Urteil des BVerfG vom 04.05.2011

körperliche unversehrtheit, verfassungsbeschwerde, eingriff in grundrechte, schutz der gesundheit

- Bevollmächtigte:

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 1502/08 -

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerde

des Herrn H...,

des Herrn G...,

des Herrn L...,

des Herrn Dr. Sch...,

des Herrn S...,

der Frau Dr. W...,

des Herrn K...,

des Herrn J...,

gegen das Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm in der seit dem 7. Juni 2007

geltenden Fassung gemäß der Bekanntmachung der Neufassung des

Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm vom 31. Oktober 2007 ( BGBl I S.

2550 )

hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

den Vizepräsidenten Kirchhof

und die Richter Eichberger,

Masing

gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung

vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473 ) am 4. Mai 2011 einstimmig beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Gründe:

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen verschiedene Regelungen des im

Jahr 2007 grundlegend novellierten Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm (im

Folgenden: Fluglärmschutzgesetz - FluglSchG -) und macht darüber hinaus eine

Verletzung gesetzgeberischer Pflichten im Zusammenhang mit dem Schutz der

Beschwerdeführer vor Fluglärm geltend.

Am 14. Dezember 2006 beschloss der Deutsche Bundestag das Gesetz zur

Verbesserung des Schutzes vor Fluglärm in der Umgebung von Flugplätzen, das

nach Zustimmung des Bundesrates am 7. Juni 2007 in Kraft trat ( BGBl I S. 986 ).

Art. 1 des Gesetzes enthält eine grundlegende Novellierung des bereits seit 1971 - im

Wesentlichen unverändert - geltenden Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm. Das

Fluglärmschutzgesetz wurde am 9. November 2007 in seiner Neufassung bekannt

gemacht ( BGBl I S. 2550 ).

Zweck des Fluglärmschutzgesetzes ist es, in der Umgebung von Flugplätzen

bauliche Nutzungsbeschränkungen und baulichen Schallschutz zum Schutz der

Allgemeinheit und der Nachbarschaft vor Gefahren, erheblichen Nachteilen und

erheblichen Belästigungen durch Fluglärm sicherzustellen (§ 1 FluglSchG).

Hierzu sind nach § 2 Abs. 1 FluglSchG Lärmschutzbereiche einzurichten, deren

Ausdehnung sich gemäß § 2 Abs. 2 FluglSchG anhand der (errechneten)

Lärmbelastung nach Maßgabe von Lärmgrenzwerten bestimmt. Dabei werden drei -

statt wie bisher zwei - Schutzzonen, nämlich zwei Tag-Schutzzonen für den Zeitraum

von 6 bis 22 Uhr und eine Nacht-Schutzzone für den Zeitraum von 22 bis 6 Uhr,

eingerichtet. Maßgebend für den Umfang der Tag-Schutzzonen ist allein der

äquivalente Dauerschallpegel. Bei Festlegung der Nacht-Schutzzone wird zusätzlich

ein Häufigkeits-Maximalpegelkriterium herangezogen, das sich danach richtet, wie oft

ein

bestimmter

Lärmgrenzwert

der Nacht überschritten wird. Die

Lärmschutzbereiche werden durch Rechtsverordnung der Landesregierung nach

einem bestimmten Berechnungsverfahren festgesetzt, das seine Grundlage im

Fluglärmschutzgesetz und einer darauf beruhenden Rechtsverordnung findet.

Für den Umfang der Lärmschutzbereiche ist zunächst entscheidend, ob die

Festsetzung für einen zivilen oder militärischen Flugplatz erfolgt. Innerhalb dieser

Kategorien kommt es weiterhin maßgeblich darauf an, ob es sich um einen neuen

oder wesentlich baulich erweiterten oder um einen bestehenden zivilen

beziehungsweise militärischen Flugplatz handelt. Die Schutzzonen fallen an

bestehenden zivilen und militärischen Flugplätzen und auch generell an militärischen

Flugplätzen im Vergleich zu zivilen Flugplätzen kleiner aus, weil höhere

Lärmgrenzwerte für die Bemessung des Umfangs der Lärmschutzbereiche zugrunde

gelegt werden.

Liegt ein Grundstück in einem Lärmschutzbereich, kann dies insbesondere

Bauverbote, sonstige Beschränkungen der baulichen Nutzung in Form der Einhaltung

bestimmter Schallschutzanforderungen, die Erstattung von Aufwendungen für passive

Schallschutzmaßnahmen und Entschädigungsleistungen zur Folge haben.

Einzelheiten hierzu werden vor allem in den §§ 5, 8 und 9 FluglSchG geregelt.

Im Unterschied zur vormaligen Rechtslage erhalten die im novellierten

Fluglärmschutzgesetz geregelten Grenzwerte nunmehr auch erstmals Bedeutung für

luftverkehrsrechtliche Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahren.

Art. 2 des Gesetzes zur Verbesserung des Schutzes vor Fluglärm in der Umgebung

von Flugplätzen vom 1. Juni 2007 (BGBl I S. 986 ) hat insoweit § 8 Abs. 1

Luftverkehrsgesetz - LuftVG - dahingehend geändert, dass nunmehr bei

luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren die

jeweils anwendbaren Werte des § 2 Abs. 2 FluglSchG „zu beachten“ sind. Eine

abschließende höchstrichterliche Klärung der Bedeutung dieser Vorschrift ist bislang

nicht erfolgt. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof geht in seinen Entscheidungen

zum Ausbau des Flughafens Frankfurt/Main davon aus, dass der Gesetzgeber mit der

Festlegung der Grenzwerte in § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG die abstrakt-generelle

Frage nach der fachplanerischen Zumutbarkeit von Fluglärm definitiv entschieden

habe und die Grenzwerte auch im Rahmen der planerischen Abwägung bei

luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsverfahren gelten würden, soweit es auf die

Zumutbarkeit des Lärms ankomme (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 21. August 2009 - 11

C 227/08.T u.a. -, juris Rn. 615). Demgegenüber wird in der Literatur vertreten, die

Regelung des § 8 Abs. 1 Satz 3 LuftVG verschaffe gegenüber der bisherigen

Rechtslage keine gesteigerte Klarheit bezüglich der maßgeblichen Lärmgrenzwerte.

D e r höchstrichterlichen Rechtsprechung bleibe es nach wie vor überlassen,

Maßstäbe für die Zumutbarkeit bestimmter Fluglärmeinwirkungen zu entwickeln (vgl.

Mechel, Der Fluglärmschutz nach der Gesetzesnovelle 2007, in: ZUR 2007, S. 561

<566>).

§ 13 Abs. 1 Satz 1 FluglSchG bestimmt darüber hinaus, dass das

Fluglärmschutzgesetz für die Umgebung von Flugplätzen mit Wirkung für das

Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG sowie das Planfeststellungs- und

Plangenehmigungsverfahren nach § 8 LuftVG die Erstattung von Aufwendungen für

bauliche Schallschutzmaßnahmen und die Entschädigung für Beeinträchtigungen der

Außenwohnbereiche in der Umgebung neuer und wesentlich erweiterter Flugplätze

regelt.

II.

