Urteil des BVerfG vom 08.11.2012

BVerfG: ddr, gerichtshof für menschenrechte, enteignung, dingliches recht, erfüllung, grundstück, verfassungsbeschwerde, bereinigung, eingriff, entzug

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 2153/08 -

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerde

des Herrn M…,

- Bevollmächtigter:

Rechtsanwalt Rolf Stahmann,

Rosenthaler Straße 46-47, 10178 Berlin -

1. unmittelbar gegen

a) das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 20. Juni 2008 - V ZR 149/07 -,

b) das Urteil des Brandenburgischen Oberlandesgerichts vom 9. August

2007 - 5 U 211/06 -,

c) das Urteil des Landgerichts Neuruppin vom 3. November 2006 - 3 O

155/06 -,

2. mittelbar gegen

§ 3 Abs. 1 und § 5 Abs. 1 des Gesetzes zur Bereinigung der

Rechtsverhältnisse an Verkehrsflächen und anderen öffentlich genutzten

privaten Grundstücken (Verkehrsflächenbereinigungsgesetz -

VerkFlBerG)

hat die 3. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

den Vizepräsidenten Kirchhof,

den Richter Schluckebier

und die Richterin Baer

gemäß § 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11.

August 1993 (BGBl I S. 1473) am 8. November 2012 einstimmig beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Gründe:

Die Verfassungsbeschwerde betrifft einen zivilgerichtlichen Streit um das Ankaufsrecht eines

öffentlichen Nutzers an Grundstücken auf dem Gebiet der ehemaligen Deutschen

Demokratischen Republik nach den Bestimmungen des Verkehrsflächenbereinigungsgesetzes

(VerkFlBerG). Sie wirft mittelbar die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit der insoweit

maßgeblichen Vorschriften über das Erwerbsrecht öffentlicher Nutzer an Verkehrsflächen sowie

über die Bemessung des Ankaufspreises auf (§ 3 Abs. 1 und § 5 Abs. 1 VerkFlBerG).

1. In der ehemaligen DDR wurden private Grundstücke in einer sehr großen Zahl von staatlichen

Stellen für öffentliche Zwecke, etwa für öffentliche Gebäude oder für Verkehrswege, in Anspruch

genommen, ohne dass deren Eigentümer jemals förmlich enteignet wurden oder die Nutzung

sonst in rechtsförmiger Weise, etwa durch Vertrag oder förmliche Widmung, geregelt worden

war. Zwar setzte auch in der DDR eine solche Nutzung grundsätzlich einen Rechtstitel voraus.

Die Regelungen zur Inanspruchnahme von Grundstücken, die in Privateigentum standen, waren

jedoch lückenhaft. In der Praxis kam es weitgehend nicht darauf an, ob überhaupt ein

Nutzungsrecht begründet worden war; die bloße staatliche Anordnung der Nutzung genügte für

die Inanspruchnahme. Nach Erhebungen der Bundesregierung waren hiervon mindestens

100.000 Grundstücke mit einer Gesamtfläche von 12.000 Hektar betroffen (vgl. BTDrucks

14/6204, S. 11).

Um Zeit für eine umfassende gesetzliche Sachenrechtsbereinigung zu gewinnen, wurde im Jahr

1994 mit Art. 233 § 2a Abs. 9 EGBGB den jeweiligen Verwaltungsträgern ein befristetes

vorläufiges Besitzrecht, das sogenannte Besitzmoratorium, an den von ihnen weiterhin für

öffentliche Zwecke genutzten Flächen eingeräumt. Diese nach dem Verständnis des

Gesetzgebers „nur als vorläufige Notordnung anzusehende“ Regelung wurde schließlich durch

das am 1. Oktober 2001 in Kraft getretene Verkehrsflächenbereinigungsgesetz ersetzt. Es sieht

bei absehbar andauerndem Verwaltungsgebrauch solcher Verkehrsflächen die

Zusammenführung von verkehrlicher und sonstiger öffentlicher Nutzung mit dem Eigentum unter

Anwendung zivilrechtlicher Mittel vor. Bis zu einer solchen Bereinigung behält der öffentliche

Nutzer sein Besitzrecht und ist dem Eigentümer zur Zahlung eines Nutzungsentgelts verpflichtet

(§ 9 Abs. 1 VerkFlBerG). Zur Durchführung der Bereinigung erhielt der öffentliche Nutzer in

Anlehnung an das Instrumentarium des Sachenrechtsbereinigungsgesetzes, das die

Rechtsverhältnisse unter Privaten neu regelt, ein bis zum Ablauf des 30. Juni 2007 befristetes,

einklagbares Erwerbsrecht: Er konnte vom Eigentümer den Verkauf der Fläche an sich

verlangen (§ 3 Abs. 1 VerkFlBerG). In Fällen einer bloß geringfügigen Inanspruchnahme konnte

statt eines Verkaufs auch die Bestellung einer Grunddienstbarkeit verlangt werden. Soweit

dieses Recht nicht innerhalb der Frist ausgeübt wurde, kann der Eigentümer seinerseits die

Bereinigung durch Verkauf an den Nutzer oder die Bestellung einer entgeltlichen

Grunddienstbarkeit erzwingen (§ 8 Abs. 2 VerkFlBerG). Wird die öffentliche Nutzung nach einem

Ankauf aufgegeben, hat der ursprüngliche Eigentümer ein Wiederkaufsrecht (§ 10 VerkFlBerG).

Der Eigentümer ist allerdings nur dann zur Annahme des Erwerbsangebots des Nutzers

verpflichtet, wenn dieses den Anforderungen des Gesetzes entspricht. Zu diesen Anforderungen

gehören insbesondere die Vorgaben für die Kaufpreisbemessung, die für Verkehrsflächen,

insbesondere für dem öffentlichen Verkehr gewidmete Straßen, Wege und Plätze (vgl. § 2 Abs. 2

Nr. 1 VerkFlBerG), in § 5 VerkFlBerG geregelt sind.

