunddaten werden im Trefferfall aber hiervon unabhängig ohne weiteres die

korrespondierenden einfachen Grunddaten übermittelt.

Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG darf die abfragende Behörde die Daten, auf die sie gemäß § 5

Abs. 1 ATDG Zugriff erhalten hat, nur zur Prüfung, ob der Treffer der gesuchten Person

zuzuordnen ist, sowie zur Vorbereitung und Substantiierung eines

Einzelübermittlungsersuchens verwenden.

e) § 5 Abs. 2 Satz 1 ATDG ermöglicht der abfragenden Behörde, im Eilfall unmittelbar auf die

erweiterten Grunddaten eines Treffers Zugriff zu nehmen. Ein Eilfall im Sinne dieser Vorschrift

setzt voraus, dass ein solcher Zugriff zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr für Leib, Leben,

Gesundheit oder Freiheit einer Person oder für Sachen von erheblichem Wert, deren Erhaltung

im öffentlichen Interesse geboten ist, unerlässlich ist und die Datenübermittlung aufgrund eines

Ersuchens nicht rechtzeitig erfolgen kann. Die Entscheidung hierüber trifft der Leiter oder ein

besonders beauftragter Beamter des höheren Dienstes der abfragenden Behörde. Der Zugriff

bedarf im Übrigen der nachträglichen Zustimmung der Behörde, die die Daten eingegeben hat;

diese entscheidet zugleich über die weitere Verwendbarkeit der Daten.

Hat die abfragende Behörde im Eilfall Zugriff auf Daten erhalten, erlaubt § 6 Abs. 2 ATDG die

Verwendung dieser Daten nur, soweit dies zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr im

Zusammenhang mit der Bekämpfung des internationalen Terrorismus unerlässlich ist. Haben

das Bundeskriminalamt oder ein Landeskriminalamt auf Ersuchen oder im Auftrag des

Generalbundesanwalts die Antiterrordatei genutzt, übermitteln sie nach § 6 Abs. 4 Satz 1 und 2

ATDG die Daten dem Generalbundesanwalt für die Zwecke der Strafverfolgung; der

Generalbundesanwalt darf die Daten für ein Ersuchen um die Übermittlung von Erkenntnissen

zur Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus nach § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG

verwenden.

In § 7 ATDG ist festgelegt, dass sich die Übermittlung von Erkenntnissen aufgrund eines

Ersuchens nach § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG nach den jeweils geltenden Übermittlungsvorschriften

richtet.

f) § 8 ATDG teilt die datenschutzrechtliche Verantwortung zwischen einspeichernder und

abfragender Behörde auf. Letztere trägt die Verantwortung für die Zulässigkeit der Abfrage,

erstere die Verantwortung für die Erhebung, die Zulässigkeit der Eingabe sowie die Richtigkeit

und Aktualität der Daten. § 9 ATDG sieht eine Protokollierung aller Zugriffe auf die Daten zum

Zweck der Datenschutzkontrolle vor. Diese ist gemäß § 10 Abs. 1 ATDG in die Hände der

Datenschutzbeauftragten des Bundes und - nach Maßgabe des Landesrechts - der Länder

gelegt.

In § 10 Abs. 2 ATDG ist die Auskunftserteilung an Betroffene geregelt. Die Regelung differenziert

zwischen den offen und den verdeckt gespeicherten Daten. Gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1 ATDG

erteilt über die offen gespeicherten Daten das Bundeskriminalamt die Auskunft nach § 19 BDSG,

wobei es das Einvernehmen der jeweils datenverantwortlichen Behörde einholt. Dagegen richtet

sich die Auskunft zu verdeckt gespeicherten Daten gemäß § 10 Abs. 2 Satz 2 ATDG nach den

Rechtsvorschriften für die Behörde, die die Daten eingegeben hat. Das bedeutet, dass die

Betroffenen Auskunft zu einer etwaigen verdeckten Speicherung nicht zentral beim

Bundeskriminalamt erhalten können, sondern nur jeweils bei der Behörde, die die Daten

verdeckt gespeichert hat.

In § 11 ATDG sind schließlich Vorgaben zur Berichtigung, Löschung und Sperrung von Daten

enthalten, während § 12 ATDG regelt, welche Einzelheiten das Bundeskriminalamt in einer

Errichtungsanordnung festzulegen hat, wobei diese der Zustimmung des Bundesministeriums

des Innern, des Bundeskanzleramts, des Bundesministeriums der Verteidigung, des

Bundesministeriums der Finanzen und der für die beteiligten Behörden zuständigen obersten

Landesbehörden bedarf. Hierzu gehören die Bestimmung der weiteren beteiligten

Polizeivollzugsbehörden nach § 1 Abs. 2 ATDG, Einzelheiten zur Art der nach § 3 Abs. 1 ATDG

zu speichernden Daten und zu den zugriffsberechtigten Organisationseinheiten der beteiligten

Behörden.

g) Das Antiterrordateigesetz ist gemäß Art. 5 Abs. 2 Halbsatz 1 Gemeinsame-Dateien-Gesetz

befristet und tritt mit Ablauf des 30. Dezember 2017 außer Kraft. Es ist nach Art. 5 Abs. 2

Halbsatz 2 Gemeinsame-Dateien-Gesetz fünf Jahre nach seinem Inkrafttreten zu evaluieren.

2. Die Vorschriften des Antiterrordateigesetzes vom 22. Dezember 2006 (BGBl I S. 3409), das

durch Artikel 5 des Gesetzes vom 26. Februar 2008 (BGBl I S. 215) geändert worden ist, lauten -

soweit hier von Interesse - wie folgt:

§ 1 Antiterrordatei

(1) Das Bundeskriminalamt, die in der Rechtsverordnung nach § 58 Abs. 1 des

Bundespolizeigesetzes bestimmte Bundespolizeibehörde, die Landeskriminalämter, die

Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, der Militärische Abschirmdienst, der

Bundesnachrichtendienst und das Zollkriminalamt (beteiligte Behörden) führen beim

Bundeskriminalamt zur Erfüllung ihrer jeweiligen gesetzlichen Aufgaben zur Aufklärung oder

Bekämpfung des internationalen Terrorismus mit Bezug zur Bundesrepublik Deutschland eine

gemeinsame standardisierte zentrale Antiterrordatei (Antiterrordatei).

(2) Zur Teilnahme an der Antiterrordatei sind als beteiligte Behörden im Benehmen mit dem

Bundesministerium des Innern weitere Polizeivollzugsbehörden berechtigt, soweit

1. diesen Aufgaben zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus mit Bezug zur

Bundesrepublik Deutschland nicht nur im Einzelfall besonders zugewiesen sind,

2. ihr Zugriff auf die Antiterrordatei für die Wahrnehmung der Aufgaben nach Nummer 1

erforderlich und dies unter Berücksichtigung der schutzwürdigen Interessen der Betroffenen und

der Sicherheitsinteressen der beteiligten Behörden angemessen ist.

§ 2 Inhalt der Antiterrordatei und Speicherungspflicht

Die beteiligten Behörden sind verpflichtet, bereits erhobene Daten nach § 3 Abs. 1 in der

Antiterrordatei zu speichern, wenn sie gemäß den für sie geltenden Rechtsvorschriften über

polizeiliche oder nachrichtendienstliche Erkenntnisse (Erkenntnisse) verfügen, aus denen sich

tatsächliche Anhaltspunkte dafür ergeben, dass die Daten sich beziehen auf

1. Personen, die

a) einer terroristischen Vereinigung nach § 129a des Strafgesetzbuchs, die einen internationalen

Bezug aufweist, oder einer terroristischen Vereinigung nach § 129a in Verbindung mit § 129b

Abs. 1 Satz 1 des Strafgesetzbuchs mit Bezug zur Bundesrepublik Deutschland oder

b) einer Gruppierung, die eine Vereinigung nach Buchstabe a unterstützt,

angehören oder diese unterstützen,

2. Personen, die rechtswidrig Gewalt als Mittel zur Durchsetzung international ausgerichteter

politischer oder religiöser Belange anwenden oder eine solche Gewaltanwendung unterstützen,

vorbereiten, befürworten oder durch ihre Tätigkeiten vorsätzlich hervorrufen,

3. Personen, bei denen tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen, dass sie mit den in Nummer 1

Buchstabe a oder in Nummer 2 genannten Personen nicht nur flüchtig oder in zufälligem Kontakt

in Verbindung stehen und durch sie weiterführende Hinweise für die Aufklärung oder

Bekämpfung des internationalen Terrorismus zu erwarten sind (Kontaktpersonen), oder

4. (…)

und die Kenntnis der Daten für die Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus

mit Bezug zur Bundesrepublik Deutschland erforderlich ist. Satz 1 gilt nur für Daten, die die

beteiligten Behörden nach den für sie geltenden Rechtsvorschriften automatisiert verarbeiten

dürfen.

§ 3 Zu speichernde Datenarten

(1) In der Antiterrordatei werden, soweit vorhanden, folgende Datenarten gespeichert:

1. zu Personen

a) nach § 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3: der Familienname, die Vornamen, frühere Namen, andere Namen,

Aliaspersonalien, abweichende Namensschreibweisen, das Geschlecht, das Geburtsdatum, der

Geburtsort, der Geburtsstaat, aktuelle und frühere Staatsangehörigkeiten, gegenwärtige und

frühere Anschriften, besondere körperliche Merkmale, Sprachen, Dialekte, Lichtbilder, die

Bezeichnung der Fallgruppe nach § 2 und, soweit keine anderen gesetzlichen Bestimmungen

entgegenstehen und dies zur Identifizierung einer Person erforderlich ist, Angaben zu

Identitätspapieren (Grunddaten),

b) nach § 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 sowie zu Kontaktpersonen, bei denen tatsächliche Anhaltspunkte

dafür vorliegen, dass sie von der Planung oder Begehung einer in § 2 Satz 1 Nr. 1 Buchstabe a

genannten Straftat oder der Ausübung, Unterstützung oder Vorbereitung von rechtswidriger

Gewalt im Sinne von § 2 Satz 1 Nr. 2 Kenntnis haben, folgende weiteren Datenarten (erweiterte

Grunddaten):

aa) eigene oder von ihnen genutzte Telekommunikationsanschlüsse und

Telekommunikationsendgeräte,

bb) Adressen für elektronische Post,

cc) Bankverbindungen,

dd) Schließfächer,

ee) auf die Person zugelassene oder von ihr genutzte Fahrzeuge,

ff) Familienstand,

gg) Volkszugehörigkeit,

hh) Angaben zur Religionszugehörigkeit, soweit diese im Einzelfall zur Aufklärung oder

Bekämpfung des internationalen Terrorismus erforderlich sind,

ii) besondere Fähigkeiten, die nach den auf bestimmten Tatsachen beruhenden Erkenntnissen

der beteiligten Behörden der Vorbereitung und Durchführung terroristischer Straftaten nach

§ 129a Abs. 1 und 2 des Strafgesetzbuchs dienen können, insbesondere besondere Kenntnisse

und Fertigkeiten in der Herstellung oder im Umgang mit Sprengstoffen oder Waffen,

jj) Angaben zum Schulabschluss, zur berufsqualifizierenden Ausbildung und zum ausgeübten

Beruf,

kk) Angaben zu einer gegenwärtigen oder früheren Tätigkeit in einer lebenswichtigen

Einrichtung im Sinne des § 1 Abs. 5 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes oder einer Verkehrs-

oder Versorgungsanlage oder -einrichtung, einem öffentlichen Verkehrsmittel oder

Amtsgebäude,

ll) Angaben zur Gefährlichkeit, insbesondere Waffenbesitz oder zur Gewaltbereitschaft der

Person,

mm) Fahr- und Flugerlaubnisse,

nn) besuchte Orte oder Gebiete, an oder in denen sich in § 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 genannte

Personen treffen,

oo) Kontaktpersonen nach § 2 Satz 1 Nr. 3 zu den jeweiligen Personen nach § 2 Satz 1 Nr. 1

Buchstabe a oder Nr. 2,

pp) die Bezeichnung der konkreten Vereinigung oder Gruppierung nach § 2 Satz 1 Nr. 1

Buchstabe a oder b,

qq) der Tag, an dem das letzte Ereignis eingetreten ist, das die Speicherung der Erkenntnisse

begründet, und

rr) auf tatsächlichen Anhaltspunkten beruhende zusammenfassende besondere Bemerkungen,

ergänzende Hinweise und Bewertungen zu Grunddaten und erweiterten Grunddaten, die bereits

in Dateien der beteiligten Behörden gespeichert sind, sofern dies im Einzelfall nach

pflichtgemäßem Ermessen geboten und zur Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen

Terrorismus unerlässlich ist,

2. (…)

3. zu den jeweiligen Daten nach den Nummern 1 und 2 die Angabe der Behörde, die über die

Erkenntnisse verfügt, sowie das zugehörige Aktenzeichen oder sonstige Geschäftszeichen und,

soweit vorhanden, die jeweilige Einstufung als Verschlusssache.

(2) Soweit zu speichernde Daten aufgrund einer anderen Rechtsvorschrift zu kennzeichnen sind,

ist diese Kennzeichnung bei der Speicherung der Daten in der Antiterrordatei

aufrechtzuerhalten.

§ 4 Beschränkte und verdeckte Speicherung

(1) Soweit besondere Geheimhaltungsinteressen oder besonders schutzwürdige Interessen des

Betroffenen dies ausnahmsweise erfordern, darf eine beteiligte Behörde entweder von einer

Speicherung der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe b genannten erweiterten Grunddaten ganz oder

teilweise absehen (beschränkte Speicherung) oder alle jeweiligen Daten zu in § 2 genannten

Personen, Vereinigungen, Gruppierungen, Stiftungen, Unternehmen, Sachen,

Bankverbindungen, Anschriften, Telekommunikationsanschlüssen,

Telekommunikationsendgeräten, Internetseiten oder Adressen für elektronische Post in der

Weise eingeben, dass die anderen beteiligten Behörden im Falle einer Abfrage die Speicherung

der Daten nicht erkennen und keinen Zugriff auf die gespeicherten Daten erhalten (verdeckte

Speicherung). Über beschränkte und verdeckte Speicherungen entscheidet der jeweilige

Behördenleiter oder ein von ihm besonders beauftragter Beamter des höheren Dienstes.

(2) Sind Daten, auf die sich eine Abfrage bezieht, verdeckt gespeichert, wird die Behörde, die die

Daten eingegeben hat, automatisiert durch Übermittlung aller Anfragedaten über die Abfrage

unterrichtet und hat unverzüglich mit der abfragenden Behörde Kontakt aufzunehmen, um zu

klären, ob Erkenntnisse nach § 7 übermittelt werden können. Die Behörde, die die Daten

eingegeben hat, sieht von einer Kontaktaufnahme nur ab, wenn Geheimhaltungsinteressen auch

nach den Umständen des Einzelfalls überwiegen. Die wesentlichen Gründe für die

Entscheidung nach Satz 2 sind zu dokumentieren. Die übermittelten Anfragedaten sowie die

Dokumentation nach Satz 3 sind spätestens zu löschen oder zu vernichten, wenn die verdeckt

gespeicherten Daten zu löschen sind.

§ 5 Zugriff auf die Daten

(1) Die beteiligten Behörden dürfen die in der Antiterrordatei gespeicherten Daten im

automatisierten Verfahren nutzen, soweit dies zur Erfüllung der jeweiligen Aufgaben zur

Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus erforderlich ist. Im Falle eines

Treffers erhält die abfragende Behörde Zugriff

1. a) bei einer Abfrage zu Personen auf die zu ihnen gespeicherten Grunddaten oder

b) bei einer Abfrage zu Vereinigungen, Gruppierungen, Stiftungen, Unternehmen, Sachen,

Bankverbindungen, Anschriften, Telekommunikationsanschlüssen,

Telekommunikationsendgeräten, Internetseiten oder Adressen für elektronische Post nach § 2

Satz 1 Nr. 4 auf die dazu gespeicherten Daten, und

2. auf die Daten nach § 3 Abs. 1 Nr. 3.

Auf die zu Personen gespeicherten erweiterten Grunddaten kann die abfragende Behörde im

Falle eines Treffers Zugriff erhalten, wenn die Behörde, die die Daten eingegeben hat, dies im

Einzelfall auf Ersuchen gewährt. Die Entscheidung hierüber richtet sich nach den jeweils

geltenden Übermittlungsvorschriften.

(2) Die abfragende Behörde darf im Falle eines Treffers unmittelbar auf die erweiterten

Grunddaten zugreifen, wenn dies aufgrund bestimmter Tatsachen zur Abwehr einer

gegenwärtigen Gefahr für Leib, Leben, Gesundheit oder Freiheit einer Person oder für Sachen

von erheblichem Wert, deren Erhaltung im öffentlichen Interesse geboten ist, unerlässlich ist und

die Datenübermittlung aufgrund eines Ersuchens nicht rechtzeitig erfolgen kann (Eilfall). Ob ein

Eilfall vorliegt, entscheidet der Behördenleiter oder ein von ihm besonders beauftragter Beamter

des höheren Dienstes. Die Entscheidung und ihre Gründe sind zu dokumentieren. Der Zugriff ist

unter Hinweis auf die Entscheidung nach Satz 3 zu protokollieren. Die Behörde, die die Daten

eingegeben hat, muss unverzüglich um nachträgliche Zustimmung ersucht werden. Wird die

nachträgliche Zustimmung verweigert, ist die weitere Verwendung dieser Daten unzulässig. Die

abfragende Behörde hat die Daten unverzüglich zu löschen oder nach § 11 Abs. 3 zu sperren.

Sind die Daten einem Dritten übermittelt worden, ist dieser unverzüglich darauf hinzuweisen,

dass die weitere Verwendung der Daten unzulässig ist.

(3) Innerhalb der beteiligten Behörden erhalten ausschließlich hierzu ermächtigte Personen

Zugriff auf die Antiterrordatei.

(4) Bei jeder Abfrage müssen der Zweck und die Dringlichkeit angegeben und dokumentiert

werden und erkennbar sein.

§ 6 Weitere Verwendung der Daten

(1) Die abfragende Behörde darf die Daten, auf die sie Zugriff erhalten hat, nur zur Prüfung, ob

der Treffer der gesuchten Person oder der gesuchten Angabe nach § 2 Satz 1 Nr. 4 zuzuordnen

ist, und für ein Ersuchen um Übermittlung von Erkenntnissen zur Wahrnehmung ihrer jeweiligen

Aufgabe zur Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus verwenden. Eine

Verwendung zu einem anderen Zweck als zur Wahrnehmung ihrer jeweiligen Aufgabe zur

Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus ist nur zulässig, soweit

1. dies zur Verfolgung einer besonders schweren Straftat oder zur Abwehr einer Gefahr für Leib,

Leben, Gesundheit oder Freiheit einer Person erforderlich ist, und

2. die Behörde, die die Daten eingegeben hat, der Verwendung zustimmt.

(2) Im Eilfall darf die abfragende Behörde die Daten, auf die sie Zugriff erhalten hat, nur

verwenden, soweit dies zur Abwehr der gegenwärtigen Gefahr nach § 5 Abs. 2 Satz 1 im

Zusammenhang mit der Bekämpfung des internationalen Terrorismus unerlässlich ist.

(3) Im Falle einer Verwendung nach Absatz 1 Satz 2 oder Absatz 2 sind die Daten zu

kennzeichnen. Nach einer Übermittlung ist die Kennzeichnung durch den Empfänger

aufrechtzuerhalten; Gleiches gilt für Kennzeichnungen nach § 3 Abs. 2.

(4) Soweit das Bundeskriminalamt und die Landeskriminalämter auf Ersuchen oder im Auftrag

des Generalbundesanwalts die Antiterrordatei nutzen, übermitteln sie die Daten, auf die sie

Zugriff erhalten haben, dem Generalbundesanwalt für die Zwecke der Strafverfolgung. Der

Generalbundesanwalt darf die Daten für Ersuchen nach Absatz 1 Satz 1 verwenden. § 487 Abs.

3 der Strafprozessordnung gilt entsprechend.

§ 7 Übermittlung von Erkenntnissen

Die Übermittlung von Erkenntnissen aufgrund eines Ersuchens nach § 6 Abs. 1 Satz 1 zwischen

den beteiligten Behörden richtet sich nach den jeweils geltenden Übermittlungsvorschriften.

§ 8 Datenschutzrechtliche Verantwortung

(1) Die datenschutzrechtliche Verantwortung für die in der Antiterrordatei gespeicherten Daten,

namentlich für die Rechtmäßigkeit der Erhebung, die Zulässigkeit der Eingabe sowie die

Richtigkeit und Aktualität der Daten trägt die Behörde, die die Daten eingegeben hat. Die

Behörde, die die Daten eingegeben hat, muss erkennbar sein. Die Verantwortung für die

Zulässigkeit der Abfrage trägt die abfragende Behörde.

(2) Nur die Behörde, die die Daten eingegeben hat, darf diese Daten ändern, berichtigen,

sperren oder löschen.

(3) Hat eine Behörde Anhaltspunkte dafür, dass Daten, die eine andere Behörde eingegeben

hat, unrichtig sind, teilt sie dies umgehend der Behörde, die die Daten eingegeben hat, mit, die

diese Mitteilung unverzüglich prüft und erforderlichenfalls die Daten unverzüglich berichtigt.

§ 9 Protokollierung, technische und organisatorische Maßnahmen

(1) Das Bundeskriminalamt hat bei jedem Zugriff für Zwecke der Datenschutzkontrolle den

Zeitpunkt, die Angaben, die die Feststellung der aufgerufenen Datensätze ermöglichen, sowie

die für den Zugriff verantwortliche Behörde und den Zugriffszweck nach § 5 Abs. 4 zu

protokollieren. Die Protokolldaten dürfen nur verwendet werden, soweit ihre Kenntnis für Zwecke

der Datenschutzkontrolle, der Datensicherung, zur Sicherstellung eines ordnungsgemäßen

Betriebs der Datenverarbeitungsanlage oder zum Nachweis der Kenntnisnahme bei

Verschlusssachen erforderlich ist. Die ausschließlich für Zwecke nach Satz 1 gespeicherten

Protokolldaten sind nach 18 Monaten zu löschen.

(2) Das Bundeskriminalamt hat die nach § 9 des Bundesdatenschutzgesetzes erforderlichen

technischen und organisatorischen Maßnahmen zu treffen.

§ 10 Datenschutzrechtliche Kontrolle, Auskunft an den Betroffenen

(1) Die Kontrolle der Durchführung des Datenschutzes obliegt nach § 24 Abs. 1 des

Bundesdatenschutzgesetzes dem Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die

Informationsfreiheit. Die datenschutzrechtliche Kontrolle der Eingabe und der Abfrage von Daten

durch eine Landesbehörde richtet sich nach dem Datenschutzgesetz des Landes.

(2) Über die nicht verdeckt gespeicherten Daten erteilt das Bundeskriminalamt die Auskunft nach

§ 19 des Bundesdatenschutzgesetzes im Einvernehmen mit der Behörde, die die

datenschutzrechtliche Verantwortung nach § 8 Abs. 1 Satz 1 trägt und die Zulässigkeit der

Auskunftserteilung nach den für sie geltenden Rechtsvorschriften prüft. Die Auskunft zu verdeckt

gespeicherten Daten richtet sich nach den für die Behörde, die die Daten eingegeben hat,

geltenden Rechtsvorschriften.

§ 11 Berichtigung, Löschung und Sperrung von Daten

(1) Unrichtige Daten sind zu berichtigen.

(2) Personenbezogene Daten sind zu löschen, wenn ihre Speicherung unzulässig ist oder ihre

Kenntnis für die Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus nicht mehr

erforderlich ist. Sie sind spätestens zu löschen, wenn die zugehörigen Erkenntnisse nach den für

die beteiligten Behörden jeweils geltenden Rechtsvorschriften zu löschen sind.

(3) An die Stelle einer Löschung tritt eine Sperrung, wenn Grund zu der Annahme besteht, dass

durch die Löschung schutzwürdige Interessen eines Betroffenen beeinträchtigt würden.

Gesperrte Daten dürfen nur für den Zweck abgerufen und genutzt werden, für den die Löschung

unterblieben ist; sie dürfen auch abgerufen und genutzt werden, soweit dies zum Schutz

besonders hochwertiger Rechtsgüter unerlässlich ist und die Aufklärung des Sachverhalts

ansonsten aussichtslos oder wesentlich erschwert wäre oder der Betroffene einwilligt.

(4) Die eingebenden Behörden prüfen nach den Fristen, die für die Erkenntnisdaten gelten, und

bei der Einzelfallbearbeitung, ob personenbezogene Daten zu berichtigen oder zu löschen sind.

§ 12 Errichtungsanordnung

Das Bundeskriminalamt hat für die gemeinsame Datei in einer Errichtungsanordnung im

Einvernehmen mit den beteiligten Behörden Einzelheiten festzulegen zu:

1. den Bereichen des erfassten internationalen Terrorismus mit Bezug zur Bundesrepublik

Deutschland,

2. den weiteren beteiligten Polizeivollzugsbehörden nach § 1 Abs. 2,

3. der Art der zu speichernden Daten nach § 3 Abs. 1,

4. der Eingabe der zu speichernden Daten,

5. den zugriffsberechtigten Organisationseinheiten der beteiligten Behörden,

6. den Einteilungen der Zwecke und der Dringlichkeit einer Abfrage und

7. der Protokollierung.

Die Errichtungsanordnung bedarf der Zustimmung des Bundesministeriums des Innern, des

Bundeskanzleramts, des Bundesministeriums der Verteidigung, des Bundesministeriums der

Finanzen und der für die beteiligten Behörden der Länder zuständigen obersten

Landesbehörden. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit ist vor

Erlass der Errichtungsanordnung anzuhören.

§ 13 Einschränkung von Grundrechten

Die Grundrechte des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Artikel 10 des Grundgesetzes)

und der Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 des Grundgesetzes) werden nach Maßgabe

dieses Gesetzes eingeschränkt.

3. Erste Überlegungen zur Schaffung einer Antiterrordatei gehen auf die 15. Wahlperiode des

Bundestags zurück. Damals legte der Bundesrat auf Initiative der Länder Niedersachsen,

Bayern, Saarland und Thüringen einen „Entwurf eines Gesetzes zur Errichtung einer

gemeinsamen Datei der deutschen Sicherheitsbehörden zur Beobachtung und Bekämpfung des

islamistischen Extremismus und Terrorismus (Anti-Terror-Datei-Gesetz)“ vor (BTDrucks

15/4413). In diese gemeinsame Datei sollten nach den Vorstellungen des Entwurfs die

teilnehmenden Polizeibehörden und Nachrichtendienste alle Daten über Personen oder

Vorgänge einstellen, die im Zusammenhang mit dem islamistischen Extremismus und

Terrorismus stünden (BTDrucks 15/4413, S. 8). Die damalige Bundesregierung favorisierte

dagegen die Schaffung einer Indexdatei, also lediglich eines elektronischen

Fundstellennachweises für die zum Auffinden weiterer Erkenntnisse erforderlichen Daten

(BTDrucks 15/4413, S. 9). Keiner der beiden Vorschläge wurde in der 15. Wahlperiode realisiert.

Nach fehlgeschlagenen Anschlagsversuchen auf Eisenbahnzüge in Koblenz und Dortmund im

August 2006 brachte die Bundesregierung den „Entwurf eines Gesetzes zur Errichtung

gemeinsamer Dateien von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten des Bundes und der

Länder (Gemeinsame-Dateien-Gesetz)“ ein, der in seinem Art. 1 auch den Entwurf für das

„Gesetz zur Errichtung einer standardisierten zentralen Antiterrordatei von Polizeibehörden und

Nachrichtendiensten von Bund und Ländern (Antiterrordateigesetz - ATDG)“ enthielt (BTDrucks

16/2950, S. 5) und mit nur geringfügigen Änderungen nach einer Anhörung von

Sachverständigen im Innenausschuss (Innenausschussprotokoll Nr. 16/24) verabschiedet

wurde. Nach der Begründung des Entwurfs soll das Gesetz eine Rechtsgrundlage für eine

gemeinsame Datei schaffen, die den Informationsaustausch zwischen Polizeibehörden und

Nachrichtendiensten effektiver gestalten, bewährte Formen der Zusammenarbeit ergänzen und

Übermittlungsfehler verringern solle (BTDrucks 16/2950, S. 12). Nach § 1 Abs. 1 ATDG soll die

Antiterrordatei dazu dienen, die beteiligten Behörden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben bei der

Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus zu unterstützen, wobei mit dem

Begriff der „Aufklärung“ die nachrichtendienstlichen Aufgaben und mit dem Begriff der

„Bekämpfung“ die polizeilichen Aufgaben umschrieben würden. § 2 ATDG regele den Inhalt der

Antiterrordatei. In der Datei dürften nur Daten zu Kenntnissen gespeichert werden, über die die

beteiligten Behörden auf der Grundlage der für sie geltenden Rechtsvorschriften bereits

verfügten; es werde keine zusätzliche Rechtsgrundlage für die Datenerhebung durch die

beteiligten Behörden geschaffen (BTDrucks 16/2950, S. 15). Durch § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG

sollten auch gewalttätige und gewaltbereite Einzeltäter, insbesondere auch als solche

bezeichnete „Hassprediger“, erfasst werden (vgl. BTDrucks 16/2950, S. 15).