Die Beschwerdeführer sind Anwohner in der Nähe von verschiedenen zivil oder

militärisch genutzten Flugplätzen in Deutschland. Sie halten den auf ihre

Grundstücke einwirkenden Fluglärm für unerträglich und machen insbesondere eine

Beeinträchtigung ihrer Gesundheit geltend. Sie rügen eine Verletzung ihrer

Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, Abs. 2, Art. 3 Abs. 1, Art. 11 und Art. 14 GG durch § 2

Abs. 2 Satz 2, § 5 Abs. 3 und § 8 FluglSchG.

Dabei wenden sie sich vornehmlich gegen die in § 2 Abs. 2 FluglSchG aus ihrer

Sicht zu hoch angesetzten Lärmgrenzwerte und werfen dem Gesetzgeber

insbesondere vor, die neuesten Erkenntnisse der Lärmwirkungsforschung nicht

berücksichtigt zu haben. Daneben kritisieren sie weitere aus ihrer Sicht bestehende

Unzulänglichkeiten des Fluglärmschutzgesetzes wie fehlende Regelungen zum

aktiven Schallschutz, beispielsweise in Form von Betriebsbeschränkungen und

Maßnahmen der konkreten Flugbetriebssteuerung am jeweiligen Flughafen, sowie

zur Gesamtlärmbelastung.

Zum Beleg ihrer Behauptung unzureichender Grenzwertfestlegung in § 2 Abs. 2

FluglSchG beziehen sie sich auf eine Reihe wissenschaftlicher Untersuchungen, die

sich teilweise ausdrücklich auch mit der vom Gesetzgeber als maßgeblich für die

Grenzwertfestlegung der Tag-Schutzzonen bei zivil genutzten Flugplätzen

herangezogenen Untersuchung auseinandersetzen und deren Unzulänglichkeit

belegen sollen.

Die Beschwerdeführer machen weiterhin einen signifikant gesunkenen Wert ihrer

Immobilien infolge der Fluglärmbelastung geltend und sehen sich dadurch und durch

eine - nach ihrem Vortrag - nur noch eingeschränkt mögliche Nutzbarkeit der

Außenwohnbereiche ihrer Grundstücke in ihrem Grundrecht aus Art. 14 GG verletzt.

Einen weiteren Verstoß gegen das Eigentumsrecht sehen sie darin, dass § 5 Abs. 3

FluglSchG nur bestimmte Wohnungen vom Bauverbot des § 5 Abs. 2 FluglSchG

ausnimmt

und

damit

dem

jeweiligen Grundstückseigentümer

eine

Nutzungsmöglichkeit versagt.

Darüber hinaus rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung des allgemeinen

Gleichheitssatzes durch die unterschiedlich festgesetzten Grenzwerte für zivil und

militärisch genutzte Flugplätze einerseits sowie bestehende und neu angelegte

beziehungsweise wesentlich erweiterte Flugplätze andererseits. Sie sind der

Meinung, dass es hierfür keine sachliche Rechtfertigung gibt.

Neben diesen gegen verschiedene Regelungen des Fluglärmschutzgesetzes

gerichteten Rügen werfen sie dem Gesetzgeber allgemein eine Verletzung seiner

verfassungsrechtlichen Pflichten im Hinblick auf ihren Schutz vor Fluglärm vor. Sie

fordern in diesem Zusammenhang unter anderem die normative Verankerung eines

Vorrangs des aktiven vor dem passiven Schallschutz.

III.

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen. Sie erweist

sich insgesamt als unzulässig.

1. Soweit sich die Beschwerdeführer gegen bestimmte Normen des

Fluglärmschutzgesetzes

wenden,

aber

auch soweit sie allgemein eine

g e se tzg e b e ri sch e Schutzpflichtverletzung

geltend

machen,

ist

die

Verfassungsbeschwerde bei nahezu allen Beschwerdeführern unzulässig, weil sie

nicht den an sie zu stellenden Begründungserfordernissen gemäß § 23 Abs. 1 Satz 2,

§ 92 BVerfGG genügt.

a) Nach § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG muss sich die Verfassungsbeschwerde

mit dem zugrunde liegenden einfachen Recht sowie mit der verfassungsrechtlichen

Beurteilung des vorgetragenen Sachverhalts auseinandersetzen und hinreichend

substantiiert darlegen, dass eine Grundrechtsverletzung möglich erscheint (vgl.

BVerfGE 89, 155 <171> ). Der Beschwerdeführer muss darlegen, mit welchen

verfassungsrechtlichen Anforderungen die angegriffene Maßnahme kollidiert (vgl.

BVerfGE 108, 370 <386> ). Soweit das Bundesverfassungsgericht für bestimmte

Fragen bereits verfassungsrechtliche Maßstäbe entwickelt hat, muss anhand dieser

Maßstäbe aufgezeigt werden, inwieweit Grundrechte durch die angegriffene

Maßnahme verletzt werden (vgl. BVerfGE 99, 84 <87>; 101, 331 <346>; 102, 147

<164> ). Das gilt jedenfalls dann, wenn die Verletzung des Grundrechts nicht auf der

Hand liegt (BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 24. August

2010 - 1 BvR 1584/10 -, juris Rn. 3).

b) Diesen Anforderungen entspricht die Verfassungsbeschwerde hinsichtlich der

Rügen sämtlicher Beschwerdeführer nicht, soweit sie sich direkt gegen § 2 Abs. 2

Satz 2, § 5 Abs. 3 und § 8 FluglSchG richtet.

aa) Eine mögliche Verletzung des aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgenden

Grundrechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit wird aus dem Vortrag der

Beschwerdeführer zur Verfassungswidrigkeit der Regelungen des novellierten

Fluglärmschutzgesetzes nicht erkennbar.

Aus ihrem Vorbringen lässt sich nicht entnehmen, inwiefern § 2 Abs. 2 Satz 2, § 5

Abs. 3 und § 8 FluglSchG in ihre Grundrechte eingreifen sollten. Dazu wäre eine

nähere Auseinandersetzung mit den angefochtenen Vorschriften und ihren

Auswirkungen auf die Beschwerdeführer bei der konkreten Rechtsanwendung unter

Berücksichtigung von Sinn und Zweck des Fluglärmschutzgesetzes erforderlich

gewesen.