Die hier mittelbar zur Prüfung gestellten Vorschriften des Verkehrsflächenbereinigungsgesetzes

lauten:

§ 3 Rechte bei öffentlicher Nutzung

(1) Der öffentliche Nutzer kann vom Grundstückseigentümer den Verkauf des Grundstücks an

sich verlangen (Erwerbsrecht). Das Erwerbsrecht wird durch Abgabe eines notariell

beurkundeten Angebots zum Abschluss eines Kaufvertrages nach diesem Gesetz ausgeübt. Der

Grundstückseigentümer ist zur Annahme des Angebots verpflichtet, wenn der Inhalt des

Angebots den Bestimmungen dieses Gesetzes entspricht. (...)

§ 5 Ankaufspreis und Bodenwertermittlung bei

Verkehrsflächen; Entgelt für Dienstbarkeit

(1) Bei Verkehrsflächen beträgt der Kaufpreis 20 Prozent des Bodenwertes eines in gleicher

Lage belegenen unbebauten Grundstücks im Zeitpunkt der Ausübung des Rechts nach § 3 Abs.

1 oder § 8 Abs. 2, mindestens jedoch 0,10 Euro je Quadratmeter und höchstens 5 Euro je

Quadratmeter in Gemeinden bis zu 10.000 Einwohnern, höchstens 10 Euro je Quadratmeter in

Gemeinden mit mehr als 10.000 bis zu 100.000 Einwohnern und höchstens 15 Euro je

Quadratmeter in Gemeinden mit mehr als 100.000 Einwohnern. Maßgebend ist die Zahl der

Einwohner am 31. Dezember des Jahres, das der Ausübung des Rechts aus § 3 Abs. 1 oder § 8

Abs. 2 vorausgeht. Bei der Wertermittlung ist derjenige Zustand des Grundstücks (§ 3 Abs. 2 der

Wertermittlungsverordnung) zugrunde zu legen, den dieses vor der tatsächlichen

Inanspruchnahme als Verkehrsfläche hatte. (...)

2. Dem Beschwerdeführer gehörten seit dem Tod seines Vaters im Jahr 1980 mehrere

Grundstücke in B., einer Gemeinde mit bis zu 10.000 Einwohnern. Auf den Grundstücken mit

einer Gesamtfläche von 19.788 qm wurde ohne Änderung der Eigentumsverhältnisse oder

Begründung eines Nutzungsrechts im Jahre 1973 ein Teilstück des Berliner Autobahnrings, der

jetzigen Bundesautobahn 10, angelegt. Zuvor wurden die Grundstücke teilweise als Wohn- und

Wochenendgrundstücke und teilweise als Ackerland, Heide- und Gartenland, sowie als

Wegeflächen genutzt. Verhandlungen der Bundesrepublik Deutschland mit dem

Beschwerdeführer über den Ankauf der Flächen in den Jahren 1996 und 1997 scheiterten an

unterschiedlichen Vorstellungen über den Bodenwert. Die Bundesrepublik Deutschland einigte

sich mit dem Beschwerdeführer zunächst darauf, ihm auf der Grundlage eines Bodenwerts von

522.293,45 € ein Nutzungsentgelt von jährlich 4.454,45 € zu zahlen. Ein notariell beurkundetes

Angebot der Bundesrepublik Deutschland vom Mai 2004, ihm die Grundstücke zum Preis von

33.118,25 € abzukaufen, lehnte der Beschwerdeführer ab. Der nach § 5 Abs. 1 VerkFlBerG

ermittelte Kaufpreis wurde, bezogen auf eine 4.534 qm große, früher als Wohn- und

Wochenendgrundstücke genutzten Teilfläche, bei 5 €/qm gekappt. Diese Kappung betraf einen

Teilbetrag in Höhe von 22.670 €.

3. Das Landgericht gab der Klage der Bundesrepublik Deutschland auf Annahme dieses

Angebots statt. Die dagegen eingelegte Berufung blieb vor dem Oberlandesgericht erfolglos.

4. Die zugelassene Revision des Beschwerdeführers wies der Bundesgerichtshof zurück.

a) Der Beschwerdeführer sei nach § 3 Abs. 1 VerkFlBerG zur Annahme des Ankaufsangebots

verpflichtet. Dieses entspreche nach den Feststellungen des Berufungsgerichts den

gesetzlichen Anforderungen. Das sei zutreffend und werde mit der Revision auch nicht

angegriffen.

b) Die Verkaufsverpflichtung nach § 3 Abs. 1 VerkFlBerG stehe nicht im Widerspruch zur

Eigentumsgarantie nach Art. 14 GG. Sie stelle keine Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG,

sondern eine Inhalts- und Schrankenbestimmung dar, mit der der Gesetzgeber seinen

Regelungsspielraum nicht überschritten habe. Das dem öffentlichen Nutzer eingeräumte

Ankaufsrecht führe im Ergebnis zu einem angemessenen, auch die Belange des

Grundstückseigentümers hinreichend berücksichtigenden Interessenausgleich. Soweit daneben

noch Entschädigungsansprüche nach DDR-Recht für die Inanspruchnahme eines Grundstücks

bestanden hätten, habe deren nachträgliche Erfüllung auf der Grundlage des DDR-

Entschädigungserfüllungsgesetzes verlangt werden können.

c) Die Behandlung der Eigentümer von Verkehrsflächen nach dem

Verkehrsflächenbereinigungsgesetz widerspreche auch nicht dem Gleichbehandlungsgrundsatz

des Art. 3 Abs. 1 GG und stehe auch mit den Anforderungen des Art. 1 des Ersten

Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention in Einklang.

II.

Mit seiner rechtzeitig eingegangenen Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine

Verletzung seiner verfassungsmäßigen Rechte aus Art. 3 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 20

Abs. 3 GG durch die Regelungen des § 3 Abs. 1 und des § 5 Abs. 1 VerkFlBerG.