§ 3 Abs. 1 ATDG lege fest, welche Datenarten zu den in § 2 genannten Personen und Objekten

zu speichern seien. Die Grunddaten nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG sollten der Identifizierung der

abgefragten Personen dienen. Die erweiterten Grunddaten sollten neben der Identifizierung

einer gesuchten Person auch eine zuverlässige Gefährdungseinschätzung als fachliche

Erstbewertung ermöglichen. Im Gegensatz zu den Grunddaten seien die erweiterten Grunddaten

grundsätzlich nur recherchierbar, würden der abfragenden Behörde aber im Trefferfall erst auf

Nachfrage nach Maßgabe des Fachrechts angezeigt. Die einzugebenden Daten sollten - soweit

möglich - nach systemseitigen Vorgaben in standardisierter Form erfasst werden. Die durch das

Freitextfeld eröffnete Möglichkeit, daneben individuelle Bemerkungen, Hinweise und

Bewertungen eingeben zu können, diene dazu, auch terrorismusrelevante Angaben zu erfassen,

die sich nicht über einen Katalog standardisiert erfassen ließen. Die grundsätzliche Pflicht zur

Standardisierung dürfe hierdurch jedoch nicht umgangen werden (BTDrucks 16/2950, S. 17).

Das Antiterrordateigesetz ist gemäß Art. 5 Abs. 1 Gemeinsame-Dateien-Gesetz am 31.

Dezember 2006 in Kraft getreten.

4. In der Praxis der teilnehmenden Behörden ist die Handhabung und Nutzung der

Antiterrordatei von ihrem Charakter als standardisierte Datei geprägt. Standardisierung bedeutet,

dass nicht alle der gemäß § 3 Abs. 1 ATDG zu speichernden Angaben freihändig in die Datei

eingegeben werden, sondern in einem Katalog eine bestimmte Auswahl von Angaben,

sogenannte Katalogwerte, angeboten wird, aus denen die eingebende Behörde auswählt. Nach

Angaben der Bundesregierung wurden Freitexteingabemöglichkeiten auf solche Angaben nach

§ 3 Abs. 1 ATDG begrenzt, bei denen eine Standardisierung auf feste Katalogwerte nicht

möglich ist. Dies betrifft im Rahmen der Grunddaten die Angaben zu Straße, Hausnummer,

Postleitzahl und Ort, sowie im Rahmen der erweiterten Grunddaten beispielsweise die

Rufnummer und Gerätenummer eines Telekommunikationsendgeräts oder die Fahrzeugident-

Nummer, Kennzeichen und Zulassungsort eines Kraftfahrzeugs sowie naturgemäß auch das

Freitextfeld des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG. Die Standardisierung erfolgt innerhalb der

Eingabemaske in Form sogenannter „Pull-Down Menüs“ durch eine Liste von Katalogwerten, die

zur Auswahl angeboten werden. Zu welchen Datenarten des § 3 Abs. 1 ATDG Kataloge

angeboten werden und welche als Katalogwerte bezeichneten Angaben in den jeweiligen

Katalogen ausgewählt werden können, wird grundsätzlich von einer beim Bundeskriminalamt

angesiedelten Katalogredaktion aufgrund der Vorgaben des § 3 Abs. 1 ATDG und der weiteren

gemäß § 12 Satz 1 Nr. 3 ATDG in der Errichtungsanordnung enthaltenen Konkretisierungen

bestimmt und in einem Katalogmanual festgehalten, das ebenso wie die Errichtungsanordnung

selbst als „VS – Nur für den Dienstgebrauch“ klassifiziert ist. Zu unterscheiden sind dabei

„geschlossene“ und „lernende“ Kataloge. Bei „geschlossenen“ Katalogen sind die möglichen

Katalogwerte abschließend festgelegt. So ist beispielsweise im Rahmen der Angaben des § 3

Abs. 1 Nr. 1 b ee ATDG zu den von einer Person genutzten Fahrzeugen im Katalog

„Fahrzeugart“ aus der abschließenden Liste „PKW; LKW; Bus; Boot; Flugzeug; Motorrad; Bahn;

Sonderfahrzeug; Fahrrad; Quad“ auszuwählen. Andere Einträge sind nicht möglich. Eine

Veränderung des Katalogs kann nur die Katalogredaktion beim Bundeskriminalamt vornehmen.

„Lernende“ Kataloge sind den geschlossenen Katalogen insofern ähnlich, als eine vorgegebene

Auswahl von Katalogwerten den Nutzern von der Katalogredaktion zur Auswahl vorgeschlagen

ist. Darüber hinaus kann ein Nutzer den Katalog aber um weitere Einträge ergänzen. Diese

stehen anschließend auch allen anderen Nutzern als Katalogwerte zur Auswahl zur Verfügung.

Für diese zusätzlichen Einträge ist keine Zustimmung des Bundeskriminalamtes erforderlich. So

kann beispielsweise bei den Angaben zu Telekommunikationsendgeräten nach § 3 Abs. 1 Nr. 1

b aa ATDG ein neuer Typ von Telekommunikationsendgerät durch die Nutzer in den Katalog

aufgenommen werden, sollte dies erforderlich werden, weil die zu speichernde Person einen

neuartigen Typ von Telekommunikationsendgerät benutzt, der bislang nicht im Katalog

aufgeführt ist.

Die Befüllung der Antiterrordatei mit Datenbeständen aus den Quelldateien der teilnehmenden

Behörden erfolgt oftmals in einem teilautomatisierten Verfahren. Zunächst werden dabei die in

den Quelldateien vorhandenen Datensätze im Wege einer manuellen fachlichen Prüfung von

der jeweiligen teilnehmenden Behörde auf ihre Relevanz für die Antiterrordatei überprüft und

gegebenenfalls als geeignet markiert. Anschließend wird aus den markierten Datensätzen eine

sogenannte Exportdatei erzeugt, in die nur diejenigen Datenarten aus der Quelldatei

aufgenommen werden, für die in der Antiterrordatei Entsprechungen vorhanden sind. Datenarten

der Antiterrordatei, die in der Quelldatei nicht vorhanden oder beim konkreten Datensatz nicht

belegt sind, bleiben auch in der Antiterrordatei unbelegt. Dabei findet im Hinblick auf die

standardisierten Kataloge auch eine Prüfung statt, ob jeder Katalogwert aus der Quelldatei mit

den vorgegebenen Katalogwerten der Antiterrordatei übereinstimmt. Im Fall unterschiedlicher

Terminologie findet eine Übersetzung statt, beispielsweise von „Fernsprecher“ zu „Telefon“.

Anschließend wird die Exportdatei an das Bundeskriminalamt übermittelt und dort in die

Antiterrordatei importiert.

5. Im Hinblick auf die Antiterrordatei führten verschiedene Datenschutzbeauftragte Kontrollen bei

teilnehmenden Behörden durch. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die

Informationsfreiheit kontrollierte die Datenverarbeitung beim Bundeskriminalamt, beim

Bundesamt für Verfassungsschutz und beim Bundesnachrichtendienst. Er äußerte im Hinblick

auf die Speicherung von erweiterten Grunddaten von Kontaktpersonen grundsätzliche Bedenken

und kritisierte, dass beim Bundeskriminalamt Daten einer Quelldatei ohne Einzelfallprüfung in

das Freitextfeld nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG übertragen wurden. Daraufhin änderte das

Bundeskriminalamt das Verfahren der Befüllung des Freitextfeldes (BTDrucks 16/12600, S.

51 f.). Beim Bundesamt für Verfassungsschutz wurden neben Problemen bei der Befüllung der

Antiterrordatei, insbesondere des Freitextfeldes, Mängel bei der Kennzeichnung von Daten

festgestellt, die aus heimlichen Telekommunikationsüberwachungen stammen. Eine förmliche

Beanstandung unterblieb im Hinblick auf die Zusage sofortiger Behebung der festgestellten

Mängel (BTDrucks 17/5200, S. 83 f.). Auch Landesbehörden wurden im Hinblick auf die

Antiterrordatei überprüft, so etwa in Baden-Württemberg in Form mehrtägiger Kontrollbesuche

beim Landeskriminalamt Baden-Württemberg (Abteilung Staatsschutz) und beim Landesamt für

Verfassungsschutz. Mängel bezüglich einiger Datensätze führten auf die Beanstandung des

Landesbeauftragten hin zu einer Löschung oder Korrektur dieser Datensätze (Landtag von

Baden-Württemberg, LTDrucks 14/2050, S. 12, 14 ff.). Weitere Kontrollen wurden durch die

Landesbeauftragten für den Datenschutz durchgeführt.

II.

Der Beschwerdeführer sieht sich durch die angegriffenen Vorschriften in seinem Grundrecht auf

informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG sowie

seinen Grundrechten aus Art. 10, Art. 13 und Art. 19 Abs. 4 GG verletzt.

1. Er sei durch die Vorschriften unmittelbar betroffen. Zwar bedürften die Vorschriften des

Antiterrordateigesetzes noch eines faktischen Vollzugsaktes, nämlich der Einstellung seiner

Daten in die Antiterrordatei. Da er hiervon aber nicht benachrichtigt werde, könne er eine

effektive gerichtliche Kontrolle nicht herbeiführen. Allerdings könne er nach § 10 Abs. 2 ATDG

um Auskunft ersuchen und gegebenenfalls dann den Rechtsweg beschreiten. Diese

Rechtsschutzmöglichkeit greife aber zu kurz. Selbst wenn ihm an einem Tag mitgeteilt werde,

nicht in die Antiterrordatei aufgenommen zu sein, könne schon am nächsten Tag das Gegenteil

zutreffen. Zudem seien diese Ersuchen in Bezug auf die verdeckt gespeicherten Daten bei mehr

als 30 verschiedenen Behörden zu stellen.

Wegen der Pflicht der Verfassungsschutzbehörden, erhobene Daten in der Antiterrordatei zu

speichern, befürchtet der Beschwerdeführer, dass ihn betreffende Daten in die Antiterrordatei

aufgenommen würden, ohne dass er davon Kenntnis erlangen könne. Angesichts der Befugnis

der Verfassungsschutzbehörden zu heimlicher Informationsbeschaffung mit

nachrichtendienstlichen Mitteln sei es möglich, als unbescholtener Bürger bei legalem Verhalten

– beispielsweise aufgrund eines anonymen Hinweises – Objekt einer intensiven

nachrichtendienstlichen Ausspähung zu werden. Möglich sei auch, dass von ihm als

Kontaktperson zu Personen, deren Verstrickung in den Terrorismus er nicht kenne,

weiterführende Hinweise für die Aufklärung des internationalen Terrorismus erwartet würden.

2. Durch die Antiterrordatei erhielten alle beteiligten Behörden Zugriff auf die von den

Verfassungsschutzbehörden gespeicherten Daten, insbesondere auch die Polizeibehörden, die

diese Informationen selbst nicht hätten erheben dürfen und ohne die Antiterrordatei nicht davon

Kenntnis bekommen würden. Durch das Antiterrordateigesetz werde so das Gebot der Trennung

von Polizei und Nachrichtendiensten teilweise aufgehoben. Der Verfassungsrang dieses

Trennungsgebots folge aus Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG; es sei Ausprägung des

Rechtsstaatsprinzips und des Grundrechtsschutzes. Es ziele darauf zu verhindern, dass die

gesetzlichen Bestimmungen für Eingriffsbefugnisse der Polizei dadurch ausgehöhlt würden,

dass die Polizei Informationen erhalte, die sie aufgrund der für sie geltenden Bestimmungen

nicht selbst gewinnen könne.

3. Die Regelungen des Antiterrordateigesetzes verletzten das informationelle

Selbstbestimmungsrecht des Beschwerdeführers. Sie seien zu unbestimmt und

unverhältnismäßig. Nach ihnen seien Daten auch über Personen einzustellen, die – unter

Umständen aufgrund nur ungesicherter Anhaltspunkte – als Befürworter rechtswidriger Gewalt

gälten, wobei hierfür nicht nur typisch terroristische, sondern jedwede minimale Gewalt genüge;

was ein „Befürworten“ darstelle, bleibe offen. Für die Speicherung könnten „Anhaltspunkte“ für

eine innere Gesinnung ausreichen. Daher werde § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG dem

Bestimmtheitsgebot nicht gerecht.

Die Kontaktpersonenregelung des § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG sei zu unbestimmt. Durch die

Aufnahme von Kontaktpersonen ohne eigene Kenntnis terroristischer Aktivitäten werde der Kreis

der Betroffenen auf der Grundlage einer „doppelten Mutmaßung“ unverhältnismäßig ausgedehnt.

Es würden nämlich auch Daten unbescholtener Personen erfasst, soweit nur – auch

ungesicherte – „Anhaltspunkte“ für einen Kontakt zu Personen bestünden, bei denen – eventuell

ebenfalls ungesicherte – „Anhaltspunkte“ für terroristische Handlungsweisen oder für ein

„Gewaltbefürworten“ vorlägen. Die erforderliche Erwartung, von den Kontaktpersonen

„weiterführende Hinweise“ gewinnen zu können, schränke den betroffenen Personenkreis

faktisch nicht ein.

Unverhältnismäßig und zu unbestimmt sei die Regelung der Grunddaten in § 3 Abs. 1 Nr. 1 a

ATDG. Die Grundrechtsbeeinträchtigung verstärke sich, wenn nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG

„erweiterte Grunddaten“ in die Antiterrordatei eingestellt würden. Diese Daten stellten ein

weitgehendes Persönlichkeitsprofil dar. Die Regelung des § 5 Abs. 2 ATDG, der im Eilfall allen

beteiligten Behörden Zugriff auch auf diese Daten gestatte, sei unverhältnismäßig, da sie der

Bedeutung dieser Daten nicht gerecht werde und schon eine Gefahr für die Gesundheit einer

Person den Zugriff auf die erweiterten Grunddaten rechtfertige.

Ferner sei die Aufnahme von nur auf „Anhaltspunkten“ beruhenden Bemerkungen,

Zusammenfassungen, Bewertungen und Hinweisen als zusätzlicher Freitext gemäß § 3 Abs. 1

Nr. 1 b rr ATDG unverhältnismäßig und zu unbestimmt. Mangels sachhaltiger Beschränkung

könnten in unbegrenztem Umfang weitere Informationen aller Art in die Datei eingestellt werden;

die Speicherung von Freitexten sei nicht im Voraus abschätzbar.

Das Bestimmtheitsgebot werde auch verletzt, weil das Antiterrordateigesetz keine eigenständige

Regelung zur Löschung der Daten enthalte, sondern nur auf die Vorschriften der die Daten

eingebenden Behörden verweise. Diese fänden sich in einer Vielzahl von Gesetzen, die das

Antiterrordateigesetz nicht mitteile. Auch bleibe unklar, was mit den von den beteiligten

Behörden zur Kenntnis genommenen und ihrerseits gespeicherten Daten im Sperr- oder

Löschungsfall zu geschehen habe.

4. Gegen Art. 13 GG verstoße, dass in die Antiterrordatei auch Daten aufgenommen werden

könnten, die aus in Wohnungen durchgeführten „großen Lauschangriffen“ herrührten. § 3 Abs. 2

ATDG ermögliche dies, ohne dass die grundrechtlich gebotenen Hürden eingehalten werden

müssten. Das Brief- und Fernmeldegeheimnis des Art. 10 GG werde verletzt, weil die den

Verfassungsschutzbehörden und Nachrichtendiensten eingeräumten, weitgehenden

Eingriffsmöglichkeiten durch die Datenübermittlung mittels Antiterrordatei zu einer

unverhältnismäßigen Kenntnisnahme des privaten Kommunikationsverhaltens des

Beschwerdeführers und seiner Kommunikationsinhalte durch andere Behörden führten.

5. Auch das Grundrecht des Beschwerdeführers auf Beschreiten des Rechtswegs gegen Akte

der öffentlichen Gewalt nach Art. 19 Abs. 4 GG sei verletzt. Die durchgängige Verheimlichung

der Maßnahmen nehme dem Beschwerdeführer jede Chance einer gerichtlichen Überprüfung.

Es fehle auch an einer anderen, den Rechtsweg ersetzenden Nachprüfung.

III.

Zu der Verfassungsbeschwerde haben die Bundesregierung, der Bundesbeauftragte für den

Datenschutz und die Informationsfreiheit, das Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz

Schleswig-Holstein, der Berliner Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit und der

Landesbeauftragte für den Datenschutz Baden-Württemberg Stellung genommen.

1. Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig, jedenfalls aber für

unbegründet.

a) Die Verfassungsbeschwerde sei bereits unzulässig, da der Beschwerdeführer nicht

unmittelbar, selbst und gegenwärtig durch das Antiterrordateigesetz beschwert sei. Er trage

keinen Sachverhalt vor, der eine Speicherung in der Antiterrordatei nahelege. Der

Beschwerdeführer habe unterlassen, vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde gemäß § 10

Abs. 2 ATDG beim Bundeskriminalamt und gegebenenfalls bei weiteren teilnehmenden

Behörden um Auskunft über eine Speicherung in der Antiterrordatei zu ersuchen, um

nachzuweisen, von einer Speicherung betroffen zu sein. Der Aufwand, erforderlichenfalls bei

den 38 beteiligten Behörden eine Auskunft einzuholen, sei zumutbar. Auch sei der Vortrag des

Beschwerdeführers zu vage, als dass er zur Darlegung der Beschwerdebefugnis genügen

könne, ohne deren eine „Popularverfassungsbeschwerde“ ausschließende Funktion

aufzugeben. Es fehle zugleich an einer hinreichenden Bestimmung des

Beschwerdegegenstandes, weil unklar sei, welche Bestimmungen konkret angegriffen seien.

b) Die Verfassungsbeschwerde sei jedenfalls unbegründet.

aa) Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Erlass des Antiterrordateigesetzes

ergebe sich grundsätzlich aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 a bis c GG; soweit der

Bundesnachrichtendienst und der Militärische Abschirmdienst betroffen seien, folge sie aus

Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG sowie hinsichtlich des Zollkriminalamtes und der Bundespolizei aus

Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG. Die Schaffung einer zentralen Datei beim Bundeskriminalamt lasse sich

auch der in Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG angesiedelten Befugnis zur Errichtung von Zentralstellen

zuordnen.

bb) Ob sich dem Grundgesetz ein organisatorisches und befugnisbezogenes Trennungsgebot

zwischen Polizei und Verfassungsschutzbehörden entnehmen lasse, könne dahinstehen, da es

nicht zu einer Vermischung der Aufgaben- und Tätigkeitsfelder von Verfassungsschutz- und

Polizeibehörden komme. Dem Grundgesetz könne ein strenges Verbot der Informationshilfe

zwischen Nachrichtendiensten und Polizeibehörden nicht entnommen werden. Das

Antiterrordateigesetz bewirke keinen unkontrollierten Datenfluss. Es ermögliche lediglich die

Kontaktaufnahme zwischen den Behörden und einen Informationsfluss, der sich nach anderen

Normen richte. Die relevanten Informationsweitergabenormen erhielten keine neue Dimension.

cc) Das Antiterrordateigesetz verletze das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung

nicht. Die Speicherung und der Abruf der Daten sowie ihre weitere Verwendung seien

gerechtfertigt.

Die Speicherung von Daten in der Antiterrordatei stelle allenfalls einen geringfügigen

Grundrechtseingriff beziehungsweise eine geringfügige Vertiefung des Grundrechtseingriffs der

ursprünglichen Datenerhebung und -verwendung dar. In der Antiterrordatei dürften nur bereits

nach den jeweiligen Fachgesetzen erhobene Daten gespeichert werden. Die Befüllung selbst

bewirke noch keine Zweckänderung. Der Verwendungszusammenhang der in der Antiterrordatei

gespeicherten Daten sei auf einen sehr spezifischen Gefahrensektor des internationalen

Terrorismus beschränkt. Auch die Standardisierung der gespeicherten Angaben wirke

beschränkend. Die einfachen Grunddaten enthielten im Wesentlichen Angaben zur Person mit

dem Ziel einer Erleichterung des Informationsaustauschs, die erweiterten Grunddaten dienten

darüber hinaus im Eilfall dazu, einen ersten Eindruck von einer Person und ihrer Gefährlichkeit

zu vermitteln.

Bedenken gegen die Bestimmtheit der umfassten Personengruppen griffen nicht durch. Der

Begriff der Gewalt in § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG erfordere enger als nach dem Strafgesetzbuch

physische Kraftentfaltung mit Zwangswirkung. Die Variante des Befürwortens von Gewalt ziele

auf sogenannte Hassprediger und verlange ein nach außen erkennbares Gutheißen von

Gewaltanwendung. Für die nach § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG zu speichernden Kontaktpersonen

müssten andere Maßstäbe als beispielsweise bei der präventiven Telefonüberwachung gelten,

da die Vorschrift nur die Einstellung bereits anderweitig rechtmäßig gespeicherter Personen und

keine neue Informationserhebung betreffe. Die erforderlichen tatsächlichen Anhaltspunkte

erforderten immer eine Tatsachenbasis für einen Verdacht. Die Speicherung von Daten im

Freitextfeld des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG sei ein Korrektiv zur Standardisierung der

Dateneingabe und dadurch eingegrenzt, dass die Daten einen unmittelbaren inhaltlichen Bezug

zu den gesetzlich definierten Daten aufweisen müssten. Auch das umfasste

Informationsvolumen sei begrenzt.

Die Eingriffstiefe einer Recherche in der Antiterrordatei werde dadurch begrenzt, dass sie nur

erfolgen dürfe, wenn sie zur Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus

erforderlich sei. Die Antiterrordatei könne nicht zum automatischen Abgleich mit anderen

Datenbanken genutzt werden. Ein Treffer eröffne grundsätzlich nur den Zugriff auf die einfachen

Grunddaten zur Identifizierung einer Person und die Nutzung dieser Daten sei auf den

Trefferabgleich und das Stellen eines Ermittlungsersuchens begrenzt. Das Antiterrordateigesetz

diene allein dazu, im Hinblick auf Personen, gegen die schon ermittelt werde, den Kontakt

zwischen den beteiligten Behörden zu ermöglichen; es gestatte nicht, „Verdächtige“ erst zu

finden. Die Freigabe der erweiterten Grunddaten aufgrund eines Ermittlungsersuchens richte

sich nach den maßgeblichen fachrechtlichen Übermittlungsvorschriften.

Ein schwerer, dem Antiterrordateigesetz zurechenbarer Eingriff ergebe sich aus der Möglichkeit

zum Zugriff auch auf die erweiterten Grunddaten im Eilfall und deren Verwendung zur Abwehr

der in § 5 Abs. 2 ATDG genannten Gefahren. Allerdings sei auch der Informationsgehalt der

erweiterten Grunddaten beschränkt. Der Zugriff sei nur in außerordentlichen Notsituationen

vorgesehen. Soweit die Vorschrift auf Sachen von erheblichem Wert abstelle, würden diese nicht

nur durch ihren finanziellen, sondern ihren gemeinschaftlichen Wert bestimmt: Dies ziele auf den

Schutz von öffentlichen Sachen wie Brücken, Behörden und Infrastruktureinrichtungen. Auch sei

der Zugriff im Eilfall mit besonderen verfahrensrechtlichen Sicherungen verbunden. Tatsächlich

habe man bislang nur einmal auf die Vorschrift zurückgegriffen.

Die dem Antiterrordateigesetz zuzurechnenden Grundrechtseingriffe seien gerechtfertigt. Die

Bekämpfung des Terrorismus sei eine Verfassungsaufgabe von höchstem Rang. Die Errichtung

der Antiterrordatei sei geeignet, dieses Ziel zu verfolgen, da sie den beteiligten Behörden durch

die Verbesserung des Informationsaustauschs die Aufklärung und Bekämpfung des

internationalen Terrorismus erleichtere. Das Antiterrordateigesetz sei für eine effektive

Aufklärung und Bekämpfung der weit verzweigten Netzwerke des internationalen Terrorismus

auch unverzichtbar, um Erkenntnisse aus dem Bereich des internationalen Terrorismus und

seiner Unterstützer bei der Polizei und den Nachrichtendiensten rasch auffindbar zu machen.

Das Antiterrordateigesetz sei auch verhältnismäßig im engeren Sinn. Bei einer

Gesamtabwägung stehe die Schwere des Eingriffs nicht außer Verhältnis zum Gewicht der ihn

rechtfertigenden Gründe.

dd) Die in der Antiterrordatei gespeicherten Daten könnten auch aus Eingriffen in Art. 10 und

Art. 13 GG herrühren, weshalb § 13 ATDG ausdrücklich die Einschränkung dieser Grundrechte

benenne. Die Befüllung mit solchen Daten wiege wesentlich schwerer, sei gleichwohl nicht

unverhältnismäßig. Der neue Verwendungszweck sei hinreichend eingegrenzt und die

Kennzeichnungspflicht in § 3 Abs. 2 ATDG stelle sicher, dass der Verwendungszusammenhang

nicht verloren gehe. Zwar beschränke § 5 Abs. 1 ATDG die Suche nicht auf Fälle, in denen die

Übermittlung der auf Eingriffen in Art. 10 und Art. 13 GG beruhenden Daten nach den

Datenübermittlungsvorschriften möglich wäre. Doch würden der suchenden Behörde als Treffer

nur die einfachen Grunddaten übermittelt. Dass von Art. 10 oder Art. 13 GG besonders

geschützte Daten selbst als Treffer ausgeworfen würden, werde im Übrigen dadurch verhindert,

dass die Behörde nach verfassungskonformer Auslegung des § 4 Abs. 1 ATDG verpflichtet sei,

Grunddaten, die aus Eingriffen in Art. 10 oder Art. 13 GG herrührten, verdeckt zu speichern.

Die Möglichkeit des Zugriffs auf besonders geschützte Daten im Rahmen des Eilfalls nach § 5

Abs. 2 ATDG sei im Ergebnis mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu vereinbaren, da sie

einen konkreten polizeilichen Gefahrenabwehreinsatz erleichtere, nicht aber dazu diene,

weitergehende Persönlichkeitsprofile zu erstellen.

ee) Das Antiterrordateigesetz sei auch mit der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG

vereinbar, da der von einer Eintragung in die Antiterrordatei Betroffene nicht rechtsschutzlos

gestellt sei. Zwar erhalte er keine Mitteilung von Amts wegen, doch könne er -

verwaltungsgerichtlich durchsetzbar - nach § 10 Abs. 2 ATDG Auskunft verlangen. Diese

Ausgestaltung der Rechtsschutzmöglichkeiten sei durch die Art der Verwaltungsaufgabe und die

geringe Eingriffsqualität des Eintrags in der Antiterrordatei gerechtfertigt.

ff) Art. 10 Abs. 1 ATDG übertrage die datenschutzrechtliche Kontrolle der Antiterrordatei im

Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeiten auf den Bundesbeauftragten für den Datenschutz und

die Informationsfreiheit und auf die Landesdatenschutzbeauftragten. Die Kontrolle der

Datenschutzbeauftragten werde nicht dadurch unvollständig, dass die Kontrollbefugnisse auf

ihre jeweilige Körperschaft beschränkt seien. Durch eine Kontrollbefugnis des

Bundesbeauftragten für alle Nutzungsvorgänge würde eine verfassungsrechtlich problematische

Kontrolle des Bundesbeauftragten für Landesbehörden entstehen. Zugriff auf die Protokolldaten

erhielten die Landesdatenschutzbeauftragten beim Bundeskriminalamt in Wiesbaden.

gg) In tatsächlicher Hinsicht macht die Bundesregierung folgende Angaben: Von der

Speicherung seien überwiegend im Ausland lebende Personen betroffen, bei denen die

Schreibweise des Namens nicht immer eindeutig sei. Im August 2012 seien in der Antiterrordatei

17.101 Datensätze zu Personen gespeichert gewesen, davon ca. 920 Doppelnennungen

beziehungsweise Doppelspeicherungen, so dass etwa 16.180 unterschiedliche Personen von

einer Speicherung betroffen seien. 2.888 dieser Personen hätten ihren Wohnsitz im Inland,

14.213 Personen im Ausland. Die Vielzahl von Personen mit Wohnsitz im Ausland erkläre sich

aus der Teilnahme des Bundesnachrichtendienstes. Verdeckt im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 1

ATDG seien 2.833 Personen gespeichert. Die beteiligten Behörden übten größte Zurückhaltung,

Kontaktpersonen ohne Kenntnis terroristischer Aktivitäten in die Antiterrordatei einzustellen. Sie

habe im August 2012 nur 141 überwiegend von Landespolizeibehörden eingestellte Datensätze

von undolosen Kontaktpersonen enthalten.