Entscheidend ist in diesem Zusammenhang, dass das Fluglärmschutzgesetz

ausweislich seines in § 1 FluglSchG zum Ausdruck kommenden Gesetzeszweckes

nicht den Anspruch erhebt, die Problematik des Schutzes der Bevölkerung vor

Fluglärm umfassend und abschließend zu regeln. Der Gesetzgeber hat vielmehr die

Systematik des bereits seit 1971 bestehenden Fluglärmschutzgesetzes im Grundsatz

beibehalten. Seiner Konzeption nach war das Fluglärmschutzgesetz von 1971 ein

Baubeschränkungs- und Entschädigungsgesetz und sollte insbesondere das weitere

Heranwachsen von Wohnsiedlungen an bestimmte Flugplätze verhindern. Die im

Gesetz festgelegten Lärmgrenzwerte waren weder zur Beurteilung von individuellen

Lärmbeeinträchtigungen noch zur Festlegung von fachplanungsrechtlichen

Zumutbarkeitsgrenzen vorgesehen und geeignet (vgl. Giemulla/Rathgeb, Das neue

Fluglärmgesetz, in: DVBl 2008, S. 669 <670 m. w. N.>). Selbst wenn mit der

Neuregelung über § 8 Abs. 1 Satz 3 LuftVG die im Fluglärmschutzgesetz normierten

Grenzwerte erstmals auch für das luftverkehrsrechtliche Planfeststellungsverfahren

Bedeutung erlangen und § 13 FluglSchG darüber hinaus bestimmt, dass das

Fluglärmschutzgesetz für das Genehmigungsverfahren nach § 6 LuftVG sowie das

Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren nach § 8 LuftVG die Erstattung

von Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen einschließlich der

zugrunde

liegenden Schallschutzanforderungen und die Entschädigung für

Beeinträchtigungen der Außenwohnbereiche in der Umgebung neuer und wesentlich

baulich erweiterter Flugplätze regelt, hat sich an dieser Grundkonzeption nichts

geändert. Insbesondere der aktive Schallschutz richtet sich nicht nach dem

Fluglärmschutzgesetz. Maßgebend hierfür sind vielmehr vor allem die Regelungen

des Luftverkehrsgesetzes.

Ein Eingriff in Grundrechte der Beschwerdeführer durch die in § 2 Abs. 2 Satz 2

FluglSchG festgelegten Grenzwerte kommt daher von vornherein nur im

unmittelbaren Anwendungsbereich des Fluglärmschutzgesetzes oder in der

dargestellten „Verzahnung“ mit Regelungen des Luftverkehrsgesetzes über § 8 Abs. 1

Satz 3 LuftVG oder auch § 13 FluglSchG in Frage.

Soweit eine Grundrechtsverletzung im unmittelbaren Anwendungsbereich des

Fluglärmschutzgesetzes geltend gemacht wird, erscheint eine solche - ausgehend

von der Konzeption des Fluglärmschutzgesetzes - danach nur dann möglich, wenn

hinreichend konkret vorgetragen wird, dass das Gesetz den Beschwerdeführern

aufgrund der in § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG aus ihrer Sicht zu hoch angesetzten

Grenzwerte in verfassungswidriger Weise baulichen Schallschutz oder eine

Entschädigung vorenthält.

Hierzu verhalten sich die Beschwerdeführer an keiner Stelle ihrer umfangreichen

Beschwerdeschrift. So lässt sich ihrem Vorbringen schon nicht entnehmen, von

welchen konkreten Lärmbelastungen auf ihre Grundstücke bei Anwendung des

novellierten Fluglärmschutzgesetzes auszugehen ist. Soweit vereinzelt konkrete

Lärmwerte vorgetragen werden, ist nicht ersichtlich, dass deren Ermittlung den nach

§ 3 Abs. 1 FluglSchG einzuhaltenden Anforderungen entspricht. Es lässt sich daher

auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens nicht feststellen, ob das novellierte

Fluglärmschutzgesetz den Beschwerdeführern wegen der aus ihrer Sicht zu hoch

angesetzten Lärmgrenzwerte überhaupt keinen oder nur einen eingeschränkten

Lärmschutz bietet oder ob sie nicht vielmehr in den Genuss der gesetzlich

vorgesehenen

„Maximalleistung“, nämlich einen sofort mit Festsetzung des

Lärmschutzbereichs fälligen Anspruch auf Erstattung von Aufwendungen für

baulichen Schallschutz für Wohn- und Schlafräume nebst Belüftungseinrichtungen

sowie einer Entschädigung für Beeinträchtigungen des Außenwohnbereichs,

kommen.

Soweit

sie Einwendungen direkt gegen die Grenzwerte des

Fluglärmschutzgesetzes erheben, machen sie nämlich nicht geltend, dass die im

Fluglärmschutzgesetz vorgesehenen Maßnahmen des passiven Schallschutzes und

der Entschädigung von vornherein ungeeignet seien, der Schutzpflicht des Staates

aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG zu genügen, sondern dass sie wegen der zu hohen

Lärmgrenzwerte „zu spät“ einsetzen.

Im Hinblick auf die sich aus § 8 Abs. 1 Satz 3 LuftVG beziehungsweise § 13 Abs. 1

FluglSchG ergebende Bedeutung der in § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG festgelegten

Grenzwerte auf luftverkehrsrechtliche Genehmigungs-, Planfeststellungs- oder

Plangenehmigungsverfahren lässt sich dem Vortrag der Beschwerdeführer nicht

entnehmen, dass sie insoweit von der Regelung des § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG

betroffen wären. Das würde ein aktuell laufendes Verfahren nach § 6 LuftVG oder § 8

LuftVG voraussetzen. Hierzu ist nichts vorgetragen. Abgesehen davon wäre in

diesem Fall vorrangig fachgerichtlicher Rechtsschutz durch Überprüfung der in einem

der genannten Verfahren zu treffenden Entscheidung vor den Verwaltungsgerichten

nachzusuchen.

bb) Eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG ist ebenfalls nicht hinreichend dargelegt.

Soweit die Beschwerdeführer deshalb eine Eigentumsverletzung in der

Festlegung der Lärmgrenzwerte des § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG sehen, weil der

dadurch „eröffnete“ Flugverkehr eine Nutzung ihrer Grundstücke unzumutbar mache,

unterliegen sie der Fehlvorstellung, der Gesetzgeber habe mit der Normierung der

Grenzwerte in § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG die Ausnutzung der Kapazitäten eines

Flugplatzes bis zur Erreichung der in der Vorschrift genannten Grenzwerte

unbeschränkt

zugelassen.

Sie verkennen dabei Sinn und Zweck des

Fluglärmschutzgesetzes, das

ausschließlich

die

Gewährung

passiven

Schallschutzes und Entschädigungsfragen regelt. Ein rechtswidriger Eingriff in

grundrechtlich geschützte Positionen durch das Fluglärmschutzgesetz kommt daher

nur dann in Betracht, wenn es ihnen in verfassungswidriger Weise Rechte vorenthält

oder über seinen § 13 oder § 8 Abs. 1 Satz 3 LuftVG im Rahmen laufender

Genehmigungs-, Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren Eingriffe

aufgrund der in § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG normierten Grenzwerte vorgenommen

werden. Da nach dem Vortrag der Beschwerdeführer - wie dargelegt - unklar bleibt,

ob und inwieweit sie von der Novellierung des Fluglärmschutzgesetzes im Hinblick

auf die Gewährung passiven Schallschutzes oder von Entschädigungsleistungen

profitieren und zu anhängigen Verwaltungsverfahren, bei denen die angegriffenen

Regelungen des Fluglärmschutzgesetzes eine Rolle spielen können, nichts

vorgetragen ist, erscheint auch insoweit ein Verfassungsverstoß auf der Grundlage

des Beschwerdevorbringens nicht möglich.

Soweit sich die Beschwerdeführer gegen die Bauverbote in § 5 FluglSchG wenden

und in diesem Zusammenhang eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG rügen, ist die

Verfassungsbeschwerde ebenfalls unzulässig.