1. Die Anwendung des Verkehrsflächenbereinigungsgesetzes führe zum Entzug des Eigentums

im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG. Das in § 3 Abs. 1 VerkFlBerG geregelte Erwerbsrecht erfülle alle

Merkmale des klassischen Enteignungsbegriffs. Dieser Einstufung stehe nicht die

Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Sachenrechtsbereinigung entgegen. Denn

im Unterschied zu dieser sei der Nutzer im Fall der Verkehrsflächenbereinigung die öffentliche

Hand. Es gehe nicht um den Ausgleich der Interessen Privater, sondern um die Verschiebung

von Vermögen in Richtung Staat. Der Einstufung als Inhalts- und Schrankenbestimmung stehe

entgegen, dass eine solche in aller Regel nicht zur vollständigen Eigentumsentziehung führe.

Eine Enteignung sei hier zum Wohle der Allgemeinheit nicht erforderlich. Klare rechtliche

Verhältnisse könnten auch über Grunddienstbarkeiten erreicht werden. Auch das

Bundesfernstraßengesetz lasse es zu, dass Straßen über private Grundstücke verliefen.

Zudem sei bei der Bestimmung der Entschädigung die gebotene Abwägung der Interessen der

Allgemeinheit und der Beteiligten misslungen. Der Gesetzgeber sei sich schon nicht bewusst

gewesen, ob er eine Inhalts- und Schrankenbestimmung treffe oder eine Enteignung vornehme.

Er gehe zwar davon aus, dass Art. 14 GG betroffen sei, wäge aber nicht ab, weshalb hier die

Enteignung als gesetzgeberische Lösung vorzugswürdig sei. Dies werde der Warn- und

Offenbarungsfunktion der Junktim-Klausel des Art. 14 Abs. 3 GG nicht gerecht.

Darüber hinaus berücksichtige die in § 5 VerkFlBerG vorgesehene Entschädigungsregelung den

Wert des Grundstücks ausschließlich aus der Sicht des Nutzers. Es reiche nicht, festzustellen,

dass die Grundstücke für die Eigentümer nicht mehr nutzbar seien. Vielmehr sei auch der Nutzen

für die Allgemeinheit zu beachten. Diese erwerbe Grundstücke mit bereits hergestellten

Verkehrsanlagen und erhalte so erhebliche Vorteile. Ein Abwägungsfehler liege weiter darin,

dass der aktuelle Verkehrswert von Verkehrsflächen höher sei als selbst der volle Wert früheren

Heide- und Ackerlandes, was erst recht für den vorgesehenen Kaufpreis von einem Fünftel des

Bodenwertes gelte. Dieser Mangel werde nicht durch die Mindestbeträge geheilt, da zwischen

0,10 €/qm als Mindestbetrag und 5 €/qm als Höchstbetrag ein nicht zu rechtfertigender

Unterschied bestehe. Dies führe zu einer bloß nominellen Entschädigung. Der Eigentümer

werde weder für die faktische Enteignung in der DDR entschädigt noch dürfe er von deren

Vorteilen in Gestalt der Verkehrsanlagen profitieren. Des Weiteren habe der Gesetzgeber

angenommen, dass Verkehrsflächen auch für den Staat wirtschaftlich nicht verwertbar seien.

Dies treffe jedoch für die Bundesautobahnen nicht zu, die nach Einführung der Autobahnmaut

kommerzialisierbar seien. Die Einnahmen hieraus sollten dem gesamten Verkehrshaushalt zu

Gute kommen und damit auch der Finanzierung anderer Investitionen dienen. Im

Zusammenhang damit gebe es weitergehende konkrete Überlegungen für eine Privatisierung

der Autobahnen nach dem sogenannten Betreibermodell für den mehrstreifigen

Autobahnausbau auf der Grundlage des Verkehrswegeplans. Davon sei auch das hier in Rede

stehende Autobahnteilstück betroffen. Die Überlegungen gingen bis hin zu einer

Vollprivatisierung des Autobahnnetzes. Dass die Grundstücke keineswegs wirtschaftlich wertlos

seien, zeige auch das Nutzungsentgelt, das bisher gezahlt worden sei.

2. Die mittelbar angegriffenen Vorschriften verletzten auch Art. 14 in Verbindung mit Art. 20

Abs. 3 GG und Art. 1 des Ersten Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention.

Sie verstießen zudem gegen sein Recht auf Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG).

Gleichheitswidrig sei, dass bei Ausgleich nach dem Sachenrechtsbereinigungsgesetz der

Eigentümer den halben Bodenwert und damit regelmäßig deutlich mehr als nach dem

Verkehrsflächenbereinigungsgesetz erhalte. Gleiches gelte für die Staffelung der

Kappungsgrenze nach der Einwohnerzahl der Gemeinden. Für die Nutzung als Verkehrsfläche

sei es unerheblich, welche Einwohnerzahl die Gemeinde habe, in der das Grundstück liege.

Art. 3 Abs. 1 GG sei weiter deshalb verletzt, weil das Gesetz keine Anwendung finde, wenn die

öffentliche Nutzung durch ein vor dem Beitritt der DDR entstandenes dingliches Recht gesichert

gewesen sei (§ 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerkFlBerG), während in Fällen wie dem vorliegenden nur

ein Zwangsverkauf in Betracht komme. Schließlich werde der nach dem

Verkehrsflächenbereinigungsgesetz Betroffene schlechter behandelt als derjenige, der von

einem aktuellen Autobahnneubau betroffen sei.

III.

Die Annahmevoraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG liegen nicht vor. Die

Verfassungsbeschwerde wirft keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Frage auf (vgl. § 93a

Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG), die sich nicht ohne weiteres aus dem Grundgesetz und anhand

der bisherigen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung beantworten ließe (vgl. BVerfGE 90,

22 <24 f.>). Auch ist ihre Annahme nicht zur Durchsetzung der als verletzt bezeichneten

Grundrechte angezeigt (vgl. § 93a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG).