Die vorhandenen Datensätze enthielten kaum Eintragungen in den erweiterten Grunddaten. Nur

44 % der Datensätze seien überhaupt mit erweiterten Grunddaten befüllt. Kaum ein Datensatz

enthalte einen annähernd vollständigen erweiterten Grunddatensatz. Über 94 % der

Eintragungen enthielten keine Angaben im Freitextfeld, was auch daran liege, dass die

Quelldatei des Bundesnachrichtendienstes kein vergleichbares Feld enthalte. Das Freitextfeld

sei auf eine Anzahl von 2.000 Zeichen, also Text von weniger als einer DIN A 4-Seite,

beschränkt. Die Eintragungen seien in der Regel sehr kurz, sie umfassten oft nur ein Wort,

überwiegend zwischen 15 und 55 Zeichen. Nur bei einem Drittel der Personendatensätze

fänden sich im Freitextfeld des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG mehr als 100 Zeichen.

Von März 2007 bis Herbst 2012 seien relativ konstant 1.200 Suchanfragen pro Woche,

insgesamt ca. 350.000 Suchanfragen, protokolliert worden. Daran zeige sich, dass die

Antiterrordatei eher als „spezielles Telefonbuch“ und nicht für einen gesamten Quellenabgleich

genutzt werde. In diesem Zeitraum sei in weniger als 1 % der Fälle eine Anfrage nach den

erweiterten Grunddaten gestellt worden. In der Regel sei es für die Behörden sinnvoller, direkt

Kontakt mit der speichernden Behörde aufzunehmen, als um die erweiterten Grunddaten zu

ersuchen, die nur in besonderen Situationen als erste und schnelle Gefährlichkeitseinschätzung

weiterführend seien. Bei den Anfragen zu erweiterten Grunddaten sei überschlägig in einem von

drei oder vier Fällen der Zugriff verweigert worden.

Um eine vernünftige Eingrenzung der Ergebnisse zu ermöglichen, stelle das System derzeit

sicher, dass bei einer Abfrage mit mehr als 200 Treffern technisch die Ausgabe verweigert

werde. Die Zahl der bei einer Suche ausgeworfenen Treffer liege im Mittel bei vier bis fünf. Im

Rahmen der Eilfallregelung des § 5 Abs. 2 ATDG habe bis August 2012 lediglich ein Zugriff auf

die erweiterten Grunddaten stattgefunden. Dabei habe es sich um einen Zugriff eines

Landeskriminalamts auf einen Datensatz des Bundesamts für Verfassungsschutz gehandelt.

Auf dem Protokolldatenserver seien insgesamt ca. 7,7 Millionen Datensätze gespeichert; jeder

Datensatz spiegele jeweils die durch eine Aktion in der Antiterrordatei ausgelösten

Datenbanktransaktionen wider.

2. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit erhebt Bedenken

gegen das Antiterrordateigesetz. Die informationelle Zusammenarbeit von Polizei und

Nachrichtendiensten stehe unter dem Vorbehalt des Trennungsgebots. Damit sei nicht zu

vereinbaren, wenn im Eilfall die beteiligten Polizeibehörden unmittelbar auf die von den

Nachrichtendiensten gespeicherten erweiterten Grunddaten zugreifen könnten. Bedenken

hinsichtlich des Gebots der Normenklarheit bestünden insbesondere in Blick auf § 1 Abs. 2

ATDG, das Tatbestandsmerkmal „Befürworten“ in § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG, die

Kontaktpersonenregelung des § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG, bei der die Abgrenzung zwischen den von

der Speicherung umfassten Kontaktpersonen und den nichtbetroffenen flüchtigen oder zufälligen

Alltagskontakten unklar sei, sowie das Freitextfeld des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr ATDG. Die

Speicherung von Freitexten ermögliche in Zusammenschau mit den übrigen erfassten Daten die

Erstellung weitreichender Persönlichkeitsprofile. § 10 Abs. 2 Satz 2 ATDG, der den Betroffenen

unter Umständen zumute, Auskunftsersuchen an alle an der Antiterrordatei teilnehmenden

Behörden zu richten und gegen diese gegebenenfalls zu klagen, gewähre keinen effektiven

Rechtsschutz; geboten sei eine Benachrichtigungspflicht.

Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit verweist weiter darauf,

dass die Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen ihm und den Landesdatenschutzbeauftragten

zu kontrollfreien Räumen führen könne. Da die Datei bei einer Bundesbehörde geführt werde,

müsse er auf alle Protokolldaten Zugriff haben - auch auf diejenigen, die Datenzugriffe der

Landesbehörden beträfen. Lücken der Kontrolle seien auch im Hinblick auf Daten, die durch

Maßnahmen nach dem Artikel-10-Gesetz gewonnen worden seien, zu befürchten.

Schwierigkeiten ergäben sich zudem daraus, dass auf den Protokolldatenserver nur an dessen

Standort zugegriffen werden könne.

3. Das unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein und der Berliner

Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit haben gemeinsam Stellung genommen. Sie

halten die Verfassungsbeschwerde für zulässig und begründet. Das Antiterrordateigesetz werde

weder dem Grundsatz der Normenklarheit und -bestimmtheit noch dem

Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gerecht und verletze sowohl das Grundrecht auf informationelle

Selbstbestimmung als auch Art. 10 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 GG. Ebenso sei zweifelhaft, ob das

Antiterrordateigesetz dem Trennungsgebot gerecht werde.

§ 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 ATDG fasse den betroffenen Personenkreis zu weit. Es fehle für die

Aufnahme von Personen an einem hinreichenden Verdachtsgrad, in Nr. 2 sei der Begriff der

Gewalt nicht hinreichend auf terroristische Formen der Gewalt begrenzt, und in Nr. 3 würden die

Kontaktpersonen angesichts der hohen Sensibilität der zu erfassenden Daten in vielerlei

Hinsicht nicht hinreichend eingeschränkt. Es drohe die Errichtung einer bloßen

Gesinnungsdatei. Die Speicherung der Religionszugehörigkeit nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 b hh ATDG

sei wegen der Gefahr einer Stigmatisierung besonders eingriffsintensiv und im Hinblick auf Art. 4

Abs. 1 GG problematisch. Auch die Zugriffsregelungen unterlägen nur unzureichenden

Bindungen an den ursprünglichen Zweck der Datenerhebung. Alle beteiligten Behörden könnten

ohne Eingriffsschwelle auf die einfachen Grunddaten zugreifen. Die tatbestandlichen Hürden für

einen Zugriff im Eilfall seien gleichfalls nicht sehr hoch; Bedenken bestünden auch gegen § 6

Abs. 1 ATDG. Weiterhin genügten die verfahrensrechtlichen Sicherungen durch Lösch- und

Aussonderungsprüffristen, Sperrung und Änderung sowie Auskunft nicht den

verfassungsrechtlichen Erfordernissen. Es fehlten Vorgaben für ein gemeinsames

Auskunftsverfahren im Falle der verdeckten Speicherung. Die Landesdatenschutzbeauftragten

seien schließlich bei der Durchführung ihrer Kontrollen, namentlich im Hinblick auf den Zugriff

auf die Protokolldaten, auf ähnliche Schwierigkeiten wie der Bundesbeauftragte für den

Datenschutz und die Informationsfreiheit gestoßen.

4. Der Landesbeauftragte für den Datenschutz Baden-Württemberg berichtet von

Kontrollbesuchen beim Landeskriminalamt und beim Landesamt für Verfassungsschutz in den

Jahren 2007 (vgl. hierzu Landtag von Baden-Württemberg, LTDrucks 14/2050, S. 12 ff.) und

2012. Probleme hätten sich hinsichtlich des Gewaltbegriffs und der Bestimmung der Grenze

zwischen verwerflichem „Befürworten“ und grundrechtlich geschützter Meinungsäußerung

ergeben. Die Kontaktpersonenregelung habe sich bei den Kontrollen als zu unbestimmt

erwiesen. Für die Behörde sei es schwierig, die Intensität bestehender Kontakte zu bewerten

und die für eine Speicherung erforderliche Voraussetzung zu prüfen, ob von einer Kontaktperson

weiterführende Hinweise für die Aufklärung und Bekämpfung des Terrorismus zu erwarten seien.

Kontrollen würden dadurch erschwert, dass für die Landesdatenschutzbeauftragten kein

elektronischer Zugriff auf die Protokolldaten möglich sei. Im Übrigen sei die Speicherung der

Daten durch die beteiligten Stellen in Baden-Württemberg nicht zu beanstanden gewesen.

IV.

Das Bundesverfassungsgericht hat am 6. November 2012 eine mündliche Verhandlung

durchgeführt, in der die Rechtsstandpunkte erläutert und vertieft wurden. Geäußert haben sich

der Beschwerdeführer, als Mitglied des Deutschen Bundestages der Abgeordnete Clemens

Binninger, die Bundesregierung, das Bundeskriminalamt, das Bundesamt für

Verfassungsschutz, der Bundesnachrichtendienst, der Bundesbeauftragte für den Datenschutz

und die Informationsfreiheit, der Landesbeauftragte für den Datenschutz Baden-Württemberg, der

Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz, der Berliner Beauftragte für Datenschutz

und Informationsfreiheit und das Landeskriminalamt Baden-Württemberg. Als Sachkundige

wurden das Deutsche Institut für Menschenrechte, die Humanistische Union und der Chaos

Computer Club angehört.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des Grundrechts auf informationelle

Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG, des Brief- und

Fernmeldegeheimnisses aus Art. 10 Abs. 1 GG, der Unverletzlichkeit der Wohnung aus Art. 13

Abs. 1 GG sowie in Verbindung mit diesen Grundrechten der Rechtsschutzgarantie aus Art. 19

Abs. 4 GG.

Der Beschwerdeführer legt die Möglichkeit einer Verletzung seines Grundrechts auf

informationelle Selbstbestimmung dar, indem er geltend macht, dass die von ihm angegriffenen

Vorschriften mit einiger Wahrscheinlichkeit eine Speicherung und Verwendung ihn betreffender

personenbezogener Daten regelten und dabei zu unbestimmt sowie unverhältnismäßig weit

gefasst seien. Da es sich bei den betreffenden Daten auch um Daten handeln kann, die durch

Eingriffe in Art. 10 Abs. 1 oder Art. 13 Abs. 1 GG erhoben wurden, kann der Beschwerdeführer

auch eine Verletzung dieser Grundrechte geltend machen. Soweit der Beschwerdeführer

bemängelt, dass die Speicherung und Verwendung der Daten nur unzureichend durch

Informationsrechte zur Erlangung von Rechtsschutz flankiert werde, rügt er zugleich hinreichend

substantiiert eine Verletzung dieser Grundrechte in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG.

II.

Der Beschwerdeführer ist durch die angegriffenen Vorschriften unmittelbar, selbst und

gegenwärtig betroffen.

1. Dem Beschwerdeführer fehlt es nicht an der erforderlichen unmittelbaren Betroffenheit. Zwar

ist ein Beschwerdeführer nur dann von einer gesetzlichen Regelung unmittelbar betroffen, wenn

diese, ohne dass es eines weiteren Vollzugsaktes bedürfte, in seinen Rechtskreis eingreift.

Erfordert das Gesetz zu seiner Durchführung rechtsnotwendig oder auch nur nach der

tatsächlichen staatlichen Praxis einen besonderen, vom Willen der vollziehenden Stelle

beeinflussten Vollzugsakt, muss der Beschwerdeführer grundsätzlich zunächst diesen Akt

angreifen und den gegen ihn eröffneten Rechtsweg erschöpfen, bevor er die

Verfassungsbeschwerde erhebt (BVerfGE 1, 97 <101 ff.>; 109, 279 <306>; stRspr). Von einer

unmittelbaren Betroffenheit ist jedoch dann auszugehen, wenn der Beschwerdeführer den

Rechtsweg nicht beschreiten kann, weil er keine Kenntnis von der betreffenden

Vollziehungsmaßnahme erhält. In solchen Fällen steht ihm die Verfassungsbeschwerde

unmittelbar gegen das Gesetz ebenso zu wie in den Fällen, in denen die grundrechtliche

Beschwer ohne vermittelnden Vollzugsakt durch das Gesetz eintritt (vgl. BVerfGE 30, 1 <16 f.>;

113, 348 <362 f.>; 120, 378 <394>; stRspr). So liegt es hier. Grundsätzlich kann der

Beschwerdeführer weder von der Speicherung noch von der Verwendung seiner Daten nach

den angegriffenen Vorschriften verlässlich Kenntnis erhalten.

Dass der Beschwerdeführer gemäß § 10 Abs. 2 ATDG auf Antrag die Möglichkeit hat, Auskunft

über die Speicherung der Daten zu erhalten und anschließend gegen die Speicherung die

Gerichte anzurufen, ändert hieran nichts. Denn auf diesem Weg kann er lediglich dagegen

vorgehen, dass zu einem bestimmten Zeitpunkt Daten über ihn tatsächlich gespeichert sind,

nicht aber - wie es seinem Rechtsschutzanliegen entspricht - dagegen, dass eine solche

Speicherung, ohne dass er hierauf Einfluss hat oder hiervon Kenntnis erlangt, jederzeit möglich

ist. Die Möglichkeit, eine Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen ein Gesetz zu erheben, das

zu heimlichen Maßnahmen berechtigt, entfällt deshalb unter dem Gesichtspunkt der

Unmittelbarkeit jedenfalls in der Regel nur, wenn die spätere Kenntniserlangung des Betroffenen

durch eine aktive Informationspflicht des Staates rechtlich gesichert ist (so in BVerfG, Beschluss

der 1. Kammer des Ersten Senats vom 25. April 2001 - 1 BvR 1104/92 -, NVwZ 2001, S. 1261

<1262 f.>). Eine solche Informationspflicht sieht das Antiterrordateigesetz indes nicht vor.

2. Der Beschwerdeführer ist selbst und gegenwärtig betroffen.

Erfolgt die konkrete Beeinträchtigung erst durch die Vollziehung des angegriffenen Gesetzes,

erlangt der Betroffene jedoch in der Regel keine Kenntnis von den Vollzugsakten, reicht es für

die Möglichkeit der eigenen und gegenwärtigen Betroffenheit aus, wenn der Beschwerdeführer

darlegt, dass er mit einiger Wahrscheinlichkeit durch die auf den angegriffenen Rechtsnormen

beruhenden Maßnahmen in seinen Grundrechten berührt wird (vgl. BVerfGE 122, 63 <81 f.>;

125, 260 <305>; stRspr). Der geforderte Grad der Wahrscheinlichkeit wird davon beeinflusst,

welche Möglichkeit der Beschwerdeführer hat, seine Betroffenheit darzulegen. So ist bedeutsam,

ob die Maßnahme auf einen tatbestandlich eng umgrenzten Personenkreis zielt oder ob sie eine

große Streubreite hat und Dritte auch zufällig erfassen kann. Darlegungen, durch die sich der

Beschwerdeführer selbst einer Straftat oder als möglicher Verursacher einer Gefahr für die

öffentliche Sicherheit bezichtigen müsste, dürfen zum Beleg der eigenen gegenwärtigen

Betroffenheit nicht verlangt werden (vgl. BVerfGE 109, 279 <308>; 113, 348 <363>; 120, 378

<396>).

Die Darlegungen des Beschwerdeführers genügen diesen Anforderungen. Zwar kann der

Beschwerdeführer eine spezifische Wahrscheinlichkeit, von der Speicherung betroffen zu

werden, nur begrenzt aufzeigen. Er verweist im Wesentlichen lediglich auf Kontakte zu

möglicherweise dem Terrorismus nahestehenden Personen. Angesichts der großen Streubreite

der von der Speicherung in der Antiterrordatei möglicherweise erfassten Personen sind seine

Ausführungen jedoch noch ausreichend. Nach § 2 Satz 1 ATDG werden Daten nicht nur von

Terrorismusverdächtigen und deren Unterstützern, sondern in weitem Umfang auch von nur dem

Umkreis des Terrorismus zugerechneten Personen bis hin zu bloßen Kontaktpersonen - und

zwar einschließlich solcher, die von einem Terrorismusbezug ihres Kontaktes nichts wissen -

erfasst.

Die Verfassungsbeschwerde gibt keinen Anlass für ein Vorabentscheidungsverfahren vor dem

Europäischen Gerichtshof gemäß Art. 267 AEUV zur Klärung der Reichweite des

unionsrechtlichen Grundrechtsschutzes in Bezug auf einen Datenaustausch von verschiedenen

Sicherheitsbehörden im Rahmen einer Verbunddatei, wie ihn das Antiterrordateigesetz regelt.

Dies gilt auch im Hinblick auf das Grundrecht auf Schutz personenbezogener Daten gemäß

Art. 8 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (Grundrechtecharta – EuGRCh).

Denn die europäischen Grundrechte der Grundrechtecharta sind auf den zu entscheidenden Fall

nicht anwendbar. Die angegriffenen Vorschriften sind schon deshalb an den Grundrechten des

Grundgesetzes zu messen, weil sie nicht durch Unionsrecht determiniert sind (vgl. BVerfGE 118,

79 <95>; 121, 1 <15>; 125, 260 <306 f.>; 129, 78 <90 f.>). Demzufolge liegt auch kein Fall der

Durchführung des Rechts der Europäischen Union vor, die allein die Bindung der

Mitgliedstaaten an die Grundrechtecharta nach sich ziehen könnte (Art. 51 Abs. 1 Satz 1

EuGRCh).

Allerdings betreffen die angegriffenen Vorschriften die Ermöglichung eines Datenaustauschs zur

Bekämpfung des internationalen Terrorismus und damit Fraugen, die zum Teil auch

Regelungsbereiche des Unionsrechts berühren. So verfügt die Europäische Union für

Regelungen zum Datenschutz in Art. 16 AEUV über eigene Kompetenzen. Dabei legt etwa die

Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum

Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien

Datenverkehr (ABl. L 281 vom 23. November 1995, S. 31 ff. – Datenschutz-Richtlinie)

wesentliche Anforderungen an die Datenverarbeitung fest, die grundsätzlich sowohl für Private

als auch für öffentliche Behörden gelten. Entsprechend kennt das Unionsrecht diverse

Kompetenz- und Rechtsgrundlagen im Zusammenhang mit der Terrorismusabwehr.

Insbesondere sieht Art. 2 des Beschlusses 2005/671/JI des Rates vom 20. September 2005 über

den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit betreffend terroristische Straftaten (ABl. L

253 vom 29. September 2005, S. 22 ff.) vor, dass die Mitgliedstaaten nach Maßgabe der

innerstaatlichen Vorschriften alle einschlägigen Informationen über die von ihren

Strafverfolgungsbehörden durchgeführten strafrechtlichen Ermittlungsergebnisse zu

terroristischen Straftaten an Eurojust, Europol und die anderen Mitgliedstaaten weiterzuleiten

haben. Das Antiterrordateigesetz und die hierdurch erstrebte Effektivierung der Zusammenarbeit

der Sicherheitsbehörden steht somit auch in unionsrechtlichen Bezügen und wirkt sich, wenn im

Wege des durch das Antiterrordateigesetz angestoßenen Informationsaustauschs

weitergehende Ergebnisse gewonnen werden, mittelbar auch auf den Umfang der

unionsrechtlichen Berichtspflichten aus. Ebenso bestehen Anknüpfungspunkte zum Unionsrecht

in Bezug auf die Pflichten zum Erlass von restriktiven Maßnahmen gegen bestimmte Personen

und Organisationen zur Bekämpfung des Terrorismus nach der Verordnung (EG) Nr. 2580/2001

des Rates vom 27. Dezember 2001 (ABl. L 344 vom 28. Dezember 2001, S. 70 ff.). Auch sonst

können und müssen gegebenenfalls die Ergebnisse der durch die Antiterrordatei effektivierten

Zusammenarbeit in die zahlreichen unionsrechtlich geregelten Rechtsbeziehungen im Rahmen

der justiziellen Zusammenarbeit einfließen.

Gleichwohl ist unzweifelhaft und – im Übrigen auch nach den Maßstäben der Acte-claire-

Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982, Rs. C-

283/81, C.I.L.F.I.T., Slg. 1982, S. 3415 Rn. 16 ff.) – keiner weiteren Klärung bedürftig, dass das

Antiterrordateigesetz und die auf seiner Grundlage erfolgende Tätigkeit der Sicherheitsbehörden

und Nachrichtendienste keine Durchführung des Rechts der Union im Sinne des Art. 51 Abs. 1

Satz 1 EuGRCh darstellen. Für die Datenschutzrichtlinie ergibt sich dies schon aus Art. 3 Abs. 2

der Richtlinie 95/46/EG, die die Datenverarbeitung betreffend die öffentliche Sicherheit, die

Sicherheit des Staates und die Tätigkeiten des Staates im strafrechtlichen Bereich ausdrücklich

aus ihrem Anwendungsbereich ausnimmt. Auch sonst ist die Einrichtung und Ausgestaltung der

Antiterrordatei nicht durch Unionsrecht determiniert. Insbesondere gibt es keine unionsrechtliche

Bestimmung, die die Bundesrepublik Deutschland zur Einrichtung einer solchen Datei

verpflichtet, sie daran hindert oder ihr diesbezüglich inhaltliche Vorgaben macht. Das

Antiterrordateigesetz verfolgt vielmehr innerstaatlich bestimmte Ziele, die das Funktionieren

unionsrechtlich geordneter Rechtsbeziehungen nur mittelbar beeinflussen können, was für eine

Prüfung am Maßstab unionsrechtlicher Grundrechtsverbürgungen nicht genügt (vgl. EuGH, Urteil

vom 18. Dezember 1997, C-309/96, Annibaldi, Slg. 1997, S. I-7493 Rn. 22). Eine Anwendbarkeit

der Unionsgrundrechte scheidet damit von vornherein aus. Es ergibt sich unmittelbar aus dem

Wortlaut des Art. 51 Abs. 2 EuGRCh wie auch aus Art. 6 Abs. 1 des Vertrags über die

Europäische Union, dass die Charta den Geltungsbereich des Unionsrechts nicht über die

Zuständigkeiten der Union hinaus ausdehnt und weder neue Zuständigkeiten noch neue

Aufgaben für die Union begründet noch die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten und

Aufgaben ändert (vgl. auch EuGH, Urteil vom 15. November 2011, C-256/11, Dereci u.a., Rn. 71;

EuGH, Urteil vom 8. November 2012, C-40/11, Iida, Rn. 78; EuGH, Urteil vom 27. November

2012, C-370/12, Pringle, Rn. 179 f.).

Der Europäische Gerichtshof ist danach für die aufgeworfenen – ausschließlich die deutschen

Grundrechte betreffenden – Fragen nicht gesetzlicher Richter im Sinne des Art. 101 Abs. 1 GG.

Nichts anderes kann sich aus der Entscheidung des EuGH in der Rechtssache Åkerberg

Fransson (EuGH, Urteil vom 26. Februar 2013, C-617/10) ergeben. Im Sinne eines kooperativen

Miteinanders zwischen dem Bundesverfassungsgericht und dem Europäischen Gerichtshof (vgl.

BVerfGE 126, 286 <307>) darf dieser Entscheidung keine Lesart unterlegt werden, nach der

diese offensichtlich als Ultra-vires-Akt zu beurteilen wäre oder Schutz und Durchsetzung der

mitgliedstaatlichen Grundrechte in einer Weise gefährdete (Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG), dass dies

die Identität der durch das Grundgesetz errichteten Verfassungsordnung in Frage stellte (vgl.

BVerfGE 89, 155 <188>; 123, 267 <353 f.>; 125, 260 <324>; 126, 286 <302 ff.>; 129, 78 <100>).

Insofern darf die Entscheidung nicht in einer Weise verstanden und angewendet werden, nach

der für eine Bindung der Mitgliedstaaten durch die in der Grundrechtecharta niedergelegten

Grundrechte der Europäischen Union jeder sachliche Bezug einer Regelung zum bloß

abstrakten Anwendungsbereich des Unionsrecht oder rein tatsächliche Auswirkungen auf dieses

ausreiche. Vielmehr führt der Europäische Gerichtshof auch in dieser Entscheidung ausdrücklich

aus, dass die Europäischen Grundrechte der Charta nur in „unionsrechtlich geregelten

Fallgestaltungen, aber nicht außerhalb derselben Anwendung finden“ (EuGH, Urteil vom 26.

Februar 2013, C-617/10, Rn. 19).

Die Verfassungsbeschwerde ist teilweise begründet.

Die angegriffenen Vorschriften greifen in den Schutzbereich des Rechts auf informationelle

Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), des Brief- und Fernmeldegeheimnisses

(Art. 10 Abs. 1 GG) und des Rechts auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 Abs. 1 GG) ein.

1. Die §§ 1 bis 6 ATDG regeln die Speicherung und Verwendung personenbezogener Daten

und berühren damit den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung.

Soweit die von der Speicherung und Verwendung betroffenen Daten durch Eingriff in Art. 10

Abs. 1 oder Art. 13 Abs. 1 GG erhoben wurden, ist auch deren Folgeverwendung an diesen

Grundrechten zu messen (vgl. BVerfGE 125, 260 <313>; stRspr).

2. Die Vorschriften greifen in diese Grundrechte ein. Ein Eingriff liegt dabei zunächst in der

Verknüpfung der Daten aus verschiedenen Quellen durch die Anordnung einer

Speicherungspflicht gemäß §§ 1 bis 4 ATDG. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei den

Daten um bereits anderweitig erhobene Daten handelt, denn sie werden nach eigenen Kriterien

zusammengeführt und aufbereitet, um sie anderen Behörden als denen, die sie erhoben haben,

zu deren Zwecken zur Verfügung zu stellen. Weitere Eingriffe liegen in den Regelungen zur

Verwendung der Daten gemäß den §§ 5 und 6 ATDG in Form von Recherchen, in der

Zugriffsmöglichkeit auf die einfachen Grunddaten im Trefferfall gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2,

§ 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG sowie in der Zugriffsmöglichkeit auch auf die erweiterten Grunddaten im

Eilfall gemäß § 5 Abs. 2, § 6 Abs. 2 ATDG.

II.

Die angegriffenen Vorschriften sind in formeller Hinsicht mit der Verfassung vereinbar.

Insbesondere werden die Grenzen der Bundeskompetenzen eingehalten.

1. Soweit das Antiterrordateigesetz den Austausch von Informationen zwischen dem

Bundeskriminalamt, den Landeskriminalämtern, dem Bundesverfassungsschutz, den

Landesverfassungsschutzbehörden sowie weiteren Polizeivollzugsbehörden regelt, kann sich

der Bund auf die Gesetzgebungskompetenzen des Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 a bis c GG zur

Zusammenarbeit der Behörden stützen. Zusammenarbeit ist eine auf Dauer angelegte Form der

Kooperation, die die laufende gegenseitige Unterrichtung und Auskunftserteilung, die

wechselseitige Beratung sowie gegenseitige Unterstützung und Hilfeleistung in den Grenzen der

je eigenen Befugnisse umfasst und funktionelle und organisatorische Verbindungen,

gemeinschaftliche Einrichtungen und gemeinsame Informationssysteme erlaubt (vgl. Uhle, in:

Maunz/Dürig, GG, Art. 73 Rn. 231 [Apr. 2010]). Hierunter fällt auch die durch das

Antiterrordateigesetz vorgesehene Zusammenarbeit.

Die Kompetenz für die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Polizeibehörden

beschränkt sich nicht auf die Strafverfolgung. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG soll die Möglichkeit

schaffen, föderale Zuständigkeitsgrenzen bei der Erfüllung repressiver und präventiver Aufgaben

zu lockern. Der Begriff „Kriminalpolizei“ in Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 a GG schließt nicht aus, dass der

Bund eine Zusammenarbeit auch zur Verhinderung von Straftaten regeln kann, sondern dient

lediglich der Beschränkung auf Regelungen, die sich auf bedeutsame Straftaten von Gewicht

beziehen (Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 73 Rn. 239 ff. [Apr. 2010]; Heintzen, in: v.

Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 73 Rn. 114; Stettner, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2.

Aufl. 2006, Art. 73 Rn. 43; Werthebach/Droste, in: Bonner Kommentar, Bd. 9, Art. 73 Nr. 10 Rn.

109, 118 ff. [Dez. 1998]).

Dem Rückgriff auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG steht nicht entgegen, dass das Antiterrordateigesetz

eine Zusammenarbeit der Polizei- und Verfassungsschutzbehörden nicht nur fachlich, sondern

zugleich fachübergreifend regelt. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG erlaubt auch solche

fachübergreifenden Regelungen. Dies entspricht nicht nur einem funktionalen Verständnis der

Norm, die allgemein eine Effektivierung der Zusammenarbeit der verschiedenen

Sicherheitsbehörden über föderale Kompetenzgrenzen hinweg ermöglichen will, sondern wird

auch durch ihre ursprüngliche Fassung nahegelegt, die noch nicht in einzelne Buchstaben

aufgegliedert war. Den Materialien lässt sich ebenfalls nichts für ein engeres Verständnis

entnehmen. Die Änderung der Vorschrift im Jahr 1972 hatte nicht das Ziel, der Norm in dieser

Hinsicht einen anderen Sinn zu geben (vgl. BTDrucks VI/1479).