Zwar greift § 5 FluglSchG, wie die Beschwerdeführer im Ausgangspunkt zutreffend

geltend machen, durch die dort normierten Bauverbote in das Eigentumsgrundrecht

ein. Ihr Vortrag zu diesem Punkt ist allerdings allgemein gehalten und nicht auf ihre

eigene Situation bezogen. Daraus lässt sich insbesondere nicht entnehmen, dass

einem der Beschwerdeführer eine konkrete Möglichkeit zur Bebauung seines

Grundstücks aufgrund der Novellierung des Fluglärmschutzgesetzes genommen

würde. Für eine eigene Betroffenheit der Beschwerdeführer ist daher insoweit nichts

ersichtlich.

Auch im Hinblick auf § 8 FluglSchG, der die Entschädigung bei Bauverboten regelt,

wird aus dem Vortrag der Beschwerdeführer nicht erkennbar, dass sie infolge der

Novellierung des Fluglärmschutzgesetzes hierdurch betroffen wären. Es liegen keine

Anhaltspunkte dafür vor, dass ihnen eine Entschädigung vorenthalten würde, die

i h n e n bei einer - aus ihrer Sicht - verfassungsgemäßen Ausgestaltung des

Fluglärmschutzgesetzes zustehen müsste.

cc) Aus dem Vortrag der Beschwerdeführer lässt sich auch keine Verletzung ihres

Grundrechts aus Art. 3 Abs. 1 GG durch die Lärmgrenzwertregelung in § 2 Abs. 2

Satz 2 FluglSchG entnehmen. Zwar trifft es zu, dass der Gesetzgeber teilweise

unterschiedliche Lärmgrenzwerte für zivile und militärische Flugplätze vorgesehen

hat und innerhalb dieser Kategorien noch einmal zwischen bestehenden und neu

anzulegenden oder wesentlich geänderten Flugplätzen differenziert. Das Vorbringen

der Beschwerdeführer macht allerdings nicht deutlich, ob und inwieweit sie selbst im

Hinblick auf die sich aus dem Fluglärmschutzgesetz ergebenden Folgen unmittelbar

von dieser Differenzierung betroffen wären, etwa im Rahmen der Festsetzung der

Lärmschutzbereiche und der daraus gegebenenfalls resultierenden Gewährung der

Erstattung von Aufwendungen für passiven Schallschutz oder Entschädigung für die

Beeinträchtigung der Außenwohnbereiche beziehungsweise anlässlich laufender

Genehmigungs-, Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren. Hierzu wäre

Vortrag dahingehend erforderlich gewesen, dass gerade aufgrund der

unterschiedlichen

Grenzwertfestlegungen

den hiervon

betroffenen

Beschwerdeführern Aufwendungsersatz für passive Schallschutzmaßnahmen oder

Entschädigung nicht zugute kommt oder sich diese Unterscheidung im Rahmen eines

laufenden Verwaltungsverfahrens zu ihrem Nachteil auswirkt. Wie bereits dargelegt,

lässt sich eine Auswirkung dieser Differenzierung auf die Beschwerdeführer auf der

Grundlage der Novellierung des Fluglärmschutzgesetzes in Ermangelung eines

hierzu ausreichenden Vortrags nicht entnehmen.

dd) Eine Verletzung von Art. 11 GG durch § 2 Abs. 2 FluglSchG ist ebenfalls nicht

hinreichend dargelegt.

Unabhängig von der Frage, ob der Schutzbereich des Grundrechts auf Freizügigkeit

durch zu geringe Lärmschutzvorkehrungen gegen Fluglärm überhaupt betroffen sein

kann, erweist sich die diesbezüglich erhobene Rüge bereits deshalb als unzulässig,

weil die Beschwerdeführer auch insoweit von der Fehlvorstellung geleitet werden,

durch § 2 Abs. 2 FluglSchG werde im Rahmen der dort normierten Grenzwerte ein

unbeschränkter Flugverkehr zugelassen. Dass dies nicht der Intention des Gesetzes

entspricht, wurde bereits dargelegt. Vor diesem Hintergrund ist ein Eingriff in das

Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 11 GG nicht ersichtlich.

Die

Verfassungsbeschwerde

ist

weiterhin unzulässig, soweit die

Beschwerdeführer ganz allgemein behaupten, der Gesetzgeber sei seiner aus dem

Grundgesetz folgenden Pflicht, das Leben und die Gesundheit zu schützen, im

Rahmen der Regelung der Fluglärmproblematik nicht nachgekommen. Das

Vorbringen entspricht auch insoweit nicht den Anforderungen an einen hinreichend

substantiierten Vortrag.

aa) Das Recht auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG schützt

den Einzelnen nicht nur als subjektives Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe. Es

enthält auch die staatliche Pflicht, sich schützend und fördernd vor die in ihm

genannten Rechtsgüter Leben und körperliche Unversehrtheit zu stellen und sie vor

rechtswidrigen Eingriffen von Seiten anderer zu bewahren. Die sich aus Art. 2 Abs. 2

Satz 1 GG ergebende Schutzpflicht erfordert auch Maßnahmen zum Schutz vor

gesundheitsschädigenden

und

gesundheitsgefährdenden Auswirkungen von

Fluglärm (vgl. BVerfGE 56, 54 <73 ff.> ; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten

Senats vom 20. Februar 2008 - 1 BvR 2722/06 -, NVwZ 2008, S. 780 <784>;

Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 29. Juli 2009

- 1 BvR 1606/08 -, NVwZ 2009, S. 1494 <1495>; Beschluss der 3. Kammer des

Ersten Senats vom 15. Oktober 2009 - 1 BvR 3474/08 -, NVwZ 2009, S. 1489 <1489>;

Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 15. Oktober 2009

- 1 BvR 3522/08 -, juris, Rn. 26). Dass auch eine auf Grundrechtsgefährdungen

bezogene Risikovorsorge von der Schutzpflicht der staatlichen Organe umfasst

werden kann, ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits

mehrfach zum Ausdruck gekommen (vgl. BVerfGE 49, 89 <140 ff.>; 53, 30 <57>; 56,

54 <78> ). Die verfassungsrechtliche Schutzpflicht kann eine solche Ausgestaltung

der

rechtlichen Regelungen

gebieten,

die

auch

die

Gefahr

von

Grundrechtsverletzungen eindämmt; ob, wann und mit welchem Inhalt eine solche

Ausgestaltung von Verfassungs wegen geboten ist, hängt von der Art, der Nähe und

dem Ausmaß möglicher Gefahren, der Art und dem Rang des verfassungsrechtlich

geschützten Rechtsguts sowie von den schon vorhandenen Regelungen ab (vgl.

BVerfGE 49, 89 <140 ff.>; 56,

54 <78>). Dabei ist zu beachten, dass

Grundrechtsschutz nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG auch durch die Gestaltung von

Verfahren zu bewirken ist; die Grundrechte beeinflussen demgemäß nicht nur das

gesamte materielle Recht, sondern auch das Verfahrensrecht, soweit dies für einen

effektiven Grundrechtsschutz Bedeutung hat (vgl. BVerfGE 53, 30 <65 ff.>; 84, 34

<45 f.>; 113, 29 <57>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 15.