Die angewendeten Vorschriften (§ 3 Abs. 1, § 5 Abs. 1 VerkFlBerG) lassen auf der Grundlage

des Vorbringens der Verfassungsbeschwerde keinen Verstoß gegen das Eigentumsgrundrecht

erkennen. Als Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums tragen sie dem Grundsatz der

Verhältnismäßigkeit hinreichend Rechnung und sind gleichheitsgerecht ausgestaltet. Auf dieser

Grundlage haben die Fachgerichte festgestellt, dass das dem Beschwerdeführer unterbreitete

Angebot den gesetzlichen Voraussetzungen des Erwerbsrechts insbesondere hinsichtlich des

Ankaufspreises genügt und er deshalb zu dessen Annahme verpflichtet ist. Auch das begegnet

keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

1. Die Vorschriften über das Erwerbsrecht des öffentlichen Nutzers nach § 3 Abs. 1, § 5 Abs. 1

VerkFlBerG berühren den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. Zu den schutzfähigen

Rechtspositionen im Sinne des Art. 14 GG gehören alle vermögenswerten Rechte, die das Recht

Privaten als Eigentum dergestalt zuordnet, dass sie die damit verbundenen Befugnisse nach

eigenverantwortlicher Entscheidung zu ihrem privaten Nutzen ausüben dürfen (vgl. BVerfGE 70,

191 <199>; 97, 350 <371>; 112, 93 <107>). Dies umfasst ohne weiteres das Eigentum an Grund

und Boden nach Maßgabe des bürgerlichen Rechts. Grundrechtlichen Schutz genießen auch

Eigentumsrechte an Grundstücken auf dem Gebiet der ehemaligen DDR, die schon vor dem 3.

Oktober 1990 bestanden haben, da diese über Art. 233 § 2 Abs. 1 EGBGB in die

gesamtdeutsche Rechtsordnung übernommen wurden (vgl. BVerfGE 91, 294 <307 f.>).

Das durch Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistete Eigentum ist in seinem rechtlichen Gehalt durch

Privatnützigkeit und die grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers über den

Eigentumsgegenstand gekennzeichnet. Dem grundrechtlichen Schutz unterliegt danach das

Recht, den Eigentumsgegenstand selbst zu nutzen und Dritte von Besitz und Nutzung

auszuschließen, ebenso wie die Freiheit, den Eigentumsgegenstand zu veräußern und aus der

vertraglichen Überlassung zur Nutzung durch andere Ertrag zu ziehen.

Die genannten Regelungen des Verkehrsflächenbereinigungsgesetzes begründen einen

Kontrahierungszwang und verpflichten den Beschwerdeführer zur Veräußerung seines

Grundeigentums an die Bundesrepublik Deutschland. Ein derartiger Zugriff auf ein Grundstück

mit der Folge eines endgültigen Verlusts der bisherigen Rechtsstellung berührt das

Eigentumsgrundrecht, auch wenn damit eine Gegenleistung verbunden ist.

2. Bei dem durch die mittelbar angegriffenen Vorschriften begründeten Erwerbsrecht handelt es

sich, wovon auch der Bundesgerichtshof zu Recht ausgeht, um eine Inhalts- und

Schrankenbestimmung des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 und 2 GG und nicht um eine

Enteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG.

Mit der Enteignung greift der Staat auf das Eigentum des Einzelnen zu. Sie setzt den Entzug

konkreter Rechtspositionen voraus, aber nicht jeder Entzug einer Rechtsposition ist eine

Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG. Diese ist beschränkt auf solche Fälle, in denen

Güter hoheitlich beschafft werden, mit denen ein konkretes, der Erfüllung öffentlicher Aufgaben

dienendes Vorhaben durchgeführt werden soll (vgl. BVerfGE 104, 1 <10>; 114, 1 <59>; 126, 331

<359>). Die Regelungen über das Erwerbsrecht des öffentlichen Nutzers nach dem

Verkehrsflächenbereinigungsgesetz enthalten indessen keine Ermächtigung der Exekutive, ein

bestimmtes Eigentumsobjekt zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben ganz oder teilweise zu

entziehen. Sie setzten vielmehr voraus, dass die betroffenen Grundstücke bereits im Zeitraum

zwischen dem 9. Mai 1945 und dem 3. Oktober 1990 durch eine dem Grundgesetz nicht

unterworfene Staatsgewalt faktisch und fortdauernd zur Erfüllung von Verwaltungsaufgaben, hier

als öffentliche Verkehrsfläche, in Anspruch genommen wurden und schon mit dieser faktischen

Vorbelastung in den Schutzbereich des Eigentumsgrundrechts gelangt sind. Während des

Bestehens der DDR wie auch danach konnte der Eigentümer mit einem Wegfall dieser

Belastung regelmäßig nicht mehr rechnen. Unter diesen Umständen stellt sich das Erwerbsrecht

nach § 3 Abs. 1 VerkFlBerG nicht als Instrument der Güterbeschaffung dar, durch die die

Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe überhaupt erstmalig möglich gemacht werden soll. Vielmehr

wurde das betreffende vermögenswerte Gut bereits für Verwaltungszwecke genutzt und der

Eigentümer konnte und kann eine gesetzlich angeordnete Fortdauer dieser öffentlichen Nutzung

wegen der geschilderten Vorbelastung, die nicht erst durch die Regelung des Art. 233 § 2a Abs.

9 EGBGB entstanden ist (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 8.

Februar 2001 - 1 BvR 719/99 -, WM 2001, S. 778 <779>), nicht unter Berufung auf sein

Eigentumsgrundrecht verhindern. Zweck der Regelungen des

Verkehrsflächenbereinigungsgesetzes ist - wie der Bundesgerichtshof zutreffend ausgeführt hat -

die endgültige Anpassung der in der DDR entstandenen, rechtlich nicht gesicherten

Nutzungsverhältnisse an die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland sowie der

Ausgleich der in diesem Zusammenhang betroffenen privaten und öffentlichen Interessen (vgl.

die Begründung des Regierungsentwurfs, BTDrucks 14/6204, S. 11 f.).