100

2. Soweit § 1 Abs. 1 ATDG als weitere Behörden den Bundesnachrichtendienst, den

Militärischen Abschirmdienst, das Zollkriminalamt und die Bundespolizei mit einbezieht, findet

dies in Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 5 GG eine Kompetenzgrundlage.

101

Die Kompetenz für die Einbeziehung des Bundesnachrichtendienstes ergibt sich aus der

Zuständigkeit des Bundes für die Regelung der auswärtigen Beziehungen gemäß Art. 73 Abs. 1

Nr. 1 GG. Allerdings sind die dem Bund insoweit zugewiesenen Kompetenzen durch die

Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen im Übrigen geprägt und berechtigen den

Gesetzgeber nicht, dem Bundesnachrichtendienst allein deshalb, weil es sich um Fälle mit

Auslandsbezug handelt, Befugnisse einzuräumen, die auf die Verhütung, Verhinderung oder

Verfolgung von Taten als solche gerichtet sind (vgl. BVerfGE 100, 313 <368 ff.>). Vielmehr

müssen Regelungen, damit sie auf die Gesetzgebungskompetenz aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG

gestützt werden können, in einen Regelungs- und Verwendungszusammenhang eingebettet

sein, der auf die Auslandsaufklärung bezogen ist und der politischen Information der

Bundesregierung dient (vgl. BVerfGE 100, 313 <370 f.>). Die Beteiligung des

Bundesnachrichtendienstes an der Antiterrordatei ist hiermit jedoch vereinbar. Dies gilt zunächst

insoweit, als die §§ 5 und 6 ATDG dem Bundesnachrichtendienst Zugriff auf die in der

Antiterrordatei gespeicherten Daten ermöglichen. Denn ein Zugriff ist nach diesen Vorschriften

nur für die jeweiligen Aufgaben der abfragenden Behörden eröffnet; dem

Bundesnachrichtendienst werden damit also keine weiteren, allgemein auf die Verhinderung von

Straftaten des internationalen Terrorismus gerichtete Kompetenzen zugewiesen. Hiermit

vereinbar ist aber auch, dass der Bundesnachrichtendienst seine eigenen Daten durch

Einstellung in die Datei anderen Behörden zugänglich macht. Denn das Antiterrordateigesetz

begründet keine neuen, durch Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG nicht mehr gedeckten

Datenerhebungsbefugnisse, sondern knüpft an die jeweils für die eigene Aufgabenerfüllung

erhobenen Daten an und verpflichtet lediglich dazu, diese Daten anderen Behörden für deren

Aufgaben zugänglich zu machen. Die Regelung des Umfangs solcher zweckändernder

Bereitstellung von Daten für andere Aufgabenträger ist kraft Sachzusammenhangs Teil der

jeweiligen Kompetenz für die Datenerhebung und den hiermit korrespondierenden Datenschutz

(vgl. BVerfGE 125, 260 <314 f.>). Der Gesetzgeber gestaltet hierdurch den

Bundesnachrichtendienst nicht in eine vorgelagerte Polizeibehörde um.

102

Entsprechend kann der Bund die Beteiligung des Militärischen Abschirmdienstes auf Art. 73

Abs. 1 Nr. 1 GG (Verteidigung) und der Bundespolizei sowie des Zollkriminalamts auf Art. 73

Abs. 1 Nr. 5 GG (Zoll- und Grenzschutz) stützen. Auch hier tragen die Vorschriften sowohl die

Eröffnung eines Zugriffs dieser Behörden auf die Daten als auch die Pflicht zur Einstellung ihrer

Daten in die Antiterrordatei.

103

Demgegenüber ließe sich auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 und 5 GG keine Regelung stützen, die es den

anderen an der Antiterrordatei beteiligten Behörden unmittelbar erlaubte, die von diesen

Bundesbehörden eingestellten Daten abzurufen. Eine solche Regelung ist im

Antiterrordateigesetz auch nicht enthalten. Vielmehr setzt § 5 Abs. 1 und 2 ATDG bei

sachgerechtem Verständnis für die Nutzung der Datei seitens der jeweils Zugriff nehmenden

Behörden eigene Datenerhebungsvorschriften, gegebenenfalls auf Landesebene, voraus (vgl.

BVerfGE 125, 260 <315>; 130, 151 <193>).

104

3. Dahinstehen kann, ob es für die Führung der Antiterrordatei als Verbunddatei zusätzlich einer

Verwaltungskompetenz des Bundes bedarf. Denn eine solche Kompetenz ergäbe sich für die

beim Bundeskriminalamt geführte Antiterrordatei jedenfalls aus der Befugnis zur Einrichtung von

Zentralstellen für das polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen gemäß Art. 87 Abs. 1 Satz 2

GG.

III.

105

Die durch die angegriffenen Vorschriften errichtete Antiterrordatei ist in ihren Grundstrukturen mit

dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemäß Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1

Abs. 1 GG vereinbar. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit steht einer solchen Datei, die im

Rahmen der Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus der

Informationsanbahnung und in Eilfällen auch der Gefahrenabwehr dient, nicht schon

grundsätzlich entgegen. Ihre nähere normative Ausgestaltung muss jedoch auch in ihren

Einzelbestimmungen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen.

106

1. Die Antiterrordatei ist auf ein legitimes Ziel gerichtet. Sie soll den Sicherheitsbehörden in

erster Linie schnell und einfach Kenntnis darüber verschaffen, ob bei anderen

Sicherheitsbehörden relevante Informationen zu bestimmten Personen aus dem Umfeld des

internationalen Terrorismus vorliegen. Damit will sie Vorinformationen vermitteln, mit denen

diese Behörden schneller und zielführender Informationsersuchen bei anderen Behörden stellen

können und die in dringenden Fällen auch eine erste handlungsleitende Gefahreneinschätzung

ermöglichen. Der Gesetzgeber erstrebt nicht einen allgemeinen Austausch personenbezogener

Daten aller Sicherheitsbehörden oder den Abbau jeglicher Informationsgrenzen zwischen ihnen;

dies würde den Grundsatz der Zweckbindung als solchen unterlaufen und wäre dann von

vornherein unzulässig. Er beabsichtigt und schafft vielmehr nur eine begrenzte Erleichterung des

Informationsaustauschs, der die grundsätzliche Maßgeblichkeit der fachrechtlich begrenzten

Einzelübermittlungsvorschriften unberührt lässt und sachlich auf die Bekämpfung des

internationalen Terrorismus beschränkt ist. Zwar ist der Begriff des „Terrorismus“ nicht aus sich

heraus eindeutig. Das Antiterrordateigesetz orientiert sich jedoch, wie sich aus § 2 Satz 1 Nr. 1 a

ATDG, der zentralen Bestimmung zu den in der Datei erfassten Personen, ergibt, an § 129a

StGB und versteht hierunter konkret definierte, schwerwiegende Straftaten, die auf die

Einschüchterung der Bevölkerung oder gegen die Grundstrukturen eines Staates oder einer

internationalen Organisation gerichtet sind. Hiergegen bestehen keine verfassungsrechtlichen

Bedenken.

107

2. Die angegriffenen Vorschriften sind zur Erreichung dieses Ziels auch geeignet und

erforderlich. Mit den gemäß §§ 1 bis 4 ATDG begründeten Speicherungspflichten wird ein

Grunddatenbestand geschaffen, der den beteiligten Behörden in § 5 Abs. 1, § 6 Abs. 1 Satz 1

ATDG zur Vorbereitung weiterer Informationsabfragen zur Verfügung gestellt wird und ihnen

gemäß § 5 Abs. 2, § 6 Abs. 2 ATDG in besonders dringenden Fällen Informationen zur Abwehr

spezifischer Gefahren vermitteln soll. Ein anderes Instrumentarium, das diese Ziele vergleichbar

effektiv und weniger belastend sicherstellt, ist nicht ersichtlich.

108

3. Das Antiterrordateigesetz ist in seinen Grundstrukturen auch mit dem Grundsatz der

Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne vereinbar.

109

Das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne verlangt, dass die Schwere der

gesetzgeberischen Grundrechtsbeschränkung bei einer Gesamtabwägung nicht außer

Verhältnis zu dem Gewicht der sie rechtfertigenden Gründe steht. Dabei ist ein angemessener

Ausgleich zwischen dem Eingriffsgewicht der Regelung und dem verfolgten gesetzgeberischen

Ziel, zwischen Individual- und Allgemeininteresse herzustellen (vgl. BVerfGE 100, 313 <375 f.>;

113, 348 <382>; 120, 378 <428>; stRspr).

110

Die angegriffenen Vorschriften sind von erheblichem Eingriffsgewicht (a). Dem stehen jedoch

gewichtige öffentliche Belange gegenüber (b). Bei einer Abwägung sind gegen die Errichtung

und den Charakter der Antiterrordatei keine grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bedenken

zu erheben; es bedarf für die nähere Ausgestaltung der Datei jedoch normenklarer und

hinreichend begrenzender Regelungen einschließlich von Bestimmungen zu einer effektiven

Kontrolle ihrer Anwendung (c).

111

a) Der durch die angegriffenen Vorschriften geschaffene Informationsaustausch ist von

erheblichem Gewicht. Dies ergibt sich aus dem Zusammenwirken der hierfür maßgeblichen

Grundrechtseingriffe, die nicht isoliert betrachtet werden können: Das Gewicht der Speicherung

der einzustellenden Daten und die Frage ihres zulässigen Umfangs bemessen sich maßgeblich

nach Zweck und Charakter der Datei, ebenso wie umgekehrt das Gewicht der Datenverwendung

wesentlich vom Umfang der Speicherungspflicht abhängt. Als ein die Schwere des Eingriffs

erhöhender Faktor fällt ins Gewicht, dass durch die Datei ein Informationsaustausch zwischen

zahlreichen Sicherheitsbehörden mit sehr unterschiedlichen Aufgaben ins Werk gesetzt wird und

dieser insbesondere auch den Informationsaustausch zwischen Nachrichtendiensten und

Polizeibehörden umfasst (aa). Gemindert wird die Schwere des Eingriffs durch die

Beschränkung auf bereits erhobene Daten, die Ausgestaltung als Verbunddatei mit einem

Schwerpunkt auf der Informationsanbahnung und ihre Ausrichtung allein auf das Ziel der

Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus (bb).

112

aa) Das Eingriffsgewicht der Antiterrordatei ist dadurch erhöht, dass sie einen

Informationsaustausch zwischen einer großen Zahl von Sicherheitsbehörden mit zum Teil

deutlich verschiedenen Aufgaben und Befugnissen ermöglicht. Bedeutung hat hierbei

insbesondere, dass sie auch den Informationsaustausch zwischen Nachrichtendiensten und

Polizeibehörden umfasst.

113

(1) Die den verschiedenen Sicherheitsbehörden jeweils eingeräumten Datenerhebungs- und –

verarbeitungsbefugnisse sind, soweit es um personenbezogene Daten geht, auf ihre

spezifischen Aufgaben zugeschnitten und durch sie begrenzt. Entsprechend unterliegen die

Daten von Verfassungs wegen hinsichtlich ihrer Verwendung Zweckbindungen und können

nicht ohne weiteres an andere Behörden übermittelt werden. Die Aufgliederung der

Sicherheitsbehörden nach fachlichen und föderalen Gesichtspunkten entfaltet damit für den

Datenschutz auch eine besondere grundrechtliche Dimension. Dass Informationen zwischen

den verschiedenen Sicherheitsbehörden nicht umfassend und frei ausgetauscht werden, ist nicht

Ausdruck einer sachwidrigen Organisation dieser Behörden, sondern von der Verfassung durch

den datenschutzrechtlichen Grundsatz der Zweckbindung grundsätzlich vorgegeben und

gewollt.

114

Allerdings schließt der verfassungsrechtliche Grundsatz der Zweckbindung von Daten

Zweckänderungen durch den Gesetzgeber nicht aus, wenn diese durch Gemeinwohlbelange

gerechtfertigt sind, die die grundrechtlich geschützten Interessen überwiegen (vgl. BVerfGE 100,

313 <360>; 109, 279 <375 f.>; 110, 33 <69>). Für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit eines

Informationsaustauschs zwischen verschiedenen Behörden kommt es insbesondere auf die

Vergleichbarkeit der verschiedenen Informationszusammenhänge an. Je verschiedenartiger

Aufgaben, Befugnisse und Art der Aufgabenwahrnehmung sind, desto größeres Gewicht hat der

Austausch entsprechender Daten. Für die Verfassungsmäßigkeit solcher Zweckänderungen ist

deshalb insbesondere maßgeblich, wieweit die Bindungen der Datenerhebung seitens der

übermittelnden oder hier der einstellenden Behörde denen entsprechen, unter denen die

abfragenden Behörden Daten erheben können. Ausgeschlossen ist eine Zweckänderung

danach dann, wenn mit ihr grundrechtsbezogene Beschränkungen des Einsatzes bestimmter

Ermittlungsmethoden umgangen werden, also die Informationen für den geänderten Zweck

selbst auf entsprechender gesetzlicher Grundlage nicht oder nicht in dieser Art und Weise hätten

erhoben werden dürfen (vgl. BVerfGE 109, 279 <377>; 120, 351 <369>). Dementsprechend hat

das Bundesverfassungsgericht wiederholt entschieden, dass die Weiterverwendung von Daten,

die aus Eingriffen in das Fernmeldegeheimnis herrühren, nur für Zwecke verfassungsmäßig ist,

die auch als Rechtfertigung für die ursprüngliche Erhebung ausgereicht hätten (vgl. BVerfGE

100, 313 <360, 389>; 109, 279 <375 f.>; 110, 33 <73>), und hat zur Gewährleistung dieser

Anforderungen verfahrensrechtliche Sicherungen wie Kennzeichnungs- und

Protokollierungspflichten für erforderlich gehalten (vgl. BVerfGE 65, 1 <46>; 113, 29 <58>; 124,

43 <70>). Entsprechendes gilt auch für Zweckänderungen der Datenverarbeitung, wenn Daten

durch Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung erhoben wurden.

Verfassungsrechtliche Voraussetzungen für die Erhebung, Speicherung und Verarbeitung von

Daten dürfen nicht dadurch unterlaufen werden, dass Behörden, für die aufgrund ihrer

Aufgabenstellung weniger strenge Anforderungen gelten, Daten im Wege der Übermittlung an

Behörden weiterleiten, die ihrerseits strengeren Anforderungen unterliegen.

115

(2) Danach hat die Zusammenführung von Daten der Nachrichtendienste und der

Polizeibehörden erhöhtes Gewicht und unterliegt grundsätzlich verfassungsrechtlich engen

Grenzen. Denn Polizeibehörden und Nachrichtendienste haben deutlich voneinander

unterschiedene Aufgaben. Dementsprechend unterliegen sie hinsichtlich der Offenheit ihrer

Aufgabenwahrnehmung sowie bezüglich der Datenerhebung grundlegend verschiedenen

Anforderungen.

116

(aa) Den Nachrichtendiensten kommt die Aufgabe zu, Aufklärung bereits im Vorfeld von

Gefährdungslagen zu betreiben. Ihr Datenzugriff dient dabei zugleich verschiedenartigen und

weit gefassten Zielen wie dem Schutz vor verfassungsfeindlichen Bestrebungen im Inland und

vor innerstaatlichen Tätigkeiten ausländischer Geheimdienste, dem Schutz vor gewaltbereiten

Bestrebungen, die den gesamten Bereich der „auswärtigen Belange“ gefährden, oder dem

Schutz vor Bestrebungen, die gegen den Gedanken der Völkerverständigung oder das friedliche

Zusammenleben der Völker gerichtet sind (vgl. § 3 Abs. 1 BVerfSchG, § 1 Abs. 2 BNDG, § 1

Abs. 1 MADG sowie § 1 Abs. 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 und § 5 Abs. 1 G 10). Sie haben mannigfaltige

Bestrebungen auf ihr Gefahrenpotenzial hin allgemein zu beobachten und sie gerade auch

unabhängig von konkreten Gefahren in den Blick zu nehmen (vgl. BVerfGE 122, 120 <145>).

117

Diesem vorfeldbezogenen Aufgabenspektrum entsprechend haben die Nachrichtendienste

weitreichende Befugnisse zur Datensammlung, die weder hinsichtlich der konkreten

Tätigkeitsfelder spezifisch ausdefiniert noch hinsichtlich der jeweils einzusetzenden Mittel

detailscharf ausgestaltet sind. Für die Behörden des Verfassungsschutzes umfassen sie

Methoden und Instrumente zur heimlichen Informationsbeschaffung wie etwa den Einsatz von

Vertrauensleuten und Gewährspersonen, Observationen, Bild- und Tonaufzeichnungen,

Tarnpapiere und Tarnkennzeichen (vgl. § 8 Abs. 2 BVerfSchG; § 6 Abs. 1 LVSG Baden-

Württemberg). Nach § 5 G 10 darf der Bundesnachrichtendienst zur Informationsgewinnung in

bestimmten Fällen mit dem Instrument der strategischen Überwachung internationale

Telekommunikationsbeziehungen nach bestimmten Suchbegriffen durchfiltern (vgl. BVerfGE

100, 313 <368 ff.> zur Vorgängervorschrift des § 3 Abs. 1 G 10 a.F.). Unbeschadet der auch hier

differenzierten verfassungsrechtlichen Anforderungen, die nicht Gegenstand des vorliegenden

Verfahrens sind, spiegeln diese Befugnisse die Weite der Aufgaben der Nachrichtendienste und

zeichnen sich durch relativ geringe Eingriffsschwellen aus. Überdies sammeln die

Nachrichtendienste Daten grundsätzlich geheim. Der Grundsatz der Offenheit der

Datenerhebung gilt für sie nicht, und sie sind von Transparenz- und Berichtspflichten gegenüber

den Betroffenen weithin freigestellt. Entsprechend gering sind die Möglichkeiten individuellen

Rechtsschutzes. Zum Teil werden diese sogar ganz durch eine politische Kontrolle ersetzt (vgl.

Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG).

118

Im Gegenzug und zum Ausgleich zu der Weite dieser Datenerhebungsbefugnisse ist die

Zielrichtung der Aufklärung begrenzt. Unbeschadet näherer Differenzierungen zwischen den

verschiedenen Diensten beschränkt sie sich im Wesentlichen darauf, fundamentale

Gefährdungen, die das Gemeinwesen als Ganzes destabilisieren können, zu beobachten und

hierüber zu berichten, um eine politische Einschätzung der Sicherheitslage zu ermöglichen. Ziel

ist nicht die operative Gefahrenabwehr, sondern die politische Information. So ist Aufgabe der

Tätigkeit des Bundesnachrichtendienstes nicht die Bekämpfung von Straftaten als solchen,

sondern übergreifend die Gewinnung von Erkenntnissen über das Ausland, die von außen- und

sicherheitspolitischer Bedeutung für die Bundesrepublik Deutschland sind. In Form von

Lageberichten, Analysen und Berichten über Einzelerkenntnisse soll die Bundesregierung in

den Stand gesetzt werden, Gefahrenlagen rechtzeitig zu erkennen und ihnen – politisch – zu

begegnen (vgl. BVerfGE 100, 313 <371>). Entsprechend zielt auch die Aufklärung der

Verfassungsschutzbehörden nicht unmittelbar auf die Verhütung und Verhinderung von

konkreten Straftaten oder die Vorbereitung entsprechender operativer Maßnahmen. Auch hier

beschränkt sich die Aufgabe der Dienste auf eine Berichtspflicht gegenüber den politisch

verantwortlichen Staatsorganen beziehungsweise der Öffentlichkeit (vgl. BVerfGE 130, 151

<206>).

119

Dieser auf die politische Vorfeldaufklärung beschränkte Auftrag der Nachrichtendienste spiegelt

sich auch in einer Beschränkung ihrer Befugnisse: Polizeiliche Befugnisse haben sie nicht, und

sie dürfen auch im Wege der Amtshilfe nicht die Polizei um Maßnahmen ersuchen, zu denen sie

selbst nicht befugt sind (vgl. § 8 Abs. 3 BVerfSchG, § 2 Abs. 3 BNDG, § 4 Abs. 2 MADG, § 3 Abs.

4 des Hessischen Gesetzes über das Landesamt für Verfassungsschutz [VerfSchutzG HE]). Im

Falle eines Übermittlungsersuchens dürfen sie grundsätzlich nur solche Daten übermitteln, die

bei der ersuchten Behörde bereits bekannt sind oder aus allgemein zugänglichen Quellen

entnommen werden können (vgl. etwa § 17 Abs. 1 BVerfSchG – auch i.V.m. § 8 Abs. 3 Satz 2

BNDG und § 10 Abs. 4 MADG -, § 8 Abs. 2 Satz 2 VerfSchutzG HE, § 19 Abs. 1 i.V.m. § 7 Abs. 2

Satz 1 HmbVerfSchG).

120

(bb) Von diesem Aufgaben- und Befugnisprofil unterscheidet sich das der Polizei- und

Sicherheitsbehörden grundlegend. Ihnen obliegt die Verhütung, Verhinderung und Verfolgung

von Straftaten sowie die Abwehr von sonstigen Gefahren für die öffentliche Sicherheit und

Ordnung. Ihre Aufgaben sind geprägt von einer operativen Verantwortung und insbesondere der

Befugnis, gegenüber Einzelnen Maßnahmen erforderlichenfalls auch mit Zwang durchzusetzen.

Dabei sind ihre Aufgaben gesetzlich differenziert umgrenzt und durch ein materiell wie

verfahrensrechtlich vielfältig abgestuftes Arsenal von Handlungsbefugnissen unterlegt.

Unbeschadet gewisser Aufgaben auch dieser Behörden schon im Vorfeld von Gefahren, sind

ihnen Befugnisse gegenüber Einzelnen grundsätzlich nur aus konkretem Anlass verliehen;

Voraussetzung ist in der Regel, dass Anhaltspunkte für einen Tatverdacht oder eine Gefahr

vorliegen. Diesem Aufgabenprofil entsprechen auch die Datenerhebungs- und –

verarbeitungsbefugnisse dieser Behörden. Sie sind, da sie letztlich Zwangsmaßnahmen bis hin

zu Eingriffen in die persönliche Freiheit vorbereiten und begründen können, gesetzlich

wesentlich enger und präziser gefasst als diejenigen der Nachrichtendienste sowie vielfältig

voneinander abgegrenzt. Entsprechend setzen grundsätzlich auch diese auf den Umgang mit

Daten bezogenen Befugnisse – bei vielfältigen Abstufungen im Einzelnen – einen konkreten

Anlass, etwa eine Gefahr oder einen Tatverdacht voraus. Soweit der Gesetzgeber die Erhebung

personenbezogener Daten ausnahmsweise anlasslos vorsorglich oder zur bloßen Verhütung

von Gefahren oder Straftaten erlaubt, ist dies besonders rechtfertigungsbedürftig und unterliegt

gesteigerten verfassungsrechtlichen Anforderungen (vgl. BVerfGE 125, 260 <318 ff., 325 ff.>).

121

Entsprechend handelt die Polizei grundsätzlich offen und folgt auch ihr Umgang mit Daten ganz

überwiegend dem Grundsatz der Offenheit. Zwar setzt die Aufgabenwahrnehmung der

Polizeibehörden in erheblichem Umfang auch Ermittlungen voraus, die gegenüber den

Betroffenen zunächst verdeckt erfolgen. Jedoch werden damit nur bestimmte, durch konkrete

Verdachtsmomente unterlegte Aufklärungsmaßnahmen oder –phasen abgeschirmt, die die

prinzipielle Offenheit der polizeilichen Arbeit unberührt lässt. Vor allem werden insofern die

ermittelten Daten bei sich anschließenden Maßnahmen gegenüber Einzelnen – wie der

Erhebung der Anklage oder dem Erlass einer Polizeiverfügung – offengelegt und wird dem

Betroffenen Gelegenheit gegeben, sich hierzu zu verhalten. Auch die Ermittlungen selbst

werden, soweit möglich, offen geführt. Im Strafverfahren zeigt sich dies beispielhaft an den

zahlreichen Anhörungs-, Akteneinsichts- und Verteidigungsrechten des Beschuldigten, an der

offenen Durchführung von Wohnungsdurchsuchungen (vgl. § 106 StPO), den Vorgaben für die

Nutzung von vorsorglich gespeicherten Daten (vgl. BVerfGE 125, 260 <353>) sowie der

grundsätzlich öffentlichen und mündlichen Verhandlung am Ende des Anklagevorwurfs im

Strafverfahren. Der Einsatz verdeckter Ermittler (§§ 110a ff. StPO) und heimliche

Datenerhebungen mit technischen Mitteln (§§ 100a ff. StPO) sind demgegenüber nur

ausnahmsweise und unter bestimmten Bedingungen zulässig. Entsprechend unterliegt die

Polizei auch im Bereich der Gefahrenabwehr dem Grundsatz der offenen Datenerhebung (vgl.

§ 21 Abs. 3 BPolG; § 19 Abs. 1 PolG Baden-Württemberg; Art. 30 Abs. 3 BayPAG).

122

Die Rechtsordnung unterscheidet damit zwischen einer grundsätzlich offen arbeitenden Polizei,

die auf eine operative Aufgabenwahrnehmung hin ausgerichtet und durch detaillierte

Rechtsgrundlagen angeleitet ist, und den grundsätzlich verdeckt arbeitenden

Nachrichtendiensten, die auf die Beobachtung und Aufklärung im Vorfeld zur politischen

Information und Beratung beschränkt sind und sich deswegen auf weniger ausdifferenzierte

Rechtsgrundlagen stützen können. Eine Geheimpolizei ist nicht vorgesehen.

123

(cc) Regelungen, die den Austausch von Daten der Polizeibehörden und Nachrichtendiensten

ermöglichen, unterliegen angesichts dieser Unterschiede gesteigerten verfassungsrechtlichen

Anforderungen. Aus dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung folgt insoweit ein

informationelles Trennungsprinzip. Danach dürfen Daten zwischen den Nachrichtendiensten

und Polizeibehörden grundsätzlich nicht ausgetauscht werden. Einschränkungen der

Datentrennung sind nur ausnahmsweise zulässig. Soweit sie zur operativen

Aufgabenwahrnehmung erfolgen, begründen sie einen besonders schweren Eingriff. Der

Austausch von Daten zwischen den Nachrichtendiensten und Polizeibehörden für ein mögliches

operatives Tätigwerden muss deshalb grundsätzlich einem herausragenden öffentlichen

Interesse dienen, das den Zugriff auf Informationen unter den erleichterten Bedingungen, wie sie

den Nachrichtendiensten zu Gebot stehen, rechtfertigt. Dies muss durch hinreichend konkrete

und qualifizierte Eingriffsschwellen auf der Grundlage normenklarer gesetzlicher Regelungen

gesichert sein; auch die Eingriffsschwellen für die Erlangung der Daten dürfen hierbei nicht

unterlaufen werden.

124

bb) Das Eingriffsgewicht der Antiterrordatei ist allerdings dadurch gemindert, dass sie als

Verbunddatei ausgestaltet ist, die in ihrem Kern auf die Informationsanbahnung beschränkt ist

und eine Nutzung der Daten zur operativen Aufgabenwahrnehmung nur in dringenden

Ausnahmefällen vorsieht.

125

(1) Die angegriffenen Vorschriften gestalten die Antiterrordatei als Instrumentarium aus, das –

außerhalb des Eilfalls gemäß § 5 Abs. 2 und § 6 Abs. 2 ATDG – Informationen nicht unmittelbar

zur Aufgabenwahrnehmung durch die jeweiligen Behörden, insbesondere nicht zu operativen

Zwecken bereitstellt, sondern nur als Grundlage für weitere Datenübermittlungen. Die

Antiterrordatei setzt zwar schon unmittelbar selbst einen Datenaustausch zwischen den

beteiligten Behörden ins Werk, indem sie Recherchen in allen Grunddaten erlaubt und den

abfragenden Behörden gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 ATDG einen Zugriff auf die einfachen

Grunddaten des § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG gewährt. § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG bestimmt jedoch,

dass die abfragende Behörde diese Daten nur zur Prüfung, ob sie der gesuchten Person

zuzuordnen sind, und für ein Ersuchen um Übermittlung von Erkenntnissen zur Wahrnehmung

der jeweiligen Aufgabe der Behörde verwenden darf. Die so erlangten Informationen dürfen also

grundsätzlich nur genutzt werden, um zu entscheiden, ob und gegenüber welcher Behörde um

weitere Informationen nachgesucht werden soll, und um solche Einzelübermittlungsersuchen

besser zu begründen. Für die Übermittlung von Daten aus den bei den Fachbehörden geführten

Dateien auf Ersuchen im Einzelfall und damit auch zur operativen Aufgabenwahrnehmung ist

demgegenüber das jeweils einschlägige Fachrecht maßgeblich. Die Antiterrordatei ermächtigt

somit hinsichtlich der einfachen Grunddaten des § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG nicht zu einem

Informationsaustausch für die Aufgabenwahrnehmung selbst, sondern bereitet ihn nur vor. Das

gilt erst recht für die erweiterten Grunddaten des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG, auf die den Behörden

im Regelfall gemäß § 5 Abs. 1 Satz 4 ATDG bereits der Zugriff nur nach Maßgabe der

fachrechtlichen Übermittlungsvorschriften eröffnet wird.