Oktober 2009 - 1 BvR 3474/08 -, NVwZ 2009, S. 1489 <1489>; Beschluss der

3. Kammer des Ersten Senats vom 15. Oktober 2009 - 1 BvR 3522/08 -, juris, Rn. 26).

Grundsätzlich kommt dem Gesetzgeber bei der Erfüllung von Schutzpflichten ein

weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu, der auch Raum

lässt, etwa konkurrierende öffentliche und private Interessen zu berücksichtigen (vgl.

zum Nichtraucherschutz: BVerfGE 121, 317 <360> ; zu Mobilfunksendeanlagen:

BVerfGK 10, 208 <211>). Die Entscheidung, welche Maßnahmen geboten sind, kann

vom Bundesverfassungsgericht deshalb nur begrenzt nachgeprüft werden. Es kann

hier erst dann eingreifen, wenn der Gesetzgeber die Schutzpflicht evident verletzt hat.

Nur unter besonderen Umständen kann sich diese Gestaltungsfreiheit in der Weise

verengen, dass allein durch eine bestimmte Maßnahme der Schutzpflicht Genüge

getan werden kann (vgl. BVerfGE 56, 54 <80 f.>; 77, 170 <214 f.>; 79, 174 <202>;

BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 20. Februar 2008 - 1 BvR

2722/06 -, NVwZ 2008, S. 780 <784>). Darüber hinaus hat der Gesetzgeber das

Untermaßverbot zu beachten. Die Vorkehrungen des Gesetzgebers müssen für einen

- unter Berücksichtigung entgegenstehender Rechtsgüter - angemessenen und

wirksamen

Schutz

ausreichend

sein

und

zudem

auf sorgfältigen

Tatsachenermittlungen und vertretbaren Einschätzungen beruhen. Die Verfassung

gibt den Schutz als Ziel vor, nicht jedoch seine Ausgestaltung im Einzelnen. Das

Bundesverfassungsgericht prüft, ob der Gesetzgeber seinen Einschätzungsspielraum

vertretbar gehandhabt hat (vgl. BVerfGE 88, 203 <254, 262 f.>; BVerfG, Beschluss der

3. Kammer des Ersten Senats vom 29. Juli 2009 - 1 BvR 1606/08 -, NVwZ 2009,

S. 1494 <1495>; Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 15. Oktober 2009

- 1 BvR 3522/08 -, juris, Rn. 27). Die verfassungsrechtliche Schutzpflicht gebietet

nicht, alle nur denkbaren Schutzmaßnahmen zu treffen. Deren Verletzung kann

vielmehr nur festgestellt werden, wenn die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen

überhaupt nicht getroffen hat oder die getroffenen Maßnahmen gänzlich ungeeignet

oder völlig unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen oder erheblich

dahinter zurückbleiben. Es ist in erster Linie Aufgabe des Normgebers, den

Erkenntnisfortschritt der Wissenschaft mit geeigneten Mitteln nach allen Seiten zu

beobachten und zu bewerten, um gegebenenfalls weitergehende Schutzmaßnahmen

treffen zu können. Eine Verletzung seiner Nachbesserungspflicht kann gerichtlich erst

festgestellt werden, wenn evident ist, dass eine ursprünglich rechtmäßige Regelung

zum Schutz der Gesundheit aufgrund neuer Erkenntnisse oder einer veränderten

Situation untragbar geworden ist (vgl. BVerfGK 10, 208 <211 f.> m. w. N.).

bb) Aus den dargestellten spezifischen Anforderungen an die Feststellung einer

gesetzgeberischen Schutzpflichtverletzung folgen in Verbindung mit den

aufgezeigten

Maßstäben

für

die

ordnungsgemäße

Begründung einer

Verfassungsbeschwerde entsprechende Darlegungslasten der Beschwerdeführer.

Sie müssen schlüssig dartun, dass staatliche Schutzvorkehrungen nach Lage der

Dinge geboten sind und von der öffentlichen Gewalt entweder überhaupt nicht

getroffen worden sind oder dass die getroffenen Regelungen und Maßnahmen

offensichtlich gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das Schutzziel zu

erreichen (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 18.

Februar 2010 - 2 BvR 2502/08 -, NVwZ 2010, S. 702 <704>). Eine mögliche

Grundrechtsverletzung der Beschwerdeführer geht aus dem danach gebotenen

Vortrag regelmäßig nur dann hervor, wenn sich dieser nicht in pauschalen

Behauptungen und punktuell herausgegriffenen, angeblichen Unzulänglichkeiten der

Rechtslage erschöpft. Erforderlich ist vielmehr, das Regelungskonzept des

Gesetzgebers zu einem bestimmten Punkt insgesamt zu erfassen, wozu - je nach

Fallgestaltung - zumindest gehört, dass die einschlägigen Regelungen des als

unzureichend beanstandeten Normkomplexes jedenfalls in Grundzügen dargestellt,

die Verwaltungspraxis hierzu wiedergegeben und die einschlägige fachgerichtliche

Rechtsprechung aufgearbeitet wird. In einem zweiten Schritt bedarf es dann der

Darstellung, ob und gegebenenfalls welche Schutzmaßnahmen zu Gunsten der

Beschwerdeführer in ihrer jeweiligen Situation unternommen wurden, und aus

welchen konkreten Gründen - aus Sicht der Beschwerdeführer - vom Versagen der

gesetzgeberischen Konzeption auszugehen ist. Dazu gehört auch die Darlegung,

weshalb Verbesserungen auf das für notwendig erachtete Maß durch die Einleitung

von Verwaltungs- und gegebenenfalls gerichtlichen Verfahren nicht erreicht werden

können.

cc) Diesen Anforderungen wird der Vortrag der Beschwerdeführer zur Verletzung

staatlicher Schutzpflichten bei Regelung der Fluglärmproblematik in keiner Weise

gerecht. Die pauschal gerügte Schutzpflichtverletzung ist nicht zu erkennen.

Hierzu

wäre

erforderlich

gewesen,

dass

die Beschwerdeführer das

Regelungssystem des Luftverkehrsrechts insgesamt jedenfalls in seinen Grundzügen

darstellen und vor dem Hintergrund der hierzu ergangenen Rechtsprechung der

Fachgerichte - insbesondere des Bundesverwaltungsgerichts - substantiiert

aufzeigen, dass es evident nicht geeignet ist, ausreichenden Schutz gegen

schädlichen Fluglärm zu gewährleisten. Der Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm

wird nämlich keineswegs allein durch das Fluglärmschutzgesetz bewirkt. Dieses

beschränkt sich - wie ausgeführt - lediglich auf den Aspekt des passiven

Schallschutzes, während sich insbesondere der aktive Schallschutz nach dem

Luftverkehrsgesetz richtet. So bestimmt § 29b Abs. 1 Satz 1 LuftVG, dass

Flugplatzunternehmer, Luftfahrzeughalter und Luftfahrzeugführer verpflichtet sind,

beim Betrieb von Luftfahrzeugen in der Luft und am Boden vermeidbare Geräusche

zu verhindern und die Ausbreitung unvermeidbarer Geräusche auf ein Mindestmaß

zu beschränken, wenn dies erforderlich ist, um die Bevölkerung vor Gefahren,

erheblichen Nachteilen und erheblichen Belästigungen durch Lärm zu schützen.