Der Einordnung des Erwerbsrechts des öffentlichen Nutzers nach § 3 Abs. 1 VerkFlBerG als

Inhalts- und Schrankenbestimmung steht nicht entgegen, dass dieses in seinen Auswirkungen

einer Enteignung gleichkommt (vgl. BVerfGE 83, 201 <211 f.>) und eine Verschiebung von

Eigentumsrechten zugunsten des Staates bewirkt (vgl. BVerfGE 126, 331 <359>).

3. § 3 Abs. 1 und § 5 Abs. 1 VerkFlBerG genügen den Anforderungen, die an eine Inhalts- und

Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 GG und an einen gerechten Interessenausgleich zu

stellen sind.

a) Der Gesetzgeber, der Inhalt und Schranken der als Eigentum grundrechtlich geschützten

Rechtspositionen bestimmt, hat dabei sowohl der grundgesetzlichen Anerkennung des

Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als auch der Sozialpflichtigkeit des Eigentums

(Art. 14 Abs. 2 GG) Rechnung zu tragen. Das Wohl der Allgemeinheit, an dem sich der

Gesetzgeber bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums zu orientieren hat, ist

nicht nur Grund, sondern auch Grenze für die Beschränkung des Eigentümers (vgl. BVerfGE 25,

112 <118>; 50, 290 <340 f.>; 100, 226 <241>). Der Gesetzgeber hat die schutzwürdigen

Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich

und in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen (vgl. BVerfGE 100, 226 <240>) und sich dabei

im Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen zu halten. Insbesondere muss jede Inhalts-

und Schrankenbestimmung den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten (vgl. BVerfGE 75,

78 <97 f.>; 110, 1 <28>). Die Grenzen der Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers sind indessen

nicht für alle Sachbereiche gleich. Die Reichweite des Schutzes der Eigentumsgarantie bemisst

sich zum einen danach, welche Befugnisse einem Eigentümer zum Zeitpunkt der

gesetzgeberischen Maßnahme konkret zustehen. Soweit das Eigentum die persönliche Freiheit

des Einzelnen im vermögensrechtlichen Bereich sichert, genießt es einen besonders

ausgeprägten Schutz. Zum anderen ist die Befugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und

Schrankenbestimmung umso weiter, je mehr das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und

in einer sozialen Funktion steht (vgl. nur BVerfGE 50, 290 <340 f.>; 70, 191 <201>; 102, 1

<16 f.>; je mit weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung). Der Gestaltungsspielraum des

Gesetzgebers wird darüber hinaus insbesondere durch die wirtschaftlichen und

gesellschaftlichen Verhältnisse geprägt, in denen Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmt

werden (vgl. BVerfGE 24, 367 <389>; 52, 1 <30>; 70, 191 <201>; 112, 93 <110>). Darüber

hinaus ist er an den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) als Grundrecht und als allgemeines

rechtsstaatliches Prinzip bei der inhaltlichen Festlegung von Eigentümerbefugnissen und -

pflichten gebunden (vgl. BVerfGE 21, 73 <84>; 34, 139 <146>; 37, 132 <143>; 49, 382 <395>;

87, 114 <139>; 102, 1 <16 f.>).

b) Die Regelungen in § 3 Abs. 1 und in § 5 Abs. 1 VerkFlBerG genügen diesem Maßstab. Sie

dienen einem legitimen Regelungsziel, das im öffentlichen Interesse liegt. Sie sind auf die

endgültige Anpassung der in der DDR entstandenen, rechtlich nicht gesicherten

Nutzungsverhältnisse und auf eine Bereinigung der Eigentumsverhältnisse gerichtet. Insofern

sind sie Teil des Regelungskonzepts, mit dem auf dem Gebiet des Sachenrechts die

Rechtseinheit in Deutschland wiederhergestellt werden soll. Der Regelungsbedarf, der sich aus

den in der DDR gegebenen Verhältnissen mit einem Zugriff auf fremde Grundstücke vor Klärung

der Eigentumsverhältnisse und ohne rechtliche Absicherung allein aufgrund planerischer

Entscheidungen ergab, ist evident.

c) Die Einräumung eines Rechts des öffentlichen Nutzers auf Ankauf des von ihm zu Zwecken

des öffentlichen Verkehrs genutzten Grundstücks zu den in § 5 Abs. 1 VerkFlBerG genannten

Bedingungen führt zu einem angemessenen, auch die Belange des Grundstückseigentümers

hinreichend berücksichtigenden Interessenausgleich.

aa) Die Bestimmungen in § 3 Abs. 1, § 5 Abs. 1 VerkFlBerG sind ersichtlich geeignet, den

Gesetzeszweck zu erfüllen. Sie sind hierzu auch erforderlich. Die Erforderlichkeit einer

gesetzlichen Regelung kann grundsätzlich nur dann von Verfassungs wegen verneint werden,

wenn von dem als Alternative in Betracht gezogenen Eingriff von geringerer Intensität in jeder

Hinsicht und eindeutig feststeht, dass er den angestrebten Zweck sachlich gleichwertig erreicht

(vgl. BVerfGE 105, 17 <36>). An dieser Erforderlichkeit fehlt es der Veräußerungspflicht des

Betroffenen zur Erreichung des Gesetzeszwecks im hier zu beurteilenden Fall von

Grundstücken, die einer öffentlichen Straße dienen, nicht. Allerdings ist es richtig, dass eine

öffentliche Straße als zweckgebundene öffentliche Sache nicht notwendigerweise das Bestehen

öffentlichen Eigentums am Straßenland voraussetzt. So genügt etwa für die förmliche Widmung

nach § 2 Abs. 2 FStrG, dass der Straßenbaulastträger Inhaber eines dinglichen Rechts zur

Nutzung im widmungsmäßigen Umfang oder einer beschränkten persönlichen Dienstbarkeit ist,

oder, dass der dinglich Berechtigte der Widmung zustimmt. Dennoch führt das Fortbestehen

privaten Wegeeigentums regelmäßig zu Schwierigkeiten bei der Straßenunterhaltung und der