126

Das Antiterrordateigesetz stützt sich damit maßgeblich auf die fachrechtlichen Grundlagen für

Datenübermittlungen und bezieht daraus rechtsstaatliche Grenzen. Im Ergebnis stellt es sicher,

dass – außerhalb von § 5 Abs. 2, § 6 Abs. 2 ATDG – ein Austausch von Daten zur unmittelbaren

Nutzung für die Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus nur unter den

rechtlichen Voraussetzungen der einzelnen Übermittlungsvorschriften zulässig ist. Es fängt so

die geringen, letztlich auf das Kriterium der Erforderlichkeit beschränkten Anforderungen für die

Informationsanbahnung im Vorfeld durch Verweis auf die differenzierteren Grenzziehungen bei

der Datenübermittlung auf. Diese müssen dann freilich ihrerseits den verfassungsrechtlichen

Anforderungen genügen und können sich jedenfalls für Datenübermittlungen zwischen den

Nachrichtendiensten und der Polizei nicht mit vergleichbar niederschwelligen Voraussetzungen

wie der Erforderlichkeit für die Aufgabenwahrnehmung oder der Wahrung der öffentlichen

Sicherheit begnügen.

127

(2) Die grundsätzlich auf Informationsanbahnung beschränkte Funktion der Antiterrordatei

mindert ihr Eingriffsgewicht wesentlich; dennoch bleibt das Eingriffsgewicht auch in dieser

Funktion erheblich. Denn obgleich eine Datennutzung zur operativen Aufgabenwahrnehmung

erst aufgrund weiterer Datenübermittlungsvorschriften zulässig ist, führt die Antiterrordatei im

Vorfeld dieser Aufgabenwahrnehmung doch schon selbst zu einem unmittelbaren Austausch

von Erkenntnissen der Behörden. Sie erlaubt der anfragenden Behörde im Falle eines Treffers

nach § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 ATDG generell den Zugriff auf die Grunddaten des § 3 Abs. 1 Nr. 1

a ATDG als Klarinformationen und eröffnet die Möglichkeit zu Recherchen auch in den

erweiterten Grunddaten des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG, wobei insoweit im Trefferfall freilich allein

ein Fundstellennachweis zu der informationsführenden Behörde und die korrespondierenden

einfachen Grunddaten übermittelt werden. Als Instrument der Informationsanbahnung erleichtert

die Antiterrordatei damit den fachrechtlichen Austausch und verleiht so den bestehenden

Einzelübermittlungsvorschriften materiell ein verändertes Gewicht. Es stellt diese in ein anderes,

nun vorinformiertes Umfeld und bewirkt den Austausch von Erkenntnissen für Fälle, in denen er

andernfalls unpraktikabel oder unmöglich wäre. Die Antiterrordatei stellt sich so als vorgelagerter

Bestandteil dieses fachgesetzlichen Austauschs dar.

128

Die Aufnahme in eine solche Datei kann für die Betreffenden erheblich belastende Wirkung

haben. Wer einmal in der Datei erfasst ist, muss damit rechnen, aufgrund einer Abfrage dem

Umkreis des Terrorismus zugeordnet und – mittels weiterer, dadurch erleichterter

Übermittlungsersuchen – hieran anknüpfenden belastenden Maßnahmen unterworfen zu

werden. Die Konsequenzen einer solchen Zuordnung können beträchtlich sein und Einzelne in

schwierige Lagen bringen, ohne dass sie um diese Einordnung wissen und eine praktikable

Möglichkeit haben, sich hiergegen zu wehren. Die Erheblichkeit dieses Eingriffs verstärkt sich

dadurch, dass die Daten abgelöst von den jeweiligen konkreten Hintergründen in der Datei

registriert werden und zum Teil auf bloßen Prognosen und subjektiven Einschätzungen der

Behörden beruhen können, die naturgemäß unsicher sind. Letztlich können Bürgerinnen und

Bürger hierdurch erheblichen Beeinträchtigungen ausgesetzt werden, ohne dafür selbst

zurechenbar Anlass gegeben zu haben. Dass belastende Maßnahmen dabei grundsätzlich nicht

unmittelbar auf eine Nutzung der Daten der Antiterrordatei nach den angegriffenen Vorschriften

allein gestützt werden können, sondern als deren mittelbare Wirkung in Verbindung mit weiteren

Vorschriften drohen, ändert nichts daran, dass die Wahrscheinlichkeit solcher Maßnahmen durch

die Antiterrordatei erhöht wird.

129

(3) Ein besonders schweres Eingriffsgewicht kommt der Antiterrordatei insoweit zu, als sie in

Eilfällen auch einen Informationsaustausch zwischen Nachrichtendiensten und Polizeibehörden

erlaubt, bei dem die Informationen unmittelbar zur Abwehr von spezifischen Gefahren und damit

auch zu operativen Zwecken genutzt werden dürfen.

130

b) Die Einrichtung der Antiterrordatei ist mit dem Übermaßverbot grundsätzlich vereinbar. Dem

Eingriffsgewicht für die Betroffenen steht das öffentliche Interesse gegenüber, für die Aufklärung

und Bekämpfung des internationalen Terrorismus einen gezielten Informationsaustausch

zwischen den verschiedenen Sicherheitsbehörden und genauere Einschätzungen für die

Gefahrenabwehr in wichtigen Eilfällen zu ermöglichen.

131

Der Errichtung einer zentralen Verbunddatei zum Zweck eines gezielten Informationsaustauschs

für die Aufgaben der Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus darf der

Gesetzgeber erhebliches Gewicht beimessen. Denn schon angesichts der Zahl der mit diesen

Aufgaben befassten Behörden ist die Gewährleistung eines zielführenden Austauschs der

Erkenntnisse zwischen ihnen von besonderer Bedeutung. Zurzeit nehmen nach der

Errichtungsanordnung mehr als 60 Behörden und Polizeidienststellen an der Antiterrordatei teil.

Ungeachtet der Frage, welches Ausmaß an Organisationsdifferenzierung im Einzelnen

sachgerecht ist, können die hierbei entstehenden Informationsprobleme für die Aufklärung und

Bekämpfung des Terrorismus in einem föderalen Staat mit Gewaltenteilung jedenfalls nicht

vollständig auf organisatorischer Ebene gelöst werden.

132

Zur Effektivität der Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus darf der

Gesetzgeber, wenn er einen Informationsaustausch allein auf der Grundlage der

Einzelübermittlungsvorschriften für unzureichend hält, eine sie koordinierende Verbunddatei zur

Informationsanbahnung wie die Antiterrordatei schaffen. Die Verhinderung und Verfolgung von

terroristischen Straftaten, die international organisiert und zur Verbreitung von Angst und

Schrecken verübt werden, stellt die zuständigen staatlichen Behörden vor besondere

Herausforderungen. Da solche Straftaten besonders schwer zu erfassen sind und die

Zielpersonen sich oft in hohem Maße konspirativ verhalten, hängt der Erfolg einer wirksamen

Aufgabenwahrnehmung der Sicherheitsbehörden hier in besonderer Weise davon ab, dass

wichtige Informationen, die bei einer Behörde anfallen, auch für andere Behörden erschlossen

werden und durch das Zusammenführen und Abgleichen der verschiedenen Daten aus diffusen

Einzelerkenntnissen aussagekräftige Informationen und Lagebilder werden. Es liegt auf der

Hand, dass eine speziell strukturierte Datei mit Grundprofilen von in den Fokus der Behörden

geratenen Personen sowie mit Nachweisen, bei welchen Behörden Informationen zu welchen

Personen zugänglich sind, die Aufgabenwahrnehmung wesentlich verbessern kann. Ebenso

tragfähig ist die Annahme, dass den Behörden in dringenden Eilfällen unmittelbar bestimmte

Informationen anderer Behörden zur Verfügung stehen müssen, um diesen eine erste

Gefährdungseinschätzung und damit sachgerechte weitere Maßnahmen zu ermöglichen.

133

Für die Bedeutung einer solchen Datei ist dabei das große Gewicht einer effektiven Bekämpfung

des Terrorismus für die demokratische und freiheitliche Ordnung zu berücksichtigen. Straftaten

mit dem Gepräge des Terrorismus, wie sie das Antiterrordateigesetz zum Bezugspunkt hat

(siehe oben D. III. 1.), zielen auf eine Destabilisierung des Gemeinwesens und umfassen hierbei

in rücksichtsloser Instrumentalisierung anderer Menschen Angriffe auf Leib und Leben beliebiger

Dritter. Sie richten sich gegen die Grundpfeiler der verfassungsrechtlichen Ordnung und das

Gemeinwesen als Ganzes. Es ist Gebot unserer verfassungsrechtlichen Ordnung, solche

Angriffe nicht als Krieg oder als Ausnahmezustand aufzufassen, die von der Beachtung

rechtsstaatlicher Anforderungen dispensieren, sondern sie als Straftaten mit den Mitteln des

Rechtsstaats zu bekämpfen. Dem entspricht umgekehrt, dass der Terrorismusbekämpfung im

rechtsstaatlichen Rahmen der Verhältnismäßigkeitsabwägung ein erhebliches Gewicht

beizumessen ist (vgl. BVerfGE 115, 320 <357 f.>).

134

c) Angesichts der sich gegenüberstehenden Interessen bestehen bei umfassender Würdigung

gegen die Grundstrukturen der Antiterrordatei als Instrument der Informationsanbahnung und

auch als handlungsanleitende Informationsquelle für eine Gefahreneinschätzung in dringenden

Eilfällen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Allerdings entspricht die Regelung der Datei

dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im engeren Sinne nur, wenn sie hinsichtlich der zu

erfassenden Daten sowie deren Nutzungsmöglichkeiten normenklar und in der Sache

hinreichend begrenzt ausgestaltet ist sowie hierbei qualifizierte Anforderungen an die Kontrolle

gestellt und beachtet werden (BVerfGE 125, 260 <325>).

135

aa) Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sind zunächst die Grundstrukturen, mit denen der

Gesetzgeber die Antiterrordatei als Verbunddatei zur Informationsanbahnung errichtet. Es ist im

Ausgangspunkt nicht unverhältnismäßig, in diese Datei hinsichtlich bestimmter, dem

internationalen Terrorismus vermutlich nahestehender Personen einen Grundbestand an

identifizierenden Daten aufzunehmen, die den beteiligten Behörden zur Informationsanbahnung

zur Verfügung stehen sollen. Da sie nur rechtlich begrenzte Einzelübermittlungen vorbereiten, ist

eine solche Zusammenführung von Daten der Nachrichtendienste und Polizeibehörden durch

die Aufgaben der Terrorismusbekämpfung gerechtfertigt. Ebenfalls bestehen keine

durchgreifenden Bedenken dagegen, dass in diese Datei über einen Grundbestand an

identifizierenden Daten hinaus weitere, inhaltlich aussagekräftigere, sogenannte erweiterte

Grunddaten aufzunehmen sind. Auch diese Daten – die den beteiligten Behörden wegen ihrer

höheren Persönlichkeitsrelevanz grundsätzlich nicht als Klarinformationen, wohl aber zur

verdeckten Recherche zur Verfügung gestellt werden – haben die Aufgabe, einen gezielteren

Informationsaustausch nach Maßgabe des Fachrechts zu ermöglichen, und sind durch das Ziel

einer Effektivierung der Terrorismusbekämpfung grundsätzlich gerechtfertigt.

136

Allerdings bedarf es einer Ausgestaltung der Datei, die den Informationsaustausch im Einzelnen

normenklar regelt und hinreichend begrenzt. Dies gilt ebenso für die Bestimmung der beteiligten

Behörden, die in der Datei zu erfassenden Personen und die über sie zu erfassenden Daten wie

für die nähere Regelung der Nutzung dieser Daten. Auch muss eine effektive Kontrolle

gewährleistet sein (siehe unten D. IV.).

137

bb) Wegen der großen Bedeutung der Verhinderung von terroristischen Anschlägen ist es

ebenfalls nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber mit der Antiterrordatei darüber hinaus

eine Informationsquelle zur Verfügung stellen will, die in dringenden Eilfällen auch eine erste

handlungsanleitende Gefährdungseinschätzung der Behörden ermöglichen soll. Freilich liegt

hierin ein Eingriff, der besonders schwer wiegt, weil der Datenaustausch in diesen Fällen nicht

nur eine Informationsanbahnung nach Maßgabe des Fachrechts ermöglicht, sondern unmittelbar

auch operativen Zwecken dient. Jedoch verstößt auch dies nicht von vornherein gegen das

Übermaßverbot. Maßgeblich ist insoweit jedoch, dass die gesetzlichen Eingriffsschwellen in

Bezug auf die Dringlichkeit und die bedrohten Rechtsgüter in einer Weise begrenzend

ausgestaltet sind, die diesem besonderen Eingriffsgewicht Rechnung trägt (siehe unten D. IV. 4.

d).

IV.

138

Von diesen Grundsätzen ausgehend genügen die angegriffenen Vorschriften den

Anforderungen an eine hinreichend bestimmte und dem Übermaßverbot entsprechende

Ausgestaltung der Antiterrordatei in verschiedener Hinsicht nicht. Sie verletzen insoweit das

Recht auf informationelle Selbstbestimmung.

139

1. Die Regelung des § 1 Abs. 2 ATDG zur Beteiligung weiterer Polizeivollzugsbehörden an der

Antiterrordatei ist mit dem Bestimmtheitsgebot unvereinbar.

140

a) Das Bestimmtheitsgebot soll sicherstellen, dass Regierung und Verwaltung im Gesetz

steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden und dass die Gerichte eine

wirksame Rechtskontrolle durchführen können. Ferner erlauben die Bestimmtheit und Klarheit

der Norm, dass die betroffenen Bürgerinnen und Bürger sich auf mögliche belastende

Maßnahmen einstellen können (vgl. BVerfGE 110, 33 <52 ff.>; 113, 348 <375 ff.>; 120, 378

<407 f.>). Der Gesetzgeber kann dabei, soweit er Anlass, Zweck und Ausmaß selbst festlegt, die

genauere Bestimmung dieser Maßstäbe unter Umständen gemäß Art. 80 Abs. 1 GG an die

Verwaltung delegieren, die diese dann durch Rechtsverordnung festzulegen hat. Auch hierbei

handelt es sich jedoch um gesetzliche Grundlagen im materiellen Sinne, die nicht nur

verwaltungsintern für die Behörden, sondern als Außenrecht auch für den Bürger und

gegebenenfalls die Gerichte verbindlich sind. Das Bestimmtheitsgebot steht damit in enger

Beziehung zu den grundrechtlichen Gesetzesvorbehalten, nach denen Eingriffe in die

Grundrechte nur durch Gesetz und gegebenenfalls aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt

werden können. Hierdurch wird gewährleistet, dass der Umfang von Grundrechtseingriffen in

den wesentlichen Aspekten im parlamentarischen Verfahren öffentlich unter Mitwirkung auch der

nicht die Regierung tragenden Abgeordneten diskutiert, deren weitere generell-abstrakte

Präzisierung durch die Verwaltung gemäß Art. 80 Abs. 1 GG erkennbar als Konkretisierung

dieser parlamentarischen Entscheidung ausgewiesen und die insoweit letztlich maßgeblichen

Normen für alle verbindlich und durch Ausfertigung und Verkündung erkennbar bekanntgemacht

werden. Die demokratische und rechtsstaatliche Funktion des Gesetzesvorbehalts greifen

hierbei ineinander. Welche Anforderungen an die Bestimmtheit gesetzlicher Regelung zu stellen

sind, richtet sich dabei nach der Intensität der durch die Regelung oder aufgrund der Regelung

erfolgenden Grundrechtseingriffe.

141

Nach diesen Maßstäben müssen die an der Antiterrordatei beteiligten Behörden entweder

unmittelbar durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes durch Rechtsverordnung bestimmt

werden. Die Entscheidung, welche Behörde ihre Daten in die Datei einzustellen hat und welche

Behörde zu deren Abruf berechtigt ist, entscheidet maßgeblich über Umfang und Inhalt der Datei

sowie über das Ausmaß der weiteren Nutzung der Daten. Es handelt sich um ein wesentliches

Regelungselement, das einer normenklaren und bestimmten Festlegung mit Wirkung nach

außen bedarf. Vor allem aber intensiviert die Einbeziehung einer jeden weiteren

Polizeivollzugsbehörde in den Informationsverbund des Antiterrordateigesetzes die

Durchbrechung der informationellen Trennung von Nachrichtendiensten und Polizeibehörden.

Der Informationsaustausch zwischen Nachrichtendiensten und Polizeibehörden verleiht den mit

dem Antiterrordateigesetz verbundenen Grundrechtseingriffen erhöhtes Gewicht (D. III. 3. a) aa).

Dies setzen gerade die Regelungen über die Beteiligung weiterer Polizeivollzugsbehörden an

der Antiterrordatei unter Durchbrechung der informationellen Trennung von Nachrichtendiensten

und Polizeibehörden auch organisationsrechtlich ins Werk. Die Regelungen über die

teilnehmenden Behörden bilden damit den Kern des spezifischen grundrechtlichen

Gefährdungspotenzials der Antiterrordatei.

142

b) § 1 Abs. 2 ATDG genügt weder für sich allein noch in Verbindung mit der

Errichtungsanordnung gemäß § 12 ATDG den besonderen Anforderungen, die an die

gesetzliche Bestimmung der Beteiligung weiterer Polizeivollzugsbehörden an der Antiterrordatei

zu stellen sind.

143

aa) Eine hinreichend normenklare gesetzliche Festlegung, aus der sich die beteiligten Behörden

unmittelbar selbst bestimmen lassen, liegt nicht schon in § 1 Abs. 2 ATDG allein. Zwar schließen

die Bestimmtheitsanforderungen nicht grundsätzlich aus, dass der Gesetzgeber die

abrufberechtigten Behörden einer Datei - je nach deren Art und Gegenstand - nur generell

abstrakt festlegt. Wenn der Kreis dieser Behörden sich unmittelbar aus dem Gesetz hinreichend

bestimmt erschließen lässt, kann es unschädlich sein, wenn hierbei die konkreten Behörden

nicht ausdrücklich genannt sind (vgl. BVerfGE 130, 151 <199, 203>). So liegt es vorliegend

jedoch nicht. § 1 Abs. 2 ATDG umschreibt die zu beteiligenden Behörden nur nach weiten und

wertungsoffenen Kriterien. Er verweist auf anderweitige Aufgabenzuweisungen sowie auf

Gesichtspunkte der Erforderlichkeit und Angemessenheit, die die Bestimmung der beteiligten

Behörden letztlich für allgemeine sicherheitspolitische Opportunitätserwägungen öffnet. Die

Vorschrift wird dabei, wie sich aus ihrem Regelungskontext ergibt, auch vom Gesetzgeber selbst

nicht so verstanden, dass sie die zu beteiligenden Behörden selbst abschließend bestimmen

soll. Vielmehr ergibt sich aus dem in § 12 Nr. 2 ATDG geregelten Erfordernis einer Festlegung

dieser Behörden durch die Errichtungsanordnung sowie aus den in § 1 Abs. 2 und § 12 ATDG

vorgesehenen - dabei nicht widerspruchsfreien - Benehmens-, Einvernehmens- und

Zustimmungserfordernissen, dass der Gesetzgeber mit dieser Vorschrift den Kreis der beteiligten

Behörden noch nicht unmittelbar selbst festlegen wollte, sondern dies nach Fachkriterien der

eigenständigen Entscheidung der Exekutive überlassen wollte. Dass nach dem derzeitigen

Stand der Errichtungsanordnung nur aus drei Bundesländern weitere Polizeivollzugsbehörden

an der Antiterrordatei beteiligt werden, bestätigt dies. Jedenfalls bezogen auf eine Datei vom

Eingriffsgewicht der Antiterrordatei genügt eine solche Offenheit der beteiligten Behörden den

verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht.

144

bb) Eine hinreichend klare Bestimmung der beteiligten Behörden ergibt sich auch nicht aus § 1

Abs. 2 ATDG in Verbindung mit der Errichtungsanordnung gemäß § 12 Nr. 2 ATDG. Zwar

bestehen keine grundsätzlichen Bedenken gegen eine Delegation der endgültigen Festlegung

dieser Behörden auf die Verwaltung. Für eine solche Festlegung reicht angesichts der

spezifischen Grundrechtsrelevanz der Bestimmung der an der Antiterrordatei teilnehmenden

Behörden jedoch nicht eine Errichtungsanordnung als bloße Verwaltungsvorschrift, die weder

gegenüber den in ihren Daten Betroffenen noch gegenüber den Gerichten rechtlich bindende

Wirkung hat, und die auch nicht rechtsförmlich ausgefertigt und verkündet wird. Will der

Gesetzgeber die Entscheidung über die beteiligten Behörden in die Hände der Exekutive legen,

ist er hier nach Maßgabe des Art. 80 Abs. 1 GG auf die Form der Rechtsverordnung verwiesen.

145

2. Nicht in jeder Hinsicht mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen vereinbar sind die

Vorschriften, die den von der Datei erfassten Personenkreis festlegen. Einige dieser

Bestimmungen verletzen den Bestimmtheitsgrundsatz und das Übermaßverbot. Andere bedürfen

einer einengenden verfassungskonformen Auslegung.

146

a) Keinen Einwänden unterliegt allerdings § 2 Satz 1 Nr. 1 a ATDG. Die Vorschrift ordnet die

Erfassung der Daten von Personen an, die möglicherweise einer terroristischen Vereinigung

angehören oder sie unterstützen, und erfasst damit diejenigen, die im Fokus einer effektiven

Terrorismusabwehr stehen. Indem die Vorschrift an Strafnormen anknüpft, die bereits ihrerseits

strafbares Handeln schon weit in das Vorfeld von Rechtsgutverletzungen vorverlagern, und

dabei schon „tatsächliche Anhaltspunkte“ - gegebenenfalls auch nur für

Unterstützungshandlungen - ausreichen lässt, öffnet die Vorschrift zwar beträchtlichen Raum für

subjektive Einschätzungen der Behörden und ein weites Feld von Unwägbarkeiten. Im Rahmen

der Antiterrordatei, die außerhalb von dringenden Eilfällen nur der Informationsanbahnung dient

und in diesem Rahmen ermöglichen soll, auch ungesicherte Einschätzungen von Verdachts-

und Gefahrenlagen noch im Vorfeld von Ermittlungen zu verwerfen oder zu erhärten, ist diese

Ausgestaltung jedoch hinnehmbar. Bei sachgerechter Auslegung stellen diese

Tatbestandsmerkmale immerhin hinreichend sicher, dass eine Speicherung nicht auf bloßen

Spekulationen beruhen darf. Insbesondere bedürfen tatsächliche Anhaltspunkte einer

Rückbindung an konkrete Erkenntnisse und ist der Begriff des Unterstützens - auch von den

subjektiven Voraussetzungen her - wie in § 129a Abs. 5 Satz 1 StGB zu verstehen (vgl.

BTDrucks 16/2950, S. 15). Schließlich ermöglicht die die Speicherpflichten allgemein

begrenzende Klausel am Ende von § 2 Satz 1 ATDG, nach der die Kenntnis der Daten für die

Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus mit Bezug zur Bundesrepublik

Deutschland erforderlich sein muss, Korrekturen, wenn im Einzelfall Zweifel an der

Verhältnismäßigkeit der Speicherung bestehen. Zwar ist diese Klausel angesichts ihrer Offenheit

ungeeignet, eine von vornherein an sich unbestimmte oder schon grundsätzlich zu weit gefasste

Speicherungspflicht zu heilen. Sofern aber, wie vorliegend, eine grundsätzlich tragfähige

Festlegung der zu speichernden Daten gegeben ist, ist die Klausel geeignet, für atypische

Einzelfälle eine verfassungsrechtlich tragfähige Lösung zu ermöglichen.

147

b) § 2 Satz 1 Nr. 1 b ATDG, der den Kreis der erfassten Personen unter dem Gesichtspunkt der

Unterstützung terroristischer Vereinigungen erweitert, ist teilweise mit dem Übermaßverbot nicht

vereinbar und verfassungswidrig.

148

aa) Unbedenklich ist die Vorschrift allerdings insoweit, als sie Personen erfasst, die einer

Gruppierung angehören, welche eine terroristische Vereinigung unterstützt. Für die Beurteilung

der Verhältnismäßigkeit macht es keinen Unterschied, ob eine Unterstützung einzeln oder

kollektiv erfolgt. Dementsprechend ist die Speicherung dieser Personen in gleicher Weise

verhältnismäßig wie die Speicherung von Unterstützern einer terroristischen Vereinigung nach

§ 2 Satz 1 Nr. 1 a (2. Alternative) ATDG.

149

bb) Demgegenüber wird der Kreis nochmals erweitert, indem die Vorschrift auch Personen

erfasst, die eine unterstützende Vereinigung lediglich unterstützen. Ein Erfordernis eines

subjektiven Bezugs zum Terrorismus ist der Vorschrift nicht zu entnehmen. Sie deckt ihrem

Wortlaut und nicht fernliegenden Sinn nach damit auch eine Erstreckung der Speicherungspflicht

auf Personen, die weit im Vorfeld und möglicherweise ohne Wissen von einem

Terrorismusbezug eine in ihren Augen unverdächtige Vereinigung unterstützen, wie zum

Beispiel den Kindergarten eines Moscheevereins, den die Behörden jedoch der Unterstützung

terroristischer Vereinigungen verdächtigen. Eine solche Öffnung der Norm für die Einbeziehung

schon des weitesten Umfelds terroristischer Vereinigungen verstößt gegen den Grundsatz der

Normenklarheit und ist mit dem Übermaßverbot nicht vereinbar. Zwar steht es dem Gesetzgeber

frei, auch die bloße Unterstützung von unterstützenden Vereinigungen als Grund für eine

Speicherung vorzusehen, wenn tatsächliche Anhaltspunkte bestehen, dass sie sich willentlich

als Förderung der den Terrorismus unterstützenden Aktivitäten solcher Gruppierungen darstellt.

Der Gesetzgeber hat dies gegebenenfalls aber in einer dem Grundsatz der Normenklarheit

genügenden Weise in der Vorschrift zum Ausdruck zu bringen. Dem Wortlaut des § 2 Satz 1 Nr.

1 b ATDG lässt sich hierfür nichts entnehmen. Angesichts der Funktionsweise der

Antiterrordatei, deren Anwendung den Betroffenen in der Regel nicht bekannt und auch nicht

richterlich überprüft wird, darf hierüber keine Unklarheit verbleiben. Deshalb scheidet hier auch

eine verfassungskonforme Auslegung aus.

150

c) Nicht vollständig mit der Verfassung vereinbar ist § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG. Die Vorschrift, die

Einzelpersonen erfassen soll, die möglicherweise in einer Nähe zum Terrorismus stehen,

verbindet eine Reihe von mehrdeutigen und potenziell weiten Rechtsbegriffen. Hinsichtlich der

Begriffe der rechtswidrigen Gewalt und des vorsätzlichen Hervorrufens solcher Gewalt lässt sich

eine Verfassungswidrigkeit wegen Stimmengleichheit im Senat nicht feststellen; nach

Auffassung der vier Mitglieder des Senats, die die Entscheidung insoweit tragen (§ 15 Abs. 4

Satz 3 BVerfGG), ist die Verwendung dieser Merkmale mit dem Grundgesetz vereinbar, sofern

den Merkmalen keine übermäßig weite Bedeutung beigelegt wird (aa). Nach der Auffassung der

anderen vier Mitglieder des Senats, die für die Entscheidung im Ergebnis nicht tragend wird

(§ 15 Abs. 4 Satz 3 BVerfGG), müsste die Vorschrift weitergehend insoweit für verfassungswidrig

erklärt werden (bb). Hingegen reicht das bloße Befürworten von Gewalt im Sinne dieser

Vorschrift nach der einhelligen Auffassung des Senats für die Erfassung von Personen in der

Antiterrordatei nicht. Die Vorschrift verstößt insoweit gegen das Übermaßverbot und ist

verfassungswidrig (cc).