N a c h § 29b Abs. 1 Satz 2 LuftVG ist auf die Nachtruhe der Bevölkerung in

besonderem Maße Rücksicht zu nehmen. § 9 Abs. 2 LuftVG eröffnet im Rahmen von

luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsverfahren die Möglichkeit, Schutzauflagen zu

Gunsten der benachbarten Grundstücke zu verfügen. Nach § 6 Abs. 1 Satz 4 LuftVG

können auch außerhalb von Planfeststellungsverfahren im Rahmen der

luftverkehrsrechtlichen Genehmigung - beispielsweise für militärisch genutzte

Flugplätze

Auflagen

verfügt

werden. Nach

den

allgemeinen

verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorschriften

ist

zudem

die

Verfügung

nachträglicher Schutzauflagen oder auch der (Teil-)Widerruf erteilter Genehmigungen

oder Planfeststellungsbeschlüsse grundsätzlich möglich (vgl. dazu BVerwG,

Beschluss vom 26. Februar 2004 - BVerwG 4 B 95.03 -, NVwZ 2004, S. 869 <869>).

Schließlich besteht generell die Möglichkeit, sich auch unmittelbar gegen die

konkrete Festlegung von Flugrouten, die maßgeblich für die Lärmbelastung der

Anwohner sein kann, gerichtlich zur Wehr zu setzen (vgl. dazu insbesondere

BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 -, BVerwGE 111, 276

<277 ff.>).

Zu all diesen Möglichkeiten und ihren Umsetzungen im Hinblick auf die konkreten

Betroffenheiten

der Beschwerdeführer,

beispielsweise

Form

von

Betriebsbeschränkungen an den Flugplätzen, deren Anrainer die Beschwerdeführer

sind, verhält sich ihr Vortrag an keiner Stelle. Die individuelle Genehmigungssituation

an den einzelnen Flugplätzen lässt die Verfassungsbeschwerde vielmehr ebenso im

Unklaren wie die allgemeine Gestattungspraxis und die in der Rechtsprechung

formulierten Anforderungen an den Fluglärmschutz. Daran ändert auch das

punktuelle Eingehen auf die Genehmigungssituation einzelner Flughäfen in

Deutschland und auf hierzu ergangene Gerichtsentscheidungen nichts.

d) Schließlich ist die Rüge, der Gesetzgeber habe trotz der Grundrechtsrelevanz der

Fluglärmbelastung Wesentliches ungeregelt gelassen, indem er keine verbindlichen

Grenzwerte festgeschrieben habe, ebenfalls nicht hinreichend substantiiert.

diesem

Zusammenhang

berücksichtigen

die Beschwerdeführer die

Verschränkungen zwischen Luftverkehrsgesetz und Fluglärmschutzgesetz nicht und

setzen sich mit den sich daraus ergebenden Konsequenzen für luftverkehrsrechtliche

Planungs- oder Genehmigungsverfahren nicht auseinander. Das gilt insbesondere für

die neue Vorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 3 LuftVG, der die Beachtung der Grenzwerte

des § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG im Rahmen von luftverkehrsrechtlichen

Planfeststellungsverfahren vorschreibt. Die einfachrechtliche Bedeutung dieser

Vorschrift, insbesondere als mögliche Beschreibung der fachplanerischen

Zumutbarkeitsgrenze,

und ihre etwaigen Auswirkungen auf (künftige)

Planfeststellungsverfahren werden von den Beschwerdeführern nicht dargestellt.

Die

Beschwerdeführer

mögen

weitergehende Regelungen zum aktiven

Schallschutz und die Benennung von konkreten Lärmgrenzwerten auch in diesem

Zusammenhang

für wünschenswert

halten.

Die

Möglichkeit

eines

verfassungsrechtlich erheblichen Unterlassens des Gesetzgebers oder auch die

Überlassung

verfassungsrechtlich unzulässig

weit

gehender

Entscheidungsspielräume der Exekutive in dieser Frage lässt sich ihrem pauschal

gehaltenen Vortrag nicht entnehmen. Angesichts der beschriebenen Anforderungen

an die Darlegung einer gesetzgeberischen Schutzpflichtverletzung hätte es hierzu

einer Beschreibung der vom Gesetzgeber getroffenen Maßnahmen und deren

Umsetzung in der Praxis bedurft.

2. Im Übrigen ist die Verfassungsbeschwerde unabhängig von den vorstehenden

Ausführungen deshalb insgesamt unzulässig, weil sich ihr nicht entnehmen lässt,

dass der aus § 90 Abs. 2 BVerfGG folgende Grundsatz der Subsidiarität eingehalten

worden ist.

a) § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG bestimmt, dass der Rechtsweg vor Erhebung der

Verfassungsbeschwerde erschöpft werden muss. Das setzt voraus, dass ein

Rechtsweg gegeben ist. „Rechtsweg“ in diesem Sinne ist jede gesetzlich normierte

Möglichkeit der Anrufung eines Gerichts (vgl. BVerfGE 67, 157 <170> ). Wer

behauptet, durch die Auswirkungen des Fluglärms in seinen Grundrechten verletzt zu

werden,

ist

grundsätzlich

gehalten,

vor

einer

Inanspruchnahme des

Bundesverfassungsgerichts

den

Rechtsweg

beschreiten. Vor einer

verfassungsgerichtlichen Entscheidung ist es erforderlich, dass die Fachgerichte die

konkreten

Umstände, insbesondere das Ausmaß der Fluglärmbelastungen

einschließlich der Grundstücksvorbelastungen, die zur Bekämpfung des Fluglärms

getroffenen oder möglichen Maßnahmen und auch dessen Auswirkungen auf die

menschliche Gesundheit näher aufgeklärt und rechtlich beurteilt haben (vgl. BVerfGE

56, 54 <68 f.> ).

Auch wenn es unmittelbar gegen Parlamentsgesetze keinen fachgerichtlichen

Rechtsschutz gibt, folgt aus dem in § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG zum Ausdruck

kommenden Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde weiterhin, dass

der Beschwerdeführer vor Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz

nach Möglichkeit die Fachgerichte mit seinem Anliegen befassen muss. Er muss

deshalb grundsätzlich den Vollzug des Gesetzes abwarten oder einen Vollzugsakt

herbeiführen und hiergegen dann den fachgerichtlichen Rechtsweg beschreiten (vgl.

z.B. BVerfGE 74, 69 <74 f.>). Das gilt unabhängig davon, ob das Gesetz einen

Auslegungs- oder Entscheidungsspielraum offen lässt oder ob ein solcher Spielraum

fehlt (vgl. BVerfGE 58, 81 <104 f.>; 72, 39 <43 ff.> ). Damit soll neben einer Entlastung

des Bundesverfassungsgerichts erreicht werden, dass das Bundesverfassungsgericht

nicht

auf

ungesicherter

Tatsachen- und Rechtsgrundlage weitreichende

Entscheidungen trifft (vgl. BVerfGE 79, 1 <20>; 97, 157 <165>; 102, 197 <207> ). Bei

der Rechtsanwendung durch die sachnäheren Fachgerichte können - aufgrund

besonderen Sachverstands - für die verfassungsrechtliche Prüfung erhebliche

Tatsachen zutage gefördert werden (vgl. BVerfGE 56, 54 <69>; 79, 1 <20>). Nach

Maßgabe der Voraussetzungen des Art. 100 Abs. 1 GG ist dabei von diesen zur

Frage der Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Vorschriften gegebenenfalls eine

Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen (vgl. BVerfGE 58, 81

<105>; 72, 39 <44>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 2.