Erhaltung der Verkehrssicherheit. Die Straßengesetze der Länder (z.B. § 13 Abs. 1 BbgStrG)

sehen aus diesem Grund vor, dass der jeweilige Träger der Straßenbaulast das Eigentum an

den der Straße dienenden Grundstücken erwerben soll (vgl. Fickert, Straßenrecht in Nordrhein-

Westfalen, 3. Aufl., § 11 StrWG Rn. 2 ff. m.w.N.). Bei typisierender Betrachtung durfte der

Gesetzgeber daher für die Flächen, die für öffentliche Straßen genutzt werden, der Einschätzung

folgen, dass eine Bereinigung durch den Erwerb von Eigentum durch den öffentlichen Nutzer

vorzugswürdig ist. Dem steht nicht entgegen, dass das Gesetz nach § 1 Abs. 2 Satz 1

VerkFlBerG dann nicht zur Anwendung kommt, wenn der Fortbestand der öffentlichen Nutzung

schon dinglich gesichert ist, etwa durch eine nach den Landesstraßengesetzen mögliche und

eingeräumte Dienstbarkeit. Denn in diesen Fällen ist der Gesetzeszweck, nämlich die

sachenrechtliche Angleichung an die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland, bereits

erreicht. Dies schließt nicht aus, dass der Gesetzgeber dort, wo es zu einer derartigen

endgültigen Angleichung noch nicht gekommen ist, als Mittel hierfür gerade den Erwerb von

Eigentum für erforderlich halten darf.

bb) Die Vorschriften in § 3 Abs. 1, § 5 Abs. 1 VerkFlBerG führen für den bisherigen Eigentümer

nicht zu einer unzumutbaren Belastung.

(1) Für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne sind zunächst die Intensität sowie

die Schwere und Tragweite der Eigentumsbeeinträchtigung von Bedeutung. Diese werden in

hohem Maße davon mitbestimmt, ob ein Eingriff in die eigentumsrechtlichen

Zuordnungsverhältnisse und die Substanz des Eigentums vorliegt. Der vollständige Entzug der

geschützten Rechtsposition des betroffenen Eigentümers - hier durch Ausübung des

Erwerbsrechts - stellt einen gravierenden Eingriff dar. Dieser unterliegt einer besonders strengen

Prüfung, da die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG grundsätzlich die Erhaltung des

Zuordnungsverhältnisses und der Substanz verlangt (vgl. BVerfGE 84, 382 <385>; siehe auch

BVerfGE 42, 263 <295>; 50, 290 <341>). Gleichwohl kann auch die völlige Beseitigung bisher

bestehender, durch die Eigentumsgarantie geschützter Rechtspositionen zulässig sein (vgl.

BVerfGE 83, 201 <212>).

(2) Die öffentlichen Interessen, die für einen solchen Eingriff sprechen, müssen so

schwerwiegend sein, dass sie Vorrang haben vor dem Vertrauen des Bürgers auf den

Fortbestand seines Rechts, das durch die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG

gesichert wird. Auch das Ausmaß des zulässigen Eingriffs hängt vom Gewicht des

dahinterstehenden öffentlichen Interesses ab. Selbst wenn Art. 14 Abs. 3 GG als Regelung der

Enteignung nicht unmittelbar eingreift, ist das darin zum Ausdruck kommende Gewicht des

Eigentumsschutzes bei der vorzunehmenden Abwägung zu beachten, da sich der Eingriff für

Betroffene wie eine Teil- oder Vollenteignung auswirkt. Die völlige, übergangs- und ersatzlose

Beseitigung einer Rechtsposition kann daher nur unter besonderen Voraussetzungen in Betracht

kommen (vgl. BVerfGE 83, 201 <212 f.>).

Die Überführung der bei der Wiedervereinigung vorgefundenen öffentlich genutzten privaten

Flächen in die gesamtdeutsche Rechtsordnung durch Begründung einer Eigentümerstellung der

öffentlichen Hand ist von erheblichem öffentlichen Interesse. Sie sichert dauerhaft die Erfüllung

öffentlicher Aufgaben durch die Länder und Kommunen im Beitrittsgebiet und die Nutzung der

zwischen 1945 und 1990 errichteten öffentlichen Infrastruktur. Im Zusammenhang mit der

Überführung der Rechts- und Eigentumsordnung der DDR in das Rechts- und Wirtschaftssystem

der Bundesrepublik Deutschland kommt dem Gesetzgeber bei der Bestimmung von Inhalt und

Schranken des Eigentums ein erweiterter Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu (vgl.

BVerfGE 98, 17 <38>; 101, 54 <76>; 126, 331 <364>). Dessen Grenzen sind vorliegend trotz der

völligen Beseitigung der Eigentümerstellung des privaten Betroffenen nicht überschritten.

(a) Der Gesetzgeber durfte berücksichtigen, dass das betroffene Grundstückseigentum bereits

durch eine öffentlichrechtliche Sachherrschaft überlagert war, die eine Nutzung für Zwecke des

Eigentümers ausschloss. Diese Überlagerung war unmittelbare Folge der Inanspruchnahme des

jeweiligen Grundstücks durch staatliche Stellen der DDR; das Eigentum war mit dieser

Belastung belegt, als es mit der Wiedervereinigung unter den Schutz des Art. 14 GG gelangte.

Dies reduziert einerseits das Gewicht der Beeinträchtigung, die von dem Erwerbsrecht ausgeht.

Andererseits vergrößert es als Folge des sozialen Bezugs, in dem die betroffenen Grundstücke

kraft ihrer vorgefundenen öffentlichen Nutzung standen, den gesetzgeberischen Spielraum.