151

aa) (1) Zentral stellt die Vorschrift auf den Begriff der rechtswidrigen Gewalt ab. Zwar wird

diesem Begriff an anderer Stelle der Rechtsordnung ein sehr weiter Sinn beigelegt, der als

Anknüpfungspunkt für eine Qualifizierung der betroffenen Personen als in der Nähe des

Terrorismus stehend zu wenig signifikant wäre, als dass er den betroffenen Personenkreis in

einer dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügenden Weise eingrenzen und eine Speicherung

der Daten der Betreffenden verfassungsrechtlich tragen könnte. Das Bundesverfassungsgericht

hat verfassungsrechtlich unbeanstandet gelassen, dass die Strafgerichte im Zusammenhang mit

dem Nötigungstatbestand (§ 240 StGB) bei der strafrechtlichen Beurteilung von

Blockadeaktionen für die Bejahung einer Gewaltanwendung schon die körperliche

Kraftentfaltung durch Anbringung von mit Personen verbundenen Metallketten an den Pfosten

eines Einfahrtstors genügen ließen, weil die Ankettung der Demonstration eine über den

psychischen Zwang hinausgehende Eignung gab, Dritten den Willen der Demonstranten

aufzuzwingen (vgl. BVerfGE 104, 92 <102>). Laut Auskunft der Sicherheitsbehörden in der

mündlichen Verhandlung wird das Merkmal rechtswidriger Gewalt in der Praxis jedoch enger

verstanden. Im Rahmen des hier zu überprüfenden Gesetzes wäre eine weite Auslegung des

Begriffs der rechtswidrigen Gewalt im Sinne des strafrechtichen Nötigungstatbestandes auch

weder durch den Wortlaut noch durch die Zielsetzung des Gesetzes nahegelegt. Entsprechend

der gegen terroristische Straftaten gewendeten Zielrichtung der Antiterrordatei ist der Begriff

vielmehr dahin zu verstehen, dass er nur Gewalt umfasst, die unmittelbar gegen Leib und Leben

gerichtet oder durch den Einsatz gemeingefährlicher Mittel geprägt ist. In dieser Auslegung

bestehen gegen die Verhältnismäßigkeit des durch Verwendung des Gewaltbegriffs in § 2 Satz 1

Nr. 2 ATDG erfassten Personenkreises keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

152

(2) Erfasst werden nach § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG zudem sowohl Personen, die Gewalt anwenden,

unterstützen und vorbereiten, als auch solche, die sie nur befürworten oder durch ihre Tätigkeit

vorsätzlich hervorrufen. Dies eröffnete unverhältnismäßig weite Eingriffsmöglichkeiten, wenn für

das vorsätzliche Hervorrufen von Gewalt auch der Eventualvorsatz im Sinne strafrechtlicher

Terminologie als ausreichend angesehen würde. Wird dem Merkmal des vorsätzlichen

Hervorrufens von Gewalt hier jedoch eine Bedeutung beigelegt, wonach nur das willentliche

Hervorrufen von Gewalt erfasst ist, wahrt dies den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

153

bb) Nach Auffassung der anderen vier Mitglieder des Senats, die für die Entscheidung im

Ergebnis nicht tragend wird (§ 15 Abs. 4 Satz 3 BVerfGG), ist § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG wegen

fehlender Bestimmtheit und übermäßiger Reichweite insgesamt als verfassungswidrig zu

erklären. Dem lässt sich nicht dadurch entgehen, dass den Begriffen der rechtswidrigen Gewalt

und des vorsätzlichen Hervorrufens eine von den aus dem Strafrecht allgemein bekannten

Begrifflichkeiten abweichende engere Interpretation unterlegt wird. Ein solcher Rückgriff auf eine

verfassungskonforme Auslegung ist inkonsequent und weicht die datenschutzrechtlichen

Bestimmtheitsanforderungen auf.

154

(1) Wie auch die die Entscheidung tragenden Senatsmitglieder sehen, sind maßgebliche

Merkmale dieser Vorschrift mehrdeutig und werden an anderer Stelle der Rechtsordnung - und

zwar in einem für die Begriffsvorstellungen des Rechtsalltags grundlegenden Bereich des

Strafrechts - in einer Weise weit verstanden, die im Kontext der Antiterrordatei mit den

Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit und dem Übermaßverbot nicht vereinbar ist. So stellt

die Vorschrift allgemein auf den Begriff der rechtswidrigen Gewalt ab. Nach eingeführten

strafrechtlichen Definitionen reicht hierfür schon das Errichten von physischen Barrieren auf

einer Straße (vgl. BVerfGE 104, 92 <101 f.>; BVerfGK 18, 365 <369>). Danach berechtigte - bei

einem entsprechenden thematischen Bezug - schon die Durchführung von bloßen

Blockadeaktionen mit Anketten zur Aufnahme in die Antiterrordatei. Eine zusätzliche

Erweiterung liegt darin, dass für eine Speicherung schon das vorsätzliche Hervorrufen solcher

Gewalt genügt. Nach den gängigen Vorsatzlehren des Strafrechts ist dieses Merkmal erfüllt,

wenn der Betreffende damit rechnet, dass von ihm veröffentlichte Bilder oder Texte Dritte - auch

wider seinen Willen - zu Ausschreitungen veranlassen. Solche Auslegungen sind auch nicht

etwa fernliegend: Sie knüpfen an den Wortlaut und an allgemein anerkannte strafrechtliche

Auslegungsgrundsätze an, auf die zurückzugreifen im Kontext der Norm, die selbst auf

Strafrechtsnormen verweist, naheliegt. Sie können aus Sicht der Sicherheitsbehörden auch

sinnvoll und attraktiv erscheinen: Sie erlaubten es, einen nochmals wesentlich weiteren Kreis

von Personen auch aus dem bloßen Umfeld des Terrorismus zunächst grundsätzlich vom

Anwendungsbereich der Datei umfasst anzusehen. Deren Eingrenzung könnten sie dann unter

Rückgriff auf die salvatorische Klausel am Ende des § 2 ATDG, nach der die Daten nur zu

speichern sind, wenn ihre Kenntnis zur Aufgabenwahrnehmung erforderlich ist, nach sehr

subjektiven Kriterien vornehmen.

155

(2) Eine einengende verfassungskonforme Auslegung kommt hier nicht in Betracht.

156

(a) Eine solche Auslegung scheidet für § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG schon deshalb aus, weil der im

Zentrum der Norm stehende Begriff der „rechtswidrigen Gewalt“ vom Gesetzgeber bewusst weit

und offen gewählt wurde. Im Gesetzgebungsverfahren waren die Unschärfe und übermäßige

Reichweite des Gewaltbegriffs Gegenstand ausdrücklicher Kritik (BTPlenarprotokoll 16/71,

S. 7100; BT Innenausschuss, Protokoll Nr. 16/24, S. 55; A-Drucks 16(4)131 D, S. 10; A-

Drucks 16(4)131 J, S. 10) und wurde zu dessen Eingrenzung sogar ein eigener Gegenvorschlag

eingebracht, wonach in Anlehnung an § 129a Abs. 2 StGB rechtswidrige Gewalt nur als

Anknüpfungspunkt für die Speicherung dienen sollte, „wenn dies[e] dazu bestimmt ist, die

Bevölkerung auf erhebliche Weise einzuschüchtern, eine Behörde oder eine internationale

Organisation rechtswidrig zu nötigen oder die politischen, verfassungsrechtlichen,

wirtschaftlichen oder sozialen Grundstrukturen eines Staates oder einer internationalen

Organisation zu beseitigen oder erheblich zu beeinträchtigen und vom Handeln der Person die

Gefahr einer erheblichen Schädigung eines Staates oder einer internationalen Organisation

ausgeht“ (vgl. BTDrucks 16/3642, S. 14 f.). Man hatte damit versucht, den Gewaltbegriff ähnlich

einzuengen, wie dies auch in internationalen und europäischen Bestimmungen zur

Terrorismusbekämpfung erstrebt wird (vgl. Rahmenbeschluss des Rates vom 13. Juni 2002 zur

Terrorismusbekämpfung, ABl. L 164/3 vom 22. Juni 2002, Art. 1; Entwurf einer Allgemeinen

Konvention zum internationalen Terrorismus, in: Measures to eliminate international terrorism,

Report of the Working Group vom 3. November 2010, UN Doc. A/C.6/65/L.10.). Hierüber hat sich

der Gesetzgeber jedoch in bewusster Entscheidung hinweggesetzt - ersichtlich um den

Sicherheitsbehörden weiteren Freiraum zu belassen. Eine solche Entscheidung kann dann aber

nicht im Wege der verfassungskonformen Auslegung korrigiert werden.

157

(b) Eine verfassungskonforme Auslegung scheidet hier aber auch aus grundsätzlichen

Erwägungen aus. Wenn die gesetzliche Eingriffsgrundlage in der genannten Weise offen

formuliert ist und bei Zugrundelegung anerkannter Begriffsdefinitionen nicht fernliegend auch

eine derart ausgreifende Auslegung trägt, genügt sie als Grundlage für eine Datenverarbeitung,

wie sie vorliegend in Rede steht, nicht dem Grundsatz der Normenklarheit und ist

unverhältnismäßig. Der Grundsatz der Normenklarheit zielt gerade darauf, dem Gesetzgeber

hinsichtlich der Anforderungen an Grundrechtseingriffe selbst hinreichend klare Entscheidungen

abzuverlangen, die die Wahrung des Übermaßverbots hinreichend verlässlich sicherstellen.

Werden diese Anforderungen vom Gesetzgeber verfehlt, kann das Bundesverfassungsgericht

dieses Manko nicht durch eine verfassungskonforme Auslegung heilen. Der Rückgriff auf die

verfassungskonforme Auslegung - mit der im Grunde jede Blankettermächtigung eingegrenzt

werden könnte - nimmt die datenschutzrechtlichen Anforderungen an die Bestimmtheit und damit

seine Maßstäbe substantiell zurück. Dies führt notwendig zu Inkonsequenzen: Welche der

offenen Rechtsbegriffe einer verfassungskonformen Auslegung noch zugänglich sind, welche

aber nicht, lässt sich kaum mehr nachvollziehbar abgrenzen. So auch vorliegend: Warum in § 2

Satz 1 Nr. 2 ATDG die Begriffe der „Gewalt“ und des „vorsätzlichen Hervorrufens“ einer

verfassungskonform einengenden Auslegung noch zugänglich sein sollen, der Begriff des

„Befürwortens“ in derselben Vorschrift oder des „Unterstützens einer unterstützenden

Gruppierung“ in § 2 Satz 1 Nr. 1 b ATDG hingegen nicht, lässt sich überzeugend nicht

begründen.

158

Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass die Rechtsordnung auch sonst unbestimmte

Rechtsbegriffe kennt und Normen immer auslegungsbedürftig sind; kein Einwand ist auch, dass

dementsprechend der Gewaltbegriff in verschiedenen Zusammenhängen verschiedene

Bedeutung hat. Denn die Anforderungen an die Bestimmtheit und eine hinreichend klare

Begrenzung von Rechtsgrundlagen unterscheiden sich je nach Sachbereich und

Regelungszusammenhang. Im Datenschutzrecht sind die Anforderungen an die Bestimmtheit

und Normenklarheit nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts besonders

hoch (vgl. BVerfGE 65, 1 <46>; 118, 168 <187>; 120, 378 <408>) - und dies muss insbesondere

für die Antiterrordatei gelten, die den Datenaustausch von Sicherheitsbehörden noch im Vorfeld

von Ermittlungen regelt. Denn anders als der Gesetzesvollzug etwa durch Verwaltungsakt, bei

dem behördliche Maßnahmen an den Einzelnen adressiert und mit einer Begründung versehen

werden sowie im Einzelfall gerichtlich überprüfbar sind, vollzieht sich die Datenverarbeitung

nach dem Antiterrordateigesetz außerhalb jeder unmittelbaren Wahrnehmbarkeit. Sie bleibt

informell und gegenüber dem Betroffenen ohne Begründung und kann in der Regel auch nicht

gerichtlich überprüft werden. Während eine gewisse Unbestimmtheit von Eingriffsgrundlagen

sonst im kontradiktorischen Wechselspiel und durch schrittweise Entwicklung von

Auslegungsregeln konkretisiert werden kann, müssen sich hier die Grenzen der

Datenverarbeitung für den Betroffenen verlässlich und für die Sicherheitsbehörden möglichst aus

sich heraus erkennbar unmittelbar aus dem Gesetz ergeben.

159

Diese qualifizierten Bestimmtheitsanforderungen des grundrechtlichen Datenschutzes beruhen

auch nicht auf übersteigertem Misstrauen gegenüber den Sicherheitsbehörden. Vielmehr sollen

diese Anforderungen gerade für die noch nicht oder wenig formalisierten Phasen der

sicherheitsbehördlichen Aufgabenwahrnehmung, in denen die Datenverarbeitung oftmals eine

besondere Rolle spielt, aus sich heraus eindeutige Bedingungen gewährleisten, die die

Behörden bei der Wahrnehmung ihrer anspruchsvollen Aufgaben möglichst klar anleiten und

auch von Zweifelsfragen entlasten.

160

geboten. Zwar ist richtig, dass der Gesetzgeber mit dem Antiterrordateigesetz ein

anspruchsvolles und differenziertes Regelungskonzept verwirklicht hat, das in verschiedener

Hinsicht durch rechtsstaatliche Mäßigung und das ernsthafte Bestreben der Gewährleistung

eines angemessenen Datenschutzes gekennzeichnet ist. Die verfassungsrechtliche Beurteilung

der konkreten Vorschriften, die dieses Konzept umsetzen, kann sich jedoch nicht nach einer

Gesamtbewertung der politischen Anstrengungen des Gesetzgebers richten. Vielmehr ist es

Aufgabe des Gerichts, die verfassungsrechtlichen Maßstäbe hiervon unabhängig auch im

Einzelnen zur Geltung zu bringen und damit sicherzustellen, dass die in der Gesamtanlage

zugrundegelegte Rechtsstaatlichkeit nicht durch offene Einzelbestimmungen wieder entgleitet.

Der Respekt vor dem Gesetzgeber gebietet es vielmehr umgekehrt, von einer eigenen

Eingrenzung der datenschutzrechtlichen Anforderungen durch das Gericht abzusehen und

stattdessen die Vorschriften für verfassungswidrig zu erklären: Anstatt ihm eine vom

Regelungsziel her vielleicht naheliegende, aber ersichtlich nicht gewollte Regelung - jedenfalls

bis auf weiteres - durch Auslegung zuzuschreiben, würde dies die Aufgabe der maßgeblichen

Grenzziehungen in Wahrung seiner Zuständigkeit an ihn zurückspielen. Es ist auch nicht

ersichtlich, dass dies den Gesetzgeber aus fachlichen oder sonst regelungsbedingten Gründen

vor besondere Schwierigkeiten gestellt hätte.

161

cc) Besonders weit reicht das Merkmal des Befürwortens von Gewalt. Hier stellt der Gesetzgeber

allein auf eine innere Haltung ab, die sich in keinerlei gewaltfördernden Aktivitäten

niedergeschlagen haben muss. Die Verwendung dieses Merkmals ist mit der Verfassung nicht

vereinbar und die Vorschrift insoweit verfassungswidrig. Die prinzipiell überschießende

Reichweite dieses Kriteriums kann auch nicht im Wege einer verfassungskonformen Auslegung

ausgeräumt werden. Zwar nennt die Gesetzesbegründung als Beispiel nur Hassprediger, gegen

deren Aufnahme in die Datei im Falle eines öffentlichen Anstachelns zu Hass und Gewalt

verfassungsrechtlich keine grundsätzlichen Bedenken bestehen. Jedoch ist eine Beschränkung

auf solche Fälle in dem grundsätzlich weitergreifenden Wortlaut nicht angelegt. Vielmehr legt

dieser ein Verständnis nahe, nach dem es allein auf eine entsprechende Haltung ankommt.

Insofern reicht es danach aus, dass hierauf aus tatsächlichen Anhaltspunkten rückgeschlossen

werden kann. Das Anknüpfen an ein solches Kriterium, das unmittelbar auf das forum internum

abstellt und damit auf den unverfügbaren Innenbereich des Individuums zugreift, ist besonders

geeignet, einschüchternde Wirkung auch für die Wahrnehmung der Freiheitsrechte wie

insbesondere der Glaubens- und Meinungsfreiheit zu entfalten. Das Gesetz macht hier die

subjektive Überzeugung als solche zum Maßstab und legt damit Kriterien zugrunde, die vom

Einzelnen nur begrenzt beherrscht und durch rechtstreues Verhalten nicht beeinflusst werden

können. Die Erfassung von Personen in der Antiterrordatei nach Maßgabe eines solchen

Kriteriums ist mit dem Übermaßverbot nicht vereinbar. § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG ist insoweit

verfassungswidrig.

162

d) Verfassungswidrig ist auch § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG. Die dort vorgesehene Einbeziehung von

Kontaktpersonen ist weder mit dem Bestimmtheitsgrundsatz noch mit dem Übermaßverbot

vereinbar.

163

§ 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG bestimmt, dass auch bloße Kontaktpersonen der in den vorangehenden

Nummern erfassten Personen in die Antiterrordatei aufzunehmen sind. Das Gesetz erfasst diese

als eigene Gruppe, deren Daten den beteiligten Behörden in gleicher Weise zugänglich gemacht

werden wie die der anderen in der Datei erfassten Personen. In die Datei aufzunehmen sind

dabei auch solche Kontaktpersonen, die von einem Terrorismusbezug der Hauptperson nichts

wissen - insoweit allerdings nur mit den einfachen Grunddaten (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG). Soweit

es um Kontaktpersonen geht, die um den Terrorismusbezug der betreffenden Hauptperson

wissen, sind darüber hinaus auch die erweiterten Grunddaten (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG) in die

Datei einzustellen.

164

Die Regelung zur Einbeziehung der Kontaktpersonen als eigene Gruppe in den auch

Klarinformationen umfassenden Datenaustausch genügt den Bestimmtheitsanforderungen nicht.

Welche Personen tatsächlich in die Datei aufzunehmen sind, ist auf ihrer Grundlage nicht

vorhersehbar. Auch wenn der Gesetzgeber Personen mit nur flüchtigem oder zufälligem Kontakt

ausnimmt, erfasst die Norm im Übrigen die Personen des gesamten gesellschaftlichen

Lebensumfelds der in den Nummern 1 und 2 der Vorschrift Genannten - sowohl die des privaten

Umfeldes, als auch solche, die in beruflichen oder geschäftlichen Kontakten zu ihnen stehen.

Ersichtlich aber sollen nicht alle danach in Betracht kommenden Personen tatsächlich in die

Datei aufgenommen werden. In der mündlichen Verhandlung wurde dargelegt, dass die Zahl der

zurzeit tatsächlich erfassten Kontaktpersonen gering sei und hinsichtlich der „undolosen“

Kontaktpersonen nur 141 Personen erfasse. Die zunächst äußerst weit definierte Gruppe soll

vielmehr nach Maßgabe der Schlussklausel am Ende des § 2 Satz 1 ATDG, nach der die

Kenntnis der entsprechenden Daten für die Terrorismusabwehr erforderlich sein muss, wieder

weitgehend eingeschränkt werden. Damit wird den Behörden aber kein hinreichend bestimmter

Maßstab an die Hand gegeben. Vielmehr bleibt die Bestimmung der zu speichernden Daten

letztlich deren freier Einschätzung überlassen.

165

Angesichts der kaum übersehbaren Reichweite des potenziell durch die Regelung erfassten

Personenkreises verstößt sie auch gegen das Übermaßverbot. Allerdings ist

verfassungsrechtlich nicht prinzipiell ausgeschlossen, Daten auch von Kontaktpersonen in der

Antiterrordatei bereitzustellen. In der Regel sind solche Personen, die nicht unter die Nummern 1

und 2 der Vorschrift fallen und damit selbst nicht als potenzielle Unterstützer von terroristischen

Aktivitäten gelten, aber nach dem Zweck der Datei nur insoweit von Interesse, als sie Aufschluss

über die als terrorismusnah geltende Hauptperson vermitteln können. Hieran muss sich auch die

gesetzliche Ausgestaltung orientieren. Möglich wäre es insoweit etwa, Kontaktpersonen mit

wenigen Elementardaten zu erfassen und diese - entsprechend der derzeitigen Regelung des

§ 3 Abs. 1 Nr. 1 b oo ATDG - als Information zu der entsprechenden terrorismusnahen

Hauptperson nur verdeckt recherchierbar zu speichern. Es könnte so immerhin sowohl die

Suche nach Kontaktpersonen durch eine Abfrage, die sich auf die Hauptperson bezieht,

ermöglicht werden als auch eine verdeckte Recherche nach dem Namen einer Kontaktperson

selbst, die im Trefferfall freilich nur zu einem Nachweis auf die informationsführende Behörde

und das dazugehörige Aktenzeichen führte (vgl. auch unten D. IV. 4. c). Eine solche Regelung

wäre angesichts des deutlich geringeren Eingriffsgewichts trotz der verbleibenden Weite der

potenziell erfassten Personen auch mit den Bestimmtheitsanforderungen vereinbar, die

maßgeblich auch von dem Gewicht des in Frage stehenden Grundrechtseingriffs abhängen (vgl.

BVerfGE 59, 104 <114>; 86, 288 <311>; 117, 71 <111>). Dies gilt unabhängig davon, ob es sich

um Kontaktpersonen handelt, die um den Terrorismusbezug der betreffenden Hauptperson

wissen oder nicht.

166

3. Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 a und b ATDG geregelte

Umfang der erfassten Daten. Allerdings bedarf es hinsichtlich

§ 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG ergänzender Regelungen zu den in der Norm zum Teil enthaltenen

Konkretisierungsanforderungen an die Verwaltung.

167

a) Keinen verfassungsrechtlichen Einwänden unterliegt die Bestimmung der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 a

ATDG umschriebenen Grunddaten, die den beteiligten Behörden ohne qualifizierte

Eingriffsschwellen als Klarinformationen zur Verfügung gestellt werden.

168

Umfang und Aussagekraft dieser Daten sind allerdings durchaus erheblich. Da mit ihnen nicht

nur aktuelle Informationen, sondern auch frühere Namen, Adressen, Staatsangehörigkeiten und

Lichtbilder erfasst werden, können sie einen Teil des Lebenswegs der betreffenden Person

erkennbar machen. Überdies umfasst die Vorschrift sensible Daten. Hierzu gehören

insbesondere die Angaben zu besonderen körperlichen Merkmalen. Auch wenn hierunter bei

sachgerechtem Verständnis nur äußere, mit erkennungsdienstlichen Maßnahmen feststellbare

Merkmale zu verstehen sind, werden dadurch höchstpersönliche Eigenheiten erfasst. Ähnliches

gilt für die in die Datei aufzunehmenden Informationen, die der Sache nach die Herkunft

betreffen. Zwar knüpft die Vorschrift nicht differenzierend und potenziell stigmatisierend an eine

bestimmte Herkunft an, sondern sieht entsprechende Angaben für alle erfassten Personen

gleichermaßen vor. Auch insoweit aber sind diese Angaben nicht belanglos.

169

Dennoch ist die Bestimmung mit dem Übermaßverbot vereinbar. Die Umschreibung der Daten

ist hinreichend bestimmt und ihre Reichweite auch bei Gesamtsicht verhältnismäßig. Mit ihnen

wird - beschränkt auf möglicherweise terrorismusnahe Personen (siehe oben D. IV. 2.) - ein zwar

aussagekräftiges, aber letztlich doch auf äußerliche Parameter beschränktes Grundprofil zur

genaueren Identifizierung der Betroffenen erstellt. Angesichts der Bedeutung der

Terrorismusbekämpfung ist dies auch unter Einbeziehung der Daten der Nachrichtendienste

verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dabei ist wiederum zu berücksichtigen, dass die

Daten nicht neu ermittelt werden, die Datei also nicht auf die investigative Erstellung eines

hinsichtlich der Grunddaten vollständigen Profils zielt, sondern lediglich die Zusammenführung

der bei den einzelnen Behörden bereits vorliegenden Daten bewirkt. Freilich dürfte die

Speicherung im Ergebnis zu einem großen Teil auch Personen betreffen, bei denen sich letztlich

herausstellen wird, dass sie mit dem Terrorismus nichts zu tun haben. Jedoch ist dies für eine

Datei, die den Behörden ermöglichen soll, Informationen zu möglichen terroristischen Aktivitäten

erst zusammenzufügen, unvermeidbar. Angesichts des hohen Ranges der gegebenenfalls durch

terroristische Gewalttaten bedrohten Rechtsgüter sowie der zum Teil sehr schwer aufklärbaren

Strukturen gerade von internationalen terroristischen Aktivitäten (siehe oben D. III. 3. b) ist eine

solche Vorverlagerung der Terrorismusbekämpfung durch die Zusammenfügung der in § 3 Abs.

1 Nr. 1 a ATDG erfassten Grunddaten rechtsstaatlich nicht ausgeschlossen.

170

b) Keinen verfassungsrechtlichen Einwänden hinsichtlich des Übermaßverbots unterliegt auch

der Umfang der nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG zu speichernden erweiterten Grunddaten, die den

beteiligten Behörden grundsätzlich nur zur verdeckten Recherche und als Klardaten in Eilfällen

zur Verfügung gestellt werden. Allerdings hat der Gesetzgeber sicherzustellen, dass für

diejenigen Merkmale, deren Gehalt erst durch eine weitere abstrakt-generelle Konkretisierung

der Verwaltung Profil gewinnt, die für die Anwendung maßgeblichen Konkretisierungen

nachvollziehbar dokumentiert und veröffentlicht werden.

171

aa) Verfassungsrechtlich unbedenklich ist die Speicherung der Merkmale des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b

aa bis ff, jj, ll, mm, oo, pp und qq ATDG.

172

(1) Die nach diesen Vorschriften in die Antiterrordatei einzustellenden Merkmale sind vom

Gesetzgeber hinreichend bestimmt gefasst und nicht auf den Zwischenschritt einer abstrakt-

generellen Konkretisierung durch die Verwaltung angelegt. Die Reichweite der

Speicherungspflicht ist aus ihnen unmittelbar erkennbar, und ihre Anwendung kann im Rahmen

der aufsichtlichen und gegebenenfalls gerichtlichen Kontrolle ohne weiteres geprüft werden.

Dass die Merkmale zum Teil in standardisierter Form mittels eines Computerprogramms

gespeichert werden, ist unerheblich. Die interne Vorgabe von Standards hat keine andere

Bedeutung als Vorgaben durch norminterpretierende Verwaltungsvorschriften sonst. Dies gilt

jedenfalls vorliegend, wo den Behörden eine Anwendung der Vorschriften gemäß § 3 Abs. 1

Nr. 1 b rr ATDG auch in Ergänzung zu den vorgegebenen Standards möglich ist.

173

(2) Die nach diesen Vorschriften zu erfassenden Merkmale sind auch in Blick auf Umfang und

Aussagegehalt mit dem Übermaßverbot vereinbar.

174

Allerdings reicht die mögliche Aussagekraft dieser Daten weit. Mit den

Telekommunikationsanschlüssen, -endgeräten und E-Mailadressen werden praktisch alle

modernen Kommunikationsmittel und mit den Bankverbindungen die Koordinaten praktisch aller

größeren finanziellen Transaktionen erfasst; zugleich wird durch die Speicherung der genutzten

Fahrzeuge eine Grundlage für Beobachtungen zur privaten Mobilität geschaffen. Dies sind die

Basisdaten eines großen Teils individueller Kommunikation. Verbunden werden diese Daten

überdies mit Angaben zur Ausbildung, zu individuell erworbenen Fähigkeiten und persönlichen

Umständen, die Einblick in die persönliche Biographie geben. In der Kombination der

verschiedenen Angaben, zumal verbunden mit den einfachen Grunddaten, lassen sich

detaillierte Aussagen zu den Betroffenen zusammentragen, die sich leicht zu einem verdichteten

Steckbrief zusammenfügen. Gewicht hat dies insbesondere, weil in der Datei aus verschiedenen

Erhebungskontexten auch Daten der Nachrichtendienste mit denen der Polizeibehörden

zusammengeführt werden (siehe oben D. III. 3. a) aa).

175

Umgekehrt ist auch hier zu berücksichtigen, dass die Vorschriften nicht eine Erhebung neuer

Daten, sondern allein die Zusammenführung von bei den einzelnen Behörden bereits

vorhandenen Daten vorsehen. Vor allem aber stehen diesem Eingriffsgewicht die überaus

gewichtigen öffentlichen Interessen einer effektiven Aufklärung und Bekämpfung des

internationalen Terrorismus gegenüber (siehe oben D. III. 3. b). Angesichts der eminenten

Gefahren terroristischer Straftaten für höchste individuelle Rechtsgüter und die Rechtsordnung

als Ganze ist die zusammenführende Speicherung dieser Daten bei einer Gesamtabwägung für

die vom Gesetzgeber verfolgten Ziele mit dem Übermaßverbot vereinbar.

176

Dies gilt zunächst für das Ziel, diese Daten in Eilfällen als Klarinformationen zu einer

handlungsanleitenden ersten Gefahreneinschätzung bereitstellen zu können. Soweit der

Gesetzgeber damit in besonders dringenden Gefahrensituationen das Ergreifen von

polizeilichen Maßnahmen ermöglichen will - und die Nutzung auf solche gewichtigen Notfälle

begrenzt (so in § 5 Abs. 2 ATDG, siehe unten D. IV. 4. d) -, ist die zusammenführende

Bereitstellung dieser bei den verschiedenen Diensten vorhandenen Daten verfassungsrechtlich

gerechtfertigt.