August 2010 - 1 BvR 2393/08 u.a. -, ZFSH/SGB 2010, S. 591 <594>).

Die Pflicht zur Anrufung der Fachgerichte besteht ausnahmsweise dann nicht, wenn

die angegriffene Regelung den Beschwerdeführer zu Dispositionen zwingt, die später

nicht mehr korrigiert werden können (vgl. BVerfGE 43, 291 <387>; 60, 360 <372>),

oder wenn die Anrufung der Fachgerichte dem Beschwerdeführer nicht zuzumuten

ist, etwa weil das offensichtlich sinn- und aussichtslos wäre (vgl. BVerfGE 55, 154

<157>; 65, 1 <38>; 102, 197 <208> ). Dabei sind grundsätzlich auch diejenigen

Rechtsbehelfe zu ergreifen, deren Zulässigkeit in der bisherigen fachgerichtlichen

Rechtsprechung nicht eindeutig geklärt ist (vgl. BVerfGE 70, 180 <185>). Kann der

mit dem Subsidiaritätsgrundsatz insbesondere verfolgte Zweck, eine fachgerichtliche

Klärung der verfassungsrechtlich relevanten Sach- und Rechtsfragen herbeizuführen,

ni cht erreicht werden, ist die vorherige Anrufung der Fachgerichte gleichfalls

entbehrlich (vgl. BVerfGE 65, 1 <38>; 79, 1 <20> ; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer

des Ersten Senats vom 2. August 2010 - 1 BvR 2393/08 u.a. -, ZFSH/SGB 2010,

S. 591 <594>).

b) Bei Anlegung dieser Maßstäbe, die auch im Falle der Rüge gesetzgeberischer

Schutzpflichtverletzungen Geltung beanspruchen, kann im Hinblick auf keine der in

Betracht kommenden Zielrichtungen der Verfassungsbeschwerde von einer Wahrung

des Subsidiaritätsgebots ausgegangen werden.

aa) Soweit die Beschwerdeführer § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG in seinem

unmittelbaren Anwendungsbereich angreifen, berücksichtigen sie den Charakter des

Fluglärmschutzgesetzes als Gesetz zur Regelung des passiven Schallschutzes und

für

Entschädigung

nicht.

Das

Gesetz vermittelt im Rahmen seines

Anwendungsbereichs Ansprüche auf Erstattung von Aufwendungen für bauliche

Schallschutzmaßnahmen sowie Entschädigungen für Bauverbote und die

Beeinträchtigung von Außenwohnbereichen, die gegenüber der zuständigen

Behörde gegebenenfalls im Verwaltungsrechtsweg geltend gemacht werden können.

Es ist nicht ersichtlich, dass sich auch nur einer der Beschwerdeführer mit einem

darauf gerichteten Antrag an die zuständige Behörde gewandt und nach dessen

Erfolglosigkeit den Rechtsweg beschritten hätte. Dabei wäre ein solches Vorgehen

selbst dann nicht von vornherein offensichtlich zum Scheitern verurteilt, wenn - was

sich hier nicht zuverlässig feststellen lässt - das betreffende Grundstück des

jeweiligen Beschwerdeführers nicht in einer der nach dem Fluglärmschutzgesetz

einzurichtenden Schutzzonen liegt. In der rechtswissenschaftlichen Literatur wird

nämlich

die Auffassung vertreten, dass die im Fluglärmschutzgesetz

festgeschriebenen Grenzwerte lediglich Mindeststandards des (auch) passiven

Schallschutzes regelten, die nicht unterschritten werden dürften und über die

hinausgegangen werden könne, unter Umständen sogar müsse (vgl.

Ekardt/Schmidtke, Die Reichweite des neuen Fluglärmrechts, in: DÖV 2009,

S. 187 ff.). Zwar ist der Hessische Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung

zum Ausbau des Verkehrsflughafens Frankfurt/Main dieser Ansicht ausdrücklich nicht

gefolgt (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 21. August 2009 - 11 C 227/08.T u.a. -, juris, Rn.

603). Das Bundesverwaltungsgericht hat sich zu dieser Frage jedoch bislang - soweit

ersichtlich - noch nicht geäußert. In einer Entscheidung im Zusammenhang mit dem

Ausbau des Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld hat es jedenfalls ausgeführt, keine

Anhaltspunkte dafür zu sehen, dass es der zuständigen Behörde bei Festsetzung der

Lärmschutzbereiche verwehrt sei, die Lärmgrenzwerte zum Schutz bestimmter

Gruppen besonders schutzwürdiger Lärmbetroffener oder Einrichtungen zu

unterschreiten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. September 2007 - BVerwG 4 A

1007.07 u.a. -, juris, Rn. 29). Damit erscheint diese Frage bislang nicht abschließend

geklärt. Vielmehr wäre die Geltendmachung von Rechtsschutz im fachgerichtlichen

Verfahren,

gerichtet

auf die Erfüllung von Ansprüchen nach dem

Fluglärmschutzgesetz, auf der Grundlage der in der Literatur geäußerten Auffassung

nicht von vornherein offensichtlich aussichtslos.

Den Beschwerdeführern wäre es daher zuzumuten gewesen, zunächst

fachgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen mit dem Ziel, Ansprüche auf

der Grundlage des Fluglärmschutzgesetzes durchzusetzen.

bb) Auch soweit die Beschwerdeführer weitergehend eine allgemeine

gesetzgeberische Schutzpflichtverletzung im Hinblick auf den Schutz vor Fluglärm,

insbesondere die fehlende gesetzliche Verhinderung von Fluglärmeinwirkungen in

bestimmter Pegelhöhe, rügen, ist die Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung des

Subsidiaritätsgrundsatzes unzulässig.