(b) Hinzu kommt, dass die Eingriffsintensität unmittelbar durch den in § 5 VerkFlBerG normierten

finanziellen Ausgleichsanspruch abgemildert wird (vgl. BVerfGE 58, 137 <149 f.>; 79, 174

<192>), der die Interessen des Eigentümers angemessen berücksichtigt. Es ist mit Rücksicht auf

die geschilderte Vorbelastung nicht zu beanstanden, wenn dieser Ausgleichsanspruch auf die

seit der Wiedervereinigung unverändert bestehende Grundstücksqualität als „Verkehrsfläche“

bezogen wird (vgl. BTDrucks 14/6204, S. 18). Denn diese spiegelt den Wert wider, mit dem das

Grundstück in den Geltungsbereich des Eigentumsgrundrechts gelangt ist. Eine weitergehende

Pflicht des Gesetzgebers zur Wiedergutmachung des Unrechts, das sich aus Handlungen einer

nicht grundgesetzgebundenen Staatsgewalt für den Eigentümer ergibt, lässt sich aus einzelnen

Grundrechten nicht entnehmen (vgl. BVerfGE 102, 254 <297 ff.>). Die Anknüpfung an die

Grundstücksqualität „Verkehrsfläche“ führt nicht zu einem unangemessenen Ausgleich der

Interessen des Eigentümers mit denen des öffentlichen Nutzers. Zwar erwirbt Letzterer mit einem

für Zwecke des öffentlichen Verkehrs genutzten Grundstück auch die darauf errichtete, diesem

Zweck dienenden Infrastruktureinrichtungen zu Eigentum. Diese sind jedoch regelmäßig

Ergebnis staatlicher Investitionstätigkeit vor dem 3. Oktober 1990. Andererseits ist der hierin

liegende Vorteil für den öffentlichen Nutzer begrenzt: Zum einen sind in dieser Weise genutzte

Grundstücke - anders als Flächen, die mit anderen öffentlichen Zwecken dienenden Gebäuden

bebaut sind und für deren Ankaufspreis § 6 VerkFlBerG maßgeblich ist - regelmäßig auf

unabsehbare Zeit auf diese eine Nutzungsart festgelegt und insofern in ihrer

Verwendungsfähigkeit für die Erfüllung von Verwaltungsaufgaben erheblich beschränkt; sie sind

im Übrigen anders als Gebäude deswegen auch nach Ablauf der jeweiligen Zweckbindung

(§ 10 VerkFlBerG) nicht ohne weiteres fiskalisch verwertbar. Zum anderen ist gerade die

Erhaltung der Verkehrsinfrastrukturanlagen für die öffentliche Hand mit einem erheblichen

Vorhalte- und Unterhaltungsaufwand verbunden. Dies gilt nicht zuletzt für die hier in Rede

stehende Bundesautobahn und die übrigen Bundesfernstraßen, für die gegenwärtig auch unter

Berücksichtigung des von dem Beschwerdeführer angesprochenen Gebührenaufkommens aus

der Autobahnmaut nicht von einer Kommerzialisierbarkeit im Sinne eines wirtschaftlichen

Nutzeffekts gesprochen werden kann, der den Aufwand der öffentlichen Hand nur annähernd

kompensieren könnte (vgl. dazu Verkehrsinvestitionsbericht für das Berichtsjahr 2010,

Unterrichtung durch die Bundesregierung, BTDrucks 17/8700, S. 15, 21). Die von dem

Beschwerdeführer darüber hinaus erwähnte Möglichkeit einer materiellen Vollprivatisierung des

deutschen Autobahnnetzes und daraus angeblich erzielbarer Einnahmen von bis zu 100 Mrd. €

ist spekulativ.

Hiervon ausgehend ist es unbedenklich, dass der Wert einer solchen Verkehrsfläche in § 5 Abs.

1 Satz 1 VerkFlBerG mit einem Fünftel des hypothetischen heutigen Bodenwerts bezogen auf

den Zustand, den das Grundstück vor der Inanspruchnahme für öffentliche Zwecke hatte,

bemessen wird. Der Gesetzgeber vermeidet auf diese Weise eine Einheitsbewertung - etwa gar

nur auf der Basis eines symbolischen Betrages -, und knüpft zu Gunsten des Eigentümers mit

der Maßgeblichkeit der ursprünglichen Bodenqualität in Anlehnung an die Grundsätze des

Enteignungsentschädigungsrechts an den jeweils durch die Inanspruchnahme eingetretenen

Wertverlust an, für den es einen Unterschied macht, ob das Grundstück früher als Bauland oder

lediglich als Ackerfläche nutzbar war (vgl. Bischoff, in: Eickmann, Sachenrechtsbereinigung,

VerkFlBerG, Vor §§ 5, 6 Rn. 8). Verfassungsrechtlich unbedenklich ist auch, wenn er den

geringen Wert von Verkehrsflächen mit dem von ihm gewählten prozentualen Abschlag vom

hypothetischen heutigen Bodenwert ansetzt (vgl. auch Bischoff, in: Eickmann,

Sachenrechtsbereinigung, VerkFlBerG, § 5 Rn. 4). Die regelmäßig fehlende Nachfrage nach

solchen Flächen würde zu einem Preis führen, der im Allgemeinen sogar unter dem Preis von

Grünland liegt (vgl. BGH, Urteil vom 17. November 1988 - III ZR 210/87 -, NVwZ-RR 1989, S.