177

Dies gilt aber auch für den weiteren mit der Speicherung dieser Daten verfolgten Zweck, nämlich

für deren verdeckte Nutzung zur Informationsanbahnung. Denn gerade weil die mit diesen Daten

geschaffenen Aufklärungsmöglichkeiten inhaltlich weit reichen, können sie Ermittlungen zur

Terrorismusabwehr wesentlich zielführender machen und besteht an ihrer Bereitstellung auch

ein gewichtiges öffentliches Interesse. Weil die Daten dabei auf einen terrorismusnahen

Personenkreis und auf bereits erhobene Daten beschränkt bleiben, ist gegen ihre Bereitstellung

grundsätzlich nichts einzuwenden. Entscheidend für die erweiterten Grunddaten ist dabei, dass

sie den Behörden zur Informationsanbahnung nur verdeckt bereitgestellt, als Klarinformationen

aber nur nach Maßgabe des Fachrechts übermittelt werden. Zwar nimmt ihnen dies nicht schon

überhaupt das Eingriffsgewicht. Auch die verdeckte Bereitstellung eröffnet eine

Nutzungsmöglichkeit außerhalb ihres ursprünglichen Kontexts durch den Abgleich der

verschiedenen Daten untereinander sowie mit anderen Informationen und kann neue

Erkenntnisse schaffen, mit denen eine fachrechtliche Übermittlung dieser Daten erst zielführend

möglich und zulässig wird (siehe oben D. III. 3. a) bb) [2]). Jedoch wird das Eingriffsgewicht der

Speicherung durch eine nur verdeckte Bereitstellung deutlich gemindert. Denn bei einer

verdeckten Bereitstellung der Daten ist - wenn das Nutzungsregime konsequent ausgestaltet ist

(siehe unten D. IV. 4. c) - gewährleistet, dass die Daten den ermittelnden Behörden durch die

Abfragen noch nicht unmittelbar selbst bekannt werden, sondern erst auf Grundlage der

fachrechtlichen Übermittlungsvorschriften und deren differenzierter Eingriffsschwellen und

Voraussetzungen. Personenbezogene Informationen ergeben sich folglich aus diesen Daten

allenfalls im Rückschluss aus der Treffermeldung, nicht aber aus einer Übermittlung dieser

Daten selbst. Eine zusammenführende Speicherung von Daten zu einer in dieser Art auf die

Vorbereitung eines Austauschs beschränkten verdeckten Nutzung darf sich auch auf die hier in

Frage stehenden erweiterten Grunddaten erstrecken.

178

bb) Mit der Verfassung vereinbar ist auch die Speicherung der Merkmale gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1

b gg, hh, ii, kk, nn ATDG. Für diese Merkmale hat der Gesetzgeber jedoch sicherzustellen, dass

die für ihre Anwendung erforderlichen Konkretisierungen durch die Verwaltung dokumentiert und

veröffentlicht werden.

179

(1) Die Vorschriften genügen dem Bestimmtheitsgebot.

180

Allerdings sind diese Bestimmungen besonders konkretisierungsbedürftig und lassen aus sich

heraus für die Bürgerinnen und Bürger noch nicht abschließend erkennbar werden, welche

Informationen tatsächlich in der Datei erfasst werden. So reicht etwa das Spektrum der

besonderen Fähigkeiten zur Vorbereitung und Durchführung terroristischer Straftaten, der

Tätigkeiten in öffentlichen Amtsgebäuden oder der Orte und Gebiete, an denen sich

terrorismusnahe Personen treffen, außerordentlich weit. Auch lässt sich, was unter Volks- oder

Religionszugehörigkeit erfasst werden soll, angesichts der verschieden ausdifferenzierten

Konkretisierungsmöglichkeiten schwer aus der Norm allein einschätzen. Die genaue Festlegung

der in der Datei aufzunehmenden Informationen soll dementsprechend auch nach dem

Verständnis des Gesetzgebers noch nicht abschließend in den gesetzlichen Bestimmungen

selbst liegen, sondern erst in weiteren abstrakt-generellen Konkretisierungen der

Sicherheitsbehörden, die diese auf einer ersten Stufe mittels der Errichtungsanordnung gemäß

§ 12 Nr. 3 ATDG und schließlich in einem standardisierten Computerprogramm festzulegen

haben (vgl. BTDrucks 16/2950, S. 17). Ungeachtet der Ausgestaltung des § 3 Abs. 1 ATDG als

strikte Speicherungspflicht wollte der Gesetzgeber mit diesen Bestimmungen ersichtlich nicht

abschließend festlegen, dass alle Informationen, die unter die hier genannten

Tatbestandsmerkmale subsumiert werden können, tatsächlich in die Datei aufzunehmen sind.

Vielmehr sollen hierüber erst die Behörden entscheiden.

181

Trotz dieser Offenheit und Konkretisierungsbedürftigkeit genügen die Vorschriften im

Gesamtkontext der Datei den Anforderungen der Normenklarheit und dem

Bestimmtheitsgrundsatz. Das Bestimmtheitsgebot verbietet nicht von vornherein die

Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe (BVerfGE 118, 168 <188>). Der Gesetzgeber ist

jedoch gehalten, seine Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu

ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (BVerfGE 78, 205

<212>; vgl. auch BVerfGE 110, 370 <396>; 117, 71 <111>). Erforderlich ist, dass sich

unbestimmte Rechtsbegriffe durch eine Auslegung der betreffenden Normen nach den Regeln

der juristischen Methodenlehre hinreichend konkretisieren lassen und verbleibende

Ungewissheiten nicht so weit gehen, dass die Vorhersehbarkeit und Justiziabilität des Handelns

der durch die Normen ermächtigten staatlichen Stellen gefährdet sind (vgl. BVerfGE 21, 73

<79 f.>; 118, 168 <188>; 120, 274 <316>; stRspr).

182

Im Kontext der primär auf die Informationsanbahnung der heterogenen Sicherheitsbehörden

ausgerichteten Antiterrordatei mit ihrem Ziel, verstreute und auch nicht gesicherte Erkenntnisse

zur Effektivierung der Terrorismusabwehr für andere Behörden leichter erschließbar zu machen,

kann eine präzisere gesetzliche Umschreibung der zu speichernden Daten sinnvoll nicht

verlangt werden. Die Frage, welche Aspekte im Einzelnen für die Ermittlungen erheblich sein

können, steht in enger Wechselwirkung mit dem Kenntnisstand der Behörden, kann sich

kurzfristig durch unvorhergesehene Ereignisse ändern und dann eine zügige Aktualisierung

erfordern. Die abschließende Eingrenzung der relevanten Kriterien ist insoweit nur auf der

Grundlage spezifisch fachlicher Einblicke und aktueller Einschätzungen möglich. Unter diesen

Umständen ist aus dem Gesichtspunkt der Bestimmtheit nicht zu beanstanden, wenn der

Gesetzgeber die zu speichernden Daten noch konkretisierungsbedürftig offen umschreibt und

ein gestuftes Verfahren für deren Konkretisierung bei der Anwendung vorsieht, in dem die

tatsächlich in die Datei einzustellenden Angaben nach fachlichen Kriterien präzisiert und

eingegrenzt werden. Eine solche Konkretisierung ist, auch wenn sie abstrakt-generelle

Festlegungen von erheblicher Bedeutung enthält, keine Aufgabe, die zwingend dem

Gesetzgeber selbst obliegt. Vielmehr kann sie im gewaltenteiligen Staat rechtsstaatlich

unbedenklich der Exekutive anvertraut werden. Maßgeblich ist hierbei, dass der Gesetzgeber

den Behörden vorliegend nicht etwa eine Blankettvollmacht erteilt, sondern die Merkmale

konkretisierungsfähig umschrieben hat. Die Gesichtspunkte und Zielrichtung der zu

speichernden Daten sind gesetzlich in einer Weise sachhaltig formuliert und mit Beispielen und

Beurteilungsgesichtspunkten unterlegt, dass sie als Grundlage einer Konkretisierung durch die

Verwaltung aussagekräftig sind und hierfür klare Leitlinien und Grenzen enthalten. Zu

berücksichtigen ist hierbei wiederum, dass es allein um die Konkretisierung des Umfangs der in

die Datei einzustellenden, bei den einspeichernden Behörden bereits vorhandenen Daten zu

solchen Personen geht, die als dem Terrorismus möglicherweise nahestehend angesehen

werden können und insoweit vom Gesetzgeber selbst hinreichend begrenzt umschrieben sein

müssen (siehe oben D. IV. 2.).

183

(2) Als Ausgleich für die Offenheit und Konkretisierungsbedürftigkeit dieser Vorschriften hat der

Gesetzgeber sicherzustellen, dass die für die Anwendung der Bestimmungen im Einzelfall

letztlich maßgebliche Konkretisierung und Standardisierung seitens der Sicherheitsbehörden

nachvollziehbar dokumentiert und veröffentlicht wird.

184

Angesichts der aus dem Gesetz selbst nur begrenzt erkennbaren Bedeutung der gesetzlichen

Merkmale in der Anwendungspraxis bedürfen sie nachvollziehbarer Konkretisierung und

Standardisierung durch die Verwaltung. Die Unbestimmtheit der hier zu beurteilenden

Vorschriften bedarf deshalb eines Ausgleichs durch besondere Konkretisierungs- und

Transparenzanforderungen an die Verwaltung, weil die Anwendung der vorliegenden Datei in

der Regel von den Betroffenen nicht wahrgenommen wird und sich die Konkretisierung der

unbestimmten Rechtsbegriffe damit nicht im Wechselspiel von Verwaltungsakt und gerichtlicher

Kontrolle vollzieht. Mangels verwaltungsgerichtlicher Kontrolle fällt somit ein zentraler

Mechanismus notwendiger Begrenzung unbestimmter Befugnisnormen weitgehend aus. Zur

Kompensation dieser Besonderheit hat der Gesetzgeber zu gewährleisten, dass die Verwaltung

die für die Anwendung der Antiterrordatei im Einzelfall maßgeblichen Vorgaben und Kriterien in

abstrakt-genereller Form festlegt und verlässlich dokumentiert (vgl. SächsVerfGH, Urteil vom 10.

Juli 2003 - Vf. 43-II-00 -, juris, Rn. 193 ff.) wie auch in einer vom Gesetzgeber näher zu

bestimmenden Weise veröffentlicht. Eine solche Festlegung, Dokumentation und Offenlegung

dient zum einen der Einhegung der der Verwaltung eingeräumten Befugnisse, indem sie einer

uferlosen oder missbräuchlichen Anwendung der Vorschrift vorbaut (vgl. SächsVerfGH, a.a.O.,

Rn. 198). Zum anderen sichert sie ein hinreichendes Kontrollniveau. Die Dokumentation und

Offenlegung der von der Verwaltung festgelegten Kriterien versetzt insbesondere die

Datenschutzbeauftragten in die Lage, zu kontrollieren, ob die sich auch nach Vorstellung des

Gesetzgebers in Stufen vollziehende Anwendung der Vorschriften durch die Exekutive

rationalen Kriterien folgt und durch Sinn und Zweck des Gesetzes geleitet ist.

185

Die derzeitige Rechtslage genügt diesen Anforderungen nicht uneingeschränkt. Allerdings

werden die in Frage stehenden unbestimmten Rechtsbegriffe nach gegenwärtiger Praxis durch

einen - in das maßgebliche Computerprogramm eingebundenen - Katalog der zu speichernden

Merkmale konkretisiert und standardisiert. Die Bundesregierung hat dem Senat diesbezüglich

ein „Katalog-Manual“ vorgelegt, in dem die für die Anwendung des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG im

Einzelfall maßgeblichen Vorgaben und Kriterien dokumentiert sind. Die gesetzlichen

Tatbestandsmerkmale werden in ihm durch vorgegebene Eingabealternativen - deren

Beurteilung im Einzelnen nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist - einengend

präzisiert sowie die Anwendung und Bedeutung der Bestimmungen in der Praxis

nachvollziehbar offengelegt.

186

Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen jedoch in formeller Hinsicht. Das

Antiterrordateigesetz macht zu einer Dokumentations- und Veröffentlichungspflicht für die

Konkretisierung der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe keine

hinreichend klaren Vorgaben. Schon dass eine Konkretisierung der zu erfassenden Daten in

Form eines informationstechnisch aufgearbeiteten standardisierten Katalogs realisiert werden

soll, lässt sich dem Gesetz nicht unmittelbar, sondern erst im Rückgriff auf die Materialien

entnehmen. Das Gesetz sieht allerdings in § 12 Nr. 3 ATDG die Festlegung von Einzelheiten

hinsichtlich der nach § 3 Abs. 1 ATDG zu speichernden Daten durch die Errichtungsanordnung

vor. Hierunter sind jedoch - zumindest nach dem Verständnis der Norm in der Praxis - nicht die

für ihre Anwendung letztlich maßgebenden Festlegungen zu verstehen, wie sie aus dem

Katalog-Manual ersichtlich sind, sondern lediglich Konkretisierungen auf mittlerer Ebene, die

derzeit im Hinblick auf viele Merkmale wenig über den Gesetzeswortlaut hinausgehen. Die in

dem Manual dokumentierten Vorgaben werden demgegenüber nicht als Teil der

Errichtungsanordnung verstanden. Jedenfalls aber ist weder für das Manual unmittelbar noch für

die Errichtungsanordnung als solche eine Veröffentlichung vorgeschrieben. Vielmehr werden

beide als „Verschlusssache - Nur für den Dienstgebrauch“ behandelt.

187

Damit genügt die derzeitige Rechtslage den Anforderungen an eine rechtsstaatliche

Ausgestaltung nicht. Will der Gesetzgeber an den unbestimmten Rechtsbegriffen in § 3 Abs. 1

Nr. 1 b gg, hh, ii, kk, nn ATDG festhalten, bedarf es einer ergänzenden Bestimmung, die eine

nachvollziehbare Dokumentation und Veröffentlichung der vom Gesetzgeber vorgesehenen

Konkretisierung dieser Merkmale durch die Sicherheitsbehörden gewährleistet.

188

(3) Die gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 b gg, hh, ii, kk, nn ATDG in die Datei aufzunehmenden Merkmale

sind ihrem Inhalt nach mit dem Übermaßverbot vereinbar. Zwar handelt es sich um Daten, die -

zumal in Verbindung mit den anderen zu speichernden Merkmalen - unter Umständen

höchstpersönliche Umstände offenlegen können. Angesichts der begrenzenden Funktion der

Datei und der Bedeutung der Terrorismusabwehr (vgl. oben D. III. 3. a) bb), b) bewegt sich der

Gesetzgeber hiermit jedoch in dem ihm zukommenden Gestaltungsspielraum.

189

Dies gilt auch für die Merkmale der Volks- und Religionszugehörigkeit gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 b

gg und hh ATDG. Allerdings gelten für die Aufnahme dieser Merkmale besonders hohe

Anforderungen, da für sie gemäß Art. 3 Abs. 3 GG ein besonderer verfassungsrechtlicher

Diskriminierungsschutz besteht und die Religionszugehörigkeit überdies durch Art. 140 GG,

Art. 136 Abs. 3 WRV vor einem Offenbarenmüssen besonders geschützt ist. Entsprechend

gelten diese Daten auch sonst als besonders sensibel (vgl. § 3 Abs. 9, § 28 Abs. 6 bis 9 BDSG,

Art. 8 Abs. 1 Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober

1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum

freien Datenverkehr, Art. 6 des Übereinkommens zum Schutz des Menschen bei der

automatischen Verarbeitung personenbezogener Daten vom 28. Januar 1981 [BGBl 1985 II S.

539]). Die Berücksichtigung auch dieser Daten ist angesichts der Bedeutung einer wirksamen

Terrorismusabwehr aber nicht von vornherein ausgeschlossen. Für sie ist allerdings von

Verfassungs wegen eine zurückhaltende Umsetzung geboten. Dem ist dadurch Rechnung zu

tragen, dass die Aufnahme entsprechender Angaben nicht über eine lediglich identifizierende

Bedeutung hinausgeht.

190

cc) Mit dem Übermaßverbot vereinbar ist auch das Freitextfeld gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 b rr

ATDG. Es handelt sich hierbei nicht um eine Blankovollmacht zur Ergänzung der Datei um

beliebige weitere Informationen, sondern um eine Öffnung für Hinweise und Bewertungen, die

durch die Standardisierung und Katalogisierung der Eingaben sonst nicht abgebildet werden.

Sie haben sich, wie sich aus dem Wortlaut ergibt, dabei stets auf die gesetzlich definierten

Grunddaten oder erweiterten Grunddaten zu beziehen und sind inhaltlich durch sie gebunden.

Als bloße Ergänzungen erlaubt die Vorschrift auch nicht etwa, ganze Akten in die Datei

einzustellen, sondern begrenzt entsprechende Eingaben - nach derzeitiger Praxis durch eine

technische Begrenzung auf 2.000 Zeichen - auf punktuelle Erläuterungen. In diesem Verständnis

sind gegen die Bestimmung keine verfassungsrechtlichen Bedenken zu erheben.

191

4. Nicht in jeder Hinsicht mit dem Übermaßverbot vereinbar sind die Regelungen zur

Verwendung der Daten.

192

a) Verfassungsrechtlich unbedenklich sind allerdings Abfrage und Nutzung in Bezug auf die

einfachen Grunddaten gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG geregelt.

193

aa) § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 ATDG geben den beteiligten Behörden auf diese Daten einen

unmittelbaren Zugriff als Klarinformationen. Dabei kann eine Behörde sowohl namenbezogene

Abfragen vornehmen als auch Abfragen, die sich auf einzelne oder mehrere der in § 3 Abs. 1 Nr.

1 a ATDG genannten Angaben erstrecken und damit der Identifizierung ihr noch nicht bekannter

Personen dienen. Im Trefferfall wird dann jeweils auf die Gesamtheit der zu den betreffenden

Personen gespeicherten einfachen Grunddaten Zugriff gegeben. Dabei errichtet § 5 Abs. 1 Satz

1 ATDG keine qualifizierten Eingriffsschwellen. Für eine Abfrage reicht es, dass sie für die

Erfüllung der jeweiligen Aufgaben zur Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen

Terrorismus erforderlich ist. Höhere Eingriffsschwellen verlangt das Gesetz auch nicht für die - in

ihm selbst noch nicht geregelten, sondern vorausgesetzten (siehe oben D. II. 2.) -

Abrufbefugnisse der beteiligten Behörden; es geht ersichtlich davon aus, dass auch insoweit die

niederschwelligen allgemeinen Datenerhebungsbefugnisse reichen.

194

Damit sind den beteiligten Behörden Abfragen und Recherchen in den Grunddaten in weitem

Umfang eröffnet. Dies bedeutet jedoch nicht, dass diese Befugnisse unbegrenzt sind. Eine

Grenze liegt insbesondere darin, dass § 5 ATDG lediglich Einzelabfragen, nicht aber auch eine

Rasterung, Sammelabfragen oder die übergreifende Ermittlung von Zusammenhängen zwischen

Personen durch Verknüpfung von Datenfeldern erlaubt. Die Vorschrift setzt damit einen

konkreten Ermittlungsanlass voraus. Auch steht jede Abfrage unter der im Einzelfall sachhaltig

zu prüfenden Voraussetzung der Erforderlichkeit. Im Übrigen ermächtigt die Vorschrift nach ihrer

derzeitigen Ausgestaltung weder zu einer automatischen Bilderkennung noch zur Verwendung

von Ähnlichenfunktionen oder zur Abfrage mit unvollständigen Daten (so genannten „wildcards“).

195

bb) Trotz der verbleibenden Weite der Abrufmöglichkeiten, insbesondere durch den Verzicht auf

begrenzende Eingriffsschwellen, ist die Regelung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

vereinbar. Maßgeblich hierfür sind die Nutzungsregelungen. Eine Nutzung der übermittelten

Daten ist gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG ausschließlich zur Identifizierung ermittlungsrelevanter

Personen und zur Vorbereitung von Einzelübermittlungsersuchen an die informationsführende

Behörde erlaubt. Darüber hinausgehende ermittlungs- oder handlungsleitende Informationen

dürfen die Behörden aus diesen Angaben nicht ziehen. Sie können sie erst in einem weiteren

Schritt nach Maßgabe des Fachrechts erlangen. Auch die Weiterverwendung der Daten zu

anderen Zwecken ist nur mit Zustimmung der informationsführenden Behörde, das heißt bei

sachgerechtem Verständnis wiederum nur nach Maßgabe des Fachrechts zulässig. Bezogen auf

die einfachen Grunddaten des § 3 Abs. 1 a ATDG ist ein solcher auf das Vorfeld begrenzter

Austausch angesichts der großen Bedeutung der Terrorismusabwehr unter

Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden. § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2, § 6 Abs. 1

Satz 1 ATDG sind insoweit verfassungsgemäß.

196

b) Mit dem Übermaßverbot vereinbar sind auch die durch § 5 Abs. 1 Satz 1 und 3 ATDG

eröffneten Recherchen in Bezug auf die erweiterten Grunddaten des § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG,

soweit diese namenbezogen durchgeführt werden.

197

§ 5 Abs. 1 Satz 1 ATDG erlaubt Abfragen hinsichtlich aller in die Antiterrordatei eingestellten

Daten und damit auch Recherchen in den erweiterten Grunddaten. Wenn eine Abfrage nach

einer namentlich eingegebenen Person zu einem Treffer in den erweiterten Grunddaten führt,

erhält die Behörde gemäß § 5 Abs. 1 Satz 3 ATDG jedoch nicht Zugang auf die erweiterten

Grunddaten selbst, sondern nur eine Treffermeldung verbunden mit dem Nachweis, bei welcher

Behörde und unter welchem Aktenzeichen entsprechende Informationen geführt werden. Der

Zugriff auf die erweiterten Grunddaten selbst wird erst auf Einzelersuchen nach Maßgabe des

Fachrechts durch Freischaltung seitens der informationsführenden Behörde ermöglicht (§ 5 Abs.

1 Satz 3 und 4 ATDG). Recherchen in Bezug auf die erweiterten Grunddaten des § 3 Abs. 1 Nr. 1

b ATDG bleiben folglich verdeckt. Ihre Übermittlung als Klarinformationen ist ein eigenständiger,

nachgelagerter Rechtsakt und steht unter den jeweiligen fachrechtlichen Voraussetzungen für

eine Einzelübermittlung der Daten, die hier ihrerseits die verfassungsrechtlichen Anforderungen

erfüllen müssen. Gegen eine solche verdeckte Nutzung der erweiterten Grunddaten ist trotz ihrer

Reichweite verfassungsrechtlich nichts zu erinnern.

198

c) Mit dem Übermaßverbot nicht vereinbar ist hingegen die Ermächtigung zu merkmalbezogenen

Recherchen in den erweiterten Grunddaten, die der abfragenden Behörde im Trefferfall nicht nur

eine Fundstelle zu weiterführenden Informationen vermittelt, sondern unmittelbar Zugang zu den

entsprechenden einfachen Grunddaten des § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG verschafft. § 5 Abs. 1 Satz 2

Nr. 1 a ATDG ist insoweit verfassungswidrig.

199

Der Informationsgehalt der erweiterten Grunddaten gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 b ATDG reicht

inhaltlich weit und kann höchstpersönliche sowie die Biographie der Betreffenden

nachzeichnende Informationen enthalten (siehe oben D. IV. 3. b) aa) [2]). Der Zugriff auf solche

Informationen muss unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten deshalb deutlich beschränkter

bleiben als in Bezug auf die einfachen Grunddaten gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG. Der

Gesetzgeber selbst sieht deshalb grundsätzlich nur eine verdeckte Recherche in diesen Daten

vor und stellt ihre Übermittlung als Klarinformationen unter den Vorbehalt der fachrechtlichen

Übermittlungsvorschriften. Indem er bei Recherchen in diesen Daten im Trefferfall jedoch

zugleich Zugriff auf die einfachen Grunddaten als Klarinformationen gewährt, nimmt er für

merkmalbezogene Recherchen, das heißt für die „Inverssuche“, diese Einschränkung der Sache

nach in erheblichem Umfang zurück. Durch die Verbindung einer Treffermeldung bezüglich

erweiterter Grunddaten mit den individualisierten Informationen der einfachen Grunddaten

werden auch die abgefragten erweiterten Grunddaten individuell zuordenbar und als

personenbezogene Information auswertbar. So kann eine Behörde durch Abfrage einzelner oder

mehrerer Merkmale - zum Beispiel durch die Suche nach Personen mit einer bestimmten

Religionszugehörigkeit und Ausbildung, die einen bestimmten Treffpunkt frequentieren (vgl. § 3

Abs. 1 Nr. 1 b hh, jj, nn ATDG) - eine Recherche vornehmen und erhält im Trefferfall nicht nur die

Angabe, welche Behörde insoweit Informationen führt, sondern auch alle Namen, Adressen

sowie sonstige in § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG genannten Informationen von allen Personen, auf die

die abgefragten Merkmale zutreffen.

200

Eine solch weitgehende Nutzung trägt der inhaltlichen Reichweite der erweiterten Grunddaten

nicht hinreichend Rechnung. Ungeachtet der Frage, ob es gerechtfertigt sein kann, einzelne der

erweiterten Grunddaten wie etwa die Telekommunikationsanschlüsse auch den einfachen

Grunddaten zuzuordnen, ist die Möglichkeit der individuellen Erschließung des weitreichenden

Informationsgehalts aller erweiterten Grunddaten im Rahmen von merkmalbezogenen

Recherchen mit dem Übermaßverbot nicht vereinbar. Wenn der Gesetzgeber in diesem Umfang

Daten in die Datei einzustellen anordnet, dürfen diese im Rahmen der Informationsanbahnung

nur zur Ermöglichung eines Fundstellennachweises genutzt werden. Dementsprechend muss

eine Nutzungsregelung so ausgestaltet sein, dass dann, wenn sich eine Recherche auch auf

erweiterte Grunddaten erstreckt, nur das Aktenzeichen und die informationsführende Behörde

angezeigt werden, nicht aber auch die korrespondierenden einfachen Grunddaten.

201

d) Keinen verfassungsrechtlichen Bedenken - auch nicht für den Fall einer Inverssuche (vgl.

vorstehend unter c) - unterliegt demgegenüber die Nutzung der erweiterten Grunddaten im Eilfall

gemäß § 5 Abs. 2, § 6 Abs. 2 ATDG.

202

Zwar handelt es sich hierbei um die weitestgehende Nutzungsmöglichkeit der in der

Antiterrordatei zusammengeführten Daten. Denn der Zugriff erstreckt sich hier zusätzlich zu den

einfachen auch auf alle erweiterten Grunddaten als Klarinformationen und eröffnet dabei auch

nicht nur eine Datennutzung zur Vorbereitung weiterer Übermittlungsersuchen, sondern - im

Sinne einer handlungsleitenden Gefahreneinschätzung - auch zur Terrorismusabwehr selbst

(§ 6 Abs. 2 ATDG). Daraus ergibt sich insbesondere wegen der damit verbunden Überwindung

des informationellen Trennungsprinzips zwischen Nachrichtendiensten und Polizei ein

besonders schweres Eingriffsgewicht (siehe oben D. III. 3. a) aa), bb) [3]).

203

Die Voraussetzungen, unter denen eine solche Nutzung erlaubt ist, sind jedoch hinreichend eng

gefasst, um den Eingriff zu rechtfertigen. Erlaubt sind Zugriff und Nutzung der Daten nur zum

Schutz besonders gewichtiger Rechtsgüter, das heißt zunächst zum Schutz von Leib, Leben,

Gesundheit oder Freiheit von Personen. Ersichtlich sind im Kontext dieser Norm unter

Gesundheitsbeeinträchtigungen nur schwerwiegende Gesundheitsverletzungen mit dauerhaften

Folgen gemeint. Soweit die Vorschrift darüber hinaus auch den Schutz von Sachen mit

erheblichem Wert vorsieht, stellt der Gesetzgeber klar, dass es nicht um den Schutz des

Eigentums oder der Sachwerte als solcher geht, sondern um Sachen, „deren Erhaltung im

öffentlichen Interesse geboten ist“ (§ 5 Abs. 2 Satz 1 ATDG). Gemeint sind im Zusammenhang

mit der Terrorismusabwehr etwa wesentliche Infrastruktureinrichtungen oder sonstige Anlagen

mit unmittelbarer Bedeutung für das Gemeinwesen. Auch enthält die Vorschrift hohe

Eingriffsschwellen. Es bedarf für die Schutzgüter einer gegenwärtigen Gefahr, die sich nicht nur

auf tatsächliche Anhaltspunkte stützt, sondern durch bestimmte Tatsachen unterlegt sein muss.