Zwar

sind

die

Anwohner

eines

auf

der

Grundlage eines

Planfeststellungsbeschlusses angelegten Flughafens unter den in § 9 Abs. 3 LuftVG

bezeichneten Voraussetzungen mit Beseitigungs- oder Änderungsansprüchen

gegenüber festgestellten Anlagen ausgeschlossen. Diese Duldungspflicht hat nach

der

Rechtsprechung

des Bundesverwaltungsgerichts indes gegebenenfalls

zurückzutreten, wenn die mit dem Anlagenbetrieb verbundenen Fluglärmimmissionen

ein Ausmaß erreichen, durch das der Gewährleistungsgehalt des Art. 2 Abs. 2 Satz 1

oder des Art. 14 Abs. 1 GG angetastet wird. Den staatlichen Organen obliegt die

Verpflichtung, sich schützend und fördernd vor Rechtsgüter zu stellen, die

Verfassungsrang genießen. Sie dürfen nicht an der Entstehung oder

Aufrechterhaltung verfassungswidriger Umstände mitwirken. Eine Möglichkeit,

Rechtsschutz gegenüber dem von einem bestandskräftig planfestgestellten Flugplatz

a u s g e h e n d e n Fluglärm

erlangen,

ist

der

(Teil-)Widerruf

des

Planfeststellungsbeschlusses. Hiervon darf unter Berücksichtigung der Rechte der

Flugplatzbetreiber allerdings nur dann Gebrauch gemacht werden, wenn sich der

Grundrechtsverstoß nicht unter Einsatz schonenderer Mittel beseitigen lässt. Als

weniger belastender Eingriff kommen nachträgliche Lärmschutzauflagen in

Anwendung des § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG in Betracht. Erst wenn

Lärmschutzvorkehrungen auf Grundlage dieser Vorschrift nicht ausreichen, um dem

aus der Verfassung ableitbaren Schutzanspruch gerecht zu werden, darf sich die

Luftfahrtbehörde des (Teil-)Widerrufs als letzten Mittels bedienen (zum Ganzen vgl.

BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 2004 - BVerwG 4 B 95.03 -, NVwZ 2004, S. 869

<869>).

Unabhängig von der Frage der Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens

dürfen Flugplätze nach § 6 LuftVG nur mit einer luftverkehrsrechtlichen Genehmigung

angelegt werden. Das gilt grundsätzlich auch für Militärflugplätze, die nach § 30 Abs.

1 Satz 2 LuftVG nicht der Planfeststellungspflicht unterliegen (vgl. BVerwG, Urteil vom

3. Mai 1988 - BVerwG 4 C 11.85 und 12.85 -, NVwZ 1988, S. 1122 <1122>). Eine

Abweichung hiervon ist nach § 30 Abs. 1 Satz 1 LuftVG nur zulässig, soweit dies zur

Erfüllung der besonderen Aufgaben der Bundeswehr unter Berücksichtigung der

öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich ist. Auch in diesen Fällen besteht für

Anwohner die Möglichkeit, nachträgliche Modifikationen der Genehmigung zur

Verbesserung des Lärmschutzes zu erlangen (vgl. Schiller, in: Grabherr/Reidt/Wysk,

Luftverkehrsgesetz, Stand: September 2009, § 6 Rn. 512). Letzteres kann

insbesondere im Wege des (Teil-)Widerrufs der Genehmigung oder in Vollzug eines

in der Genehmigung festgeschriebenen Auflagenvorbehalts erfolgen.

Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die Beschwerdeführer eine der

dargestellten Möglichkeiten, Rechtsschutz gegen die Fluglärmbelastung im Hinblick

auf die von ihnen als unerträglich empfundene Situation zu erlangen, wahrgenommen

hätten - beispielsweise durch Klagen auf (Teil-)Widerruf eines luftverkehrsrechtlichen

Planfeststellungsbeschlusses, einer luftverkehrsrechtlichen Genehmigung oder auf

V e rfü g u n g nachträglicher Schutzmaßnahmen. Andererseits gibt es keine

Anhaltspunkte dafür, dass ihnen die verschiedenen Varianten möglichen

Rechtsschutzes von vornherein verschlossen gewesen wären. Die Beschwerdeführer

tragen zur konkreten Gestattungssituation an den jeweiligen Flugplätzen nichts vor.

Damit lässt sich nicht feststellen, ob ihr Ziel, die Festlegung geringerer Grenzwerte für

ihre Grundstücke zu erreichen, als sie das Fluglärmschutzgesetz - allerdings

ausschließlich für den passiven Schallschutz - vorsieht, nicht mittels fachgerichtlichen

Rechtsschutzes zu erlangen gewesen wäre oder immer noch ist.

Dem steht nicht entgegen, dass in der Fluglärmentscheidung des

Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1981 jedenfalls für die Rüge, der

Gesetzgeber habe eine Nachbesserung gesetzlicher Schutzpflichten unterlassen, die

Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde angenommen wurde (vgl. BVerfGE 56, 54

<6 8 > ). Die Entscheidung verhält sich schon nicht ausdrücklich dazu, ob die

entsprechende Rüge tatsächlich zulässig erhoben war, sondern unterstellt insoweit

lediglich die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde.

Die vorliegende Verfassungsbeschwerde ist, unabhängig hiervon, jedoch auch nicht

unter dem Aspekt der Verletzung gesetzgeberischer Schutzpflichten zulässig. Zwar

ist gegen die Verletzung gesetzgeberischer Schutzpflichten fachgerichtlicher

Rechtsschutz nur schwer vorstellbar, weil dies voraussetzte, dass die jeweils

angerufenen Fachgerichte gewissermaßen als Ersatzgesetzgeber tätig würden.

Andererseits wird sich eine Lücke in der gesetzgeberischen Konzeption zur

Regelung einer bestimmten Problematik regelmäßig nur dann zuverlässig feststellen

lassen, wenn zuvor die Fachgerichte den zugrunde liegenden Sachverhalt und die

einfachrechtliche Rechtslage auch unter Berücksichtigung verfassungsrechtlicher

Vorgaben umfassend aufgearbeitet haben. Nur so wird auch in den Fällen

b e h a u p t e t e n gesetzgeberischen

Unterlassens

vermieden,

dass

das

Bundesverfassungsgericht auf tatsächlich und einfachrechtlich ungeklärter Basis

entscheiden muss. Das gilt jedenfalls in solchen Fällen, in denen - wie hier -

vielfältige konkrete Möglichkeiten bestehen, gerichtlichen Rechtsschutz gegen die

zunehmende Fluglärmbelastung zu erlangen.

Entsprechendes gilt, soweit die Verfassungsbeschwerde darauf zielt, den

Gesetzgeber zu verpflichten, generell dafür Sorge zu tragen, dass niedrigere als die

dem § 2 Abs. 2 Satz 2 FluglSchG zugrunde liegenden Lärmgrenzwerte auf die

Gründstücke der Beschwerdeführer einwirken. Auch diesbezüglich lässt sich erst

nach Durchführung eines fachgerichtlichen Verfahrens beurteilen, ob der

Gesetzgeber seinen Schutzpflichten tatsächlich nicht nachgekommen ist. Erst dann

steht fest, welche Lärmbelastung den Beschwerdeführern - unter Berücksichtigung

gegebenenfalls

nachträglich

angeordneter Schutzmaßnahmen - tatsächlich

zugemutet wird.

Deshalb kommt auch eine Vorabentscheidung nach § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG

nicht in Betracht, da die Tatsachengrundlage in Bezug auf die verschiedenen

Beschwerdeführer nicht geklärt ist und es keine Anhaltspunkte dafür gibt, dass ihnen

eine Verweisung auf den Rechtsweg nicht zugemutet werden könnte.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Kirchhof

Eichberger

Masing