393 <395>). Die gewählte Vorgehensweise liegt im Fall einer Inhalts- und

Schrankenbestimmung gerade im hier in Rede stehenden Kontext der Rechtsbereinigung nach

der Wiedervereinigung innerhalb des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums und dient

legitimerweise auch der Verwaltungsvereinfachung.

vom Gesetzgeber in § 5 Abs. 1 Satz 1 VerkFlBerG vorgenommene Kappung der Kaufpreise

einschließlich deren Staffelung nach der Gemeindegröße. Die Kappungsgrenze, die praktisch

vor allem bei früherem Bauland zum Tragen kommen dürfte, trägt einerseits dem Umstand

Rechnung, dass insbesondere der hypothetische heutige Bodenwert früheren Baulandes trotz

des prozentualen Abschlags ohne die Kappung regelmäßig zu einem Ankaufspreis führen

würde, der sich erheblich von dem nach dem Willen des Gesetzgebers maßgeblichen

Anknüpfungspunkt der heutigen Bodenqualität „Verkehrsfläche“ entfernte. Andererseits wirkt die

Kappung einer finanziellen Überforderung gerade der Kommunen entgegen, weil in der DDR in

den kriegszerstörten Städten oftmals früher bebaute oder bebaubare Grundstücke für eine

Neugestaltung des innerstädtischen Straßennetzes oder für die Anlegung von Grünflächen in

Anspruch genommen wurden (vgl. Trimbach/Matthiessen, VIZ 2002, S. 1 <6>). Die Staffelung

der Kappungsgrenze nach der Gemeindegröße orientiert sich daran, dass sich die

Baulandpreise nicht zuletzt in Abhängigkeit von der Einwohnerzahl der Kommunen entwickeln

(vgl. Bischoff, in: Eickmann, Sachenrechtsbereinigung, VerkFlBerG, § 5 Rn. 5 f.).

(d) Einem gerechten Interessenausgleich wird darüber hinaus dadurch Rechnung getragen,

dass der Gesetzgeber dem Eigentümer ein Wiederkaufsrecht zum Ankaufspreis an dem

betreffenden Grundstück eingeräumt hat, wenn dessen Nutzung für die Erfüllung von

Verwaltungsaufgaben vor Ablauf von dreißig Jahren endet (§ 10 VerkFlBerG i.V.m. § 456 Abs. 2

BGB). Es kann offen bleiben, ob das Wiederkaufsrecht auch dann entsteht, wenn das

Autobahnnetz unter Wahrung seiner Funktion für den öffentlichen Straßenverkehr tatsächlich

vollständig privatisiert werden sollte, da solches jedenfalls derzeit nicht ernsthaft in Betracht

gezogen wird.

d) Die in § 3 Abs. 1, § 5 Abs. 1 VerkFlBerG enthaltene Inhalts- und Schrankenbestimmung lässt

auf der Grundlage des Vorbringens der Verfassungsbeschwerde keine gleichheitswidrige

Ausgestaltung erkennen (Art. 3 Abs. 1 GG).

aa) Soweit die Eigentümer der von den genannten Bestimmungen erfassten Grundstücke

gegenüber den Eigentümern von Grundstücken, die dem Sachenrechtsbereinigungsgesetz

unterliegen, anders behandelt werden, ist dies sachlich hinreichend gerechtfertigt (vgl. zum

Maßstab BVerfGE 101, 54 <101>). Anders als das Eigentum in den zuletzt genannten Fällen

wird das Eigentum an den hier in Rede stehenden Verkehrsflächen durch eine

öffentlichrechtliche Sachherrschaft überlagert, die eine Nutzung des Grundstücks für private

Zwecke ausschließt. Auch sind die Grundsätze der Sachenrechtsbereinigung, die eine

Halbteilung eines durch den Verkehrswert bestimmten Bodenwerts vorsehen, auf die

Verkehrsflächen nicht ohne weiteres übertragbar, weil diese mangels Nachfrage dem

gewöhnlichen Geschäftsverkehr weitgehend entzogen sind. Das sind Unterschiede von solcher

Art und solchem Gewicht, dass sie eine Ungleichbehandlung zu rechtfertigen vermögen (vgl.

auch BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 8. Februar 2001 - 1 BvR 719/99

-, WM 2001, S. 778 <781>). Gleiches gilt für die Unterscheidung zwischen den von § 1 Abs. 2

Satz 1 Nr. 1 VerkFlBerG erfassten Fällen einerseits und denjenigen des Flächenerwerbs für den

Straßenneubau andererseits. Während es in dem einen Fall keiner sachenrechtlichen

Angleichung an die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland mehr bedarf, weil der

Fortbestand der öffentlichen Nutzung bereits vor Inkrafttreten des

Verkehrsflächenbereinigungsgesetzes dinglich gesichert worden ist, wird in dem anderen Fall

grundrechtlich geschütztes Eigentum in Anspruch genommen, das nicht bereits mit einer

Nutzung für öffentliche Zwecke vorbelastet ist.

bb) Gerechtfertigt ist auch die Differenzierung, die in der in § 5 Abs. 1 VerkFlBerG enthaltenen

Staffelung der Kappungsgrenzen nach Gemeindegröße liegt. Bei der Ordnung von

Massenerscheinungen wie im vorliegenden Fall ist der Gesetzgeber berechtigt,

generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen zu verwenden, ohne allein

wegen der damit verbundenen Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen (vgl.

BVerfGE 111, 115 <137>). Der von ihm hier gewählte tatsächliche Anknüpfungspunkt der

Gemeindegröße ist - wie bereits dargelegt - im Normzweck angelegt. Die mit der Pauschalierung

verbundenen Härten wären zudem nur unter Schwierigkeiten vermeidbar, da eine Kappung mit

der erwähnten Zielrichtung sonst im Einzelfall an den jeweiligen örtlichen Preisen hätte

ausgerichtet werden müssen; das wiederum hätte aufwändige und kostenträchtige

Wertgutachten erfordert. Schließlich ist nicht ersichtlich, dass die Pauschalierung für den

Beschwerdeführer Härten mit sich bringt, die besonders schwer wiegen.

e) Ein anderes Ergebnis folgt nicht aus einer Auslegung des Art. 14 GG im Lichte der

Europäischen Menschenrechtskonvention. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat

bereits entschieden, dass die hier in Rede stehenden Vorschriften des

Verkehrsflächenbereinigungsgesetzes mit den Anforderungen des Art. 1 des Ersten

Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention und des Art. 14 EMRK vereinbar

sind (vgl. EGMR, Fünfte Sektion, Entscheidung vom 8. Dezember 2009 - 28092/07 -, juris).

Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Kirchhof

Schluckebier

Baer