Dabei sind Zugriff und Nutzung der Daten nur erlaubt, wenn dies unerlässlich ist und die

Datenübermittlung aufgrund eines Ersuchens nicht rechtzeitig erfolgen kann. Der Zugriff auf die

Daten ist überdies verfahrensrechtlich gesichert. Die weitere Verwendung der Daten steht

weiterhin unter Zustimmungsvorbehalt der jeweils informationsführenden Behörden, über deren

Erteilung - wie der Zusammenhang der Norm nahelegt - nach Maßgabe des jeweiligen

Fachrechts zu entscheiden ist. Insgesamt sind damit die Anforderungen streng; entsprechend ist

die Vorschrift in der bisherigen Praxis auch erst einmal zur Anwendung gekommen. Gegen eine

solche Regelung sind verfassungsrechtlich keine Bedenken zu erheben. Sie genügt dem

Übermaßverbot und hat auch vor dem informationellen Trennungsprinzip Bestand.

204

5. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz stellt auch Anforderungen an Transparenz, individuellen

Rechtsschutz und aufsichtliche Kontrolle. Bedingt durch Zweck und Funktionsweise der Datei

gewährleistet das Antiterrordateigesetz Transparenz hinsichtlich des Informationsaustauschs nur

in begrenztem Umfang und öffnet damit den Betroffenen auch nur eingeschränkte

Rechtsschutzmöglichkeiten; die Kontrolle über seine Anwendung liegt damit im Wesentlichen

bei der Aufsicht durch die Datenschutzbeauftragten. Dies ist mit der Verfassung vereinbar, wenn

für die effektive Ausgestaltung der Aufsicht verfassungsrechtliche Maßgaben beachtet werden.

205

a) Bei der Speicherung und Nutzung personenbezogener Daten für die behördliche

Aufgabenwahrnehmung hat der Gesetzgeber unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten auch

Anforderungen an Transparenz, Rechtsschutz und aufsichtliche Kontrolle zu beachten (vgl.

BVerfGE 125, 260 <325 ff.>).

206

Transparenz der Datenverarbeitung soll dazu beitragen, dass Vertrauen und Rechtssicherheit

entstehen können und der Umgang mit Daten in einen demokratischen Diskurs eingebunden

bleibt. Zugleich ermöglicht sie den Bürgerinnen und Bürgern, sich entsprechend zu verhalten.

Gegenüber den Betroffenen bildet sie überdies die Voraussetzung für einen wirksamen

Rechtsschutz. Indem sie den Einzelnen Kenntnis hinsichtlich der sie betreffenden

Datenverarbeitung verschafft, setzt sie sie in die Lage, die Rechtmäßigkeit der entsprechenden

Maßnahmen - erforderlichenfalls auch gerichtlich - prüfen zu lassen und etwaige Rechte auf

Löschung, Berichtigung oder Genugtuung geltend zu machen (vgl. BVerfGE 100, 313 <361>;

109, 279 <363>; 118, 168 <207 f.>; 120, 351 <361>; 125, 260 <335>; stRspr).

207

Die aufsichtliche Kontrolle flankiert die subjektivrechtliche Kontrolle durch die Gerichte

objektivrechtlich. Sie dient - neben administrativen Zwecken - der Gewährleistung der

Gesetzmäßigkeit der Verwaltung insgesamt und schließt dabei den Schutz der subjektiven

Rechte der Betroffenen ein. Dass auch Anforderungen an die aufsichtliche Kontrolle zu den

Voraussetzungen einer verhältnismäßigen Ausgestaltung der Datenverarbeitung gehören

können (vgl. BVerfGE 100, 313 <361> unter Verweis auf BVerfGE 30, 1 <23 f., 30 f.>; 65, 1 <46>;

67, 157 <185>), trägt dem Umstand Rechnung, dass es sich bei der Speicherung und

Verarbeitung von Daten um Eingriffe handelt, die für die Betreffenden oftmals nicht unmittelbar

wahrnehmbar sind und deren freiheitsgefährdende Bedeutung vielfach nur mittelbar oder erst

später im Zusammenwirken mit weiteren Maßnahmen zum Tragen kommt. Eingriffe in das Recht

auf informationelle Selbstbestimmung können deshalb auch dann unverhältnismäßig sein, wenn

sie nicht durch ein hinreichend wirksames aufsichtsrechtliches Kontrollregime flankiert sind. Dies

hat umso größeres Gewicht, je weniger eine subjektivrechtliche Kontrolle sichergestellt werden

kann.

208

b) Das Antiterrordateigesetz enthält wenige Regelungen zur Herstellung von Transparenz und

zur Gewährleistung individuellen Rechtsschutzes. Im Wesentlichen begnügt es sich mit der

Anerkennung von - inhaltlich wie verfahrensrechtlich begrenzt wirksamen - Auskunftsrechten.

Angesichts der Funktion und Wirkweise dieser Datei ist das jedoch nicht zu beanstanden.

209

aa) Als maßgebliches Instrument zur Gewährleistung von Transparenz sieht das

Antiterrordateigesetz Auskunftsansprüche nach Maßgabe des Bundesdatenschutzgesetzes vor

(§ 10 Abs. 2 ATDG). Diese Ansprüche unterliegen freilich Grenzen und sind zum Teil nur mit

beträchtlichem Verfahrensaufwand realisierbar. Angesichts der Funktion des

Antiterrordateigesetzes genügen sie jedoch verfassungsrechtlichen Anforderungen.

210

(1) § 10 Abs. 2 ATDG gewährt grundsätzlich einen Anspruch auf Auskunft, ob Daten des

Auskunftssuchenden in der Datei erfasst sind. Durch Verweis auf § 19 BDSG und die Grenzen

der Auskunftserteilung nach den für die datenverantwortlichen Behörden jeweils geltenden

Rechtsvorschriften ist dieser Anspruch indessen begrenzt. So bleibt die Auskunft etwa

ausgeschlossen, wenn sie die Aufgabenwahrnehmung der informationsführenden Behörde

gefährdet (vgl. § 19 Abs. 4 Nr. 1 BDSG; § 15 Abs. 2 Nr. 1 BVerfSchG; Art. 48 Abs. 2 Nr. 1

BayPAG) oder die Ausforschung des Erkenntnisstandes einer Verfassungsschutzbehörde zu

befürchten ist (vgl. etwa § 15 Abs. 2 Nr. 2 BVerfSchG; Art. 11 Abs. 3 Nr. 2 BayVSG; § 14 Abs. 2

Nr. 2 VSG NRW). Für die Antiterrordatei ist davon auszugehen, dass diesen Ausnahmen

außerhalb von Fehlanzeigen Bedeutung zukommen und sie den Auskunftsanspruch deutlich

einschränken können. Die Auskunftsrechte sind deshalb aber nicht unzureichend.

Einschränkungen der Auskunftspflicht setzen voraus, dass sie gegenläufigen Interessen von

größerem Gewicht dienen und die gesetzlichen Ausschlusstatbestände sicherstellen, dass die

betroffenen Interessen einander umfassend und auch mit Blick auf den Einzelfall zugeordnet

werden (vgl. BVerfGE 120, 351 <364 f.>). Weitergehende Auskunftsrechte ergeben sich aus der

Verfassung auch nicht für die Antiterrordatei.

211

(2) Für verdeckt gespeicherte Daten gemäß § 4 ATDG ist die Geltendmachung von

Auskunftsansprüchen mit erheblichem Verfahrensaufwand verbunden. Anders als für die

anderen Daten kann hier der Auskunftsanspruch gemäß § 10 Abs. 2 ATDG nicht einheitlich

gegenüber dem Bundeskriminalamt geltend gemacht werden, sondern nur gegenüber den

einzelnen informationsführenden Behörden. Gegebenenfalls kann damit ein Antrag auf Auskunft

bei allen Behörden, die Daten in die Antiterrordatei einspeichern, erforderlich sein. Trotz der

Schwerfälligkeit eines solchen Verfahrens ist auch diese Regelung verfassungsrechtlich noch

hinnehmbar. Sie ist eine Konsequenz und Kehrseite der auch im Interesse der Betroffenen

ergangenen Entscheidung, bestimmte Daten als so geheim einzustufen, dass sie nur vollständig

verdeckt in die Datei eingestellt werden und für keine Behörde - auch nicht das

Bundeskriminalamt - erkennbar sind. Ob Daten einer solchen Geheimhaltung bedürfen, ist eine

Entscheidung des Gesetzgebers, die grundsätzlich in seiner Verantwortung liegt und

verfassungsrechtlich vertretbar ist. Erschwert der Gesetzgeber aus Geheimschutzgründen in

dieser Weise schon den Informationsaustausch zwischen den Behörden selbst, ist auch die

entsprechende Erschwerung der Auskunftsansprüche hinnehmbar. Eine mögliche Bündelung

der Auskunftspflicht durch das Bundeskriminalamt, die die Schwerfälligkeit letztlich geteilter

Auskunftspflichten nicht substantiell beseitigen könnte, muss der Gesetzgeber nicht vorsehen.

212

(3) Insgesamt sind damit die Auskunftsansprüche verfassungsrechtlich vertretbar ausgestaltet.

Sie können freilich nur ein Mindestmaß an Transparenz für die Einzelnen gewährleisten.

Angesichts des Zwecks und der Wirkweise der Antiterrordatei ist dieses jedoch

verfassungsrechtlich hinzunehmen.

213

bb) Im Übrigen kennt das Antiterrordateigesetz weder einen Grundsatz der Offenheit der

Datennutzung noch einen Richtervorbehalt noch eigene nachträgliche

Benachrichtigungspflichten, die über die Benachrichtigungspflichten aus anderen Vorschriften

hinausgehen. Es verzichtet damit auf wichtige Instrumentarien zur Gewährleistung der

Verhältnismäßigkeit der Datennutzungsregelungen. Angesichts des Zwecks der Antiterrordatei

ist dies jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Die Antiterrordatei dient im Kern der

Informationsanbahnung zur Vorbereitung weiterer Ermittlungen im Rahmen der Abwehr des

internationalen Terrorismus. Dass solche Ermittlungen grundsätzlich nicht dem Grundsatz der

Offenheit folgen können, liegt auf der Hand. Auch ein Richtervorbehalt ist im Rahmen der

Antiterrordatei kein geeignetes Mittel, das verfassungsrechtlich geboten wäre. Wegen der

geringen rechtlichen Durchformung der Befugnisse gemäß § 5 Abs. 1 ATDG und der

Eilbedürftigkeit der Entscheidung bei einem Zugriff gemäß § 5 Abs. 2 ATDG würde ein

richterlicher Prüfvorbehalt weitgehend leerlaufen. Ebenfalls ist das Absehen von spezifischen

Benachrichtigungspflichten verfassungsrechtlich vertretbar. Eine Benachrichtigungspflicht käme

ohne substantielle Beeinträchtigung der Funktionsweise der Datei nur für die Fälle in Betracht, in

denen Personen endgültig aus der Datei herausgenommen werden. Der Nutzen einer derart

beschränkten Benachrichtigungspflicht ist im Vergleich zum damit verbundenen Aufwand jedoch

zu gering, als dass sie unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten geboten wäre.

214

c) Weil eine Transparenz der Datenverarbeitung und die Ermöglichung individuellen

Rechtsschutzes durch das Antiterrordateigesetz nur sehr eingeschränkt sichergestellt werden

können, kommt der Gewährleistung einer effektiven aufsichtlichen Kontrolle umso größere

Bedeutung zu. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz stellt deshalb an eine wirksame

Ausgestaltung dieser Kontrolle sowohl auf der Ebene des Gesetzes als auch der

Verwaltungspraxis gesteigerte Anforderungen.

215

aa) Die Gewährleistung einer wirksamen Aufsicht setzt zunächst sowohl auf Bundes- wie auf

Landesebene mit wirksamen Befugnissen ausgestattete Aufsichtsinstanzen - wie nach

geltendem Recht die Datenschutzbeauftragten - voraus. Weiter ist erforderlich, dass Zugriffe und

Änderungen des Datenbestandes vollständig protokolliert werden. Dabei muss durch technische

und organisatorische Maßnahmen sichergestellt werden, dass die Daten den

Datenschutzbeauftragten in praktikabel auswertbarer Weise zur Verfügung stehen und die

Protokollierung hinreichende Angaben für die Zuordnung zu dem zu kontrollierenden Vorgang

enthält.

216

In Blick auf den Charakter der Antiterrordatei als eine Bund und Länder übergreifende

Verbunddatei ist Sorge dafür zu tragen, dass deren effektive Kontrolle nicht aufgrund föderaler

Zuständigkeitsunklarheiten hinter der Effektivierung des Datenaustauschs zurückbleibt. Dies

bedeutet nicht, dass dem Datenschutzbeauftragten des Bundes ein umfassender Zugriff auch auf

solche Protokolldaten zu gewähren ist, die das Einstellen und Abrufen der Daten seitens der

Landesbehörden betreffen. Vielmehr obliegt deren Kontrolle den Landesbeauftragten. Allerdings

entspricht es der Antiterrordatei als Verbunddatei, dass es den Datenschutzbeauftragten

gestattet sein muss, zusammenzuarbeiten und sich etwa im Wege der Amtshilfe durch

Delegation oder Ermächtigung bei der Wahrnehmung ihrer Befugnisse gegenseitig zu

unterstützen. Ebenfalls ist zu gewährleisten, dass im Zusammenspiel der verschiedenen

Aufsichtsinstanzen auch eine Kontrolle der durch Maßnahmen nach dem Artikel 10-Gesetz

gewonnenen Daten - die in einer Datei, welche maßgeblich auch vom Bundesnachrichtendienst

befüllt wird, besondere Bedeutung haben - praktisch wirksam sichergestellt ist. Wenn der

Gesetzgeber eine informationelle Kooperation der Sicherheitsbehörden vorsieht, muss er auch

die kontrollierende Kooperation zugunsten des Datenschutzes ermöglichen.

217

Angesichts der Kompensationsfunktion der aufsichtlichen Kontrolle für den schwach

ausgestalteten Individualrechtsschutz kommt deren regelmäßiger Durchführung besondere

Bedeutung zu und sind solche Kontrollen in angemessenen Abständen - deren Dauer ein

gewisses Höchstmaß, etwa zwei Jahre, nicht überschreiten darf - durchzuführen. Dies ist bei

ihrer Ausstattung zu berücksichtigen.

218

bb) Die Gewährleistung der verfassungsrechtlichen Anforderungen einer wirksamen

aufsichtlichen Kontrolle obliegt dem Gesetzgeber und den Behörden gemeinsam.

219

Der Gesetzgeber hat in § 8 ATDG die Verantwortung für die Datenverarbeitung geregelt, in § 5

Abs. 4, § 9 ATDG eine differenzierte und umfassende Protokollierung aller Zugriffe auf die

Datenbank angeordnet und sieht in § 10 Abs. 1 ATDG eine an die föderale Kompetenzverteilung

anknüpfende, sachlich nicht eingeschränkte Aufsicht durch die Datenschutzbeauftragten des

Bundes und der Länder vor. Diese Regelungen sind Grundlage für eine wirksame Kontrolle, die

im Wesentlichen den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Dass dabei gemäß § 10

Abs. 1 ATDG in Verbindung mit § 24 Abs. 4 Satz 4 BDSG in besonderen, strikt zu

handhabenden Ausnahmefällen eine Auskunft oder Einsicht unter Umständen verweigert

werden kann, stellt die Wirksamkeit dieser Befugnisse nicht in Frage. An einer hinreichenden

gesetzlichen Vorgabe fehlt es allerdings hinsichtlich des Erfordernisses turnusmäßig

festgelegter Pflichtkontrollen. Den Gesetzgeber trifft insoweit eine Nachbesserungspflicht.

220

Im Übrigen darf der Gesetzgeber zunächst darauf vertrauen, dass die Bestimmungen in einer

kooperationsbereiten Behördenpraxis wirksam umgesetzt werden. Er hat insoweit allerdings zu

beobachten, ob hierbei Konflikte auftreten, die gesetzlicher Klarstellungen oder der Einführung

etwa von Streitlösungsmechanismen wie dem Ausbau von Klagebefugnissen (vgl. Sächs. OVG,

Beschluss vom 25. September 1998 - 3 S 379/98 -, NJW 1999, S. 2832; weitergehend Art. 76

Abs. 2 des Vorschlags für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zum

Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien

Datenverkehr [Datenschutz-Grundverordnung] vom 25. Januar 2012, KOM[2012] 11 endgültig)

bedürfen.

221

d) Zur Gewährleistung von Transparenz und Kontrolle bedarf es schließlich einer gesetzlichen

Regelung von Berichtspflichten.

222

Da sich die Speicherung und Nutzung der Daten nach dem Antiterrordateigesetz der

Wahrnehmung der Betroffenen und der Öffentlichkeit weitgehend entzieht, dem auch die

Auskunftsrechte nur begrenzt entgegenwirken und weil eine effektive gerichtliche Kontrolle nicht

ausreichend möglich ist, sind hinsichtlich Datenbestand und Nutzung der Antiterrordatei

regelmäßige Berichte des Bundeskriminalamts gegenüber Parlament und Öffentlichkeit

gesetzlich sicherzustellen. Sie sind erforderlich und müssen hinreichend gehaltvoll sein, um eine

öffentliche Diskussion über den mit der Antiterrordatei ins Werk gesetzten Datenaustausch zu

ermöglichen und diesen einer demokratischen Kontrolle und Überprüfung zu unterwerfen.

223

6. Keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der

in § 11 Abs. 2 und 4 ATDG geregelten Löschungsvorschriften. Dass die Höchstgrenze der

Speicherungsdauer den Löschungsfristen der jeweiligen in die Datei eingestellten Daten gemäß

dem für diese geltenden Fachrecht folgt, ist nach der Konzeption der Datei als Verbunddatei

naheliegend und jedenfalls verfassungsrechtlich vertretbar.

224

Soweit die angegriffenen Vorschriften die Einbeziehung von Daten in die Antiterrordatei

vorsehen, die durch Eingriffe in das Telekommunikationsgeheimnis oder das Grundrecht auf

Unverletzlichkeit der Wohnung erhoben werden, verstoßen sie gegen Art. 10 Abs. 1 und Art. 13

Abs. 1 GG.

225

1. Für Datenerhebungen, die in die Grundrechte der Art. 10 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 GG

eingreifen, gelten angesichts deren besonderen Schutzgehalts in der Regel besonders strenge

Anforderungen. Diese gesteigerten Anforderungen wirken nach der Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts auch in den Anforderungen für die Weitergabe und Zweckänderung

der hierdurch gewonnen Daten fort. So darf etwa die Schwelle für die Übermittlung von Daten,

die im Rahmen strafprozessualer Maßnahmen durch eine Wohnraumüberwachung erlangt

wurden, nicht unter diejenige abgesenkt werden, die bei der Gefahrenabwehr für entsprechende

Eingriffe gilt, da durch eine Zweckänderung grundrechtsbezogene Beschränkungen des

Einsatzes bestimmter Erhebungsmethoden nicht umgangen werden dürfen (vgl. BVerfGE 109,

279 <377 f.>; vgl. auch BVerfGE 100, 313 <389 f., 394>). Ebenso ist eine Weitergabe von

Telekommunikationsdaten, die nur unter besonders strengen Bedingungen abgerufen werden

dürfen, nur dann an eine andere Stelle zulässig, wenn sie zur Wahrnehmung von Aufgaben

erfolgt, deretwegen ein Zugriff auf diese Daten auch unmittelbar zulässig wäre (vgl. BVerfGE

125, 260 <333>; ähnlich bereits BVerfGE 100, 313 <389 f.>; 109, 279 <375 f.>; 110, 33 <73 f.>).

Dem entspricht, dass Daten, die aus gewichtigen Eingriffen in Art. 10 Abs. 1 oder Art. 13 Abs. 1

GG stammen, zu kennzeichnen sind. Die Erkennbarkeit solcher Daten soll die Beachtung der

spezifischen Grenzen für die Datennutzung auch nach deren etwaiger Weiterleitung an andere

Stellen sicherstellen.

226

2. Eine vollständige und uneingeschränkte Einbeziehung aller auch durch Eingriff in Art. 10 Abs.

1 und in Art. 13 Abs. 1 GG erhobenen Daten in die Antiterrordatei ist mit diesen Anforderungen

nicht vereinbar; nichts anderes kann im Übrigen auch für solche Daten gelten, die durch Eingriff

in das - von dem Beschwerdeführer nicht gerügte - Grundrecht auf Gewährleistung der

Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung

mit Art. 1 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 120, 274 <302 f.>) gewonnen wurden. Solche Daten können

regelmäßig nur unter strengen Maßgaben erhoben werden und setzen etwa das Vorliegen

erhöhter Eingriffsschwellen wie eine qualifizierte Gefahrenlage oder einen qualifizierten

Tatverdacht, eine Gefahr für besonders bedeutsame Rechtsgüter beziehungsweise die

Verfolgung von besonders gravierenden Straftaten voraus. Zu ihnen gehören insbesondere

Informationen, die durch Telekommunikationsüberwachung, Wohnraumüberwachung oder auch

Maßnahmen der strategischen Beschränkung (vgl. §§ 5 ff. G 10) gewonnen und gegebenenfalls

auf das Artikel 10-Gesetz gestützt wurden. Durch Einstellung in die Antiterrordatei können diese

Daten - etwa ein bei einer Abhörmaßnahme in Erfahrung gebrachtes besonderes körperliches

Merkmal oder ein seltener Dialekt - einer großen Anzahl von Behörden ohne weiteres als

Vorabinformationen zugänglich gemacht und zur Recherche zur Verfügung gestellt werden,

allein damit diese sich über die Identität dieser Person ein Bild machen und entscheiden

können, ob sie ein Einzelübermittlungsersuchen stellen wollen (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG).

Die Informationen werden hierbei unabhängig von bereits geschehenen oder konkret

bevorstehenden Terrorakten für Ermittlungsmaßnahmen noch weit im Vorfeld greifbarer

Gefahrenlagen zur Verfügung gestellt, für die eine Datenerhebung unter schweren Eingriffen in

das Telekommunikationsgeheimnis oder die Unverletzlichkeit der Wohnung nicht gerechtfertigt

werden könnte. Auch wenn das Kriterium der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit einer

hypothetischen Neuerhebung der Daten für die Beurteilung einer Weiterleitung bereits

erhobener Daten nicht schematisch abschließend ist und die Berücksichtigung weiterer

Gesichtspunkte nicht ausschließt, ist vorliegend eine vollständige und unterschiedslose

Einbeziehung auch der durch Eingriff in Art. 10 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 GG erhobenen Daten

mit dem Übermaßverbot bei Gesamtabwägung unvereinbar.

227

3. Hieran ändert die Einlassung der Bundesregierung in der mündlichen Verhandlung nichts,

nach der solche Daten künftig nur noch gemäß § 4 ATDG verdeckt gespeichert würden. Aus

dem Antiterrordateigesetz ergibt sich eine solche Beschränkung nicht. Indem § 3 Abs. 2 ATDG

ausdrücklich auf kennzeichnungspflichtige Daten Bezug nimmt, wird vielmehr erkennbar, dass

auch solche Daten grundsätzlich von den Regelungen des Antiterrordateigesetzes umfasst sein

sollen. Dementsprechend war auch die bisherige Praxis nach Auskunft der Bundesregierung

insoweit jedenfalls nicht einheitlich. Verfassungsrechtlich tragfähig ist diesbezüglich nur eine

Regelung, die den Umgang mit diesen Daten in einer dem Grundsatz der Normenklarheit

genügenden Form ausdrücklich festlegt.

228

Allerdings wäre eine Regelung, die für solche Daten stets eine verdeckte Speicherung gemäß

§ 4 ATDG vorsieht, unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten mit der Verfassung vereinbar.

Sie gewährleistet, dass die entsprechenden Informationen nur nach Maßgabe der

fachrechtlichen Übermittlungsvorschriften zugänglich gemacht werden, denen dann ihrerseits

die Funktion zukommt, die verfassungsrechtlich gebotenen qualifizierten Eingriffsschwellen und

einen hinreichend gewichtigen Rechtsgüterschutz sicherzustellen. Da dieser Weg in der

mündlichen Verhandlung von der Regierung und allen anwesenden Vertretern der

Sicherheitsbehörden einhellig als sachgerecht angesehen wurde, besteht kein Anlass zu der

Prüfung, ob auch andere Wege - wie die Unterwerfung solcher Daten unter eine

Nutzungsregelung wie für die erweiterten Grunddaten (siehe oben D. IV. 4. c) -

verfassungsrechtlich zulässig wären.

229

Die teilweise Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Vorschriften führt nicht zu deren

Nichtigkeitserklärung, sondern nur zur Feststellung ihrer Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz.

Bis zu einer Neuregelung, längstens jedoch bis zum 31. Dezember 2014, dürfen die Vorschriften

weiter angewendet werden, jedoch mit der Maßgabe, dass außerhalb des Eilfalls gemäß § 5

Abs. 2 ATDG eine Nutzung der Antiterrordatei nur zulässig ist, sofern der Zugriff auf die Daten

von Kontaktpersonen gemäß § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG und auf Daten, die aus Eingriffen in das

Telekommunikationsgeheimnis und das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung

herrühren, ausgeschlossen und gewährleistet ist, dass bei Recherchen in den erweiterten

Grunddaten im Trefferfall allein ein Zugang zu Informationen gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 ATDG, nicht

aber zu Informationen gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG gewährt wird. Sobald die Möglichkeit des

Zugriffs auf die Daten von Kontaktpersonen und auf Daten, die aus Eingriffen in das

Telekommunikationsgeheimnis und das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung

herrühren, ausgeschlossen werden kann, dürfen diese auch für die Nutzung der Datei im Eilfall

gemäß § 5 Abs. 2 ATDG nicht mehr genutzt werden.

230

Die bloße Unvereinbarkeitserklärung, verbunden mit einer befristeten Fortgeltung der

verfassungswidrigen Regelung, kommt in Betracht, wenn die sofortige Ungültigkeit der

beanstandeten Norm dem Schutz überragender Güter des Gemeinwohls die Grundlage

entziehen würde und eine Abwägung mit den betroffenen Grundrechten ergibt, dass der Eingriff

für eine Übergangszeit hinzunehmen ist (BVerfGE 109, 190 <235 f.>). Dies ist vorliegend der

Fall. Die Datei wird vom Gesetzgeber mit plausiblen Gründen als wesentliche Verbesserung für

eine wirksame Terrorismusabwehr angesehen. Dabei ist die Grundanlage der Datei und des

durch sie ins Werk gesetzten Informationsaustauschs vom Gesetzgeber differenziert ausgestaltet

und mit der Verfassung grundsätzlich vereinbar. Da die Verfassungswidrigkeit im Wesentlichen

Einzelfragen der Ausgestaltung betrifft, deren belastende Wirkungen durch einschränkende

Maßgaben der vorübergehenden Anwendbarkeit der Vorschriften gemildert werden können,

ergibt sich angesichts der Bedeutung der Datei für die Abwehr des internationalen Terrorismus

bei einer Gesamtabwägung, dass die angegriffenen Vorschriften vorübergehend weiter

angewendet werden können.

231

Als Voraussetzung für eine vorübergehende weitere Anwendbarkeit ist allerdings zuvor die

Zugriffsmöglichkeit auf Daten von Kontaktpersonen gemäß § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG

auszuschließen sowie sicherzustellen, dass bei Recherchen in den erweiterten Grunddaten und

in Daten, die aus Eingriffen in das Telekommunikationsgeheimnis und das Grundrecht auf

Unverletzlichkeit der Wohnung herrühren, im Trefferfall allein ein Zugang zu Informationen

gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 ATDG, nicht aber zu Informationen gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 a ATDG

gewährt wird. Die Eilfallregelung des § 5 Abs. 2 ATDG darf ohne zuvor zu erfüllende Maßgaben

weiterhin angewendet werden, damit für solche dringenden Gefahren keine Schutzlücke

entsteht. Sobald der Zugriff auf diese Daten jedoch für die vorübergehende Nutzung der Daten

gemäß § 5 Abs. 1 ATDG ausgeschlossen ist, ist ein solcher Zugriff auch im Rahmen des § 5

Abs. 2 ATDG unzulässig. Denn auch im Eilfall gibt es keinen Grund mehr für einen Zugriff auf

verfassungsrechtlich zu Unrecht bereitgestellte Daten, sobald diese ohne weiteres

herausgefiltert und gesperrt werden können.

232

Dem Gesetzgeber wird eine großzügige Frist eingeräumt, die es ihm ermöglicht zu prüfen, ob er

im Zusammenhang mit der Neuregelung des Antiterrordateigesetzes auch eine Überarbeitung

von Bestimmungen anderer Gesetze, die den angegriffenen Vorschriften dieses Verfahrens

ähnlich sind, sowie eventuell von Datenübermittlungsvorschriften einzelner Sicherheitsbehörden

für angezeigt hält und diese möglicherweise hiermit verbinden will.

II.

233

Die Entscheidung ist zu C. einstimmig, im Übrigen teilweise mit Gegenstimmen ergangen. Die

Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2 und 3 BVerfGG.

Kirchhof

Gaier

Eichberger

Schluckebier

Masing

Paulus

Baer

Britz